FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MICHAL BOBEK
föredraget den 23 maj 2019 (1)
Mål C‑239/18
Saatgut-Treuhandverwaltungs GmbH
mot
Freistaat Thüringen
(begäran om förhandsavgörande från Thüringer Oberlandesgericht (regional överdomstol i Thüringen, Tyskland))
”Begäran om förhandsavgörande – Växtsorter – Skyddssystem – Artikel 14.3 i förordning (EG) nr 2100/94 och artikel 11 i förordning (EG) nr 1768/95 – Jordbrukares användning av skördeprodukten – Officiella organ som handhar kontrollen av jordbruksproduktionen – Begrepp – Skyldighet att lämna information till innehavare av gemenskapens växtförädlarrätt – Tillämpningsområde – Innehåll i begäran om information – Växtarter eller sorter – Undantag från skyldigheten att lämna information – Extra belastning eller kostnader för att hämta information ur en databas”
I. Inledning
1. Saatgut-Treuhandverwaltungs GmbH (nedan kallat sökanden) företräder ett antal utsädesföretag med växtförädlarrätter. Enligt EU-lagstiftningen kan alla sorter av växtsläkten och växtarter omfattas av gemenskapens växtförädlarrätt. Innehavare av dessa immateriella rättigheter har rätt att erhålla ersättning som kompensation för användning av de skyddade sorterna. Rättsinnehavare har av den anledningen, för att kunna kräva ersättning, rätt att begära och erhålla viss information från jordbrukare, bearbetningsföretag och officiella organ som handhar kontrollen av jordbruksproduktionen.
2. I domarna i målet Schulin(2) och i målet Brangewitz(3) behandlade EU-domstolen frågan om vilken typ av information, och omfattningen av denna information, som rättsinnehavare av skyddade sorter kunde begära från jordbrukare respektive bearbetningsföretag. I förevarande mål har EU-domstolen blivit ombedd att komplettera bilden när det gäller rättsinnehavares ansökningar till officiella organ. I vilken utsträckning kan en rättsinnehavare av en skyddad sort få tillgång till (vilken typ av) information från (vilka) officiella organ, i syfte att kräva ersättning?
II. Tillämpliga unionsrättsliga bestämmelser
A. Grundförordningen
3. Artikel 5.2 i rådets förordning (EG) nr 2100/94 av den 27 juli 1994 om gemenskapens växtförädlarrätt(4) (nedan kallad grundförordningen) har följande lydelse:
”I denna förordning avses med ’sort’ en grupp av växter inom ett enskilt botaniskt taxon av lägst kända nivå …”
4. I artikel 13.2 föreskrivs att följande åtgärder ska, ”[u]tan att påverka tillämpningen av bestämmelserna i artiklarna 15 och 16 … kräva tillstånd från rättsinnehavaren när de avser sortbeståndsdelar eller skördat material av den skyddade sorten, båda nedan kallade ”material”: a) Produktion eller reproduktion (förökning). ….”
5. Artikel 14 i grundförordningen har rubriken ”Undantag från gemenskapens växtförädlarrätt”. Där föreskrivs i punkt 1 att ”[t]rots vad som sägs i artikel 13.2 och i syfte att skydda jordbruksproduktionen är det tillåtet för jordbrukare att för förökning på mark i sina egna jordbruksföretag använda den skördeprodukt som de har erhållit genom att i sina egna företag använda förökningsmaterial av en sort, undantaget hybrider och syntetiska sorter, som omfattas av gemenskapens växtförädlarrätt”.
6. I artikel 14.2 i grundförordningen anges att bestämmelserna i punkt 1 endast ska tillämpas beträffande de arter av lantbruksväxter som räknas upp i förordningen.
7. Nyckelbestämmelsen, artikel 14.3, har följande lydelse:
”Innan denna förordning träder i kraft skall villkor fastställas i tillämpningsföreskrifter enligt artikel 114 för tillämpning av undantaget i punkt 1 och för att skydda förädlarnas och jordbrukarnas legitima intressen på grundval av följande kriterier:
– Det får inte finnas några kvantit[at]iva restriktioner på företagsnivå i den omfattning som är nödvändig för jordbruksföretagets behov.
– Det skall vara tillåtet för jordbrukaren att själv iordningställa eller låta iordningställa den skördade produkten till utsäde, utan att det påverkar tillämpningen av vissa restriktioner som medlemsstater kan fastställa för organisationen av iordningställandet av den skördade produkten, särskilt för att säkerställa att den produkt som lämnas till iordningställande är identisk med den färdigbearbetade produkten.
– Små jordbrukare skall inte behöva betala ersättning till rättsinnehavaren. Med små jordbrukare avses
– beträffande de växtarter som avses i punkt 2 i denna artikel för vilka rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor [EGT L 181, 1992, s. 12] är tillämplig, jordbrukare som odlar växter på en areal som inte är större än den areal som krävs för att producera 92 ton spannmål. För beräkning av arealen skall artikel 8.2 i den förordningen tillämpas.
– beträffande andra växtarter som avses i punkt 2 i denna artikel, jordbrukare som uppfyller motsvarande lämpliga kriterier.
– Övriga jordbrukare skall betala rättsinnehavaren en rimlig ersättning, vilken skall vara betydligt lägre än det belopp som utkrävs för en licens för produktion av förökningsmaterial av samma sort i samma område. Storleken på ersättningen kan variera med tiden beroende på i vilken utsträckning undantaget i punkt 1 skall tillämpas beträffande den berörda sorten.
– Ansvar för kontroll av att bestämmelserna i denna artikel eller bestämmelser som antas enligt denna artikel efterlevs vilar uteslutande på rättsinnehavarna. De kan vid organisationen av kontrollen inte få hjälp från officiella organ.
– Rättsinnehavaren skall efter anmodan få relevanta uppgifter från jordbrukare och leverantörer av tjänster för iordningställande. Officiella organ som deltar i kontrollen av jordbruksproduktionen kan likaledes vidarebefordra relevanta uppgifter om de har fått dessa uppgifter som ett led i den normala tjänsteutövningen och det inte innebär extra bördor eller kostnader. Såvitt angår personuppgifter skall dessa bestämmelser inte påverka tillämpningen av gemenskapens och medlemsstaternas lagstiftning om skydd av fysiska personer i samband med hanteringen av och fri rörlighet för personuppgifter.”
B. Genomförandeförordningen
8. I artikel 11 i kommissionens förordning (EG) nr 1768/95 av den 24 juli 1995 om införande av genomförandebestämmelser för det undantag i jordbruket som föreskrivs i artikel 14.3 i rådets förordning (EG) nr 2100/94 om gemenskapens växtförädlarrätt(5) (nedan kallad genomförandeförordningen) föreskrivs följande:
”1. En begäran om information om den faktiska användningen av material vid sådd av särskilda växtarter eller sorter eller resultaten vid sådan användning som en rättsinnehavare lämnar till ett officiellt organ skall ske skriftligt. I denna begäran skall rättsinnehavaren uppge sitt namn och sin adress, sorten eller sorterna om vilka han önskar erhålla information samt vilken typ av information han önskar. Han skall även styrka sitt rättsinnehav.
2. Det officiella organet kan utan att det påverkas av bestämmelserna i artikel 12 endast vägra att lämna ut den begärda informationen, om
– den inte handhar kontrollen av jordbruksproduktionen, eller
– det inte är tillåtet, enligt de regler i gemenskapen eller i medlemsstaterna som reglerar den allmänna diskretion som skall tillämpas i fråga om officiella organs verksamhet, att lämna sådan information till rättsinnehavaren, eller
– den själv kan avgöra, i enlighet med gemenskapslagstiftningen eller lagstiftningen i medlemsstaterna där informationen har erhållits, att vägra att lämna ut sådan information, eller
– den begärda informationen inte finns eller inte längre finns tillgänglig, eller
– denna information inte kan erhållas genom det officiella organets normala tjänsteutövning, eller
– denna information endast kan erhållas till extra belastning eller kostnader, eller
– denna information avser speciellt material som inte tillhör rättsinnehavarens sorter.
De berörda officiella organen skall meddela kommissionen på vilket sätt de utövar den befogenhet som avses i den tredje strecksatsen ovan.
3. När det officiella organet lämnar ut informationen skall den inte göra åtskillnad mellan rättsinnehavare. Det officiella organet kan lämna den begärda informationen till rättsinnehavaren i form av kopior som har framställts från dokument innehållande information utöver den som innehåller information som rör rättsinnehavarens sorter, under förutsättning att det kan garanteras att varje möjlighet att identifiera enskilda personer enligt bestämmelserna i artikel 12 har undanröjts.
4. Om det officiella organet beslutar att vägra lämna ut informationen, skall den skriftligt meddela den begärande rättsinnehavaren detta och ange skälet för detta beslut.”
III. Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågorna
9. Sökanden är ett tyskt förvaltningsföretag som företräder främst tyska utsädesföretag.(6) Dessa företag är innehavare av växtförädlarrätter och/eller ensamrätter att använda skyddade sorter för jordbruksändamål i Tyskland. De har anförtrott sökanden uppgiften att i eget namn driva igenom rättsinnehavarnas rätt till ersättning till följd av odling av skyddade växtsorter.
10. Freistaat Thüringen (nedan kallad svaranden), företrädd av sitt Landesverwaltungsamt (delstatlig förvaltningsmyndighet, Tyskland), ansvarar för att övervaka EU-medel inom ramen för förvaltning och kontroll av bidrag från Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) i enlighet med artikel 7 i förordning (EU) nr 1306/2013(7) och artikel 1 i delegerad förordning (EU) nr 907/2014(8) (jämförd med bilaga I.1.A till denna förordning).
11. Vad gäller stöd från EU-fonder och därmed sammanhängande kontroll av efterlevnaden av reglerna för stöd lagrar svaranden, enligt den hänskjutande domstolen, uppgifter i en databas kallad Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem (integrerat system för administration och kontroll, nedan kallat IAKS). Databasen innehåller uppgifter om de aktiva jordbruksföretagen inom svarandens territorium, särskilt uppgifter från jordbrukare som ansöker om bidrag. Uppgifter om vilka växtarter som används är uppenbarligen tillgängliga i databasen för att säkerställa efterlevnaden av bestämmelserna om växelbruk.
12. Sökanden begärde i en skrivelse av den 5 april 2016 att vissa uppgifter som fanns lagrade i IAKS-databasen skulle tillgängliggöras. Svaranden vägrade att tillhandahålla denna information och anförde som stöd 9 § punkt 1 Thüringer Informationsfreiheitsgesetz (delstaten Thüringens lag om informationsfrihet, nedan kallad ThürIFG).
13. Den 23 december 2016 väckte sökanden förevarande talan vid Landgericht Erfurt (distriktsdomstolen i Erfurt, Tyskland) och yrkade fastställelse av sin rätt till den ifrågavarande informationen. Sökanden yrkade att svaranden skulle förpliktas att tillhandahålla sökanden följande uppgifter som fanns lagrade i databasen:
- jordbruksföretagens namn och adresser,
- den markareal, i hektar, hos respektive jordbruksföretag som användes för odling,
- den markareal, i hektar, som utnyttjades för odling av spannmål och potatis.
14. Sökanden gjorde gällande att den hade rätt att erhålla information från svaranden i enlighet med artikel 11.1 i genomförandeförordningen som även gäller växtarter. I egenskap av officiellt organ som handhar kontrollen av jordbruksproduktionen hade svaranden inte rätt att vägra lämna ut den begärda information som den hade i sin besittning och som kunde vidarebefordras utan nämnvärd ansträngning eller extra kostnader. Enligt sökandens uppfattning fanns inga bestämmelser i nationell lagstiftning som tillät svaranden att vägra lämna ut informationen. I synnerhet var 9 § punkt 1 ThürIFG inte tillämplig. Tvärtom utföll en intresseavvägning enligt 9 § punkt 2 ThürIFG till förmån för sökandens rätt till information.
15. Svaranden gjorde gällande att talan skulle ogillas eftersom dess beslut att neka utlämnande av informationen var legitimt. Svaranden anser sig inte på något sätt vara ett offentligt organ i den mening som avses i artikel 11.1 i genomförandeförordningen. I denna bestämmelse föreskrivs under alla omständigheter endast en rätt till information angående växtsorter. Utöver rätten att neka utlämnandet av information enligt ThürIFG, förelåg även en rätt att vägra lämna ut information om detta kunde medföra ökad belastning och extra kostnader.
16. Genom dom av den 17 augusti 2017 ogillade Landgericht Erfurt (distriktsdomstolen i Erfurt, Tyskland) denna talan. Denna domstol fann att svaranden hade rätt att vägra lämna ut informationen i enlighet med artikel 11.2 andra och tredje strecksatsen i genomförandeförordningen, jämförd med artikel 12 i samma förordning.
17. Sökanden överklagade detta avgörande till Thüringer Oberlandesgericht (regional överdomstol i Thüringen, Tyskland), den hänskjutande domstolen.
18. I sitt överklagande gjorde sökanden gällande att den hade rätt att erhålla information från svaranden enligt artikel 11.1 i genomförandeförordningen och att denna rätt till information från officiella organ inte enbart gällde växtsorter. Det är sökandens ensak att avgöra för vilket ändamål den ska använda informationen. Den information som svaranden innehade kunde ge sökanden inblick i storleken på de markarealer som jordbrukarna faktiskt använde för odling liksom information om vilka som föll inom kategorin ”små jordbrukare”. Sökanden skulle på så sätt inte behöva begära denna information från småbrukarna själva. Klaganden åtog sig att ersätta svaranden för alla kostnader som kunde uppstå vid insamlandet av den begärda informationen, till exempel kostnader förenade med mjukvaruprogrammering.
19. Enligt svaranden hade Landgericht Erfurt (distriktsdomstolen i Erfurt, Tyskland) helt korrekt funnit att rätten till information enligt artikel 11.2 andra och tredje strecksatserna i genomförandeförordningen var begränsad. IAKS-databasen innehöll inte någon sortspecifik information, förutom avseende hampa och humle, eftersom de jordbrukare som sökte bidrag inte behövde lämna någon sådan information. Svaranden har inte heller någon egen programmeringskapacitet för den nya specifika sökning som vore nödvändig för att samla in den begärda informationen. Att anlita en tjänsteleverantör för detta programmeringsarbete skulle medföra kostnader om 6 000 euro (EUR).
20. Det är i detta faktiska och rättsliga sammanhang som Thüringer Oberlandesgericht (regional överdomstol i Thüringen, Tyskland) har beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1. Föreligger en rätt till information enligt artikel 11.1 i [förordning (EG) nr 1768/95] som innehas av ett officiellt organ om begäran om information endast avser information om växtarter, och inte information om en skyddad sort?
2. Om det av svaret på fråga 1 följer att det föreligger en sådan rätt till information:
a) Ska ett organ som ansvarar för övervakningen av bidrag till jordbrukare ur unionens medel och som därför lagrar uppgifter om (växt)arter som erhållits från jordbrukare som söker sådant stöd anses vara ett officiellt organ som handhar kontrollen av jordbruksproduktion i den mening som avses i artikel 11.2 första strecksatsen i [förordning (EG) nr 1768/95]?
b) Har ett officiellt organ rätt att vägra att lämna ut den begärda informationen om tillhandahållandet av denna information skulle innebära att de uppgifter som organet innehar måste bearbetas eller katalogiseras av en utomstående och detta skulle medföra en kostnad på cirka 6 000 euro? Har det därvid någon betydelse om den som begär informationen är beredd att stå för kostnaderna?”
21. Sökanden, svaranden, den spanska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Samtliga utvecklade sin talan vid den muntliga förhandlingen den 31 januari 2019.
IV. Bedömning
22. Förevarande förslag till avgörande har följande struktur. Jag kommer att inleda med preliminära klargöranden av hur gemenskapens system för växtförädlarrätt är organiserat och fungerar i stort, särskilt vad beträffar det undantag som anges i artikel 14.3 i grundförordningen (A). Jag går sedan vidare till den första frågan som rör vilken typ av information som innehavare av skyddade sorter kan begära från officiella organ enligt artikel 11 i genomförandeförordningen (B). Slutligen övergår jag till den andra frågan som avser begreppet ”officiellt organ som handhar kontrollen av jordbruksproduktionen” och gäller huruvida behöriga officiella organ har rätt att vägra att lämna ut den begärda informationen när denna information kräver ytterligare bearbetning, för att sedan avsluta med frågan om potentiella extra kostnader (C).
A. Jordbruksundantaget i artikel 14.3 i grundförordningen
23. I artikel 13 i grundförordningen anges de rättigheter som tillkommer innehavare av gemenskapens växtförädlarrätt. Enligt artikel 13.2 krävs i princip tillstånd från rättsinnehavaren för produktion eller reproduktion (förökning) av sortbeståndsdelar eller skördat material av den skyddade sorten (båda nedan kallade material).
24. I artikel 14 i grundförordningen föreskrivs ett undantag från kravet att inhämta rättsinnehavarens tillstånd (nedan kallat jordbruksundantaget). Enligt artikel 14.1 är det i syfte att skydda jordbruksproduktionen tillåtet för jordbrukare att för förökning på mark i sina egna jordbruksföretag använda den skördeprodukt som de har erhållit genom att i sina egna företag använda förökningsmaterial av en sort, undantaget hybrider och syntetiska sorter, som omfattas av gemenskapens växtförädlarrätt. I artikel 14.2 begränsas undantagets tillämpningsområde till där uppräknade arter av lantbruksväxter. I artikel 14.3 föreskrivs att villkoren för tillämpning av detta jordbruksundantag ska fastställas i tillämpningsföreskrifter. I denna artikel anges också de kriterier som tillämpningsföreskrifterna ska följa.
25. Genom genomförandeförordningen har kommissionen format jordbruksundantaget för att skydda både förädlarens, företrädd av rättsinnehavaren, och jordbrukarens legitima intressen. När en jordbrukare utnyttjar jordbruksundantaget har rättsinnehavaren rätt till en ”rimlig ersättning” från jordbrukaren. Enligt artikel 5.1 i genomförandeförordningen kan nivån på den rimliga ersättningen ”fastställas i ett avtal mellan rättsinnehavaren och den berörda jordbrukaren”. Då ett sådant avtal inte har slutits mellan rättsinnehavaren och den berörda jordbrukaren anges i artikel 5.2 i genomförandeförordningen att ”ersättningsbeloppet [ska] vara betydligt lägre än det belopp som krävs för en licens för produktion av förökningsmaterial av den lägsta kategori som uppfyller kraven för officiell certifiering av samma sort och inom samma område”.
26. Små jordbrukare som utnyttjar jordbruksundantaget behöver inte betala någon ersättning till rättsinnehavaren. I artikel 14.3 tredje strecksatsen i grundförordningen definieras små jordbrukare som jordbrukare som odlar växter på en areal som inte är större än den areal som krävs för att producera 92 ton spannmål eller som uppfyller motsvarande lämpliga kriterier, beroende på växtarter.
27. I ett sålunda utformat system är kunskapen om vem som utnyttjat jordbruksundantaget av största vikt för att rättsinnehavarna ska kunna hävda sina immateriella rättigheter och få den (rimliga) ersättning som tillkommer dem. Följaktligen innehåller genomförandeförordningen ett antal bestämmelser som tillåter rättsinnehavarna att inhämta information från flera relevanta aktörer. Även om EU-domstolen redan, i mål som även berör sökanden, har tolkat de bestämmelser som rör information som ska lämnas av jordbrukare och bearbetningsföretag,(9) rör förevarande mål specifikt den typ av information som vissa officiella organ ska lämna till rättsinnehavarna.
B. Den första frågan: Omfattningen av rättsinnehavarnas rätt till information gentemot officiella organ enligt artikel 11 i genomförandeförordningen
28. Den hänskjutande domstolen har främst ställt sin första fråga för att få klarhet i vilken typ av information som ett officiellt organ enligt artikel 11 i genomförandeförordningen har skyldighet att lämna på begäran av en rättsinnehavare. Har rättsinnehavaren rätt att få information om växtarter eller endast om de specifika sorter som tillhör rättsinnehavaren?
29. Enligt sökanden ger artikel 14.3 sjätte strecksatsen i grundförordningen, jämförd med artikel 11.1 i genomförandeförordningen, rättsinnehavarna rätt att få information från officiella organ om växtarter, utan krav på att begäran om information ska avse en specifik sort. I synnerhet har rättsinnehavare rätt att få information om ”små jordbrukare”, i den mening som avses i artikel 14.3 tredje strecksatsen i grundförordningen, vilka är helt undantagna från skyldigheten att ersätta rättsinnehavarna. Kunskap om huruvida jordbrukare är små jordbrukare skulle göra det möjligt för rättsinnehavaren att inte behöva begära information och, i än högre grad, betalning från dessa små jordbrukare. Definitionen av de små jordbrukarna själva är dock inte förknippad med en viss sort, utan med den markareal där det odlas vissa växtarter. Sökanden har hävdat att den skyldighet att lämna information som åligger det officiella organet under alla omständigheter är mer omfattande än jordbrukarnas skyldighet eftersom det i artikel 11 inte anges vilken ”relevant” information som ska lämnas.
30. Enligt kommissionen är rätten till information enligt artikel 11.1 i genomförandeförordningen inte begränsad till sorter. Den kan innefatta växtarter i syfte att fastställa vilka jordbrukare som är små jordbrukare. Begäran om information måste dock avse en sort. Rättsinnehavare kan således inte begära allmän och bred information från officiella organ utan att indikera om jordbrukarna faktiskt har förvärvat förökningsmaterial av skyddade sorter. Kommissionen har också påpekat att en begäran om information från offentliga organ inte utgör en självständig allmän rätt att få tillgång till handlingar eller att vidareutnyttja information från den offentliga sektorn (enligt direktiv 2003/98/EG).(10) Det är enbart en enskild rättighet som är knuten till förhållandet mellan rättsinnehavaren och jordbrukaren.
31. För sin del har svaranden och den spanska regeringen hävdat att en begäran om information från officiella organ måste avse specifika sorter, till skillnad från växtarter. Artikel 11.1 i genomförandeförordningen kan, när den läses mot bakgrund av artikel 14.3 i grundförordningen, inte åberopas som stöd för att få allmän information om jordbrukare.
1. Omfattningen av rätten till information som innehas av officiella organ enligt artikel 11 i genomförandeförordningen
32. Inledningsvis krävs ett första förtydligande av förhållandet mellan de specifika bestämmelserna i artikel 11 i genomförandeförordningen och artikel 14.3 tredje strecksatsen i grundförordningen, liksom nationella bestämmelser om tillgång till information.
33. Den hänskjutande domstolen har särskilt begärt en tolkning av omfattningen av rätten till information enligt artikel 11 i genomförandeförordningen. Enligt sökanden utgör denna bestämmelse en giltig rättslig grund för att bland annat lämna ut information som gör det möjligt att identifiera ”små jordbrukare”, som är undantagna från betalning av ersättning och därför inte bör erhålla förfrågningar om information från rättsinnehavarna.
34. Artikel 11 i genomförandeförordningen är en specifik bestämmelse i en genomförandeakt som avser det jordbruksundantag som föreskrivs i artikel 14.3 i grundförordningen. Logiskt sett måste det därför finnas ett samband mellan tillämpningsområdet för artikel 14.3 i grundförordningen och tillämpningsområdet för artikel 11 i genomförandeförordningen. Dessutom måste en genomförandeförordning respektera räckvidden av och gränserna för den grund på vilken den antogs.
35. Det stämmer visserligen att små jordbrukare berörs i artikel 14.3 tredje strecksatsen i grundförordningen genom ett undantag från ett undantag. Genomförandeförordningen i sig rör dock inte denna kategori, särskilt inte när det gäller tillgången till information som innehas av officiella organ. I artikel 11 görs ingen hänvisning till små jordbrukare. I genomförandeförordningen nämns små jordbrukare endast i artikel 7 i kapitlet om ersättning. I denna bestämmelse definieras vidare, i syfte att fastställa vilka som är små jordbrukare, den ”mark [på vilken] de odlar … växter” i den mening som avses i artikel 14.3 tredje strecksatsen i grundförordningen.(11) I denna bestämmelse föreskrivs dock ingen skyldighet för jordbrukare, bearbetningsföretag eller officiella organ att lämna allmän information till rättsinnehavarna om storleken på sådana markarealer.
36. Huruvida ordet ”växtarter” i den första meningen i artikel 11.1 i genomförandeförordningen ska förstås som en hänvisning till artikel 14.3 tredje strecksatsen i grundförordningen kommer att undersökas i följande avsnitt. I detta skede krävs två systemrelaterade anmärkningar.
37. Även om allmän information om storleken på den odlade markarealen är av viss betydelse för utövandet av rättsinnehavarens rätt till ersättning, gör den det, för det första, ändå inte möjligt för rättsinnehavaren att göra gällande krav som avser rättsinnehavarens sorter. Logiken bakom båda förordningarna utgår från användningen av sorter, där små jordbrukarens status utgör ett slags ”försvar”. Det är inte tvärtom. Istället måste det först och främst, i form av en preliminär uppgift, fastställas om jordbrukarna har använt eller avsett att använda den skördeprodukt som erhållits genom plantering av material med specifika sorter. Det undantag för små jordbrukare som anges i artikel 14.3 tredje strecksatsen i grundförordningen kan spela en roll först i ett senare skede, som en försvarslinje för de jordbrukare som uppfyller kraven i detta avseende, inom den större pool av jordbrukare som odlar skyddade sorter vilka omfattas av artikel 14.1 i grundförordningen.
38. För det andra är det dock viktigt att understryka att även om den systemiska kopplingen mellan artikel 14.3 tredje strecksatsen i grundförordningen och artikel 11 i genomförandeförordningen inte var nödvändig ur unionsrättslig synpunkt kan artikel 11 i genomförandeförordningen samtidigt på intet sätt tolkas så att den är heltäckande när det gäller potentiella förfrågningar om information riktade till nationella organ.
39. Medlemsstaterna är nämligen inte förhindrade att medge tillgång till andra typer av information än de som omfattas av artikel 11. EU-lagstiftningens tystnad i fråga om tillgång till viss information kan inte tolkas så, att unionsrätten ”förbjuder tillgång”, utan snarare tvärtom. Såvida inte EU-lagstiftningen utgör ett hinder förblir resterande nationella bestämmelser om tillgång till information tillämpliga i alla fall som inte uttryckligen omfattas av unionsrätten. Det faktum att genomförandeförordningen inte innehåller några särskilda bestämmelser om tillgång till information som gör det möjligt för en rättsinnehavare att identifiera små jordbrukare innebär att denna fråga helt enkelt faller under de nationella bestämmelserna.
40. Det förefaller framgå av omständigheterna i det nationella målet att sökandens ursprungliga begäran gjordes (och avslogs) enligt ThürIFG. Det är verkligen inte EU-domstolens uppgift att dra slutsatser om och bedöma de faktiska omständigheterna i förevarande mål eller att tolka och tillämpa nationell lagstiftning. Det bör dock betonas att en rättsinnehavare naturligtvis kan inge en begäran om information som inte är relaterad till specifika sorter – och erhålla denna information – på grundval av nationell lagstiftning, om denna lagstiftning tillåter detta. Om den information som rättsinnehavaren vill erhålla innehas av nationella (offentliga) myndigheter och i första hand avser administrativ information som sammanställts av nationella myndigheter, gäller nationella bestämmelser om tillgång till information.(12)
41. Jag vill betona detta för att klargöra att artikel 11 i genomförandeförordningen inte samtidigt kan tolkas både restriktivt och uteslutande. Om den tolkas restriktivt inbegriper den inte växtarter och om den tolkas uteslutande är den uttömmande och utesluter därmed effektivt varje samtidig tillämpning av nationella bestämmelser om tillgång till information.
42. Av de skäl som jag förklarar i nästa avsnitt måste jag hålla med svaranden på den första punkten. Varje begäran om information som kan riktas till officiella organ i enlighet med artikel 11 i genomförandeförordningen avser faktiskt sorter som tillhör den rättsinnehavare som framställer begäran. Att utesluta information om växtarter från tillämpningsområdet för artikel 11 måste emellertid innebära att detta ”utrymme” fortfarande upptas av nationell lagstiftning och att intresserade rättsinnehavare kan inge ansökningar som avser växtarter enligt nationell lagstiftning.
2. Tillämpningsområdet för artikel 11 – sorter eller växtarter?
43. Två argument avseende själva ordalydelsen kan tyda på att begäran om information i allmänhet avser växtarter.
44. För det första nämns ordet växtarter uttryckligen i artikel 11.1 första meningen i genomförandeförordningen: ”En begäran om information om den faktiska användningen av material vid sådd, av särskilda växtarter eller sorter eller resultaten vid sådan användning som en rättsinnehavare lämnar till ett officiellt organ skall ske skriftligt.” (min kursivering).
45. Under förutsättning att artikel 11 i genomförandeförordningen även var avsedd att genomföra artikel 14.3 tredje strecksatsen i grundförordningen, definieras för det andra ”små jordbrukare” i den sistnämnda bestämmelsen genom storleken på den markareal där de växtarter som räknas upp i artikel 14.2 odlas.
46. Av dessa skäl skulle omnämnandet av ordet växtarter i artikel 11.1 i genomförandeförordningen kunna tolkas så att den tillåter en begäran om information som avser den markareal på vilken dessa växtarter har odlats i syfte att identifiera ”små jordbrukare”.
47. Bortsett från dessa båda argument finns det dock mycket få rättsliga argument till stöd för den tolkning av artikel 11 i genomförandeförordningen som förespråkas av sökanden. En texttrogen, men framför allt systemisk och målmedveten, tolkning av denna bestämmelse antyder klart att en begäran om information som inges av en rättsinnehavare till officiella organ förväntas avse de specifika sorter av växter som tillhör den rättsinnehavare som framställer begäran.
48. Till att börja med, och fortfarande på textnivå, fastställs i artikel 11.1 andra och tredje meningen i genomförandeförordningen specifika krav som en giltig begäran om information måste uppfylla. I dessa krav ingår att rättsinnehavaren ska uppge ”sorten eller sorterna om vilka han önskar erhålla information” och ”styrka sitt rättsinnehav” (min kursivering). Eftersom det enligt artikel 5.1 i grundförordningen endast är sorter av alla växtsläkten och växtarter – och inte arter i allmänhet – som omfattas av gemenskapens växtförädlarrätt (”plant variety rights”), följer det rätt tydligt av artikel 11.1 att en begäran om information måste avse sorter (”varieties”).
49. Denna slutsats bekräftas vidare av ordalydelsen i artikel 11.2 sjunde strecksatsen i genomförandeförordningen, enligt vilken officiella organ får vägra att lämna ut begärd information ”om denna information avser speciellt material som inte tillhör rättsinnehavarens sorter” (min kursivering). Det skulle vara något bisarrt att hävda att artikel 11.1 i genomförandeförordningen tillåter rättsinnehavare att begära och få information om växtarter, medan efterföljande bestämmelser i samma artikel 11 gör det möjligt att genast vägra att lämna ut sådan information.
50. Det följer av fast rättspraxis att en unionsbestämmelse ska tolkas inte bara utifrån sin lydelse, utan också utifrån det sammanhang den ingår i, och med beaktande av systematiken i och ändamålen med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.(13) I förevarande mål talar en målmedveten och systemisk tolkning också tydligt till fördel för ansökningar om information som gäller speciella sorter.
51. Jordbruksundantaget har följande två syften: att skydda jordbruksproduktionen och samtidigt säkerställa att jordbrukaren betalar en (rimlig) ersättning till rättsinnehavaren. I artikel 2 i genomförandeförordningen betonas behovet av att bibehålla en skälig balans mellan jordbrukarens och rättsinnehavarens intressen när jordbrukaren har använt skördeprodukten av en eller flera sorter som tillhör rättsinnehavaren för plantering på sin anläggning. Det följer av det faktum att rättsinnehavarens intressen påverkas av att jordbrukaren använder rättsinnehavarens sorter att rättsinnehavaren, för att skydda sina egna intressen, behöver specifik information om de sorter som omfattas av jordbruksundantaget, nämligen skyddade sorter, undantaget hybrider och syntetiska sorter(14), som tillhör de växtarter som anges i artikel 14.2 i grundförordningen.
52. Vad gäller den allmänna ordning för information som föreskrivs i både grundförordningen och genomförandeförordningen, ska artikel 11 i genomförandeförordningen bedömas tillsammans med artiklarna 8 och 9 i denna förordning, såsom de har tolkats av EU-domstolen.
53. Såsom framgår av artikel 14.3 sjätte strecksatsen i grundförordningen är det inte bara officiella organ som ska lämna information till rättsinnehavaren i enlighet med artikel 11 i genomförandeförordningen. Artikel 11 i genomförandeförordningen är endast en av bestämmelserna i kapitel 4. I nämnda kapitel, som rör information, fastställs i artiklarna 8 och 9 regler för den information som jordbrukaren respektive bearbetningsföretaget ska lämna till rättsinnehavaren. I båda bestämmelserna klargörs att den information som ska lämnas av både jordbrukare och bearbetningsföretag också gäller sorter, inte växtarter. Därutöver ska rättsinnehavaren, enligt artiklarna 8.4 och 9.4 i genomförandeförordningen, i sin begäran om information ange sitt namn och sin adress, ”den sort eller de sorter som han önskar få information om samt hänvisning eller hänvisningar till den eller de tillämpliga gemenskapens växtförädlarrätterna”. Om jordbrukaren eller bearbetningsföretaget så kräver ska en skriftlig begäran ”lämnas tillsammans med bevis på rättsinnehavet”.
54. Redan vid första påseendet är dessa bestämmelser ganska tydliga såtillvida att rättsinnehavaren i princip endast kan efterfråga information som avser sorter från jordbrukare eller bearbetningsföretag. EU-domstolen har till och med gått ett steg längre genom att tolka dessa bestämmelser relativt restriktivt i sina domar i målet Schulin och i målet Brangewitz.(15)
55. I domen i målet Schulin slog domstolen fast att rättsinnehavaren måste ha rätt att begära information från en jordbrukare i samma stund som rättsinnehavaren har indikationer på att jordbrukaren har utnyttjat eller kommer att utnyttja det undantag som föreskrivs i artikel 14.1 i grundförordningen(16) och således, för förökning på mark i sitt eget jordbruksföretag, har använt eller kommer att använda den skördeprodukt som han har erhållit genom att i det egna företaget använda förökningsmaterial av en sort, undantaget hybrider eller syntetiska sorter, som omfattas av nämnda rätt och som tillhör en av de arter av lantbruksväxter som räknas upp i artikel 14.2 i grundförordningen.(17) Ett krav på att alla jordbrukare, enbart av den anledningen att de tillhör denna yrkesgrupp och även de som aldrig har odlat förökningsmaterial av en sort som omfattas av gemenskapens skydd av växtförädlarrätter och som tillhör en av de arter av lantbruksväxter som räknas upp i artikel 14.2 i nämnda förordning, på begäran ska tillhandahålla rättsinnehavarna all relevant information skulle strida mot unionsrätten.(18)
56. EU-domstolen gav i allt väsentligt samma svar beträffande bearbetningsföretag i domen i målet Brangewitz, om än på ett något mer öppet sätt, förmodligen av hänsyn till bearbetningsföretagens särdrag i jämförelse med jordbrukare. EU-domstolen fann att artikel 14.3 i grundförordningen, jämförd med artikel 9 i genomförandeförordningen, ska tolkas så, att när rättsinnehavaren har indikationer på att bearbetningsföretaget har bearbetat eller avser att bearbeta den skördeprodukt som jordbrukaren har erhållit genom att odla förökningsmaterial av en sort som tillhör rättsinnehavaren och som omfattas av jordbruksundantaget till utsäde, är bearbetningsföretaget skyldigt att till rättsinnehavaren lämna relevanta uppgifter inte endast om de jordbrukare beträffande vilka rättsinnehavaren har indikationer på att bearbetningsföretaget har utfört eller har för avsikt att utföra sådana bearbetningstjänster, utan även avseende alla andra jordbrukare åt vilka det har bearbetat eller avser att bearbeta den skördeprodukt som har erhållits genom att odla förökningsmaterial av den berörda sorten, när denna sort har deklarerats eller på annat sätt var känd för bearbetningsföretaget.(19)
57. Mot denna bakgrund är det svårt att förstå varför officiella organ, inom ramen för tillämpningen av samma system, skulle omfattas av en mycket mer omfattande skyldighet att tillhandahålla information, som till och med skulle vara av annat slag (med beaktande av den typ av information som ska tillhandahållas).
58. Detta gäller särskilt på grund av ett väsentligt systemiskt skäl: Inom ramen för den allmänna ordning som fastställs i grundförordningen och genomförandeförordningen förefaller uppgiften att lämna ut relevant information till rättsinnehavare, för att de ska kunna kräva ersättning, inte främst ankomma på officiella organ.(20)
59. För det första verkar artikel 14.3 femte och sjätte strecksatserna i grundförordningen skapa en hierarki mellan adressaterna för rättsinnehavarnas begäran om information. Denna bestämmelse anger i tämligen kategoriska ordalag att ansvaret för kontrollen av att bestämmelserna om jordbruksundantag efterlevs uteslutande vilar på rättsinnehavarna och att de inte kan få hjälp från officiella organ. Rättsinnehavarna ska i första hand få uppgifter från jordbrukare och leverantörer av tjänster för iordningsställande och i andra hand från officiella organ.(21)
60. EU-domstolen har redan understrukit, att med hänsyn till att förordning nr 1768/95 utgör en tillämpningsförordning med villkor för tillämpningen av undantaget i artikel 14.1 i grundförordningen, kan bestämmelserna i denna inte medföra några skyldigheter som är mer omfattande än de skyldigheter som följer av grundförordningen.(22)
61. Problemet med den tolkning som föreslagits av sökanden (och delvis även av kommissionen) är att en mycket vidsträckt tolkning av genomförandeförordningen skulle innebära att logiken och systematiken i grundförordningen omkullkastades. De offentliga myndigheterna skulle då i praktiken bli förstainstansen för varje begäran om information, om sorter såväl som växtarter. Såsom kommer att diskuteras i nästa avsnitt i detta förslag till avgörande förnekar jag inte att en sådan ansats kan vara förnuftig när det gäller att lätta enskilda jordbrukares administrativa börda och att minska det totala pappersarbetet för alla inblandade. Det går emellertid inte att bortse från att en sådan strävan knappast skulle kunna betraktas som en fråga om enkel tolkning av en enskild bestämmelse i genomförandeförordningen.
62. För det andra förefaller artikel 11 i genomförandeförordningen, jämförd med artiklarna 8 och 9 i samma förordning, att vara mer begränsad i sitt tillämpningsområde, eftersom det i punkt 2 fastställs flera undantag från de officiella organens skyldighet att lämna ut information och det potentiella tillämpningsområdet för vissa av dessa undantag är mycket stort. Framför allt i artikel 11.2 andra och tredje strecksatserna hänvisas till nationell lagstiftning på ett svepande sätt. Officiella organ kan helt enkelt vägra att lämna ut begärd information om nationell lagstiftning som reglerar den diskretion som ska tillämpas i fråga om officiella organs verksamhet hindrar det. Av detta följer att skyldigheten att lämna information förefaller vara mer begränsad till sin omfattning för officiella organ än för jordbrukare eller bearbetningsföretag. Det är därför svårt, återigen i systemiska termer, att tolka omfattningen av den skyldighet att lämna information som åligger officiella organ på ett mer vidsträckt sätt än motsvarande skyldighet för jordbrukare och bearbetningsföretag.
63. Av detta följer att artikel 11.1 i genomförandeförordningen, enligt gällande EU-lagstiftning i dess nuvarande lydelse, ska tolkas så, att en begäran om information från officiella organ ska formuleras med avseende på de specifika skyddade sorter som tillhör rättsinnehavaren i fråga. Denna bestämmelse hindrar dock inte medlemsstaterna från att ge tillgång till information från officiella organ avseende växtarter enligt nationell lagstiftning om tillgång till information.
3. Systemets funktion och genomförbarhet
64. Enligt min mening är de starkaste argument som anförts av sökanden, och i viss mån även av kommissionen, för att information om växtarter ska omfattas av tillämpningsområdet för artikel 11 i genomförandeförordningen, av utomrättslig natur. De avser den praktiska tillämpningen (eller snarare icke-tillämpningen) av det system som inrättades genom genomförandeförordningen.
65. Sökanden har gjort gällande att förfarandet för att utöva rätten till ersättning skulle bli mer effektivt och mindre betungande och kostsamt för alla inblandade aktörer om de officiella organen tillhandahöll information som gjorde det möjligt att identifiera små jordbrukare. För sin del medgav kommissionen vid den muntliga förhandlingen, genom att föreslå en tolkning som även skulle göra det möjligt att inbegripa växtarter i tillämpningsområdet för artikel 11, att genomförandeförordningen är en gammal sekundärlagstiftning som underförstått är i behov av en uppdatering (i tolkningshänseende).
66. Diskussionen i de skriftliga yttrandena och vid den muntliga förhandlingen bekräftade att tillämpningen av jordbruksundantaget, i praktiken, är ganska komplex.
67. När detta undantag utnyttjas för att skydda jordbruksproduktionen (det vill säga jordbrukarnas intressen) förefaller det i praktiken vara ganska svårt att säkerställa att rättsinnehavarna får den (rimliga) ersättning som de har rätt till (det vill säga rättsinnehavarnas intressen som företrädare för förädlarna). Information som är av största vikt för detta ändamål förefaller vara svår att få tillgång till på grund av den ordning för förfarandet som föreskrivs i dessa texter, såsom de har tolkats i rättspraxis.(23) Denna slutsats förefaller vara än mer motiverad vid en jämförelse med den ”normala” situationen, det vill säga när jordbrukare som inte kan utnyttja jordbruksundantaget använder skyddade sorter. I detta scenario är det lättare för rättsinnehavarna att hävda sina immateriella rättigheter eftersom deras tillstånd krävs, vilket gör att rättsinnehavarna på förhand får den nödvändiga informationen om användningen av skyddade sorter.
68. Det bör erinras om att enligt artikel 2.2 i genomförandeförordningen ska rättsinnehavarens och jordbrukarens ”legitima intressena … inte anses vara skyddade, om ett eller flera av dessa intressen ogynnsamt påverkades utan hänsyn till behovet att bibehålla en skälig balans mellan dem alla”. Den kombinerade effekten av domarna i målet Schulin och i målet Brangewitz gör det i realiteten det ändå ganska utmanande att få tillgång till information från jordbrukare (eller bearbetningsföretag). Såsom förklarats ovan(24) fann EU-domstolen att rättsinnehavaren måste ha rätt att begära information från en jordbrukare i samma stund som rättsinnehavaren har indikationer på att den sistnämnda har utnyttjat eller kommer att utnyttja det undantag som föreskrivs i artikel 14.1 i grundförordningen.(25) EU-domstolen tillade att det ”borde … vara möjligt för rättsinnehavaren att tillse att han får tillgång till namnen på och adresserna till de jordbrukare som köper förökningsmaterial avseende en av rättsinnehavarens växtsorter, oavsett hur lång handelskedjan mellan rättsinnehavaren och jordbrukaren är”.(26) Vidare kan ”[r]ättsinnehavaren … dessutom med stöd av artikel 13.2 andra stycket i förordning nr 2100/94 ålägga sina leverantörer att registrera namn och adress för de jordbrukare som köper förökningsmaterial avseende en av hans växtsorter”.(27)
69. Vid den muntliga förhandlingen förklarade emellertid sökanden på ett ganska övertygande sätt, utan att bli motsagd av någon annan deltagare, varför det egentligen inte går att förlita sig på distributörer för att hävda rättsinnehavarnas rättigheter. Det har gjorts gällande att det inte finns någon sådan distributionskedja eftersom de rättsinnehavare som sökanden företräder inte distribuerar sina frön, utan beviljar produktions- och distributionslicenser. Frön marknadsförs således i realiteten av andra företag, vilket ger upphov till två olika problem. För det första är dessa företag av konfidentiella skäl obenägna att lämna ut sina klienters namn. För det andra kan det också medföra problem av konkurrensrättslig art att be företag längre ned i distributionskedjan att avslöja namnen på sina kunder.
70. Av detta följer att det, i avsaknad av ett avtal mellan jordbrukaren (eller bearbetningsföretaget) och rättsinnehavaren som fastställer den relevanta information som de förstnämnda ska lämna till den sistnämnda enligt artiklarna 8.1 och 9.1 i genomförandeförordningen, i praktiken inte förefaller vara särskilt lätt för rättsinnehavaren att få information från jordbrukare eller bearbetningsföretag.
71. Det är i detta praktiska sammanhang som sökanden i grunden har hävdat att tillämpningen av det nuvarande systemet är problematisk och att det totala pappersarbetet och de totala transaktionskostnaderna skulle minska för alla inblandade om tillgång till information från officiella organ i enlighet med artikel 11 skulle tolkas vidsträckt.
72. I samband med ett lagförslag skulle jag personligen sympatisera med en sådan ansats. Varje åtgärd som syftar till att avlasta enskilda personer bördan av att behöva lämna information som den offentliga myndigheten redan förfogar över bör i princip välkomnas.
73. Det är emellertid precis där problemet ligger. Det som sökanden har föreslagit går långt utöver vad som normalt skulle betraktas som en tolkning av en lagbestämmelse. En sådan tolkning skulle ändra genomförandeförordningens systematik och logik, samtidigt som den skulle strida mot grundförordningens logik.(28) En rättslig intervention av detta slag skulle också omedelbart få logiska inkonsekvenser i hela lagstiftningen.(29)
74. Dessutom skulle en sådan isolerad ”tolkningsintervention” i sig också kunna ge upphov till ett antal nya frågor. Det går inte att bortse från att den mer allmänna information som på detta sätt skulle tas emot om ett förmodligen stort antal jordbrukare (i vart fall alla jordbrukare som odlar de växtarter som räknas upp i artikel 14.2 i grundförordningen – och kanske även andra växtarter), inklusive dem som aldrig har använt eller avsett att använda skyddade sorter enligt artikel 14.1, skulle vara mycket mer omfattande än vad som krävs för att skydda rättsinnehavarnas immateriella rättigheter. Sådan information skulle potentiellt kunna användas för ett antal andra kommersiella syften, som ligger ganska fjärran från – eller till och med helt saknar samband med – att säkerställa rättsinnehavarnas rätt till ersättning från aktuella kunder.
75. Officiella organ kan således inte, på grundval av gällande EU-lagstiftning i dess nuvarande lydelse, vara de som i första hand ska tillhandahålla information i ett system som förlitar sig på jordbrukare och bearbetningsföretag och enligt vilket ansvaret för efterlevnaden uteslutande vilar på rättsinnehavarna, vilket tydligt framgår av artikel 14.3 femte och sjätte strecksatserna i grundförordningen.
76. Om de problem som beskrivits i detta avsnitt faktiskt har en viss förankring i verkligheten, är det av den anledningen en uppgift för kommissionen, som vid den muntliga förhandlingen verkade tillstå att de nuvarande tillämpningsföreskrifterna är av något föråldrad karaktär, återvända till ritbordet och utforma ett nytt system.(30) Det är något märkligt att försöka föra över detta ansvar på EU-domstolen, särskilt i ett lagstiftningssammanhang som det förevarande, där till och med en välmenad rättslig intervention avseende en enskild bestämmelse utan en ändring av systemets övergripande logik sannolikt skulle skapa fler problem än lösningar.(31)
C. Den andra frågan
77. Den andra frågan består av två delar. Den hänskjutande domstolen har för det första ställt sin fråga för att få klarhet i hur ett officiellt organ som ”handhar kontrollen av jordbruksproduktionen”, i den mening som avses i artikel 11.2 första strecksatsen i genomförandeförordningen, ska definieras. Den hänskjutande domstolen har för det andra ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida ett sådant officiellt organ har rätt att vägra att lämna ut den begärda informationen om denna information endast kan erhållas till en kostnad för detta organ, även om rättsinnehavaren skulle vara beredd att bära denna kostnad.
78. Trots att jag har förespråkat ett nekande svar på den första frågan, vilket gör det överflödigt att besvara den andra frågan, kommer jag ändå att behandla de två delfrågorna i den hänskjutande domstolens andra fråga för det fall att EU-domstolen skulle välja en annan väg i fråga om hur en begäran om information enligt artikel 11.1 i genomförandeförordningen ska formuleras. Eftersom det inte finns något som hindrar sökanden eller någon annan innehavare av immateriella rättigheter att när som helst framställa en ny begäran i enlighet med artikel 11 i genomförandeförordningen, anser jag därutöver att dessa frågor även är av allmän och praktisk relevans och förtjänar ett svar från EU-domstolen.
1. Den andra frågan a): Vad kan anses vara ett ”officiellt organ som ”handhar kontrollen av jordbruksproduktionen”?
79. Enligt artikel 11.2 första strecksatsen i genomförandeförordningen får ett officiellt organ vägra att lämna ut information ”om den inte handhar kontrollen av jordbruksproduktionen”. Ska en offentlig myndighet, sådan som den i förevarande mål, som ansvarar för att övervaka beviljandet av bidrag till jordbrukare anses vara ett officiellt organ som ”deltar i kontrollen av jordbruksproduktionen”?
80. Sökanden och kommissionen delar i stort sett samma uppfattning, om än på något olika grunder. Sökanden har gjort gällande att ett organ som ansvarar för EU-bidrag är ett officiellt organ som handhar jordbruksproduktionen, eftersom kontroll av denna produktion är en förutsättning för att bidragens laglighet ska kunna kontrolleras. Kommissionen har hävdat att en bred tolkning av detta begrepp är motiverad för att rätten till information ska kunna utövas på ett effektivt sätt. Detta bör inbegripa alla officiella organ som innehar information om jordbruksproduktionen, inklusive myndigheter med behörighet att betala ut bidrag.
81. Svaranden och den spanska regeringen är av motsatt åsikt. En offentlig myndighet med ansvar för EU-bidrag handhar inte kontrollen av produktionen av växter. Förvaltningen av EU-bidragen kräver att denna myndighet erhåller vissa uppgifter som avser sorter från de jordbrukare som ansöker om sådana bidrag för att kunna avgöra om dessa sorter finns med på EU:s gemensamma sortlista för arter av jordbruksväxter. Den offentliga myndigheten behöver dock inte kontrollera om dessa sorter är skyddade sorter och vilka rättsinnehavare de tillhör. Sådan information saknar relevans för att denna myndighet ska kunna utföra sina uppgifter.
82. Offentliga myndigheter som kontrollerar EU-bidrag handhar visserligen inte i egentlig mening jordbruksproduktionen. Det råder emellertid lite tvivel om att sådana myndigheter, enligt alla rimliga tolkningar av detta uttryck, uppenbart handhar kontrollen av jordbruksproduktionen.
83. Även om de offentliga myndigheter som kontrollerar EU-bidrag inte handhar jordbruksproduktionen, kontrollerar de för det första denna produktion, eftersom EU-bidragen till sin omfattning och storlek är anpassade till jordbrukarnas produktionsverksamhet.(32) Dessa myndigheter handhar därför helt klart kontrollen av jordbruksproduktionen, även om de inte ”kontrollerar” produktionen på samma sätt som i en central planekonomi, exempelvis genom att besluta om och på vilken nivå det bör sättas ett tak för produktionen.
84. Huruvida sådana offentliga myndigheter, inom ramen för sin övergripande övervakningsverksamhet, har tillgång till exakt den typ av information som sökanden har begärt är naturligtvis relevant. Det är emellertid en annan fråga. En offentlig myndighet kan ägna sig åt allmän övervakning av jordbruksproduktionen, även om denna övervakning inte rör en viss, mycket specifik typ av information. Med detta sagt konstaterades det under den muntliga förhandlingen att svaranden faktiskt innehar vissa relevanta uppgifter om sorter.
85. För det andra innehåller artikel 11.2 i genomförandeförordningen redan flera, ganska brett formulerade, undantag(33) från skyldigheten att lämna information som gör det möjligt för officiella organ att vägra lämna ut den begärda informationen. Dessa undantag bör dock tolkas restriktivt för att säkerställa regelns eventuellt kvarstående verkan. En alltför snäv tolkning av begreppet ”officiella organ som handhar kontrollen av jordbruksproduktionen”, såsom att begränsa det till att enbart gälla sådana organ som har inrättats enkom för att genomföra artikel 11 i genomförandeförordningen, skulle göra det praktiskt taget omöjligt att beteckna någon förvaltning som ett ”officiellt organ som handhar kontrollen av jordbruksproduktionen”.(34) Detta begrepp bör därför tolkas på ett rimligt sätt som säkerställer att innehavarens rätt till (viss) information från officiella organ kan utövas på ett effektivt sätt.(35)
86. Av detta följer att en offentlig myndighet som ansvarar för övervakningen av beviljandet av EU-bidrag är ett officiellt organ som handhar kontrollen av jordbruksproduktionen. Ett sådant organ kan följaktligen inte åberopa det undantag från skyldigheten att lämna ut information som anges i artikel 11.2 första strecksatsen i genomförandeförordningen.
2. Den andra frågan b): Extra kostnader
87. Den hänskjutande domstolen har genom sin andra fråga b) anmodat EU-domstolen att fastställa under vilka förutsättningar ett officiellt organ kan vägra att lämna ut begärd information när denna information endast kan erhållas till extra kostnader för organet. Har det därvid någon betydelse att rättsinnehavaren, i egenskap av upphovsman till begäran om information, är beredd att stå för dessa kostnader?
88. Enligt sökanden och kommissionen måste man skilja mellan att få fram informationen och att bearbeta den. Ett offentligt organ får endast vägra att lämna ut information när denna endast kan erhållas, till skillnad från att bearbetas, till extra kostnader. I förevarande fall är det ovedersägligen så att det officiella organet har tagit emot information utan extra kostnader. Sökanden och kommissionen har gjort gällande att det officiella organet i alla händelser inte kan vägra att lämna ut information om den person som begär informationen är beredd att stå för dessa kostnader.
89. Svaranden och den spanska regeringen har anfört att det extra besvär som sökningen skulle innebära för det officiella organet skulle påverka dess organisation och administration och till och med kunna påverka dess möjligheter att fullgöra sina normala arbetsuppgifter. Även om den information som rättsinnehavaren begär finns tillgänglig i svarandens databas skulle en särskild sökfunktion behöva inrättas för att hämta denna information ur databasen. Svaranden har gjort gällande att den inte har någon egen programmeringskapacitet för att genomföra den sökning som krävs för att samla in den begärda informationen. I detta syfte skulle den behöva anlita en extern tjänsteleverantör. Den beräknade kostnaden skulle uppgå till cirka 6 000 euro.
90. Jag anser att det i slutänden är den hänskjutande domstolen som ska besvara denna tämligen sakliga fråga och avgöra huruvida den erforderliga bearbetningen av informationen, som redan finns tillgänglig, medför så mycket extra arbete att det officiella organet inte kan förväntas utföra det. Jag kommer dock nedan att ge några allmänna råd.(36)
91. För det första föreskrivs i artikel 11.2 femte och sjätte strecksatserna i genomförandeförordningen att det officiella organet kan vägra att lämna ut den begärda informationen om ”denna information inte kan erhållas genom att det officiella organets normala tjänsteutövning” eller ”om denna information endast kan erhållas till extra belastning eller kostnader”.
92. Svaranden medgav vid den muntliga förhandlingen att den begärda informationen fanns tillgänglig i databasen, även om den inte kunde hämta den utan hjälp av en utomstående tjänsteleverantör. Faller en sådan situation inom tillämpningsområdet för något av de båda undantag som nämnts ovan?
93. Även om jag är införstådd med betydelsen av skillnaden mellan att erhålla och att bearbeta information när det gäller handlingar i pappersform, som svaranden och kommissionen helt korrekt har påpekat, är jag inte helt övertygad om att denna skillnad är till någon större analytisk hjälp i samband med elektroniska databaser. En (potentiellt obegränsad) källa av information finns sannolikt lagrad i alla stora elektroniska databaser eller datasamlingar. Det verkliga problemet och den verkliga belastningen är i praktiken att informationen ur denna källa måste hämtas på ett strukturerat och användbart sätt.(37)
94. Varje begäran om information kräver troligen en arbetsinsats av den person som innehar eller sannolikt innehar informationen. Enligt EU-domstolens rättspraxis om tillgång till handlingar från EU:s institutioner bör dock den arbetsbörda som handläggningen av ansökningar om tillgång till information skulle medföra inte vara oproportionerlig med hänsyn till intresset av att upprätthålla en god förvaltning.(38)
95. I stället för att fokusera på skillnaden mellan att erhålla en handling och att bearbeta den kan det således vara mer fruktbart att, när det gäller att erhålla information från elektroniska databaser eller datasamlingar, titta på hur mycket extra arbete som krävs totalt. En begäran om information kan inte avslås enbart på grund av att den medför extra arbete. Det som ska prövas är snarare hur mycket extra arbete som krävs och när det extra arbetet blir oproportionerligt.
96. I förevarande mål finns, såsom sökanden och kommissionen har angett, informationen redan tillgänglig i databasen. Eftersom inget officiellt organ har särskilt ansvar för insamling av information om användningen av skyddade sorter skulle rätten till information, även om informationen var avsedd för ett annat ändamål, dessutom förlora sin mening om den förvägrades på grund av kostnaderna för bearbetning av denna information.
97. Dessa båda överväganden har viss tyngd, särskilt när det specifikt gäller elektroniska databaser. Beroende på dess struktur och interna organisation kan en mängd information erhållas från en elektronisk databas, ofta med minimal ansträngning. I likhet med att titta i ett kalejdoskop, kan en liten rotation (ett kommando eller ett klick) ändra bilden helt.(39) Även om alla sorters information i detta sammanhang kan tas fram lättare och tillgängliggöras med relativt liten ansträngning, är det naturligtvis inte acceptabelt att enskilda förfrågningar förvandlar administrationen till ett forskningscentrum för privata ändamål.
98. En rimlighets- och proportionalitetsregel bör därför tillämpas för att avgöra om förvaltningen ska bevilja tillgång till den begärda informationen trots att viss föregående bearbetning av denna information krävs. Inom ramen för denna övergripande kontext är det den hänskjutande domstolens sak att, under beaktande av omständigheterna i förevarande mål, bedöma huruvida det skulle krävas avsevärt extra arbete för att hämta den begärda informationen, vilket inte rimligen kan bäras av administrationen.
99. När det slutligen gäller sökandens erbjudande att stå för de extra kostnaderna för att hämta den begärda informationen ur databasen, måste det inledningsvis påpekas att detta är en annan fråga än frågan huruvida tillgång till informationen bör beviljas. Kostnad och tillgång är skilda bedömningsfrågor. Beslutet att medge eller vägra tillgång till information är inte beroende av att en person förklarar sig vara beredd att bära administrationens kostnader.
100. Detta följer inte bara av logiken i bestämmelserna om tillgång till handlingar, där tillgång är ett steg som är skilt från kostnaderna, men också av kravet på jämlikhet. (O)förmågan att bära kostnaderna bör aldrig vara avgörande för tillgången. Annars skulle bara de som kan betala kunna få tillgång till handlingar.
101. När väl beslut har fattats om att bevilja tillgång med tanke på den rimliga mängd extra arbete som krävs är det således det officiella organets sak att, i nästa och fristående steg, bedöma huruvida eventuella kostnader ska bäras av den person som begär informationen. Härvidlag kan analogier dras till tillgång till EU-institutionernas handlingar eller med vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. I synnerhet föreskrivs i förordning (EG) nr 1049/2001 att kostnaderna för framställning och utskick av kopior får åläggas sökanden, men att avgiften inte får vara högre än den faktiska kostnaden för att framställa och skicka kopiorna.(40) Av samma skäl föreskrivs i direktiv 2003/98 att om avgifter tas ut för vidareutnyttjande av handlingar ska avgifterna inte överstiga marginalkostnaderna för reproduktion, tillhandahållande och spridning [insamling, framställning, reproduktion och spridning] av dem.(41)
102. Mot bakgrund av dessa bestämmelser skulle det i förevarande sammanhang analogivis förefalla rimligt om det officiella organ som uppmanats att lämna information begärde att rättsinnehavaren skulle betala kostnaderna för att tillhandahålla denna information, begränsat till det officiella organets faktiska merkostnader för att bearbeta informationen.
103. Artikel 11.2 i genomförandeförordningen måste därför tolkas så, att ett officiellt organ har rätt att vägra lämna ut den begärda informationen om bearbetningen av information som redan är tillgänglig sannolikt skulle innebära en oproportionerlig belastning som inte rimligen kan bäras av det organet.
V. Förslag till avgörande
104. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som ställts av Thüringer Oberlandesgericht (regional överdomstol i Thüringen, Tyskland) på följande sätt:
– Artikel 11.1 i kommissionens förordning (EG) nr 1768/95 av den 24 juli 1995 om införande av genomförandebestämmelser för det undantag i jordbruket som föreskrivs i artikel 14.3 i rådets förordning (EG) nr 2100/94 om gemenskapens växtförädlarrätt ska tolkas så, att en begäran om information från officiella organ ska formuleras med avseende på specifika skyddade sorter. Denna bestämmelse hindrar dock inte medlemsstaterna från att enligt nationell lagstiftning ge tillgång till information från officiella organ om växtarter.
– En offentlig myndighet som ansvarar för att övervaka beviljandet av EU-bidrag ska anses vara ett officiellt organ som handhar kontrollen av jordbruksproduktionen. Ett sådant organ kan därför inte åberopa undantaget från skyldigheten att lämna ut information enligt artikel 11.2 första strecksatsen i förordning nr 1768/95.
– Artikel 11.2 i förordning nr 1768/95 ska tolkas så, att ett officiellt organ har rätt att vägra lämna ut den begärda informationen om bearbetningen av information som redan är tillgänglig sannolikt skulle innebära en oproportionerlig belastning som inte rimligen kan bäras av det organet.