CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. WAHL
van 20 september 2018 (1)
Zaak C‑497/17
Œuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs (OABA)
tegen
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation,
Bionoor,
Ecocert France,
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)
[verzoek van de Cour administrative d’appel de Versailles (bestuursrechter in tweede aanleg Versailles, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Bescherming van dieren bij het doden – Verordening (EG) nr. 1099/2009 – Speciale slachtmethoden die vereist zijn voor religieuze riten – Slachten zonder bedwelming – Verenigbaarheid met biologische veehouderij als bedoeld in verordening (EG) nr. 834/2007”
Inleiding
1. Staan de toepasselijke regels van Unierecht toe dan wel eraan in de weg dat het Europese keurmerk „biologische landbouw” wordt toegekend aan producten die afkomstig zijn van dieren die conform de in verordening (EG) nr. 1099/2009(2) gestelde voorwaarden ritueel zijn geslacht zonder voorafgaande bedwelming?
2. Dat is in wezen aan de orde in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing dat is voorgelegd door de Cour administrative d’appel de Versailles (bestuursrechter in tweede aanleg Versailles, Frankrijk).
3. Dit verzoek is ingediend in het kader van een door de organisatie Œuvre d’Assistance aux Bêtes d’Abattoirs (hierna: „OABA”)(3) ingesteld hoger beroep, strekkende tot vernietiging van het vonnis waarbij door de Tribunal administratif de Montreuil (bestuursrechter in eerste aanleg Montreuil, Frankrijk) afwijzend is beslist op het door die organisatie op misbruik van bevoegdheid gebaseerde beroep tegen de impliciete weigering van Ecocert France (hierna: „Ecocert”), een privaatrechtelijke certificeringsinstelling die haar taken thans namens het Institut national de l’origine et de la qualité (nationaal instituut voor oorsprong en kwaliteit; hierna: „INAO”) uitvoert, om krachtens artikel 30 van verordening (EG) nr. 834/2007(4) maatregelen te treffen om een einde te maken aan de reclame voor en het in de handel brengen van halal-gecertificeerde en van de vermelding „biologische landbouw” voorziene producten van het merk „Tendre France”.
Toepasselijke bepalingen
Verordening nr. 834/2007
4. De overwegingen 1, 3, 5, 17 en 22 van verordening nr. 834/2007 luiden als volgt:
„(1) De biologische productie is een alomvattend systeem van landbouwbeheer en levensmiddelenproductie waarbij de beste praktijken op milieugebied worden gecombineerd met een hoog niveau van biodiversiteit, de instandhouding van natuurlijke hulpbronnen, de toepassing van strenge normen op het gebied van dierenwelzijn en een productie die is afgestemd op de voorkeur van bepaalde consumenten voor producten die worden vervaardigd met natuurlijke stoffen en procedés. De biologische productie speelt aldus een tweeledige rol in de samenleving, omdat zij zorgt voor enerzijds een specifieke markt als antwoord op de vraag van de consument naar biologische producten en anderzijds collectieve voorzieningen die bijdragen tot de bescherming van het milieu en het dierenwelzijn, alsmede tot de plattelandsontwikkeling.
[…]
(3) Het communautaire wettelijke kader voor de biologische productie moet gericht zijn op het verzekeren van eerlijke concurrentie en een goede werking van de interne markt voor biologische producten, alsmede op het behoud en de rechtvaardiging van het vertrouwen van de consument in de als biologisch aangeduide producten. Voorts moet dit beleidskader ervoor zorgen dat deze sector verder kan evolueren in overeenstemming met de productie‑ en marktontwikkelingen.
[…]
(5) Het is daarom wenselijk de doelstellingen, beginselen en voorschriften inzake de biologische productie nader te definiëren, teneinde bij te dragen tot de doorzichtigheid en het consumentenvertrouwen en te komen tot een geharmoniseerde perceptie van het begrip biologische productie.
[…]
(17) Bij de biologische veehouderij moeten hoge dierenwelzijnsnormen worden nageleefd en moet worden voldaan aan de soortspecifieke gedragsbehoeften van de dieren, terwijl het beheer op het gebied van de diergezondheid gericht moet zijn op de voorkoming van ziekten. Te dien aanzien moet bijzondere aandacht worden besteed aan de huisvesting van de dieren, de houderijpraktijken en de bezettingsdichtheid. Voorts moet bij de rassenkeuze rekening worden gehouden met het vermogen van de dieren om zich aan te passen aan de plaatselijke omstandigheden. De uitvoeringsbepalingen voor de veehouderij en de aquacultuur moeten ten minste voldoen aan de bepalingen van het Europees Verdrag ter bescherming van landbouwhuisdieren en de in aansluiting daarop vastgestelde aanbevelingen.
[…]
(22) Het is belangrijk dat het vertrouwen van de consument in biologische producten behouden blijft. Uitzonderingen op de voorschriften voor de biologische productie moeten daarom strikt beperkt blijven tot die gevallen waarin de toepassing van minder strenge voorschriften gerechtvaardigd wordt geacht.”
5. Artikel 1 van verordening nr. 834/2007 draagt het opschrift „Doel en werkingssfeer” en bepaalt:
„1. Deze verordening biedt de grondslag voor een duurzame ontwikkeling van de biologische productie waarbij de effectieve werking van de interne markt gewaarborgd wordt, eerlijke concurrentie wordt gegarandeerd, het vertrouwen van de consument wordt verzekerd en de belangen van de consument worden beschermd.
Bij deze verordening worden gemeenschappelijke doelstellingen en beginselen vastgesteld ter onderbouwing van de erin vervatte voorschriften met betrekking tot:
a) alle stadia van de productie, bereiding en distributie van biologische producten, alsmede de controles daarop;
b) het gebruik van aanduidingen die verwijzen naar de biologische productie in de etikettering en de reclame.
2. Deze verordening is van toepassing op de volgende producten van de landbouw, met inbegrip van de aquacultuur, wanneer deze producten in de handel worden gebracht of het de bedoeling is deze producten in de handel te brengen:
a) levende of onverwerkte landbouwproducten;
b) verwerkte landbouwproducten voor gebruik als levensmiddel;
c) diervoeder;
d) vegetatief teeltmateriaal en zaaizaad.
[…]
3. Deze verordening is van toepassing op elke marktdeelnemer die betrokken is bij activiteiten in enig stadium van de productie, bereiding of distributie met betrekking tot de in lid 2 bepaalde producten.
[…]
4. Deze verordening is van toepassing onverminderd andere communautaire of nationale bepalingen, overeenkomstig het Gemeenschapsrecht betreffende de in dit artikel bedoelde producten, zoals bepalingen inzake de productie, de bereiding, het in de handel brengen, de etikettering en de controle, met inbegrip van de wetgeving betreffende levensmiddelen en diervoeding.”
6. Artikel 3 van verordening nr. 834/2007 heeft als opschrift „Doel” en bepaalt welke doelstellingen de verordening heeft:
„Met de biologische productie worden de volgende algemene doelstellingen nagestreefd:
a) de totstandbrenging van een duurzaam beheerssysteem voor de landbouw dat:
[…]
iv) voldoet aan hoge normen voor dierenwelzijn en in het bijzonder rekening houdt met de soortspecifieke gedragsbehoeften van dieren;
b) het produceren van producten van hoge kwaliteit;
[…]”
7. Artikel 5 van verordening nr. 834/2007 heeft als opschrift „Specifieke beginselen voor de landbouw” en bepaalt onder h) dat de biologische landbouw is gebaseerd op het specifieke beginsel „het naleven van een hoog niveau van dierenwelzijn, rekening houdend met soortspecifieke behoeften”.
8. Artikel 14 van verordening nr. 834/2007 ziet op „Voorschriften voor de veehouderij” en bepaalt in lid 1:
„Naast de in artikel 11 vastgestelde algemene voorschriften voor de landbouwproductie zijn de volgende voorschriften van toepassing op de biologische veehouderij:
[…]
b) ten aanzien van de houderijpraktijken en de huisvestingsvoorwaarden:
[…]
viii) het lijden van dieren, waaronder verminking, wordt gedurende hun hele leven, inclusief bij het slachten, tot een minimum beperkt;
[…]
[…]”
Verordening nr. 889/2008
9. Overweging 10 van verordening (EG) nr. 889/2008(5) luidt als volgt:
„De biologische dierhouderij moet ervoor zorgen dat aan de ethologische behoeften van de dieren wordt voldaan. In dit verband dient de huisvesting van alle diersoorten te voorzien in de behoefte van de dieren aan ventilatie, licht, ruimte en comfort, en moet elk dier over een voldoende oppervlakte beschikken om een ruime bewegingsvrijheid te genieten en zijn natuurlijke sociale gedrag te ontwikkelen. Voor bepaalde dieren, onder meer bijen, moeten huisvestingsvoorschriften en houderijpraktijken worden vastgesteld. Deze huisvestingsvoorschriften moeten een hoog niveau van dierenwelzijn – een prioriteit in de biologische dierhouderij – garanderen en mogen daarom verder gaan dan de communautaire dierenwelzijnsnormen die voor de landbouw in het algemeen gelden. Biologische dierhouderijpraktijken moeten gericht zijn tegen een te snelle opfok van pluimvee. Daarom moeten bepalingen ter voorkoming van intensieve teeltmethoden worden vastgesteld. Om het gebruik van intensieve teeltmethoden te ontraden, moet worden bepaald dat biologisch gehouden pluimvee bij de slacht een bepaalde minimumleeftijd moet hebben of dat het moet behoren tot traaggroeiende rassen.”
10. Artikel 18 van verordening nr. 889/2008 draagt als opschrift „Beheer van de dieren” en bepaalt:
„1. Ingrepen als het aanbrengen van rubberbanden aan de staarten van schapen, couperen van staarten, knippen van tanden, snavelkappen en onthoornen mogen in de biologische landbouw niet routinematig worden toegepast. Voor sommige van deze ingrepen kan de bevoegde autoriteit echter ad-hoctoestemming verlenen, wanneer de veiligheid in het geding is of wanneer dergelijke ingrepen gericht zijn op de verbetering van de gezondheid, het welzijn of de hygiëne van de dieren.
Het lijden van de dieren moet tot een minimum worden beperkt door adequate anesthesie of analgesie toe te passen en de ingreep op de optimale leeftijd van de dieren te laten verrichten door daartoe gekwalificeerd personeel.
2. Fysieke castratie is toegestaan om de kwaliteit van de producten te handhaven en traditionele productiepraktijken in stand te houden, doch uitsluitend met inachtneming van de voorwaarden in lid 1, tweede alinea.
3. Verminking, zoals het knippen van de vleugels van koninginnen, is verboden.
4. De dieren moeten worden in‑ en uitgeladen zonder dat er gebruik wordt gemaakt van enig elektrisch dwangmiddel. Het gebruik van allopathische kalmeringsmiddelen vóór en tijdens het vervoer is verboden.”
11. Artikel 20 van verordening nr. 889/2008 ziet op „Diervoeders in overeenstemming met de nutritionele behoeften van de dieren” en bepaalt in lid 5 dat dwangvoedering is verboden.
Verordening nr. 1099/2009
12. De overwegingen 2, 4, 18, 20, 21, 33, 37 en 43 van verordening nr. 1099/2009 luiden als volgt:
„(2) Het doden van dieren kan pijn, angst, spanning of andere vormen van lijden bij de dieren veroorzaken, zelfs onder de beste beschikbare technische omstandigheden. Bepaalde activiteiten die verband houden met dat doden, kunnen stress meebrengen en elke bedwelmingstechniek heeft nadelen. Bedrijfsexploitanten of bij het doden van dieren betrokken personen dienen de nodige maatregelen te nemen om pijn te vermijden en angst en spanning en lijden tijdens het slacht‑ of dodingsproces zoveel mogelijk te beperken, waarbij zij moeten uitgaan van de beste praktijken op dit gebied en de methoden die krachtens deze verordening zijn toegestaan. Dat betekent dat pijn, spanning of lijden als vermijdbaar beschouwd moeten worden indien bedrijfsexploitanten of bij het doden van dieren betrokken personen een van de voorschriften van deze verordening overtreden of indien zij weliswaar gebruikmaken van geoorloofde methoden, maar daarbij geen rekening houden met de optimale toepassing ervan met als gevolg dat zij door nalatigheid of bewust pijn, spanning of lijden bij de dieren veroorzaken.
[…]
(4) Dierenwelzijn is een van de waarden van de Gemeenschap en is vastgelegd in het Protocol nr. 33 betreffende de bescherming en het welzijn van dieren (,Protocol nr. 33’) dat aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is gehecht. De bescherming van dieren bij het slachten of doden is een publieke zaak, die de houding van consumenten tegenover landbouwproducten beïnvloedt. Daarnaast leidt een verbetering van de bescherming van dieren bij het slachten tot een betere vleeskwaliteit en indirect ook tot veiligere arbeidsomstandigheden in slachthuizen.
[…]
(18) In richtlijn 93/119/EG [van de Raad van 22 december 1993 inzake de bescherming van dieren bij het slachten of doden (PB 1993, L 340, blz. 21)] is een uitzondering toegestaan voor het bedwelmen bij religieuze slachtingen die in slachthuizen plaatsvinden. Aangezien de communautaire voorschriften die van toepassing zijn op religieus slachten, afhankelijk van de nationale contexten verschillend zijn omgezet en gezien het feit dat in de nationale regels rekening wordt gehouden met dimensies die verder gaan dan het doel van deze verordening, is het van belang dat de uitzondering op het bedwelmen voorafgaand aan het slachten gehandhaafd blijft; hierbij behouden de lidstaten echter een bepaalde mate van subsidiariteit. Deze verordening respecteert derhalve de vrijheid van godsdienst, evenals het recht voor iedereen om zijn godsdienst te belijden of overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, in onderricht, in de praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften zoals verankerd in artikel 10 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: „Handvest”)].
[…]
(20) Veel methoden om dieren te doden zijn pijnlijk. Bedwelming is dan ook noodzakelijk om het bewustzijn en de gevoeligheid uit te schakelen vóór of op het moment van het doden. Het meten of het bewustzijn en de gevoeligheid bij dieren uitgeschakeld zijn, is een complexe activiteit die met wetenschappelijk goedgekeurde methoden uitgevoerd dient te worden. Om de efficiëntie van de procedure in de praktijk te evalueren, dient een monitoring plaats te vinden op basis van indicatoren.
(21) Het monitoren van de efficiëntie van de bedwelming is voornamelijk gebaseerd op de beoordeling van het bewustzijn en de gevoeligheid van de dieren. Het bewustzijn van een dier bestaat in wezen uit het vermogen om emoties te voelen en de vrijwillige motoriek te controleren. Ondanks enkele uitzonderingen, zoals elektro-immobilisaties of andere geïnduceerde verlammingen, kan ervan worden uitgegaan dat een dier bewusteloos is wanneer het zijn natuurlijke staande positie verliest, niet wakker is en geen tekenen van positieve of negatieve emoties vertoont, zoals angst of opwinding. De gevoeligheid van een dier bestaat in wezen uit zijn vermogen om pijn te voelen. In het algemeen kan ervan worden uitgegaan dat een dier niets meer voelt wanneer het geen reflexen of reacties op stimuli vertoont, zoals geluid, geur, licht of fysiek contact.
[…]
(33) Wanneer er iets fout gaat bij bedwelmingsprocedures, kunnen dieren daaronder te lijden hebben. In deze verordening dient dan ook bepaald te worden dat er adequate back-upapparatuur beschikbaar dient te zijn om bij de dieren zo weinig mogelijk pijn, spanning en lijden te veroorzaken.
[…]
(37) De Gemeenschap streeft ernaar wereldwijd hoge normen voor het dierenwelzijn te bevorderen, vooral in het kader van de handel. Zij steunt de specifieke normen en aanbevelingen inzake dierenwelzijn van de Werelddiergezondheidsorganisatie [(OIE)], ook die met betrekking tot het slachten van dieren. […]
[…]
(43) Het slachten zonder bedwelming vereist dat de halssnede accuraat met een scherp mes wordt toegebracht om het lijden zoveel mogelijk te bekorten. Bij dieren die na de uitvoering van de halssnede niet mechanisch gefixeerd zijn, zal het verbloeden bovendien waarschijnlijk langer duren, waardoor hun lijden onnodig wordt verlengd. Vooral runderen, schapen en geiten worden volgens deze methode geslacht. Herkauwers die zonder bedwelming worden geslacht, dienen dan ook elk afzonderlijk mechanisch gefixeerd te worden.”
13. Volgens artikel 1 van verordening nr. 1099/2009 worden in die verordening regels neergelegd voor het doden van dieren die gefokt of gehouden worden voor onder meer de productie van levensmiddelen.
14. Artikel 2 van verordening nr. 1099/2009 draagt het opschrift „Definities” en bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[…]
f) ,bedwelmen’: iedere bewust gebruikte methode die een dier pijnloos in een staat van bewusteloosheid en gevoelloosheid brengt, met inbegrip van methoden die onmiddellijk de dood tot gevolg hebben;
g) ,religieuze rite’: een reeks handelingen die verband houden met het slachten van dieren die voorgeschreven is door een godsdienst;
[…]
j) ,slachten’: het doden van dieren bestemd voor menselijke consumptie;
[…]”
15. Artikel 3 van verordening nr. 1099/2009 heeft als opschrift „Algemene voorschriften voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten” en bepaalt in lid 1:
„Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.”
16. Artikel 4 van verordening nr. 1099/2009 ziet op „Verdovingsmethoden” en bepaalt in de leden 1 en 4:
„1. Dieren worden uitsluitend gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I. De toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid wordt aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden.
De in bijlage I vermelde methoden die niet de onmiddellijke dood tot gevolg hebben […], worden zo spoedig mogelijk gevolgd door een methode die de dood garandeert, zoals verbloeden, pithing, elektrocutie of langdurige blootstelling aan zuurstoftekort.
[…]
4. Indien dieren worden geslacht volgens speciale methoden die vereist zijn voor religieuze riten, zijn de voorschriften van lid 1 niet van toepassing mits het slachten plaatsvindt in een slachthuis.”
Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof
17. Op 24 september 2012 heeft OABA de ministre de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt (minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw; hierna: „minister van Landbouw”) met name verzocht om een eind te maken aan de reclame voor en het in de handel brengen van halal-gecertificeerde en van de vermelding „biologische landbouw” voorziene gehakte biefstukken van het merk „Tendre France”. Verder is op die dag aan INAO gevraagd rundvlees afkomstig van zonder voorafgaande bedwelming geslachte dieren uit te sluiten van het keurmerk „biologische landbouw”.
18. Na impliciete afwijzing van deze verzoeken heeft OABA bij verzoekschrift van 23 januari 2013 een op misbruik van bevoegdheid gebaseerd beroep ingesteld bij de Conseil d’État (raad van state, Frankrijk).
19. Bij beslissing nr. 365447 van 20 oktober 2014 (ECLI:FR:CESSR:2014:365447.20141020) heeft de Conseil d’État geoordeeld dat de Uniewet‑ en regelgeving tot in detail aangeeft welke voorschriften gelden voor biologische rundveehouderij, zonder dat verwezen wordt naar door de lidstaten vast te stellen uitvoeringsregelingen en zonder dat dergelijke regelingen noodzakelijk zijn voor de volle werking van die voorschriften. De nationale regelgever was dan ook niet bevoegd om bepalingen vast te stellen waarin die wet‑ en regelgeving herhaald, nader omschreven of aangevuld werd. De Conseil d’État heeft de vorderingen van OABA dus afgewezen voor zover zij strekten tot nietigverklaring van de weigering van de nationale regelgever om het gebruik van de vermelding „biologische landbouw” te verbieden voor rundvleesproducten afkomstig van zonder bedwelming geslachte dieren, aangezien de afgifte en het gebruik van dat keurmerk volledig door het Unierecht worden geregeld. De Conseil d’État heeft ten slotte de zaak naar de Tribunal administratif de Montreuil verwezen voor uitspraak over de overige in het verzoekschrift vervatte vorderingen, waarin wordt verzocht om nietigverklaring van de weigering van Ecocert om op grond van artikel 30 van verordening nr. 834/2007 maatregelen te nemen die een eind maken aan de reclame voor en het in de handel brengen van halal-gecertificeerde en van de vermelding „biologische landbouw” voorziene producten van het merk „Tendre France”.
20. Bij uitspraak van 21 januari 2016 heeft de Tribunal administratif de Montreuil het desbetreffende verzoek afgewezen.
21. Daarop is OABA tegen die uitspraak in hoger beroep gegaan bij de verwijzende rechter. OABA betoogt dat Ecocert op grond van artikel 30 van verordening nr. 834/2007 een einde diende te maken aan de reclame voor en het in de handel brengen van de aan de orde zijnde producten, aangezien deze producten niet voldoen aan de in het Unierecht aan de vermelding „biologische landbouw” gestelde eisen.
22. Zowel de minister van Landbouw als de onderneming Bionoor, die zich bezighoudt met de distributie van biologische landbouwproducten, Ecocert en INAO concluderen tot afwijzing van het door OABA ingestelde hoger beroep.
23. Volgens de verwijzende rechter zijn op de onderhavige zaak de volgende bepalingen van Unierecht van toepassing: ten eerste artikel 13 VWEU, ten tweede de overwegingen 1 en 17, artikel 3, artikel 14, lid 1, onder b), en artikel 22 van verordening nr. 834/2007, en ten derde artikel 4, leden 1 en 4, en artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1099/2009.
24. De Cour administrative d’appel de Versailles wijst er evenwel op dat geen enkele bepaling van verordening nr. 834/2007, noch enige bepaling van verordening nr. 889/2008 uitdrukkelijk definieert welke methode (methoden) van slachting van dieren geschikt is (zijn) om te beantwoorden aan de aan biologische productie toegewezen doelstellingen van dierenwelzijn en beperking van dierenleed.
25. Bij gebreke van bepalingen die een verband leggen tussen verordening nr. 1099/2009 enerzijds en verordening nr. 834/2007 en verordening nr. 889/2008 anderzijds, kan niet louter door tekstuele vergelijking worden vastgesteld of rituele slachting zonder voorafgaande bedwelming, die bij wijze van uitzondering wordt toegestaan door artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1099/2009 indien aan alle technische voorschriften voor deze slachting is voldaan, al dan niet kan voldoen aan de specifieke doelstellingen van dierenwelzijn en beperking van dierenleed die krachtens verordening nr. 834/2007 en verordening nr. 889/2008 voor de biologische productie gelden, aldus de verwijzende rechter. De vraag rijst dan ook of de aldus aan die verordeningen gegeven uitlegging verenigbaar is met het bepaalde in artikel 13 VWEU.
26. De verwijzende rechter is derhalve van oordeel dat het middel dat stelt dat vlees dat afkomstig is van zonder voorafgaande bedwelming ritueel geslachte dieren niet in aanmerking kan komen voor het Europese keurmerk „biologische landbouw”, een ernstig probleem oproept bij de uitlegging van het Unierecht en dat het met betrekking tot dat middel te geven antwoord van doorslaggevende betekenis is voor de uitkomst van het geding.
27. Tegen deze achtergrond heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Moeten de toepasselijke regels van het recht van de […] Unie die met name voortvloeien uit:
– artikel 13 VWEU;
– verordening nr. 834/2007, waarvan de uitvoeringsbepalingen zijn vastgesteld bij verordening nr. 889/2008, en
– verordening nr. 1099/2009,
aldus worden uitgelegd dat zij de afgifte van het Europese keurmerk „biologische landbouw” toestaan dan wel verbieden voor producten afkomstig van zonder voorafgaande bedwelming ritueel geslachte dieren, wanneer deze slachting is uitgevoerd volgens de door verordening nr. 1099/2009 vastgestelde voorwaarden?”
28. OABA, Bionoor, Ecocert, de Franse Republiek, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Noorwegen en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
29. De terechtzitting, waarop OABA, Bionoor, de Franse Republiek, de Helleense Republiek en de Commissie aanwezig waren, heeft plaatsgevonden op 19 juni 2018.
Beoordeling
Problematiek
30. In het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing wordt het Hof verzocht om te antwoorden op een al met al eenvoudige vraag: mag van onverdoofd geslachte dieren afkomstig vlees het Europees biologisch keurmerk krijgen?
31. De moeilijkheid is gelegen in de omstandigheid dat met de in de onderhavige zaak toepasselijke bepalingen ter zake van biologische landbouw (in wezen verordening nr. 834/2007 en verordening nr. 889/2008) wordt beoogd te voldoen aan hoge normen voor dierenwelzijn(6) gedurende het hele leven van dieren(7), hetgeen impliceert dat „dierenleed […], inclusief bij het slachten, tot een minimum [wordt] beperkt”(8), maar dat in die bepalingen niet precies wordt aangegeven hoe het leed van dieren bij het doden tot een minimum kan worden beperkt.
32. De zaak heeft dus uitsluitend betrekking op de uitlegging van de technische eisen waaraan bij het slachten van dieren moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor het Europees biologisch keurmerk.
33. Om redenen die hierna worden uiteengezet, dient erop te worden gewezen dat het Hof zich dus eigenlijk niet hoeft uit te laten over mogelijke inmenging in de vrijheid van godsdienstbelijdenis, welk onderwerp wel aan de orde was in het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 27 juni 2000, Cha’are Shalom Ve Tsedek tegen Frankrijk (CE:ECHR:2000:0627JUD002741795). Evenmin wordt het Hof verzocht om zich direct uit te spreken over de vraag of het biologische keurmerk en de vermelding „halal” met elkaar verenigbaar zijn – voor laatstgenoemde vermelding bestaan tot op heden geen precieze specificaties, met name waar het gaat om het al dan niet bedwelmen van dieren voorafgaand aan de slacht.
De zaak heeft niet rechtstreeks betrekking op een inbreuk op de vrijheid van godsdienstbelijdenis
34. In het hoofdgeding is de vrijheid van godsdienstbelijdenis, ofschoon de verwijzende rechter zich niet op dit terrein heeft willen begeven, met name vanuit de invalshoek van artikel 10 van het Handvest ter sprake gebracht.
35. Bionoor heeft er in haar schriftelijke opmerkingen specifiek op gewezen dat, mocht worden geoordeeld dat het biologische keurmerk en de vermelding „halal” niet met elkaar verenigbaar zijn, dit gevolgen zou hebben voor het collectieve recht van moslims op vrije geloofsbelijdenis als neergelegd in artikel 9, gelezen in samenhang met artikel 14, van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) en artikel 10 van het Handvest. Zij verwijst in dit verband met name naar het reeds genoemde arrest Cha’are Shalom Ve Tsedek tegen Frankrijk. Volgens Bionoor heeft de Europese wetgever, door niet te verbieden dat de vermelding „biologische landbouw” wordt aangebracht op koosjer‑ of halal-gecertificeerde producten, willen zorgen voor een positieve instelling, zodat de vrijheid van godsdienst daadwerkelijk kan worden beleefd.
36. Dit betoog kan mij geenszins overtuigen, aangezien er wat het hoofdgeding betreft van wordt uitgegaan dat de godsdienstvrijheid van moslims wordt ingeperkt als de rechter zou oordelen dat de vermeldingen „halal” en „biologische landbouw” niet met elkaar verenigbaar zijn.
37. Mijns inziens verschilt de aan de orde zijnde problematiek van die in het arrest Cha’are Shalom Ve Tsedek tegen Frankrijk.
38. In dat arrest heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat het nationale recht, met de uitzondering op het beginsel dat dieren moeten worden verdoofd voordat zij worden geslacht, invulling heeft gegeven aan een positief beleid van de staat om ervoor te zorgen dat de vrijheid van godsdienst daadwerkelijk kan worden beleefd (punt 76). Het EHRM heeft tevens verklaard dat er alleen sprake is van inmenging in de vrijheid van godsdienstbelijdenis wanneer ritueel slachten illegaal is en een religieuze groep daardoor geen vlees kan eten van dieren die zijn geslacht overeenkomstig de door die groep toepasselijk geachte religieuze voorschriften (punt 80).
39. Anders dan bij de aan artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1099/2009 getoetste rituele slachtingen tijdens het Offerfeest, welk onderwerp aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 29 mei 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen e.a.(9), heeft de onderhavige zaak geen betrekking op de vraag of moslims zich kunnen houden aan religieuze voorschriften. Het kunnen consumeren van producten met daarop zowel het biologische keurmerk als de vermelding „halal” heeft als zodanig geen betrekking op een religieuze rite en valt dus niet binnen de werkingssfeer van artikel 10 van het Handvest en artikel 9 van het EVRM en de daarin neergelegde vrijheid van godsdienst, aangezien er geen godsdienstige overtuiging tot uitdrukking wordt gebracht.
40. Personen die bepaalde religieuze voorschriften willen naleven en daarom producten willen kopen die afkomstig zijn van onverdoofd geslachte dieren, hebben immers steeds een alternatief dat wel voldoet aan de eisen van hun godsdienst.(10) Indien geoordeeld wordt dat er in de biologische landbouw geen sprake kan zijn van onverdoofd ritueel slachten, kunnen joden en moslims nog steeds koosjer of halal vlees kopen, met als gevolg dat de vrijheid van godsdienst niet in de kern wordt geraakt. Zij zouden slechts geen koosjer of halal vlees met een biologisch keurmerk meer kunnen eten. Dat er geen sprake zou zijn van vlees met een biologisch keurmerk als dat afkomstig is van onverdoofd geslachte dieren, heeft als zodanig geen gevolgen waar het gaat om de religieuze voorschriften, volgens welke voorschriften het niet zo is dat er alleen maar biologische producten mogen worden geconsumeerd. Verder bestaat er geen recht op het hebben van toegang tot producten met een biologisch keurmerk. Ik merk overigens op dat geïntimeerden in het hoofdgeding geenszins hebben aangevoerd dat een mogelijk verbod om halal-gecertificeerde producten met een biologisch keurmerk te produceren en in de handel te brengen op zichzelf onverenigbaar is met de godsdienstige overtuiging van consumenten van halal producten.
41. Een en ander geldt mijns inziens des te meer, aangezien de voorgelegde problematiek bij nader inzien niet zozeer ziet op de vraag of het biologische keurmerk en de vermelding „halal” met elkaar verenigbaar zijn, als wel op de vraag of een biologisch keurmerk kan worden toegekend aan producten die afkomstig zijn van onverdoofd geslachte dieren, hetgeen volgens mij een andere vraag is.
De zaak is niet van dien aard dat het Hof nader moet ingaan op de kwestie van voorafgaande bedwelming vanuit het perspectief van het dierenwelzijn of op de strekking van de vermelding „halal”
42. Afgezien van het feit dat de onderhavige zaak kennelijk niet rechtstreeks betrekking heeft op een schending van de godsdienstvrijheid, zijn de kwestie van voorafgaande bedwelming vanuit het perspectief van het dierenwelzijn(11) en de vraag of het biologische keurmerk en de vermelding „halal” in het algemeen met elkaar verenigbaar zijn, in casu evenmin aan de orde.
43. In de eerste plaats staat mijns inziens thans vast dat het doden van dieren steeds problematisch is vanuit het perspectief van het dierenwelzijn, maar dat het gebruikmaken van verdovingsmethoden bij het slachten van dieren – althans in theorie, en heel wat wetenschappelijke studies onderbouwen dit(12) – het dierenleed kan helpen verminderen, mits die methoden correct worden toegepast.
44. In de tweede plaats is er in het hoofdgeding weliswaar sprake van de vraag of halal producten een biologisch keurmerk kunnen krijgen, maar betreft de onderhavige zaak in wezen de vraag of van onverdoofd geslachte dieren afkomstige producten in aanmerking komen voor het biologische keurmerk. Dat is naar mijn oordeel de vraag die vanuit het perspectief van het dierenwelzijn daadwerkelijk problemen oplevert.(13)
45. Uit de overgelegde stukken komt immers naar voren dat halal-certificering vooralsnog heel weinig zegt over de daadwerkelijk gebruikte slachtmethode.
46. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangegeven en ter terechtzitting heeft herhaald, zijn er in Europa(14) en elders in de wereld binnen de moslimgemeenschappen uiteenlopende standpunten met betrekking tot de vraag of reversibele bedwelmingsmethoden of bedwelming onmiddellijk na het aansnijden van dieren aanvaardbaar zijn. Wat specifiek de vraag betreft of ritueel slachten te rijmen valt met bepaalde bedwelmingsmethoden, is het zo dat er vooralsnog geen sprake is van uniformiteit waar het gaat om de door certificeringsinstellingen in de lidstaten gehanteerde regels voor halal-certificering.
47. Daar het gaat om het beleidsmatig vertalen van moeilijk te standaardiseren religieuze eisen waarvan de acceptatie en strekking per definitie vatbaar zijn voor discussie(15), valt het niet moeilijk in te zien waarom er geen Unierechtelijke regeling met de specifieke voorschriften voor rituele slachtingen is, ongeacht of het koosjer dan wel halal slachtingen betreft. Ook al lijkt er meer specifiek consensus over te bestaan dat volgens de voorschriften van de islam, om te kunnen spreken van halal, het te slachten dier levend moet zijn of geacht moet worden levend te zijn op het moment van het slachten(16), dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat verdoofd slachten geheel is uitgesloten.
48. In deze procedure is naar voren gekomen dat sommige vertegenwoordigers van de moslimgemeenschap(17) van mening zijn dat elektrische narcose of andere soortgelijke vóór het slachten gehanteerde verdovingsprocedés die geen gevolgen hebben voor de vitale functies, en met name de bloedcirculatie, van het dier (hetgeen impliceert dat het weer bij bewustzijn had kunnen komen als het niet zou zijn geslacht), in overeenstemming zijn met de voorschriften van de islam.
49. Voorts wordt ook het begrip „ritueel slachten” niet gedefinieerd in nationale wet‑ en regelgeving. De vermeldingen met betrekking tot het feit dat producten koosjer of halal zijn, worden doorgaans vastgesteld en beheerd door certificeringsinstellingen die verbonden zijn aan religieuze autoriteiten, en niet door regelgevende autoriteiten.(18)
50. De door certificeringsinstellingen gehanteerde regels zijn dan ook heel uiteenlopend. Zo zijn er organisaties die in de door hen gegeven specificaties aangeven dat dieren moeten worden verdoofd voordat zij worden geslacht, terwijl andere organisaties slechts een hoog niveau van dierenwelzijn voorschrijven, maar niet nader ingaan op het aspect bedwelming. Hierbij komt nog dat binnen een en dezelfde organisatie het al dan niet toedienen van voorafgaande bedwelming verschilt van dier tot dier.
51. Als gevolg hiervan zijn er thans halal-gecertificeerde producten op de markt die afkomstig zijn van dieren die geslacht zijn met voorafgaande bedwelming. Ook is gebleken dat vlees dat verkregen is van onverdoofd geslachte dieren via de traditionele kanalen wordt verkocht, zonder dat consumenten daarvan op de hoogte zijn(19). Uit de vermelding „halal” op producten kan dus heel weinig worden afgeleid wat de vraag betreft of dieren bij de slacht zijn verdoofd en, zo ja, welke verdovingsmethode er is gebruikt.
Beantwoording van de prejudiciële vraag
52. Zoals de verwijzende rechter terecht heeft opgemerkt, zijn er geen bepalingen waarin er specifiek een verband wordt gelegd tussen de verordeningen die de biologische productie respectievelijk de slachting van dieren regelen.
53. Dit maakt dat er twee uitleggingen kunnen worden gegeven.
54. De eerste, door Ecocert, Bionoor en de Franse regering voorgestane uitlegging is dat de desbetreffende verordeningen er niet aan in de weg staan dat het biologische keurmerk wordt toegekend aan producten die afkomstig zijn van onverdoofd geslachte dieren.
55. In verordening nr. 834/2007 worden aan biologische productie weliswaar hoge normen voor dierenwelzijn gesteld, maar noch deze verordening, noch de bijbehorende uitvoeringsverordening nr. 889/2008 verzet zich er expliciet tegen dat er in de specifieke context van de rituele slacht geen voorafgaande bedwelming plaatsvindt.
56. Betoogd wordt dat rituele slachtingen die – zodat bepaalde religieuze riten kunnen worden nageleefd – bij wijze van uitzondering door verordening nr. 1099/2009 worden toegestaan, mits er wordt voldaan aan alle genoemde technische voorschriften, verenigbaar zijn met het dierenwelzijn en het doel om het dierenleed te verminderen, en dat die doelstellingen ook met de biologische productie worden nagestreefd.
57. De tweede, door OABA, de Commissie en de Griekse en de Noorse regering verdedigde uitlegging is gebaseerd op een teleologische en systematische interpretatie van de toepasselijke bepalingen. In wezen wordt er bij deze uitlegging van uitgegaan dat het beschermen van het welzijn van dieren en het verminderen van hun leed, waaronder ook bij de slacht, juist vergen dat er geen biologisch keurmerk wordt toegekend aan producten die afkomstig zijn van ritueel geslachte dieren.
58. De voorstanders van de tweede uitlegging voeren met name aan dat de bescherming van het dierenwelzijn een doelstelling van algemeen belang is en dat dit naar voren komt in artikel 13 VWEU. Zij betogen dat het feit dat ten volle rekening moet worden gehouden met het welzijn van dieren zowel tot uiting komt in verordening nr. 1099/2009, waarin met name het beginsel is neergelegd dat dieren moeten worden verdoofd voordat zij worden gedood, als in verordening nr. 834/2007, waaruit blijkt dat het beperken van dierenleed een belangrijk vereiste is bij biologische productie.
59. Volgens hen is de in artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1099/2009 geboden mogelijkheid om ritueel te slachten gericht op het realiseren van en gebaseerd op doelstellingen ter zake van diergezondheid en gelijke eerbiediging van godsdienstige overtuigingen en riten. De opgenomen afwijking maakt geen deel uit van en hangt niet samen met de hoge normen voor dierenwelzijn die voor ogen moeten worden gehouden bij de toekenning van het biologische keurmerk op grond van verordening nr. 834/2007 (met name de artikelen 3 en 5 van die verordening). Tevens stellen de voorstanders van de tweede uitlegging dat toekenning van het biologische keurmerk aan producten die afkomstig zijn van onverdoofd geslachte dieren zich niet verdraagt met het beginsel van vertrouwen van de consument in biologische producten, naar welk beginsel wordt verwezen in artikel 1 en de overwegingen 3, 5 en 22 van verordening nr. 834/2007.
60. Hierna zal ik vanuit het perspectief van het dierenwelzijn eerst ingaan op de strekking van de regels voor biologische veehouderij zoals die voortvloeien uit de bepalingen van de verordeningen nr. 834/2007 en nr. 889/2008, in onderlinge samenhang gelezen, en op hoe deze regels zich verhouden tot de voorschriften voor het slachten van dieren zoals die met name uit verordening nr. 1099/2009 naar voren komen. Tegen die achtergrond zal ik vervolgens aangeven waarom de regels, ook al worden zij uitgelegd in het licht van het vereiste dat hoge normen voor dierenwelzijn worden nageleefd, er mijns inziens niet aan in de weg staan dat een biologisch keurmerk wordt toegekend aan producten die afkomstig zijn van onverdoofd geslachte dieren.
Regels voor biologische landbouw en verhouding tot de voorschriften voor het slachten van dieren
61. Teneinde in te spelen op de voortdurende ontwikkelingen op de markt voor biologische producten(20), stelt de Unie sinds 1991 regels vast voor de biologische productie, waarbij van ondernemers wordt verlangd dat zij zich houden aan een gedetailleerd systeem met normen en controles.
62. Met verordening nr. 834/2007 wordt, net als met haar voorgangers de verordeningen (EEG) nr. 2092/91(21) en (EG) nr. 392/2004(22), beoogd een alomvattend systeem van landbouwbeheer en levensmiddelenproductie op te zetten waarbij de beste praktijken op diverse gebieden worden gecombineerd (milieu, biodiversiteit, instandhouding van natuurlijke hulpbronnen en strenge normen op het gebied van dierenwelzijn).
63. Net als in verordening nr. 834/2007 wordt er in de nieuwe verordening (EU) 2018/848(23), die van toepassing is vanaf 1 januari 2021, in overweging 1 met name op gewezen dat „[d]e biologische productie […] een tweeledige rol in de samenleving [speelt], enerzijds als leverancier aan een specifieke markt die inspeelt op de vraag van de consument naar biologische producten, en anderzijds als leverancier van voor het algemene publiek beschikbare goederen die bijdragen tot de bescherming van het milieu en het dierenwelzijn, alsmede tot de plattelandsontwikkeling”.
64. Het valt niet te betwisten dat in het Unierecht biologische producten en niet-biologische producten onder verschillende juridische regelingen vallen, waarbij voor eerstgenoemde producten strengere productievoorschriften gelden dan voor laatstgenoemde producten.(24)
65. Met betrekking tot de doelstellingen en prioriteiten van biologische landbouw heeft het Hof reeds gewezen op het belang dat moet worden gehecht aan voedselveiligheid en consumentenbescherming. Het vertrouwen van de consument in als biologisch aangeduide producten dient immers te worden beschermd.(25) Volgens artikel 23, lid 1, van verordening nr. 834/2007 mogen op de etikettering van en in de reclame voor landbouwproducten termen die verwijzen naar de biologische productiemethode, slechts voorkomen wanneer de producten geproduceerd zijn overeenkomstig de voorschriften van die verordening.
66. Vanuit het perspectief van het dierenwelzijn is duidelijk dat verordening nr. 834/2007 aan biologische landbouw bepaalde eisen wil stellen die maken dat het welzijn van dieren beter wordt beschermd dan in de gewone landbouw. Zo bepaalt artikel 3, onder a), iv), van die verordening dat de biologische productie is gericht op de totstandbrenging van een duurzaam beheerssysteem voor de landbouw dat „voldoet aan hoge normen voor dierenwelzijn”(26). Voorts wordt in artikel 5, onder h), van die verordening aangegeven dat met de biologische landbouw „het naleven van een hoog niveau van dierenwelzijn, rekening houdend met soortspecifieke behoeften”(27) wordt beoogd.
67. Vastgesteld moet echter worden dat de toepasselijke regelgeving vrij gedetailleerd is wat betreft huisvestingsvoorschriften voor dieren (zie artikelen 10 tot en met 12 van verordening nr. 889/2008, waarin met name wordt verwezen naar bijlage III bij die verordening) en eisen omtrent het houden van dieren (zie met name artikel 18 van de verordening met betrekking tot het beheer van de dieren) waaraan de biologische landbouw moet voldoen, en voorschriften bevat die veel verder gaan dan de Unierechtelijke voorschriften voor de gewone landbouw, maar dat er in die regelgeving betrekkelijk weinig wordt gezegd over de regels voor het slachten van dieren. Meer specifiek staat in verordening nr. 889/2008 nergens met zoveel woorden dat slachten zonder verdoving verboden is.
68. Artikel 14, lid 1, onder b), viii), van verordening nr. 834/2007 bepaalt slechts dat „het lijden van dieren, waaronder verminking, […] gedurende hun hele leven, inclusief bij het slachten, tot een minimum [wordt] beperkt” (28).
69. De omstandigheid dat verordening nr. 834/2007 en de bijbehorende uitvoeringsverordening nr. 889/2008 met geen woord reppen over hoe moet worden geslacht, kan er volgens mij alleen maar op wijzen dat voor dit aspect wordt teruggevallen op de algemene regels voor het doden van dieren, en met name op de in verordening nr. 1099/2009 neergelegde regels voor het doden van dieren die gefokt of gehouden worden voor de productie van levensmiddelen.(29)
70. Dit volgt mijns inziens impliciet maar noodzakelijkerwijs uit artikel 1, lid 4, van verordening nr. 834/2007, waarin is bepaald dat die verordening van toepassing is onverminderd andere Unierechtelijke bepalingen betreffende de producten die binnen haar werkingssfeer vallen. Tot die bepalingen behoren ook de bepalingen van verordening nr. 1099/2009.
71. Om te beginnen moet worden vastgesteld dat verordening nr. 1099/2009 blijkens haar bewoordingen gemeenschappelijke regels vaststelt voor de bescherming van dieren in de Unie bij het slachten of doden. Anders dan de regelingen die deel uitmaken van het zogenoemde hygiënepakket van 2006(30), ziet verordening nr. 1099/2009 juist op de bescherming van het welzijn van dieren bij het doden.
72. Aan verordening nr. 1099/2009 ligt, zoals blijkt uit overweging 4 van die verordening, de gedachte ten grondslag dat de bescherming van dieren bij het slachten een publieke zaak is.(31)
73. Voorts bevat artikel 3, lid 1, van die verordening een algemeen voorschrift dat bepaalt dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten ervoor wordt gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
74. Verordening nr. 1099/2009 behelst dus eisen ten aanzien van het welzijn van dieren. Daar de specifieke regels voor biologische landbouw geen nadere aanwijzingen bevatten, moeten de algemene bepalingen van verordening nr. 1099/2009 worden toegepast.
75. Krachtens artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1099/2009 geldt weliswaar het beginsel dat dieren worden geslacht nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en voorschriften zoals beschreven in bijlage I bij die verordening, maar artikel 4, lid 4, van de verordening bevat een uitzondering voor onverdoofd ritueel slachten in slachthuizen.
76. Blijkens overweging 18 van verordening nr. 1099/2009 maakt artikel 4, lid 4, van die verordening, middels een afwijking van de in lid 1 van dat artikel neergelegde algemene regel dat dieren uitsluitend worden gedood nadat zij zijn bedwelmd, onverdoofd ritueel slachten mogelijk, op voorwaarde dat de slachting in een slachthuis plaatsvindt, zodat bepaalde religieuze voorschriften kunnen worden nageleefd.
77. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld „[is] [d]e bescherming van het dierenwelzijn […] de belangrijkste doelstelling van verordening nr. 1099/2009, en met name van artikel 4, lid 4, ervan, zoals blijkt uit de titel en overweging 2 van deze verordening”.(32)
78. Dat er sprake is van een uitzondering op de regel, betekent echter niet dat er bij de afwijkende regeling voor ritueel slachten geen rekening wordt gehouden met het welzijn van dieren.
79. Rituele slachtingen moeten krachtens verordening nr. 1099/2009 immers steeds op zodanige wijze worden uitgevoerd dat het lijden van dieren wordt beperkt.
80. Zo wordt in overweging 2 van verordening nr. 1099/2009 met name aangegeven dat „[b]edrijfsexploitanten of bij het doden van dieren betrokken personen […] de nodige maatregelen [dienen] te nemen om pijn te vermijden en angst en spanning en lijden tijdens het slacht‑ of dodingsproces zoveel mogelijk te beperken, waarbij zij moeten uitgaan van de beste praktijken op dit gebied en de methoden die krachtens deze verordening zijn toegestaan”. Overweging 43 van die verordening luidt dat „[h]et slachten zonder bedwelming vereist dat de halssnede accuraat met een scherp mes wordt toegebracht om het lijden zoveel mogelijk te bekorten”. Voorts worden volgens artikel 9, lid 3, en artikel 15, lid 2, eerste alinea, van de verordening dieren afzonderlijk gefixeerd en pas in fixatieapparatuur geplaatst „wanneer de […] met bedwelming of verbloeding belaste persoon gereed is om het dier zo snel mogelijk te bedwelmen of verbloeden”. Ten slotte bepaalt artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1099/2009 dat „[i]ndien voor de toepassing van artikel 4, lid 4, dieren zonder bedwelming worden gedood, […] de voor het slachten verantwoordelijke persoon stelselmatig controles uit[voert] om zich ervan te verzekeren dat de dieren geen tekenen van bewustzijn of gevoeligheid vertonen voordat zij uit de fixatie worden losgemaakt, noch enig teken van leven vertonen voordat zij worden geslacht of gebroeid”.
81. Er is dus sprake van twee naast elkaar bestaande regelingen ter bescherming van dierenwelzijn: de basisregeling, met verplichte voorafgaande bedwelming, en de afwijkende regeling (ingegeven door de wens om uit godsdienstige overwegingen het niet toedienen van bedwelming toe te staan). Bij toepassing van elk van die regelingen dienen bedrijfsexploitanten of bij het doden van dieren betrokken personen de nodige maatregelen te nemen om pijn te vermijden en angst en spanning en lijden tijdens het slacht‑ of dodingsproces zoveel mogelijk te beperken (zie overweging 2 van verordening nr. 1099/2009).
82. Het zou niet geheel logisch zijn om naar verordening nr. 1099/2009 te verwijzen – terwijl er in die verordening nauwelijks wordt verwezen naar hoge normen voor dierenwelzijn – om te betogen dat bedwelming krachtens artikel 4, lid 1, van de verordening het leidende beginsel is, en tegelijk te stellen dat die verwijzing niet zinvol is wanneer het gaat om de in artikel 4, lid 4, van die verordening vervatte uitzondering op bedwelming.
83. De algemene doelstelling om hoge normen voor dierenwelzijn na te leven, wordt dus steeds voor ogen gehouden, ongeacht de gebruikte slachtmethode. Mijns inziens kan uit het in verordening nr. 1099/2009 genoemde beginsel van voorafgaande bedwelming niet worden afgeleid dat het vereiste omtrent hoge normen voor dierenwelzijn noodzakelijkerwijs impliceert dat bedwelming wordt toegediend voordat wordt geslacht.
84. Bij gebreke van op de verplichtingen van ondernemers betrekking hebbende aanwijzingen, zoals de redelijk gedetailleerde aanwijzingen die de wetgever heeft vastgesteld voor de huisvesting van dieren (zie overweging 10 van verordening nr. 889/2008), kunnen voor de biologische productie naar mijn oordeel geen strengere regels voor het slachten van dieren gelden dan die welke zijn opgenomen in de algemene regeling die ziet op het welzijn van dieren bij het doden.
85. Ik kom dan ook tot de slotsom dat de verordeningen nr. 834/2007 en nr. 889/2008 nergens expliciet bepalen welke methode of methoden van slachting van dieren geschikt is of zijn om te beantwoorden aan de doelstellingen van dierenwelzijn en beperking van dierenleed. Aangezien er in de regeling ter zake van de biologische landbouw niet wordt aangegeven hoe moet worden geslacht, dient te worden teruggevallen op de regels die zien op het welzijn van dieren bij het doden, en in casu op verordening nr. 1099/2009. Een en ander heeft tot gevolg dat de toepassing van de regels voor de rituele slacht niet kan worden uitgesloten.
De mogelijkheid om op grond van de toepasselijke regels een biologisch keurmerk toe te kennen aan producten die afkomstig zijn van onverdoofd geslachte dieren
86. Aangezien de verordeningen nr. 834/2007 en nr. 889/2008 als voorwaarde voor het biologische keurmerk niet vereisen dat er vóór het doden bedwelming plaatsvindt, kunnen zij niet worden ingeroepen om ritueel slachten te verbieden.
87. Met die verordeningen wordt beoogd om nauwkeurige voorschriften te stellen waaraan producten moeten voldoen om te worden aangemerkt als biologisch, zodat ik niet goed inzie hoe in alle ernst kan worden beweerd dat het stilzwijgen van de verordeningen omtrent mogelijk onverdoofd slachten volstrekt toevallig is. Naar mijn oordeel is er in dit verband geen sprake van een verzuim en biedt een verwijzing naar de bredere context(33) niet noodzakelijkerwijs steun voor de door OABA in het hoofdgeding voorgestane uitlegging.
88. Ik baseer mijn zienswijze op meerdere complementaire gronden.
89. Om te beginnen moet er in het verlengde van hetgeen reeds is aangegeven op worden gewezen dat bepaalde dierhouderijpraktijken in de regels voor biologische landbouw, met name in artikel 18 van verordening nr. 889/2008, expliciet verboden of ingeperkt worden. Volgens de genoemde bepaling zijn bepaalde praktijken met betrekking tot het beheer van dieren immers in beginsel verboden (verminking) dan wel sterk ingeperkt (aanbrengen van rubberbanden aan de staarten van schapen, couperen van staarten, knippen van tanden, snavelkappen, onthoornen en fysieke castratie). Artikel 20 van die verordening, dat ziet op het voederen van dieren, bepaalt dat dwangvoedering is verboden.
90. Voorts moet ook worden opgemerkt dat er in dit verband geen sprake is van een verplichting tot voorafgaande bedwelming wat onder verordening nr. 1099/2009 vallend vee betreft, maar dat artikel 25 nonies, lid 5, van verordening (EG) nr. 710/2009 van de Commissie van 5 augustus 2009 houdende wijziging van verordening (EG) nr. 889/2008 tot vaststelling van de bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad, betreffende de vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor de biologische dierlijke aquacultuurproductie en de biologische productie van zeewier(34) bepaalt dat „[d]e slachttechnieken […] onmiddellijke bewusteloosheid en ongevoeligheid voor pijn tot gevolg [moeten] hebben”.
91. Ten slotte lijkt het stilzwijgen van de wet‑ en regelgeving ter zake van biologische landbouw waar het gaat om ritueel slachten geenszins het gevolg van een verzuim, omdat deze problematiek al geruime tijd bekend en in de voorschriften voor het slachten van dieren aan de orde is(35) en ook omdat het slachten van dieren op verschillende plaatsen in die wet‑ en regelgeving wordt vermeld(36).
92. Opgemerkt is dat, ofschoon bepaalde organisaties voor dierenwelzijn met name naar aanleiding van het opstellen van het werkdocument van de Commissie bij het voorstel tot wijziging van verordening nr. 834/2007(37) ervoor hebben gepleit om de regels voor biologische landbouw aldus te wijzigen dat algemeen geldt dat dieren worden bedwelmd voordat zij worden geslacht(38), in verordening nr. 2018/848, die recentelijk in werking is getreden, met geen woord wordt gerept over bedwelming of niet-bedwelming.
93. Gelet op het voorgaande kan producten die afkomstig zijn van onverdoofd geslachte dieren, het biologische keurmerk mijns inziens niet worden geweigerd.
94. De overige teleologische en systematische argumenten die in de onderhavige zaak zijn aangevoerd ter onderbouwing van het tegendeel, kunnen mij niet overtuigen.
95. In de eerste plaats kan het argument met betrekking tot de bescherming van het met name in de overwegingen 3, 5 en 22 en artikel 1 van verordening nr. 834/2007 genoemde vertrouwen van de consument in als biologisch aangeduide producten volgens mij niet slagen. Aangezien de gestelde onmogelijkheid om het biologische keurmerk aan te brengen op producten die afkomstig zijn van onverdoofd geslachte dieren niet expliciet blijkt uit de regels voor biologische landbouw, kan dat vertrouwen niet worden geschonden wanneer overeenkomstig het geldende recht een keurmerk is afgegeven.
96. De bescherming van het vertrouwen van de consument in als biologisch aangeduide producten vereist, zoals in artikel 6, onder c), van verordening nr. 834/2007 wordt aangegeven, inderdaad dat stoffen en verwerkingsmethoden worden uitgesloten die misleidend kunnen zijn met betrekking tot de ware aard van het product. Er is evenwel slechts sprake van schending van dat vertrouwen als niet wordt voldaan aan duidelijke eisen die expliciet gelden voor de biologische landbouw. Zoals ik reeds heb uiteengezet, kan op basis van de vigerende voorschriften het niet toedienen van bedwelming vóór het slachten van dieren mijns inziens niet automatisch ertoe leiden dat het biologische keurmerk geenszins mag worden gebruikt voor de aan de orde zijnde producten.
97. Voorts dient erop te worden gewezen dat consumenten weliswaar in toenemende mate belangstelling hebben voor de omstandigheden waarin dieren worden geslacht(39), maar dat de Unieregeling met betrekking tot de verstrekking van voedselinformatie aan consumenten vooralsnog geen specifieke aanwijzingen bevat waar het gaat om de omstandigheden waarin dieren worden geslacht(40).
98. Als de conclusie wordt getrokken dat koosjer‑ of halal-certificering enerzijds en het biologische keurmerk anderzijds naar Unierecht niet met elkaar verenigbaar zijn, zou er dus sprake zijn van een extra, niet in het materiële recht opgenomen voorwaarde. Praktiserende joden en moslims zouden dan geen toegang hebben tot biologische producten en de daaraan verbonden waarborgen wat kwaliteit en voedselveiligheid betreft.
99. De onmogelijkheid om het biologische keurmerk en de vermelding „koosjer” of „halal” met elkaar te combineren is weliswaar niet direct problematisch vanuit het perspectief van de vrijheid van geloofsbelijdenis, maar dreigt mijns inziens namelijk tot gevolg te hebben dat consumenten van koosjer of halal producten geen producten kunnen kopen die de aan het biologische keurmerk verbonden waarborgen hebben.
100. In de tweede plaats valt, zoals het Hof heeft geoordeeld in het arrest van 5 november 2014, Herbaria Kräuterparadies (C‑137/13, EU:C:2014:2335, punt 46), weliswaar niet te ontkennen dat „[h]et Unierecht [niet] garandeert […] dat marktdeelnemers hun producten in de handel kunnen brengen met alle aanduidingen die zij voordelig achten tot promotie ervan”, maar kan dit niet worden tegengeworpen aan een marktdeelnemer die heeft voldaan aan alle eisen van de geldende wet‑ en regelgeving.
101. In dit verband mag niet worden voorbijgegaan aan het met name door Ecocert aangedragen argument dat een certificeringsinstelling geen voorwaarden ten aanzien van het toekennen van het biologische keurmerk kan stellen die niet in de geldende voorschriften zijn opgenomen. Als de bepalingen die zien op hoe dieren moeten worden gefokt en geslacht om het biologische keurmerk te mogen voeren, zijn nageleefd, dient de certificeringsinstelling in beginsel dan ook dat keurmerk toe te kennen zonder extra voorwaarden te stellen die niet vermeld staan in het materiële recht. Doet zij dat niet, dan zou dit problematisch zijn vanuit het perspectief van het vrije verkeer van biologische producten binnen de Unie als bedoeld in artikel 34 van verordening nr. 834/2007 en vanuit het perspectief van de vrijheid van handel en nijverheid.
102. Deze conclusie is niet in strijd met artikel 13 VWEU.
103. Het staat inderdaad vast dat de bescherming van het dierenwelzijn een legitiem doel van openbaar belang is, welk belang in het bijzonder wordt weerspiegeld in de aanneming door de lidstaten van het aan het EG-Verdrag gehechte Protocol (nr. 33) betreffende de bescherming en het welzijn van dieren, op grond waarvan de Gemeenschap en de lidstaten bij het formuleren en uitvoeren van het communautaire beleid, met name op het gebied van de landbouw en het vervoer, ten volle rekening houden met hetgeen vereist is voor het welzijn van dieren. Met dit Protocol komt thans artikel 13 VWEU overeen, een bepaling van algemene toepassing van het VWEU, die is opgenomen in het eerste deel van dat Verdrag, waarin het gaat over de beginselen.(41)
104. Ik meen evenwel dat de wetgever, met de vaststelling van de aan de orde zijnde wet‑ en regelgeving en met name van verordening nr. 1099/2009, die de regels bevat met betrekking tot het welzijn van dieren bij het doden, de vrijheid van geloofsbelijdenis en het welzijn van dieren met elkaar in overeenstemming heeft willen brengen. Zoals reeds is aangegeven, wordt in verordening nr. 1099/2009 rekening gehouden met het welzijn van dieren en is het voorts zo dat ritueel slachten slechts bij wijze van uitzondering en onder de strikte voorwaarden van artikel 4, lid 4, van die verordening mogelijk is.
Conclusie
105. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Cour administrative d’appel de Versailles (bestuursrechter in tweede aanleg Versailles, Frankrijk) als volgt te beantwoorden:
„Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2092/91, en verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden moeten in het licht van artikel 13 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat het Europees biologisch keurmerk wordt toegekend aan producten die afkomstig zijn van dieren die overeenkomstig de in verordening nr. 1099/2009 gestelde voorwaarden onverdoofd ritueel zijn geslacht.”