GENERALINIO ADVOKATO
JÁN MAZÁK NUOMONĖ,
pateikta 2009 m. lapkričio 10 d.1(1)
Byla C‑357/09 PPU
Kadzoev
(Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prejudicinio sprendimo priėmimo skubos tvarka procedūra – Vizų, prieglobsčio, imigracijos ir kitos su laisvu asmenų judėjimu susijusios politikos sritys – EB sutarties IV antraštinė dalis – 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse – Perkėlimo terminas – Pasekmės – Direktyvos 15 straipsnio 4–6 dalių aiškinimas – Sulaikymo trukmė – Atsižvelgimas į sprendimo išsiųsti vykdymo sustabdymo laikotarpį – Pagrįstos tikimybės išsiųsti nebuvimas ir galimybės pratęsti sulaikymo terminą išnaudojimas“
I – Įžanga
1. Šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą, kurį Teisingumo Teismas nacionalinio teismo prašymu nusprendė nagrinėti pagal Teisingumo Teismo statuto 23a straipsnyje numatytą prejudicinio sprendimo priėmimo skubos tvarka procedūrą, Administrativen sad Sofia-grad (Sofijos miesto administracinis teismas, Bulgarija), remdamasis EB 68 straipsnio 1 dalies ir EB 234 straipsnio nuostatomis, pateikė keturis klausimus dėl 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse (toliau – direktyva dėl grąžinimo)(2) 15 straipsnio 4–6 dalių išaiškinimo.
2. Šiais ir juos papildančiais klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia Teisingumo Teismo dėl galimybės jo nagrinėjamu atveju taikyti direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio nuostatas, susijusias su maksimalia sulaikymo išsiuntimo tikslu trukme, ir dėl šiuo tikslu numatytų terminų skaičiavimo tvarkos, atsižvelgiant į pagrindinės bylos faktines aplinkybes. Be to, jis klausia Teisingumo Teismo, ar ir kokiomis sąlygomis pripažintina, kad išsiuntimas pagrįstai neįmanomas ir ar, ir kokiomis aplinkybėmis sulaikymas gali tęstis nesant pagrįstos tikimybės išsiųsti bei išnaudojus galimybes pratęsti sulaikymo terminą.
3. Šie klausimai iškilo byloje, kurioje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi ex officio kaip paskutinė instancija nuspręsti dėl Saïd Shamilovich Kadzoev laikymo netoli Sofijos miesto esančiame specialiame užsieniečių laikino apgyvendinimo centre teisėtumo ir pratęsimo.
4. Pažymėtina, kad nuostatų dėl maksimalios sulaikymo trukmės įtraukimas buvo vienas labiausiai ginčytinų klausimų priimant direktyvą dėl grąžinimo, atsižvelgiant į šiuo klausimu buvusius ir tam tikru mastu išlikusius didelius valstybių narių įstatymų ir praktikos skirtumus.
5. Dėl šios priežasties ši prejudicinė byla reikšminga ne tik nagrinėjamam atvejui, nes Teisingumo Teismo pirmą kartą prašoma išaiškinti tam tikrus šios direktyvos 15 straipsnio taikymo aspektus. Ji sudaro dalį jautraus ir tęstinio proceso, kuriuo siekiama suderinti, pirma, Europos žmogaus teisių teismo pripažintą neatimamą valstybės teisę kontroliuoti užsieniečių atvykimą ir buvimą jos teritorijoje(3) ir jos teisėtą suinteresuotumą veiksmingai užkirsti kelią piktnaudžiavimui teise imigracijos ir prieglobsčio srityje bei, antra, teisinės valstybės reikalavimus ir migrantams suteikiamą apsaugos mastą remiantis tarptautine teise, Bendrijos teise ir pirmiausia – žmogaus teisėmis ir pagrindinėmis laisvėmis.
II – Teisinis pagrindas
A – Direktyva dėl grąžinimo
6. Direktyvos dėl grąžinimo skyriuje, skirtame sulaikymui turint tikslą išsiųsti, esantis 15 straipsnis suformuluotas taip:
„1. Valstybės narės gali sulaikyti trečiosios šalies pilietį, kuriam taikoma grąžinimo tvarka tik tam, kad parengtų grąžinimą ir (arba) įvykdytų išsiuntimo procesą (nebent konkrečiu atveju gali būti veiksmingai taikomos kitos pakankamos, tačiau švelnesnės priverstinės priemonės), visų pirma, kai:
a) esama pasislėpimo pavojaus; arba
b) atitinkamas trečiosios šalies pilietis vengia pasirengimo grąžinimui ar išsiuntimo proceso, arba jiems trukdo.
Sulaikymas turi trukti kuo trumpiau ir būti taikomas tik tol, kol tinkamai vykdomas pasiruošimas išsiuntimui.
<…>
3. Kiekvienu atveju sulaikymas peržiūrimas pagrįstais laiko tarpais atitinkamo trečiosios šalies piliečio prašymu arba ex officio. Pratęstų sulaikymo laikotarpių atveju teisminė institucija prižiūri, kaip atliekamos peržiūros.
4. Paaiškėjus, kad dėl teisinių ar kitokių priežasčių nebėra pagrįstos tikimybės išsiųsti arba 1 dalyje nustatytų aplinkybių nebesama, sulaikymas tampa nebepateisinamas ir atitinkamas asmuo nedelsiant paleidžiamas.
5. Sulaikymas trunka tol, kol tenkinamos 1 dalyje nustatytos sąlygos ir jis yra būtinas siekiant užtikrinti sėkmingą išsiuntimą. Kiekviena valstybė narė nustato sulaikymo laikotarpio ribą, kuri negali viršyti šešių mėnesių.
6. Valstybės narės negali pratęsti 5 dalyje nurodyto laikotarpio, tačiau laikydamosi nacionalinės teisės gali pratęsti ribotam laikotarpiui, neviršijančiam dar dvylikos mėnesių, tais atvejais, kai tikėtina, jog nepaisant visų jų pagrįstų pastangų, išsiuntimo procedūra užtruks ilgiau dėl to, kad:
a) suinteresuotasis trečiosios šalies pilietis nepakankamai bendradarbiauja, arba
b) vėluojama gauti reikiamus dokumentus iš trečiųjų šalių.“
7. Pagal direktyvos dėl grąžinimo 20 straipsnį valstybės narės užtikrina, kad įstatymai ir kiti teisės aktai, būtini šiai direktyvai, įsigaliotų ne vėliau kaip iki 2010 m. gruodžio 24 dienos.
B – Taikytina nacionalinė teisė
8. 2009 m. gegužės 15 d. Bulgarija į nacionalinę teisę perkėlė direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalis, iš dalies pakeitusi(4) Užsieniečių Bulgarijos Respublikoje įstatymą (toliau – Užsieniečių įstatymas). Tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 4 dalis nebuvo perkelta į Bulgarijos teisę.
9. Remiantis Užsieniečių įstatymo 44 straipsnio 6 dalimi, jei užsieniečiui negali būti taikoma priverstinė administracinė priemonė, nes jo tapatybė nenustatyta arba yra didelis pavojus, kad jis slėpsis, administracinę priemonę nustačiusi institucija gali nurodyti priverstinai patalpinti užsienietį į užsieniečių laikinojo apgyvendinimo centrą siekiant organizuoti jo nugabenimą iki Bulgarijos Respublikos sienos arba išsiuntimą.
10. Iki direktyvos dėl grąžinimo perkėlimo 2009 m. gegužės 15 d. priimtais Užsieniečių įstatymo pakeitimais laikymas tokiame centre nebuvo ribojamas jokiais terminais.
11. Šiuo metu, remiantis minėto įstatymo 44 straipsnio 8 dalimi, „apgyvendinimas trunka, kol išnyks 6 dalyje numatytos aplinkybės, bet ne ilgiau kaip 6 mėnesius. Išimtiniu atveju, kai asmuo atsisako bendradarbiauti su kompetentingomis institucijomis, kai vėluojama išduoti nugabenimui iki sienos ar išsiuntimui būtinus dokumentus ar kai asmuo kelia grėsmę nacionaliniam saugumui arba viešajai tvarkai, apgyvendinimo terminas gali būti pratęstas iki 12 mėnesių“.
12. Užsieniečių įstatymo 46a straipsnio 3–5 dalyse nustatyta:
„3) kas šešis mėnesius laikinojo apgyvendinimo centro viršininkas sudaro sąrašą užsieniečių, laikomų centre ilgiau nei šešis mėnesius dėl kliūčių išsiųsti juos iš šalies. Šis sąrašas pateikiamas centro buvimo vietos administraciniam teismui;
4) kiekvieną kartą suėjus laikymo laikinojo apgyvendinimo centre šešių mėnesių terminui teismas savo iniciatyva uždarame posėdyje nusprendžia pratęsti, pakeisti ar nutraukti laikymą centre. Toks teismo sprendimas yra neskundžiamas;
5) jei teismas panaikina skundžiamą įsakymą dėl priverstinio apgyvendinimo arba nurodo paleisti užsienietį į laisvę, užsienietis nedelsiant paleidžiamas iš laikinojo apgyvendinimo centro.“
III – Bylos faktinės aplinkybės ir prejudiciniai klausimai
13. Šiai bylai svarbias ginčo aplinkybes galima trumpai išdėstyti taip.
14. 2006 m. spalio 21 d. Bulgarijos policija sulaikė S. Kadzoev prie sienos su Turkija. Sulaikymo metu jis neturėjo asmens dokumentų ir prisistatė vardu Saïd Shamilovich Huchbarov, gim. 1979 m. vasario 11 d. Čečėnijos Respublikos Grozno mieste. Nuo pat sulaikymo momento jis pareiškė nepageidaująs, kad apie jo sulaikymą būtų informuotas Rusijos konsulatas. Vėliau jis prisipažino pasinaudojęs netikrąja pavarde, o jo tikroji pavardė yra Kadzoev, ir pateikė gimimo liudijimą, iš kurio matyti, kad jis gimė 1979 m. vasario 11 d. Maskvoje (buvusioje Sovietų Sąjungoje), jo tėvas Shamil Kadzoev – čečėnų tautybės, motina Loli Elihvari – gruzinų tautybės.
15. 2006 m. spalio 22 d. dėl jo buvo priimtas Įsakymas Nr. 3469 dėl priverstinio apgyvendinimo. Šio įsakymo pagrindu S. Kadzoev buvo patalpintas į Elhovo regiono Liubimets kaime esantį laikino sulaikymo centrą, kuriame išbuvo iki 2006 m. lapkričio 3 dienos. Tos pačios dienos įsakymais jam buvo skirtos šios priverstinės administracinės priemonės: „priverstinis nugabenimas iki valstybės sienos“ ir „draudimas atvykti į šalį“.
16. Remiantis 2006 m. lapkričio 1 d. Įsakymu Nr. 3583 dėl priverstinio apgyvendinimo, S. Kadzoev buvo patalpintas į netoli Sofijos esančiame Busmantsi kaime įsteigtą specialų užsieniečių laikinojo apgyvendinimo centrą, kol bus įvykdyta jam paskirta priverstinė administracinė priemonė – nugabenimas iki valstybės sienos. Apgyvendinimas turėjo trukti tol, kol išnyks kliūtys įvykdyti priverstinį nugabenimą iki sienos, t. y. kol bus išduotas užsienio kelionės dokumentas ir skirtos lėšos nupirkti bilietą į Čečėniją.
17. S. Kadzoev apskundė teismui įsakymus dėl nugabenimo iki sienos, draudimo atvykti į Bulgarijos Respubliką ir priverstinio patalpinimo į užsieniečių apgyvendinimo centrą, tačiau skundai buvo atmesti. Dėl šios priežasties visos šios priemonės, įskaitant patalpinimą į laikinojo apgyvendinimo centrą, įsigaliojo ir tapo vykdytinos.
18. Vis dėlto, nepaisant Bulgarijos valdžios institucijų, nevyriausybinių organizacijų ir paties S. Kadzoev dėtų pastangų surasti saugią trečiąją šalį, iki šiol nebuvo pasiektas joks konkretus susitarimas ir jis negavo kelionės dokumentų.
19. Taip pat pažymėtina, kad gyvendamas specialiame užsieniečių laikinojo apgyvendinimo centre S. Kadzoev 2007 m. gegužės 31 d. pateikė prašymą suteikti jam pabėgėlio statusą. 2007 m. spalio 9 d. sprendimu Sofijos miesto administracinis teismas atmetė šį prašymą. 2008 m. kovo 21 d. jis pateikė naują prieglobsčio prašymą, kurį balandžio 2 d. vis dėlto atsiėmė. 2009 m. kovo 24 d. S. Kadzoev pateikė trečiąjį prašymą suteikti jam pabėgėlio statusą. 2009 m. liepos 10 d. sprendimu Sofijos miesto administracinis teismas atmetė šį S. Kadzoev prašymą. Šis teismo sprendimas yra neskundžiamas.
20. Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą taip pat matyti, kad S. Kadzoev du kartus prašė pakeisti sulaikymą švelnesne priemone, t. y. įpareigojimu reguliariai registruotis gyvenamosios vietos policijos nuovadoje, tačiau šie prašymai kompetentingų institucijų buvo atmesti, nes nebuvo įmanoma patikrinti nurodyto adreso.
21. Pabrėžtina, kad S. Kadzoev tebelaikomas specialiame užsieniečių laikinojo apgyvendinimo centre Busmantsi kaime.
22. Pagrindinė byla buvo iškelta Migracijos direkcijos prie Vidaus reikalų ministerijos direktoriui pateikus Sofijos miesto administraciniam teismui administracinį aktą, kuriuo šio teismo prašoma remiantis Užsieniečių įstatymo 46a straipsnio 3 dalimi ex officio nuspręsti dėl S. Kadzoev laikymo specialiame užsieniečių laikinojo apgyvendinimo centre Busmantsi kaime trukmės.
23. Šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą, pateikti Teisingumo Teismui toliau išdėstytus klausimus ir prašyti išnagrinėti juos taikant prejudicinio sprendimo priėmimo skubos tvarka procedūrą:
„1. Ar <...> Direktyvos 2008/115 <...> 15 straipsnio 5 ir 6 dalis reikia aiškinti taip, kad:
a) jeigu iki šios direktyvos reikalavimų perkėlimo valstybės narės vidaus teisėje nebuvo numatytas nei maksimalus sulaikymo terminas, nei jo pratęsimo pagrindai, o ją perkėlus nebuvo numatytas naujų nuostatų galiojimas atgaline data, šie reikalavimai taikomi ir šis terminas pradedamas skaičiuoti tik nuo jų perkėlimo į valstybės narės vidaus teisę?
b) minėtoje direktyvoje numatytas laikymo specialiajame centre išsiuntimo tikslais terminas neapima termino, per kurį, remiantis aiškia teisės norma, sprendimo išsiųsti iš valstybės narės [teritorijos] vykdymas buvo sustabdytas, nes pagal trečiosios valstybės piliečio prašymą vyko prieglobsčio suteikimo procedūra, nors vykstant šiai procedūrai jis ir toliau buvo laikomas šiame specialiajame centre, jei tai buvo leidžiama pagal valstybės narės vidaus teisę?
2. Ar <...> Direktyvos 2008/115 <...> 15 straipsnio 5 ir 6 dalis reikia aiškinti taip, kad šioje direktyvoje numatytas laikymo specialiajame centre išsiuntimo tikslais terminas neapima termino, per kurį, remiantis aiškia teisės norma, sprendimo išsiųsti iš valstybės narės [teritorijos] vykdymas buvo sustabdytas, nes vyko teismo procesas pagal skundą dėl šio sprendimo, nors vykstant šiam procesui asmuo ir toliau buvo laikomas šiame specialiajame centre, nes neturėjo galiojančių asmens tapatybės dokumentų, todėl buvo abejonių dėl jo tapatybės, neturėjo pragyvenimo lėšų ar elgėsi agresyviai?
3. Ar <...> Direktyvos 2008/115 <...> 15 straipsnio 4 dalį reikia aiškinti taip, kad nebėra pagrįstos tikimybės išsiųsti, kai:
a) iki teisminės sulaikymo kontrolės suinteresuotojo asmens pilietybės valstybė atsisakė išduoti jam kelionės dokumentą, skirtą grįžti ir nebuvo pasiektas susitarimas su trečiąja valstybe dėl jo priėmimo, nors valstybės narės administracinės institucijos dėjo atitinkamas pastangas?
b) atliekant teisminę sulaikymo kontrolę egzistavo Europos Sąjungos ir suinteresuotojo asmens pilietybės valstybės susitarimas dėl readmisijos, tačiau dėl naujų įrodymų, būtent to asmens gimimo liudijimo, valstybė narė nesirėmė šio susitarimo nuostatomis su sąlyga, kad suinteresuotasis asmuo nepageidauja grįžti?
c) yra išnaudotos direktyvos [2008/115] 15 straipsnio 6 dalyje numatytos galimybės pratęsti sulaikymo terminą, o iki teisminės [suinteresuotojo asmens] sulaikymo kontrolės nebuvo pasiektas susitarimas su trečiąja valstybe dėl asmens priėmimo, atsižvelgiant į minėtos direktyvos 15 straipsnio 6 dalies b punktą?
4. Ar <...> Direktyvos 2008/115 <...> 15 straipsnio 4 ir 6 dalis reikia aiškinti taip, kad jeigu atliekant teisminę trečiosios šalies piliečio sulaikymo išsiuntimo tikslu kontrolę nustatoma, kad nėra pagrįstos tikimybės jį išsiųsti ir išnaudotos sulaikymo termino pratęsimo galimybės:
a) vis dėlto nereikia nuspręsti nedelsiant jį paleisti, jei yra visos šios sąlygos: asmuo neturi galiojančių tapatybės dokumentų, kad ir koks būtų jų galiojimo terminas, todėl abejojama jo tapatybe, jis elgiasi agresyviai, neturi jokių pragyvenimo lėšų ir joks trečiasis asmuo nėra įsipareigojęs užtikrinti jo išlaikymą?
b) priimant sprendimą dėl paleidimo į laisvę reikia įvertinti, ar pagal valstybės narės vidaus teisės reikalavimus trečiosios šalies pilietis turi gyventi jos teritorijoje būtinų lėšų ir adresą, kur galėtų apsistoti?“
IV – Nuomonė
24. Kadangi S. Kadzoev savo pastabose ginčijo nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą aprašytų kelių faktinių aplinkybių tikrumą, būtent tariamą jo agresyvų elgesį sulaikymo metu, ir pabrėžė galiojantiems Bulgarijos teisės aktams imigracijos ir prieglobsčio srityje bendrai ir jo laikymo sąlygoms konkrečiai būdingą neteisingumą, pirmiausia reikėtų priminti, kad, remiantis Teisingumo Teismo ir nacionalinio teismo funkcijų pasidalijimu EB 234 straipsnyje numatytoje prejudicinio sprendimo priėmimo procedūroje, tik nacionalinis teismas turi apibrėžti prejudicinio klausimo teisinį ir faktinį kontekstą ir, atsižvelgdamas į faktines aplinkybes ir taikytinas nacionalinės teisės nuostatas, nustatyti prejudicinio sprendimo procedūros dalyką bei galiausiai taikyti Teisingumo Teismo konkrečioje byloje išaiškintas Bendrijos teisės nuostatas(5).
25. Taigi Teisingumo Teismas nėra kompetentingas nagrinėti faktinių bylos aplinkybių ar išsakyti nuomonę dėl S. Kadzoev sulaikymo ir su tuo susijusių procedūrų, dėl kurių, beje, yra pateiktas ieškinys Europos žmogaus teisių teisme(6), teisėtumo. Atvirkščiai, Teisingumo Teismas turi pareikšti nuomonę tik jam pateiktais Bendrijos teisės aiškinimo klausimais taip, kad tai turėtų naudos pagrindinei bylai.
26. Dėl šios priežasties toliau nagrinėsiu prejudicinius klausimus iš esmės tokia tvarka, kokia jie buvo pateikti. Vis dėlto atrodo tikslinga išnagrinėti kartu pirmojo klausimo b punktą ir antrąjį klausimą, nes abu šie klausimai susiję su sprendimo išsiųsti vykdymo sustabdymu.
27. Tačiau pirmiausia reikėtų pasisakyti dėl prejudicinių klausimų priimtinumo, ypač atsižvelgiant į tai, kad jie susiję su direktyva, kurios perkėlimo terminas dar nėra pasibaigęs.
A – Dėl priimtinumo
28. Pirmiausia primintina, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką bylą nagrinėjantis nacionalinis teismas turi įvertinti ir prejudicinio sprendimo reikalingumą savo sprendimui priimti, ir Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų svarbą. Jeigu pateikti klausimai susiję su Bendrijos teisės aiškinimu, jiems taikoma svarbos prezumpcija, todėl Teisingumo Teismas iš esmės privalo priimti sprendimą(7).
29. Taip pat pagal nusistovėjusią praktiką Teisingumo Teismas gali atsisakyti priimti sprendimą dėl nacionalinio teismo jam pateikto prašymo, tik jei akivaizdu, jog prašymas išaiškinti Bendrijos teisę visiškai nesusijęs su pagrindinės bylos faktais ar dalyku, kai problema hipotetinė arba kai Teisingumo Teismui nežinomos faktinės ar teisinės aplinkybės, būtinos kad jis galėtų naudingai atsakyti į jam pateiktus klausimus(8).
30. Tačiau, mano nuomone, taip nėra pagrindinėje byloje. Konkrečiai kalbant, nėra akivaizdu, kad pateikti klausimai nėra svarbūs sprendimui, kurį turi priimti prašymą pateikęs teismas, nors direktyvos dėl grąžinimo perkėlimo terminas dar nebuvo pasibaigęs, kai prašymą pateikusio teismo buvo paprašyta įvertinti S. Kadzoev sulaikymo teisėtumą.
31. Visų pirma aišku, kad ši direktyva, kaip matyti iš jos 22 straipsnio, įsigalioja dvidešimtą dieną nuo jos paskelbimo Oficialiajame leidinyje 2008 m. gruodžio 24 d., t. y. 2009 m. sausio 13 dieną.
32. Šiuo klausimu iš Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad nors iki perkėlimo termino pabaigos direktyvos adresatėmis esančios valstybės narės, žinoma, nebus kaltinamos neperkėlusios šios direktyvos į savo nacionalinę teisę, jos vis dėlto privalo susilaikyti nuo nuostatų, kurios gali rimtai trukdyti pasiekti šioje direktyvoje nurodytą rezultatą, priėmimo(9).
33. Teisingumo Teismas taip pat patikslino, kad tokia pareiga susilaikyti taikoma visoms susijusioms valstybių narių valdžios institucijoms, įskaitant nacionalinius teismus. Todėl nuo direktyvos įsigaliojimo dienos valstybių narių teismai privalo, kiek tai įmanoma, susilaikyti nuo tokio nacionalinės teisės aiškinimo, kuris, pasibaigus direktyvos perkėlimo terminui, galėtų rimtai sutrukdyti įgyvendinti šia direktyva siekiamą tikslą(10).
34. Šiuo klausimu šioje byloje reikia konstatuoti, kad, anot parašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo, įstatymas, iš dalies keičiantis Užsieniečių įstatymą, turi būti laikomas formaliai perkeliančiu direktyvą dėl grąžinimo į Bulgarijos teisę.
35. Iš tikrųjų, jei nacionalinis teismas aiškintų ir taikytų šį perkeliantį įstatymą priešingai minėtai direktyvai ir konkrečiai jos nuostatoms dėl priimtinos sulaikymo trukmės, taip sukurdamas precedentus, kiltų pavojus rimtai sutrukdyti pasiekti šioje direktyvoje nurodytą rezultatą pasibaigus direktyvos perkėlimo terminui.
36. Taigi, kadangi nacionalinis teismas pateikė prejudicinius klausimus siekdamas užtikrinti direktyvą dėl gražinimo atitinkantį Užsieniečių įstatymo aiškinimą ir taikymą bei vykdydamas pareigą susilaikyti minėto Sprendimo Inter-Environnement Wallonie prasme, prašomas šios direktyvos išaiškinimas laikytinas naudingu nacionaliniam teismui, norint priimti sprendimą jo nagrinėjamoje byloje(11).
37. Žinoma, dar galima nagrinėti klausimą dėl trečiojo prejudicinio klausimo priimtinumo, nes jis susijęs su direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 4 dalies išaiškinimu, o ši dalis, anot prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo, nebuvo perkelta į nacionalinę teisę.
38. Vis dėlto manau, kad į šį klausimą reikia atsakyti teigiamai.
39. Visų pirma, abejoju, ar minėtą 4 dalį įmanoma nagrinėti izoliuotai, neatsižvelgiant į kitas 15 straipsnio nuostatas, reglamentuojančias sulaikymą turint tikslą išsiųsti.
40. Kadangi 15 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad paaiškėjus, jog nebėra pagrįstos tikimybės išsiųsti arba 1 dalyje nustatytų aplinkybių, sulaikymas tampa nebepateisinamas ir atitinkamas asmuo nedelsiant paleidžiamas, ši dalis tik atspindi kitose šio straipsnio dalyse, būtent 1 ir 5 dalyse įtvirtintą taisyklę, kad sulaikymas turi trukti kuo trumpiau ir tol, kol tenkinamos jam nustatytos sąlygos, o ši taisyklė, beje, išreiškia proporcingumo principą, primintą direktyvos dėl grąžinimo 16 konstatuojamojoje dalyje(12).
41. Darant prielaidą, kad kitos direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio nuostatos tikrai buvo perkeltos į Bulgarijos teisę, sunku teigti, kad šio straipsnio 4 dalis nebuvo perkelta. Iš tikrųjų pats prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė, kad įžvelgia šios nuostatos norminį turinį Užsieniečių įstatymo 44 straipsnio 8 dalyje.
42. Antra, bet kuriuo atveju nereikia pamiršti, kad direktyvai perkelti nustatytu laikotarpiu valstybėms narėms tenkančios pareigos pagal minėtą Sprendimą Inter-Environnement Wallonie, įskaitant kiekvienam nacionaliniam teismui nustatytą pareigą aiškinant nacionalinę teisę atsižvelgti į šią direktyvą, išplaukia iš pareigos užtikrinti, kad direktyvoje aprašytas rezultatas bus pasiektas pasibaigus perkėlimo terminui(13).
43. Dėl šios priežasties, net padarius prielaidą, kad įstatyme, kuriuo direktyva dėl grąžinimo perkeliama į Bulgarijos teisę, yra spraga, susijusi su šios direktyvos 15 straipsnio 4 dalies neperkėlimu, atsakymas į klausimą, ar toks neperkėlimas ir dėl to priimtas direktyvai prieštaraujantis nacionalinio teismo sprendimas trukdytų pasiekti direktyvoje nurodytą rezultatą, galiausiai priklausytų nuo konkrečių nagrinėjamos bylos aplinkybių. Taigi, jei, nepaisant minėtos spragos, teigiama, kad nagrinėjamomis nuostatomis nacionalinės valdžios institucijos galutinai perkelia direktyvą, tokia rizika gali būti prezimuojama. Tačiau jei pagrindinės bylos nagrinėjimo laikotarpiu direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 4 dalis dar nebūtų perkelta į vidaus teisę dėl to, kad Bulgarijos teisės aktų leidėjas nusprendė įgyvendinti šią direktyvą laipsniškai ir ketino perkelti šią konkrečią nuostatą vėliau, bet iki perkėlimo termino pabaigos, negalima būtų teigti, kad šios nuostatos neperkėlimas ar jai prieštaraujantis taikytino įstatymo aiškinimas neišvengiamai trukdo pasiekti direktyvoje nurodytą rezultatą(14).
44. Žinoma šiuo klausimu galutinę nuomonę išsakyti turėtų nacionalinis teismas, tačiau reikia pripažinti, kad bet kuriuo atveju iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą nematyti, jog būtų numatytas atskiras direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 4 dalies perkėlimas ateityje. Be to, Bulgarijos vyriausybė posėdyje pareiškė mananti, kad minėta nuostata buvo perkelta į Bulgarijos teisę, o tai neleidžia tikėtis, kad iki perkėlimo termino pabaigos dar bus imtasi kokių nors konkrečių perkėlimo priemonių.
45. Iš to, kas išdėstyta, negalima daryti vienareikšmės išvados, kad trečiuoju prejudiciniu klausimu prašomas šios nuostatos išaiškinimas nėra svarbus pagrindinėje byloje(15).
46. Šiomis aplinkybėmis, mano nuomone, reikia atsakyti į visus Sofijos miesto administracinio teismo pateiktus klausimus.
47. Galiausiai reikia pridurti, kad nagrinėjant šią prejudicinę bylą reikia stengtis nesupainioti joje iškeltų skirtingų klausimų dėl taikymo laiko atžvilgiu. Konkrečiai kalbant, manau, reikia aiškiai atskirti, pirma, mano ką tik išnagrinėtą klausimą dėl to, kiek iš nacionalinio teismo galima reikalauti pagrindinės bylos išsprendimo tikslu atsižvelgti į direktyvą dėl grąžinimo iki jos perkėlimo termino pabaigos, ir, antra, pirmojo priejudicinio klausimo dalyku esantį esminį klausimą, ar direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalys įpareigoja skaičiuojant sulaikymo trukmę taip pat atsižvelgti į iki minėtą direktyvą perkeliančių teisės aktų įsigaliojimo buvusius sulaikymo laikotarpius. Beje šis klausimas taip pat kyla bylose dėl pasibaigus direktyvos dėl gražinimo perkėlimo terminui trunkančio sulaikymo teisėtumo.
B – Dėl esmės
1. Dėl pirmojo klausimo a punkto
48. Pirmiausia reikia trumpai nubrėžti direktyvoje dėl gražinimo įtvirtintus reikalavimus, susijusius su sulaikymo turint tikslą išsiųsti trukme.
49. Direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 dalyje Bendrijos teisės aktų leidėjas numatė ne ilgesnį kaip 6 mėnesių sulaikymo turint tikslą išsiųsti terminą. Pagal šios direktyvos 15 straipsnio 6 dalį valstybės narės gali pratęsti šį laikotarpį ne daugiau kaip 12 mėnesių dėl to, kad suinteresuotasis trečiosios šalies pilietis nepakankamai bendradarbiauja, arba vėluojama gauti reikiamus dokumentus iš trečiųjų šalių. Iš to matyti, kad pagal šią direktyvą maksimalus sulaikymo terminas negali viršyti 18 mėnesių.
50. Vis dėl to svarbu pažymėti, kad šiais terminais nusakomos tik sulaikymo trukmės absoliučios ir išorinės ribos. Pavyzdžiui, kaip matyti iš direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 1 ir 5 dalių formuluočių, sulaikymas iki išsiuntimo turi trukti kuo trumpiau ir būti taikomas tik tol, kol tinkamai vykdomas pasiruošimas dėl išsiuntimo. Be to, sulaikytas asmuo turi būti nedelsiant paleistas, jei nebetenkinamos sulaikymo taikymo sąlygos ar nebėra pagrįstos tikimybės išsiųsti.
51. Kaip jau minėjau, šiais reikalavimais išreiškiamas proporcingumo principas, kuris, kaip nurodyta minėtos direktyvos 16 konstatuojamojoje dalyje, taikomas sulaikymui ir riboja jo trukmę.
52. Galiausiai iš pagrindinių teisių, priklausančių bendriesiems teisės principams, kurių laikymąsi užtikrina Teisingumo Teismas(16), būtent iš teisės į laisvę, įtvirtintos Europos žmogaus teisių konvencijos 5 straipsnyje, taip pat išplaukia, kad sulaikymo turint tikslą išsiųsti trukmė negali viršyti protingo termino, reikalingo keliamam tikslui pasiekti. Kalbant konkrečiau, kaip šiuo klausimu teisingai pažymėjo S. Kadzoev, jam taikomas priverstinis apgyvendinimas specialiame centre iki išsiuntimo, kurį, žinoma, reikia laikyti sulaikymu direktyvos dėl grąžinimo prasme, yra laisvės atėmimas minėto konvencijos straipsnio prasme, kuriam taikomas pagrįstumo reikalavimas pagal šios konvencijos 5 straipsnio 1 dalies f punktą, reglamentuojantį asmens sulaikymą, kai imamasi veiksmų jį deportuoti ar išduoti kitai valstybei. Šiuo klausimu nors šioje konvencijoje nenustatytos jokios absoliučios sulaikymo turint tikslą išsiųsti termino ribos, iš Europos žmogaus teisių teismo praktikos matyti, kad nacionalinės valdžios institucijos turi veikti taip greitai, kad užtikrintų, jog tokio sulaikymo laikotarpis būtų kuo trumpesnis. Jei procedūra nevykdoma pakankamai greitai, sulaikymas pasidaro nebepateisinamas pagal minėtos konvencijos 5 straipsnio 1 dalies f punktą(17).
53. Tai reiškia, jog pagal direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnį reikalaujama, kad asmens sulaikymas turint tikslą išsiųsti turi būti kuo greičiau nutrauktas ir tampa neteisėtas iš karto, kai išnyksta šiame straipsnyje apibrėžtos „esminės“ sulaikymo sąlygos, būtent tinkamai vykdomas pasiruošimas dėl išsiuntimo ir esama pagrįstos tikimybės išsiųsti, ir bet kuriuo atveju pasibaigus pagal šios direktyvos 15 straipsnio 5 ir 6 dalis skaičiuojamam maksimaliam sulaikymo laikotarpiui.
54. Pagrindinėje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašoma nuspręsti dėl S. Kadzoev sulaikymo turint tikslą išsiųsti teisėtumo ir pratęsimo pagal nuo 2009 m. gegužės 18 d. iš dalies pakeisto Užsieniečių įstatymo 44 straipsnio 8 dalį, kuria į Bulgarijos teisę perkeliamos direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalys.
55. Kadangi direktyvą perkeliančiame įstatyme nėra pereinamojo laikotarpio nuostatų dėl taikymo laiko atžvilgiu, ir todėl nenumatytas šio įstatymo atgalinis galiojimas, savo pirmojo klausimo a punktu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar spręsdamas dėl teisėto sulaikymo termino jis turi atsižvelgti į teisines aplinkybes, kaip antai sulaikymo laikotarpiai, buvusias iki direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalių perkėlimo, ar, atvirkščiai, teisėtą sulaikymo laikotarpį reikia vertinti tik atsižvelgiant į po šios datos atsiradusias aplinkybes ir sulaikymo laikotarpius.
56. Šiuo klausimu pirmiausia primintini principai, kuriuos Teisingumo Teismas suformulavo dėl teisės normų poveikio laiko atžvilgiu.
57. Nors tiesa, kad teisinio saugumo principui paprastai prieštarauja normos taikymas atgaline data(18), pagal nusistovėjusią teismo praktiką šio principo negalima išplėsti tiek, kad iš esmės nebūtų galima taikyti naujos taisyklės būsimoms padėties, susiklosčiusios galiojant ankstesnei taisyklei, pasekmėms(19).
58. Teisingumo Teismas savo nusistovėjusioje praktikoje suformulavo principą, kad nauja taisyklė nedelsiant taikoma esamoms situacijoms, prasidėjusioms galiojant ankstesnei taisyklei(20).
59. Tačiau jei kalbama apie iki materialinės teisės normų įsigaliojimo galutinai susidariusias padėtis ar įgytas teises, siekiant užtikrinti teisinio saugumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų laikymąsi, šios normos turi būti aiškinamos taip, kad jos taikomos prieš jų įsigaliojimą galutinai susidariusioms padėtims tik tuo atveju, jeigu iš jų teksto, tikslo ir struktūros aiškiai matyti, kad toks poveikis joms turi būti suteiktas(21). Procesinės teisės normos, atvirkščiai, paprastai skirtos taikyti visoms jų įsigaliojimo momentų nagrinėjamoms byloms(22).
60. Toliau reikia detaliau išanalizuoti nagrinėjamą atvejį atsižvelgiant į šiuos principus.
61. Pirmiausia reikia konstatuoti, kad faktinės padėties, dėl kurios buvo iškelta pagrindinė byla, būtent S. Kadzoev sulaikymo, nepaisant jos pradžios iki direktyvą dėl grąžinimo į Bulgarijos teisę perkeliančio įstatymo įsigaliojimo, aiškiai negalima pripažinti pasibaigusia ar galutinai susidariusia iki šio įstatymo įsigaliojimo, kuriai šis įstatymas dėl to būtų taikomas atgaline data. Tai veikiau yra tipinė tęstinė padėtis, prasidėjusi praeityje, tačiau vis dar trunkanti pagrindinės bylos nagrinėjimo metu. Dėl šios priežasties direktyvos dėl grąžinimo taikymą nagrinėjamam atvejui, remiantis įstatymu dėl perkėlimo, siekiant nuspręsti dėl S. Kadzoev sulaikymo teisėtumo ir jo pratęsimo galimybės, reglamentuoja minėtas Teisingumo Teismo įtvirtintas gerai žinomas principas, kad naujos normos nedelsiant taikomos esamoms padėtims(23).
62. Lieka išsiaiškinti, ar galima nagrinėti tik sulaikymo laikotarpio, buvusio po direktyvą perkeliančio įstatymo įsigaliojimo, teisėtumą.
63. Mano nuomone, negalima taip skaidyti sulaikymo laikotarpio taikant direktyvoje dėl grąžinimo numatytas taisykles dėl sulaikymo trukmės.
64. Šiuo klausimu pirmiausia primenu, kad direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalyse įtvirtinti maksimalūs sulaikymo terminai yra dalis taisyklių, skirtų užtikrinti sulaikymo proporcingumą, t. y. kuo trumpesnę jo trukmę, kuri bet kuriuo atveju negali viršyti numatytų 6 mėnesių ar, prireikus, 18 mėnesių(24). Taigi, jei tokioje byloje, kaip antai nagrinėjamoji, reikia įvertinti, ar sulaikymo trukmė yra pagrįsta ir ar jo pratęsimas dar pateisinamas, nematau, kaip tai galima protingai padaryti kitaip, negu atsižvelgiant į tikrąją sulaikymo trukmę. Taigi vertinant sulaikymo trukmę neatsižvelgti į tam tikrus laikotarpius dėl to, kad jie ankstesni už įstatymo dėl perkėlimo įsigaliojimą, būtų mažų mažiausia labai savavališka. Pritarus tokiam direktyvos dėl grąžinimo reikalavimų aiškinimui, nacionalinis teismas, remdamasis įstatymu dėl perkėlimo, akivaizdžiai galėtų daryti išvadą, kad asmens sulaikymas turint tikslą išsiųsti yra proporcingas, o jo pratęsimas – pagrįstas, nepaisant ilgos šio asmens sulaikymo trukmės, o tai vargu ar yra priimtina.
65. Antra, reikėtų kelti klausimą, koks yra direktyvos dėl gražinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalyse įtvirtintų maksimalių sulaikymo terminų tikrasis tikslas. Kitaip tariant, ar šiomis nuostatomis iš esmės siekiama įpareigoti, kad nuo jų perkėlimo į nacionalinę teisę momento sulaikymas galėtų būti pratęstas daugiausia 18 papildomų mėnesių, nepaisant jau praėjusio sulaikymo laiko, ar, atvirkščiai, jas reikia suprasti kaip išreiškiančias maksimalią priimtiną sulaikymo trukmę ta prasme, kad „niekas negali būti sulaikytas turint tikslą išsiųsti ilgiau nei 18 mėnesių“, ir todėl, jei asmuo šios taisyklės perkėlimo į nacionalinę teisę momentu jau buvo sulaikytas, pavyzdžiui, 3 mėnesius, jo sulaikymą galima pratęsti tik ne daugiau kaip 15 papildomų mėnesių, o asmuo, minėtu momentu buvęs sulaikytas ilgiau nei 18 mėnesių, t. y. viršijant maksimalią trukmę, turi būti nedelsiant paleistas?
66. Mano nuomone, pirmenybę reikia aiškiai teikti antrajam aiškinimui, atsižvelgiant į maksimalius sulaikymo išsiuntimo tikslu terminus nustatančių nuostatų tikslą, būtent užtikrinti suinteresuotojo asmens pagrindinę teisę į laisvę, leidžiant išimtis tik labai griežtomis sąlygomis.
67. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, siūlau į pirmojo prejudicinio klausimo a punktą atsakyti, kad vertinant teisėtą sulaikymo trukmę ir jo pratęsimo galimybę, atsižvelgiant į įstatymą, kuriuo į nacionalinę teisę perkeltos direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalys, reikia atsižvelgti į faktinę šio sulaikymo trukmę, įskaitant sulaikymo laikotarpius iki įstatymo dėl perkėlimo įsigaliojimo datos.
2. Dėl pirmojo klausimo b punkto ir antrojo klausimo
68. Šie klausimai susiję su poreikiu skaičiuojant direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalyse numatytus sulaikymo terminus atsižvelgti į sulaikymo laikotarpius, kuriais sprendimo dėl išsiuntimo vykdymas buvo sustabdytas.
69. Pirmiausia išnagrinėsiu antrąjį klausimą, susijusį su sprendimo dėl išsiuntimo vykdymo sustabdymu dėl teisme nagrinėjamo skundo dėl šio sprendimo, o vėliau – pirmojo klausimo b punkte minimą labiau specifinį sustabdymo dėl prieglobsčio suteikimo procedūros atvejį. Visų pirma reikėtų pridurti, kad, kaip matyti iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą, abiem atvejais reikia vadovautis prielaida, jog suinteresuotasis trečiosios valstybės pilietis, t. y. S. Kadzoev, nagrinėjamo sprendimo dėl išsiuntimo vykdymo sustabdymo laikotarpiu ne tik toliau buvo laikomas tame pačiame specialiajame centre, tačiau jis ten tebebuvo remiantis priverstinio apgyvendinimo (sulaikymo) įsakymu.
70. Pirmiausia reikia pakartoti: kadangi priverstinis sulaikymas yra laisvės atėmimas, sąlygas, kuriomis jis yra leidžiamas, reikia aiškinti siaurai, nes tai yra pagrindinės teisės į asmens laisvę išimtis(25).
71. Toliau reikia pažymėti, kad direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalių formuluotėse nėra nieko, kas leistų manyti, jog skaičiuojant minėtose nuostatose numatytą maksimalią sulaikymo trukmę nereikia atsižvelgti į tam tikrus sulaikymo išsiuntimo tikslu laikotarpius, nes sprendimo dėl išsiuntimo vykdymas buvo sustabdytas.
72. Direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 dalyje aiškiai numatyta, kad kiekviena valstybė narė turi nustatyti konkrečią sulaikymo trukmę, „kuri negali viršyti šešių mėnesių“. Toliau iš tos pačios direktyvos 15 straipsnio 6 dalies aiškiai matyti, kad šį laikotarpį galima pratęsti tik išimtiniais atvejais ir bet kuriuo atveju tik ribotam laikotarpiui, neviršijančiam dar dvylikos mėnesių.
73. Be to, aplinkybės, kuriomis galima pratęsti sulaikymo laikotarpį, aiškiai ir galutinai apibrėžtos šioje nuostatoje, kurioje numatyti atvejai, kai tikėtina, jog, nepaisant visų pagrįstų pastangų, išsiuntimo procedūra užtruks ilgiau dėl to, kad suinteresuotasis trečiosios šalies pilietis nepakankamai bendradarbiauja arba vėluojama gauti reikiamus dokumentus iš trečiųjų šalių. Įtraukdamas šiuos pratęsimo motyvus, Bendrijos teisės aktų leidėjas nusprendė atsižvelgti į praktinius sunkumus, su kuriais valstybės narės gali susidurti išsiųsdamos neteisėtai esančius trečiųjų šalių piliečius.
74. Tačiau reikia konstatuoti, kad sprendimo išsiųsti vykdymo sustabdymo dėl teisme nagrinėjamo skundo dėl šio sprendimo nėra tarp šių pratęsimo motyvų ir bet kuriuo atveju direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalyse nenumatytas joks sulaikymo trukmės pratęsimas, viršijantis papildomus 12 mėnesių.
75. Dėl šios priežasties, nesant aiškių nuostatų šiuo klausimu, direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalių negalima aiškinti kaip leidžiančių, skaičiuojant sulaikymo trukmę pagal šį straipsnį, neatsižvelgti į sulaikymo laikotarpius, kuriais sprendimo išsiųsti vykdymas buvo sustabdytas dėl teisme nagrinėjamo skundo dėl šio sprendimo, nes dėl to sulaikymas turint tikslą išsiųsti galėtų viršyti numatytą maksimalią 18 mėnesių trukmę.
76. Mano nuomone, šios išvados nepaneigia Bulgarijos vyriausybės nurodytas Teisingumo Teismo sprendimas byloje Petrosian ir kt. (26), susijęs su Reglamento (EB) Nr. 343/2003(27) išaiškinimu. Toje byloje Teisingumo Teismas iš esmės nusprendė, kad jei nacionalinėje teisėje numatytas sustabdantį poveikį turintis skundas, šio reglamento 20 straipsnio 1 dalies d punkte numatytas prieglobsčio prašytojo perdavimo vykdymo terminas skaičiuojamas ne nuo laikinojo teismo sprendimo, sustabdančio perdavimo procedūros vykdymą, o tik nuo teismo sprendimo dėl procedūros pagrįstumo(28).
77. Tačiau šio sprendimo ir jį pagrindžiančių motyvų negalima tiesiogiai pritaikyti nagrinėjamoje byloje, nes joje nagrinėjami kitokio pobūdžio terminai. Byloje, kurioje buvo priimtas minėtas Sprendimas Petrosian, nagrinėtas terminas apibrėžia laiką, per kurį prašančioji valstybė narė turi perduoti prieglobsčio prašytoją jį atsiimti turinčiai valstybei narei, o direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalyse numatytais maksimaliais terminais siekiama pagrįstai apriboti asmens, kurio vienintelis pažeidimas yra neteisėtas buvimas valstybėje, laisvės atėmimo trukmę. Taip pat šioje byloje nagrinėjamais terminais ribojama sulaikymo turint tikslą išsiųsti trukmė, o ne, bent jau ne tiesiogiai, pačios išsiuntimo procedūros, prireikus apimančios galimybę apskųsti teismui sprendimą išsiųsti, vykdymas.
78. Galiausiai, kalbant apie prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo antrajame klausime nurodytas aplinkybes, būtent abejones dėl asmens tapatybės, pragyvenimo lėšų neturėjimą ar agresyvų elgesį, pažymėtina, kad jos neturi reikšmės principiniam klausimui, ar skaičiuojant direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalyse numatytus sulaikymo terminus reikia atsižvelgti į sulaikymo laikotarpį, kuriuo sprendimo išsiųsti vykdymas buvo sustabdytas padavus skundą dėl šio sprendimo(29). Šiomis aplinkybėmis taip pat nesvarbu, ar nagrinėjamu laikotarpiu asmuo toliau buvo laikomas tame pačiame specialiame sulaikymo centre, o vienintelis lemiamas klausimas skaičiuojant maksimalią sulaikymo trukmę yra tas, ar šiuo laikotarpiu šiam asmeniui buvo taikomas sulaikymas turint tikslą išsiųsti.
79. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į antrąjį prejudicinį klausimą reikia atsakyti, kad skaičiuojant sulaikymo trukmę pagal direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalis reikia atsižvelgti į sulaikymo laikotarpį, kuriuo, remiantis aiškia nacionalinės teisės norma, sprendimo išsiųsti vykdymas sustabdytas, nes teisme buvo nagrinėjamas skundas dėl šio sprendimo.
80. Antra, kalbant apie klausimą, ar direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalyse numatyti sulaikymo turint tikslą išsiųsti terminai taip pat turi apimti laikotarpį, kuriuo sprendimo išsiųsti vykdymas sustabdytas, nes buvo nagrinėjamas trečiosios šalies piliečio pateiktas prieglobsčio prašymas, pirmiausia reikia pažymėti, kad pagal minėtos direktyvos 2 straipsnio 1 dalį ši direktyva taikoma tik trečiųjų šalių piliečiams, neteisėtai esantiems valstybės narės teritorijoje.
81. Tačiau, kaip nurodyta direktyvos dėl grąžinimo 9 konstatuojamojoje dalyje, pagal 2005 m. gruodžio 1 d. Tarybos direktyvą 2005/85/EB, nustatančią būtiniausius reikalavimus dėl pabėgėlio statuso suteikimo ir panaikinimo tvarkos valstybėse narėse(30), trečiosios šalies pilietis, paprašęs prieglobsčio valstybėje narėje, neturėtų būti laikomas neteisėtai esančiu tos valstybės narės teritorijoje, kol neįsigaliojo sprendimas nepatenkinti prašymo arba sprendimas, kuriuo jis netenka teisės likti šalyje kaip prieglobsčio siekiantis asmuo.
82. Darytina išvada, kad direktyva dėl grąžinimo netaikoma ar nebetaikoma prieglobsčio prašymą pateikusiam trečiosios šalies piliečiui, kol nagrinėjamas jo prieglobsčio prašymas.
83. Kadangi prieglobsčio prašytojas nebegali būti laikomas neteisėtai esančiu valstybės narės teritorijoje ir jam netaikoma direktyva dėl gražinimo, jo sulaikymas siekiant užtikrinti sprendimo išsiųsti vykdymą nebepateisinamas šia direktyva.
84. Jo, kaip prieglobsčio prašytojo, statusą ir teises reglamentuoja taikytinos tarptautinės ir Bendrijos teisės normos dėl prieglobsčio, kaip antai 1951 m. liepos 28 d. Ženevos konvencija dėl pabėgėlių statuso ir Direktyva 2005/85 bei 2003 m. sausio 27 d. Tarybos direktyva 2003/9/EB, nustatanti minimalias normas dėl prieglobsčio prašytojų priėmimo valstybėse narėse(31).
85. Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad nors asmens negalima sulaikyti vien todėl, kad jis paprašė prieglobsčio(32), prieglobsčio prašytojo sulaikymas savaime nedraudžiamas pagal tarptautinę ir Bendrijos prieglobsčio teisę(33).
86. Pavyzdžiui, Direktyvos 2003/9 7 straipsnyje numatyta galimybė izoliuoti prieglobsčio prašytoją, jei tai būtina dėl teisinių priežasčių arba viešosios tvarkos sumetimais. Bet kuriuo atveju toks prieglobsčio prašytojo izoliavimas turi būti motyvuotas ir pagrįstas, atsižvelgiant į specialias sąlygas, numatytas prieglobstį reglamentuojančiose taikytinose normose, ir jo teisinis pagrinds negali būti neteisėtai esančių asmenų statusą reglamentuojantys teisės aktai.
87. Mano nuomone, iš šios analizės išplaukia nevienareikšmė išvada.
88. Jei S. Kadzoev sulaikymas jo prieglobsčio prašymo nagrinėjimo laikotarpiu buvo grindžiamas įsakymu dėl priverstinio apgyvendinimo, priimtu remiantis taikytinomis prieglobstį reglamentuojančiomis normomis, šio sulaikymo negalima laikyti sulaikymu turint tikslą išsiųsti direktyvos dėl grąžinimo prasme. Taigi sulaikymo trukmei nebus taikomas šios direktyvos 15 straipsnis ir todėl į ją nebus atsižvelgiama skaičiuojant šiame straipsnyje numatytus sulaikymo terminus(34).
89. Tačiau jei padavęs prieglobsčio prašymą S. Kadzoev ir toliau buvo sulaikytas remiantis pradiniu įsakymu, ir valdžios institucijos nepriėmė atskiro sprendimo dėl sulaikymo, tai reiškia, kad visą šį laikotarpį jis liko sulaikytas turint tikslą išsiųsti, nors, atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, tokį sulaikymą reikėjo pripažinti neteisėtu. Tokiu atveju į prieglobsčio suteikimo procedūros trukmės laikotarpį turi būti atsižvelgta skaičiuojant direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalyse numatytus maksimalius terminus dėl tų pačių priežasčių kaip ir sprendimo išsiųsti vykdymo sustabdymo dėl teismui paduoto skundo atveju.
90. Norėčiau pridurti, kad trečiosios šalies piliečio maksimalios faktinio sulaikymo turint tikslą išsiųsti trukmės negalima pratęsti neteisėto sulaikymo laikotarpiu.
91. Nors remiantis Teisingumo Teismo turima informacija atrodo, kad pagrindinėje byloje susiklostė antroji situacija, pats nacionalinis teismas turi nustatyti, ar priverstinis apgyvendinimas laikotarpiu, kuriuo neteisėtai esantis trečiosios šalies pilietis buvo prieglobsčio prašytojas, buvo paremtas taikytinomis prieglobsčio suteikimo procedūros taisyklėmis, ar šio apgyvendinimo pagrindas tebebuvo sulaikymas, siekiant užtikrinti šio piliečio išsiuntimą.
92. Atsižvelgdamas į tai, kas pasakyta, siūlau į pirmojo prejudicinio klausimo b punktą atsakyti, kad direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalių nuostatos dėl maksimalios sulaikymo turint tikslą išsiųsti trukmės iš esmės netaikomos laikotarpiams, kuriais prieglobsčio prašytojas buvo sulaikytas taikant prieglobsčio suteikimo procedūros taisykles. Tačiau jei pateikęs prieglobsčio prašymą ir jo nagrinėjimo metu trečiosios šalies pilietis lieka sulaikytas turint tikslą išsiųsti direktyvos dėl grąžinimo prasme, į šį sulaikymo laikotarpį reikia atsižvelgti skaičiuojant direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalyse numatytus sulaikymo terminus.
3. Dėl trečiojo prejudicinio klausimo
93. Savo trečiuoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgdamas į nagrinėjamo atvejo aplinkybes, prašo išaiškinti direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 4 dalyje vartojamą sąvoką „pagrįsta tikimybė išsiųsti“.
94. Remiantis šia nuostata, sulaikymas tampa nebepateisinamas ir atitinkamas asmuo nedelsiant paleidžiamas, „paaiškėjus, kad dėl teisinių ar kitokių priežasčių nebėra pagrįstos tikimybės išsiųsti“.
95. Šis reikalavimas atspindi aplinkybę, kad neteisėtai esančio trečiosios šalies piliečio sulaikymas pateisinamas tik siekiu jį išsiųsti ir jei išsiuntimo procedūra jau vyksta ir taikoma pakankamai greitai, o tai priklauso nuo galimybės išsiųsti buvimo. Taigi, kaip matyti iš direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 4 dalies, nepakanka abstrakčios ar teorinės galimybės išsiųsti buvimo, neturint tikslių duomenų apie jos įgyvendinimo momentą arba tikimybę. Turi egzistuoti „pagrįsta“, t. y. reali, tikimybė išsiųsti sulaikytąjį asmenį per protingą terminą(35).
96. Taigi akivaizdu, kad pats nacionalinis teismas, atsižvelgdamas į visas nagrinėjamo atvejo aplinkybes, turi įvertinti, ar tokia pagrįsta tikimybė vis dar yra.
97. Vis dėlto dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo trečiajame klausime nurodytų aplinkybių reikia patikslinti, kad pagrįstos tikimybės išsiųsti, atrodo, nebėra, jei mažai tikėtina, kad atitinkama trečioji valstybė pakankamai artimoje ateityje dar sutiks priimti suinteresuotąjį asmenį, ar jei išsiuntimas remiantis konkrečia readmisijos sutartimi neįmanomas per protingą terminą, kad ir kokios būtų priežastys.
98. Pagaliau savaime suprantama, kad pasibaigus pagal direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 5 ir 6 dalis skaičiuojamiems maksimaliems sulaikymo terminams suinteresuotasis asmuo turi būti bet kuriuo atveju nedelsiant paleistas, nepaisant pagrįstos tikimybės išsiųsti buvimo(36).
99. Dėl šių priežasčių siūlau į trečiąjį prejudicinį klausimą atsakyti, kad sulaikytas išsiuntimo tikslu asmuo turi būti nedelsiant paleistas, jei galimybė išsiųsti jį per protingą terminą nebeatrodo reali. Pagrįstos tikimybės išsiųsti, atrodo, nebėra, jei mažai tikėtina, kad atitinkama trečioji valstybė pakankamai artimoje ateityje dar sutiks priimti suinteresuotąjį asmenį, ar jei išsiuntimas remiantis konkrečia readmisijos sutartimi neįmanomas per protingą terminą, kad ir kokios būtų priežastys.
4. Dėl ketvirtojo prejudicinio klausimo
100. Savo ketvirtuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar pagal direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 4 ir 6 dalis leidžiama nepaleisti suinteresuotojo asmens nedelsiant, nepaisant šioje direktyvoje numatytos maksimalios sulaikymo trukmės pabaigos, motyvuojant tuo, kad jis neturi galiojančių tapatybės dokumentų, elgiasi agresyviai, neturi jokių pragyvenimo lėšų ir joks trečiasis asmuo nėra įsipareigojęs užtikrinti jo išlaikymą.
101. Šiuo klausimu pakanka pažymėti, kad sulaikymo pratęsimas remiantis minėtomis aplinkybėmis tiesiogiai prieštarautų direktyvos dėl grąžinimo nuostatoms dėl neteisėtai esančio trečiosios šalies piliečio sulaikymo, kuriose, kaip matyti iš mano pateiktų argumentų(37), numatyta, kad sulaikymas leidžiamas tik kaip kraštutinė priemonė, jei negalima taikyti jokios kitos švelnesnės administracinės priemonės, jis turi būti griežtai motyvuotas ir taikomas tik dėl išsiuntimo procedūros ir su ja susijęs, tačiau neviršyti 18 mėnesių(38).
102. Taigi į ketvirtąjį klausimą reikia atsakyti, kad sulaikymo turint tikslą išsiųsti negalima pratęsti viršijant direktyvos dėl grąžinimo 15 straipsnio 4 ir 6 dalyse numatytą maksimalų terminą dėl tokių priežasčių, kaip antai galiojančių tapatybės dokumentų neturėjimas, suinteresuotojo asmens agresyvus elgesys ar nuosavų pragyvenimo lėšų arba kitokių materialinių išteklių, leidžiančių gyventi atitinkamos valstybės narės teritorijoje, neturėjimas.
V – Išvada
103. Atsižvelgdamas į anksčiau pateiktus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui pripažinti prejudicinius klausimus priimtinais ir pateikti Administrativen sadSofia-grad tokius atsakymus:
– vertinant teisėtą sulaikymo trukmę ir jo pratęsimo galimybę, atsižvelgiant į įstatymą, kuriuo į nacionalinę teisę perkeltos 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse 15 straipsnio 5 ir 6 dalys, reikia atsižvelgti į faktinę šio sulaikymo trukmę, įskaitant sulaikymo laikotarpius iki įstatymo dėl perkėlimo įsigaliojimo datos;
– Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 5 ir 6 dalių nuostatos dėl maksimalios sulaikymo turint tikslą išsiųsti trukmės iš esmės netaikomos laikotarpiams, kuriais prieglobsčio prašytojas buvo sulaikytas taikant prieglobsčio suteikimo procedūros taisykles. Jei pateikęs prieglobsčio prašymą ir jo nagrinėjimo metu trečiosios šalies pilietis lieka sulaikytas turint tikslą išsiųsti minėtos direktyvos prasme, į šį sulaikymo laikotarpį reikia atsižvelgti skaičiuojant šios direktyvos 15 straipsnio 5 ir 6 dalyse numatytus sulaikymo terminus,
– skaičiuojant sulaikymo trukmę pagal Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 5 ir 6 dalis reikia atsižvelgti į sulaikymo laikotarpį, kuriuo, remiantis aiškia nacionalinės teisės norma, sprendimo išsiųsti vykdymas sustabdytas, nes teisme buvo nagrinėjamas skundas dėl šio sprendimo,
– sulaikytas turint tikslą išsiųsti asmuo turi būti nedelsiant paleistas, jei galimybė išsiųsti jį per protingą terminą nebeatrodo reali. Pagrįstos tikimybės išsiųsti, atrodo, nebėra, jei mažai tikėtina, kad atitinkama trečioji valstybė pakankamai artimoje ateityje dar sutiks priimti suinteresuotąjį asmenį, arba jei išsiuntimas remiantis konkrečia readmisijos sutartimi neįmanomas per protingą terminą, kad ir kokios būtų priežastys,
– sulaikymo turint tikslą išsiųsti negalima pratęsti viršijant Direktyvos 2008/115 15 straipsnio 4 ir 6 dalyse numatytą maksimalų terminą dėl tokių priežasčių, kaip antai galiojančių tapatybės dokumentų neturėjimas, suinteresuotojo asmens agresyvus elgesys ar nuosavų pragyvenimo lėšų arba kitokių materialinių išteklių, leidžiančių gyventi atitinkamos valstybės narės teritorijoje, neturėjimas.