JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ELEANOR SHARPSTON
19 päivänä huhtikuuta 2018(1)
Asia C‑123/17
Nefiye Yön
vastaan
Landeshauptstadt Stuttgart,
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgerichtin
osallistuessa asian käsittelyyn
(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa))
Ennakkoratkaisupyyntö – ETY–Turkki-assosiaatiosopimus – Päätös N:o 2/76 – 7 artikla – Standstill-lauseke – Työhön pääsyn edellytyksiä koskevat uudet rajoitukset – Perheenyhdistäminen – Lisäpöytäkirja – 59 artikla – Oikeuttamisperuste – Yleistä etua koskevat pakottavat syyt
1. Ovatko Euroopan unionin ja Turkin kahdenväliset järjestelyt esteenä Saksan lokakuussa 1980 Turkin kansalaisille määräämille rajoittavammille maahantulovaatimuksille, jotka vaikeuttavat kyseisessä jäsenvaltiossa pitkään oleskelleen turkkilaisen työntekijän ja hänen turkkilaisen puolisonsa välistä perheenyhdistämistä? Tässä Bundesverwaltungsgerichtin (liittovaltion ylin hallintotuomioistuin, Saksa) esittämässä ennakkoratkaisupyynnössä tiedustellaan ETY–Turkki-assosiaatiosopimuksen(2) (jäljempänä assosiaatiosopimus) työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevan 12 artiklan täytäntöönpanosta tehdyn päätöksen N:o 2/76(3) 7 artiklaan sisältyvän standstill-lausekkeen ajallista ja aineellista soveltamisalaa. Se tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden selventää kahden peräkkäisen ETY–Turkki-assosiaationeuvoston päätöksen(4) – päätösten N:o 2/76 ja N:o 1/80(5) – ajallista soveltamisalaa ja täsmentää, miten näitä päätöksiä on tulkittava.
Unionin oikeus
Assosiaatiosopimus ja lisäpöytäkirja
2. Assosiaatiosopimus tehtiin vuonna 1963. Sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan assosiaatiojärjestelmän tarkoituksena on edistää sopimuspuolten välisten kaupallisten ja taloudellisten suhteiden jatkuvaa ja tasapainoista vahvistumista. Assosiaatiojärjestelmän oli määrä sisältää valmisteluvaihe, siirtymävaihe ja viimeinen vaihe.(6) Valmisteluvaiheen aikana Turkin oli määrä vahvistaa talouttaan voidakseen täyttää velvoitteet, jotka sille kahden muun vaiheen aikana kuuluivat.(7) Siirtymävaiheen aikana oli tarkoitus toteuttaa asteittain sopimuspuolten välinen tulliliitto ja lähentää niiden talouspolitiikkaa.(8) Viimeinen vaihe perustuu tulliliittoon, ja siinä on kyse Turkin tasavallan ja unionin talouspolitiikan yhteensovittamisen vahvistamisesta.(9)
3. Assosiaatiosopimuksen 9 artiklassa määrätään, että sopimuksen soveltamisalalla kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä nykyisessä SEUT 18 artiklassa ilmaistun periaatteen mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 artiklan mukaisten erityismääräysten soveltamista.
4. Assosiaatiosopimuksen 3 luvun otsikko on ”Muut taloutta koskevat määräykset”. Siihen sisältyvässä 12 artiklassa määrätään, että ”sopimuspuolet pitävät lähtökohtanaan [SEUT 45, SEUT 46 ja SEUT 47 artiklan] määräyksiä toteuttaessaan välillään asteittain työntekijöiden vapaan liikkuvuuden”.
5. ETY ja Turkki allekirjoittivat vuonna 1970 assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan, joka merkitsi siirtymistä valmisteluvaiheesta siirtymävaiheeseen.(10)
6. Lisäpöytäkirjan 36 artiklan mukaan työntekijöiden vapaa liikkuvuus jäsenvaltioiden ja Turkin välillä toteutetaan asteittain assosiaatiosopimuksen 12 artiklassa ilmoitettujen periaatteiden mukaisesti. Sopimuksen nojalla perustettava assosiaationeuvosto valtuutetaan päättämään tätä varten tarvittavista yksityiskohtaisista säännöistä.
7. Lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan standstill-lauseke, jossa assosiaatiosopimuksen sopimuspuolia kielletään ottamasta välillään käyttöön ”uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia”.
8. Lisäpöytäkirjan 59 artiklassa määrätään, että ”tämän [pöytäkirjan] soveltamisalalla Turkkiin ei voida soveltaa edullisempaa kohtelua kuin se, jonka jäsenvaltiot myöntävät toisilleen yhteisön perustamissopimuksen mukaisesti”.
9. Lisäpöytäkirjan 62 artiklan mukaan lisäpöytäkirja ja sen liitteet ovat erottamaton osa assosiaatiosopimusta.
Päätös N:o 2/76
10. Assosiaationeuvoston päätöksessä N:o 2/76 vahvistettiin useita toimenpiteitä, joiden tarkoituksena oli edistää työntekijöiden vapaata liikkuvuutta. Erityisesti siinä annettiin ”lisäpöytäkirjan 36 artiklan soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt” ensimmäisen vaiheen ajaksi, jonka oli määrä ”kestää neljä vuotta joulukuusta 1976 lukien”.(11) Määräysten soveltamista oli kuitenkin määrä jatkaa seuraavan vaiheen alkamiseen asti.(12)
11. Päätöksen 7 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Yhteisön jäsenvaltiot ja Turkki eivät voi ottaa käyttöön uusia rajoituksia, jotka liittyvät työhön pääsyn edellytyksiin, niiden työntekijöiden osalta, jotka oleskelevat ja työskentelevät laillisesti jäsenvaltioiden tai Turkin alueella.”
12. Päätöksen määräyksistä voidaan sen 9 artiklan mukaan poiketa yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä.
13. Päätös N:o 2/76 tuli voimaan 20.12.1976.(13)
Päätös N:o 1/80
14. Myös assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 tarkoituksena oli edistää työntekijöiden vapaata liikkuvuutta. Sen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan, että sosiaalialalla on välttämätöntä ”parantaa työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä sovellettavaa järjestelmää päätöksen N:o 2/76 mukaiseen järjestelmään nähden”.
15. Päätöksen 13 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Yhteisön jäsenvaltiot ja Turkki eivät voi ottaa käyttöön uusia rajoituksia, jotka liittyvät työhön pääsyn edellytyksiin, niiden työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka oleskelevat ja työskentelevät laillisesti jäsenvaltioiden tai Turkin alueella.”
16. Päätöksen 14 artiklan 1 kohdan mukaan sen määräyksistä voidaan poiketa yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä.
17. Sen 16 artiklassa määrätään, että assosiaationeuvosto tarkastelee näiden määräysten soveltamisen vaikutuksia ”valmistellakseen ratkaisuja, joita voidaan soveltaa 1 päivästä joulukuuta 1983 lukien”. Tällaisia lisätoimenpiteitä ei kuitenkaan koskaan toteutettu.(14)
18. Käsiteltävässä asiassa merkityksellisiä päätöksen N:o 1/80 määräyksiä sovellettiin 1.12.1980 lukien.(15)
Saksan oikeus
19. Ulkomaalaislain täytäntöönpanosta annetun asetuksen muuttamisesta 1.7.1980 annetun yhdennentoista asetuksen (Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes) 1 §:llä otettiin käyttöön Turkin kansalaisten yleinen viisumivelvollisuus, joka tuli voimaan 5.10.1980. Ennen tätä muutosta Turkin kansalaisilla piti olla oleskelulupa viisumin muodossa ennen maahantuloa vain silloin, kun he halusivat harjoittaa ansiotoimintaa liittovaltion alueella.(16)
20. Ulkomaalaisten oleskelusta annetun lain (Aufenthaltsgesetz) 4 §:n mukaan kolmannen maan kansalaisilla on oltava oleskelulupa Saksan liittotasavallan alueelle pääsemiseksi ja siellä oleskelemiseksi, ellei Euroopan unionin oikeudessa tai asetuksella ole toisin määrätty tai säädetty tai ellei oleskeluoikeutta ole assosiaatiosopimuksen perusteella.
21. Ulkomaalaisten oleskelusta annetun lain 5 §:n 2 momentissa säädetään, että oleskelulupa voidaan myöntää vain, jos kolmannen maan kansalainen on saapunut Saksaan maahantuloon vaadittavalla viisumilla ja on jo viisumihakemuksessaan toimittanut oleskeluluvan myöntämiseksi tarvittavat tiedot. Näistä vaatimuksista voidaan poiketa, jos oleskeluluvan myöntämisen aineelliset edellytykset täyttyvät tai jos kyseisen yksittäistapauksen erityisissä olosuhteissa olisi kohtuutonta aloittaa viisuminhakumenettely uudelleen alusta. Lain 6 §:n 3 momentissa säädetään, että pidempiä oleskelujaksoja varten vaaditaan kansallinen viisumi, joka on myönnetty ennen kolmannen maan kansalaisen saapumista Saksaan.
22. Ulkomaalaisten oleskelusta annetun lain 30 §:ssä säädetään aviopuolisoja koskevasta perheenyhdistämisestä. Kolmannen maan kansalaisen aviopuolisolle on myönnettävä oleskelulupa, jos hänellä on ainakin saksan peruskielitaito.(17) Tätä vaatimusta ei sovelleta oleskelulupaa myönnettäessä, jos aviopuoliso ei fyysisen, henkisen tai psyykkisen sairauden vuoksi pysty osoittamaan, että hänellä on saksan peruskielitaito, tai jos kyseisen yksittäistapauksen erityisissä olosuhteissa ei ole mahdollista tai kohtuullista odottaa puolison hankkivan saksan peruskielitaitoa ennen saapumistaan Saksaan.(18)
Tosiseikat, menettely ja ennakkoratkaisukysymykset
23. Nefiye Yön on Turkin kansalainen. Hänen aviomiehensä, joka myös on Turkin kansalainen, on asunut Saksassa vuodesta 1995. Aviomies teki ensin turvapaikkahakemuksen, joka hylättiin. Sen jälkeen hän avioitui Saksan kansalaisen kanssa, josta hän myöhemmin erosi. Yönin kanssa hän avioitui vuonna 2004. Aviomiehellä on ollut pysyvä oleskelulupa ainakin vuodesta 2005, ja hän on vuodesta 2009 työskennellyt leipomossa. Pariskunnalla on kolme aikuista lasta, jotka asuvat Itävallassa, Saksassa ja Turkissa.
24. Yön haki perheenyhdistämistä varten viisumia Saksan Ankaran lähetystöstä ensimmäisen kerran vuonna 2007 mennäkseen aviomiehensä luo. Hän esitti kaksi uutta hakemusta vuonna 2011. Kaikki kolme hakemusta hylättiin Yönin riittämättömän saksan kielen taidon vuoksi. Yön kävi maaliskuussa 2013 Alankomaiden myöntämällä Schengen-viisumilla Alankomaissa asuvan sisarensa luona. Huhtikuussa 2013 hän matkusti aviomiehensä luo Saksaan. Toukokuussa 2013 Yön haki Saksassa määräaikaista oleskelulupaa perheenyhdistämistä varten. Hän kärsinee terveysongelmista ja lienee lukutaidoton; tämän vuoksi hän lienee riippuvainen puolisonsa avusta.
25. Landeshauptstadt Stuttgart (osavaltion pääkaupunki Stuttgart) hylkäsi Yönin hakemuksen maaliskuussa 2014 tekemällään päätöksellä, koska hakija ei ollut osoittanut, että hänellä on saksan peruskielitaito, ja koska hän oli saapunut Saksaan ilman maahantuloon vaadittavaa kansallista viisumia.
26. Verwaltungsgericht (hallintotuomioistuin, Saksa) hyväksyi Yönin kyseisestä päätöksestä nostaman kanteen. Se totesi, että syyt, joiden perusteella oleskelulupahakemus oli hylätty, olivat päätösten N:o 2/76 ja N:o 1/80 standstill-lausekkeiden vastaisia.
27. Landeshauptstadt Stuttgart valitti tuomiosta Bundesverwaltungsgerichtiin (jäljempänä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin).
28. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että jos ulkomaalaisten oleskelusta annetun lain 30 §:n 1 momentissa oleskeluluvan myöntämiselle asetettu kielitaitovaatimus on standstill-lausekkeissa tarkoitettu ”uusi rajoitus”, se voitaisiin kuitenkin oikeuttaa yleistä etua koskeva pakottavalla syyllä. Ulkomaalaisten oleskelusta annettua lakia muutettiin suhteellisuusperiaatteen noudattamiseksi lisäämällä siihen mahdollisuus vapauttaa hakija kielitaitovaatimuksesta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin selittää, ettei ennakkoratkaisupyyntö koske kielitaitovaatimusta, koska kansalliset tuomioistuimet eivät toistaiseksi ole käsitelleet tätä kysymystä, vaan säännöstä (ulkomaalaisten oleskelusta annetun lain 5 §:n 2 momentti), jonka mukaan maahantuloon vaaditaan viisumi, joka on ennakkoedellytys oleskeluluvan myöntämiselle.
29. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että viisumivaatimusta voitaisiin pitää turkkilaisten työntekijöiden vapaan liikkuvuuden ”uutena rajoituksena”. Tämän perusteella se esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko assosiaationeuvoston päätöksen N:o 2/76 7 artiklan standstill-lauseke korvattu täydellisesti assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan standstill-lausekkeella, vai onko työntekijöiden vapaan liikkuvuuden uusia rajoituksia, jotka on otettu käyttöön päätöksen N:o 2/76 voimaantulon ja päätöksen N:o 1/80 13 artiklan sovellettavuuden välillä, edelleen arvioitava päätöksen N:o 2/76 7 artiklan perusteella?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen on vastattava myöntävästi siltä osin, että assosiaationeuvoston päätöksen N:o 2/76 7 artiklaa ei ole kokonaisuudessaan kumottu: Onko assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklaa koskevaa Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä sovellettava koko laajuudessaan myös päätöksen N:o 2/76 7 artiklan soveltamiseen sillä seurauksella, että päätöksen N:o 2/76 7 artikla kattaa myös 5.10.1980 lähtien käyttöön otetun kansallisen sääntelyn, jonka mukaan oleskeluluvan myöntäminen turkkilaisen työntekijän puolisolle perheenyhdistämistä varten riippuu kansallisen viisumin myöntämisestä?
3) Onko tällaisen kansallisen sääntelyn käyttöön ottaminen oikeutettua yleisen edun mukaisen pakottavan syyn perusteella, erityisesti maahanmuuton tehokkaan valvonnan ja muuttovirtojen tehokkaan hallinnan tavoitteen perusteella, kun yksittäistapauksen erityisolosuhteet otetaan huomioon kohtuullistamislausekkeella?”
30. Yön on esittänyt erittäin lyhyet kirjalliset huomautukset. Yksityiskohtaisempia kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet pääasian valittaja, Saksan hallitus ja Euroopan komissio. Pääasian valittaja, Saksan hallitus ja komissio esittivät suulliset lausumansa 18.1.2018 pidetyssä istunnossa.
Arviointi
Yleiset huomautukset
Assosiaatiosopimuksen tarkoitus ja työntekijöiden vapaan liikkuvuuden asteittainen toteuttaminen
31. Assosiaatiosopimuksen tarkoituksena on luoda yhä tiiviimmät siteet Turkkiin ja edistää Turkin ja Euroopan unionin välisten kaupallisten ja taloudellisten suhteiden jatkuvaa ja tasapainoista vahvistumista.(19) Vaikka pitkän aikavälin tavoitteena onkin Turkin liittyminen Euroopan unioniin,(20) assosiaatiosopimuksen tavoite on lähinnä taloudellinen.(21) Nämä assosiaatiosopimuksen kaksi puolta eivät ole keskenään ristiriidassa. Assosiaatiojärjestelyn ”viimeistä vaihetta” nimitetään nimenomaisesti tulliliitoksi, ja sopimuksen sanamuoto ja rakenne ilmentävät sen taloudellista luonnetta.(22) Sopimuksessa kuitenkin myös viitataan nimenomaisesti Turkin mahdollisuuteen liittyä Euroopan unioniin.(23) Tämän tulevan tavoitteen on tarkoitus perustua assosiaatiosopimuksella aikaan saatuihin taloudellisiin saavutuksiin, ja se vaatii sopimuspuolilta lisätoimia.
32. Assosiaatiosopimuksen 3 luvun (Muut taloutta koskevat määräykset) alussa on 12 artikla, jossa määritellään työntekijöiden vapaan liikkuvuuden periaate. Lisäpöytäkirjan 36 artiklassa vahvistetaan kymmenen vuoden suunnitelma työntekijöiden vapaan liikkuvuuden ”asteittaista toteuttamista” varten ja valtuutetaan assosiaationeuvosto päättämään ”tätä varten tarvittavista yksityiskohtaisista säännöistä”. Assosiaationeuvosto antoikin sääntöjenmukaisesti päätöksen N:o 2/76, jossa määriteltiin tämän ”asteittaisen toteuttamisen” ensimmäisen vaiheen sisältö.(24) Tämän jälkeen ”assosiaatiota edistettiin ja kehitettiin” vuonna 1980 annetulla päätöksellä N:o 1/80.(25) Siihen lainsäädäntöprosessi pysähtyikin. Vaikka päätöksen N:o 1/80 16 artiklassa kehotettiin assosiaationeuvostoa ”tarkastelemaan näiden [työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevien] määräysten soveltamisen vaikutuksia valmistellakseen toimenpideratkaisuja, joita voidaan soveltaa 1 päivästä joulukuuta 1983 lukien”, työtekijöiden vapaan liikkuvuuden kehittämiseksi ei ole annettu yhtään uutta säädöstä. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, on joitakin sellaisia vapaan liikkuvuuden keskeisiä osatekijöitä, joita ei ole toistaiseksi toteutettu, eikä työntekijöiden vapaan liikkuvuuden asteittaista toteuttamista ole saatettu päätökseen.(26)
33. Toisin kuin tietyissä muissa sopimuksissa, kuten ETA-sopimuksessa ja Sveitsin kanssa vapaasta liikkuvuudesta tehdyssä sopimuksessa,(27) assosiaatiosopimuksessa ei määrätä sisämarkkinasäännösten yleisestä laajentamisesta koskemaan Turkkia. Sillä ei oteta käyttöön työntekijöiden vapaata liikkuvuutta Euroopan unionin ja Turkin välillä. Siinä ainoastaan määrätään tämän vapaan liikkuvuuden asteittaisesta toteuttamisesta.(28) Unionin tuomioistuin onkin jo toistuvasti todennut, että toisin kuin unionin työntekijöillä, Turkin kansalaisilla ei tällä hetkellä ole oikeutta liikkua vapaasti unionin alueella; kyseisessä sopimuksessa taataan tietyt oikeudet ainoastaan vastaanottavan jäsenvaltion alueella.(29)
Assosiaatiosopimuksen ja assosiaationeuvoston päätösten tulkinta
34. Euroopan unionin tekemää kansainvälistä sopimusta ei ole tulkittava pelkästään sen sanamuodon perusteella vaan myös sen tavoitteiden valossa.(30) Unionin tuomioistuin on muistuttanut valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen(31) 31 artiklassa täsmennettävän, että valtiosopimusta on tulkittava vilpittömässä mielessä ja antamalla valtiosopimuksessa käytetyille sanonnoille niille kuuluvassa yhteydessä niiden tavallinen merkitys, sekä valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän valossa.(32) Unionin perussopimusten määräysten ja kansainvälisten sopimusten määräysten sanamuotojen samankaltaisuus ei automaattisesti takaa niiden yhdenmukaista tulkintaa (Polydor-periaate).(33)
35. Polydor-periaate pätee myös assosiaatiosopimukseen ja sen täytäntöönpanosäädöksiin. Unionin säännöksen tulkinnan ulottaminen koskemaan jotakin sanamuodoltaan siihen rinnastettavaa, samankaltaista tai jopa samanlaista unionin kolmannen maan kanssa tekemässä sopimuksessa olevaa määräystä riippuu siis erityisesti tavoitteesta, johon kullakin määräyksellä pyritään sen asiayhteydessä. Sen ratkaisemiseksi, onko unionin oikeuden säännöstä sovellettava analogisesti ETY–Turkki-assosiaation yhteydessä, on näin ollen tärkeää verrata yhtäältä assosiaatiosopimuksen tarkoitusta sekä sitä asiayhteyttä, johon se kuuluu, ja toisaalta unionin oikeuden kyseessä olevan toimen tarkoitusta ja sitä asiayhteyttä, johon se kuuluu.(34) Se, että sopimuksen tavoitteena on valtion mahdollinen liittyminen unioniin, ei tarkoita, että unionin perussopimusten määräyksiä koskevaa oikeuskäytäntöä voitaisiin automaattisesti soveltaa kolmansien valtioiden kanssa tehtyjen sopimusten tulkinnassa.(35)
36. Assosiaatiosopimuksen 12 artiklassa sopimuspuolet sopivat ”tukeutuvansa” työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskeviin unionin primaarioikeuden määräyksiin. Kuten julkisasiamies Cruz Villalón on huomauttanut, muotoilu ”tukeutuvat” osoittaa, että esikuvana on primaarioikeuden mukainen palvelujen tarjoamisen vapaus. Käytetyllä muotoilulla tehdään niin ikään selväksi se, että unionin primaarioikeudessa yksilöityä taloudellista vapautta ei voida täysimääräisesti ulottaa koskemaan assosiaatiosuhdetta. Muotoilu ”tukeutuvat” ei siis ilmennä yhdenmukaisuutta – vaan sen pohjalta voidaan lähtökohtaisesti tehdä erilaisia tulkintoja.(36)
37. Tuomiosta Bozkurt alkaen on ollut selvää, että työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevissa primaarioikeuden määräyksissä hyväksytyt periaatteet on mahdollisuuksien mukaan saatettava koskemaan turkkilaisia työntekijöitä, joilla on assosiaatiosopimuksessa tunnustetut oikeudet.(37) Sopimuspuolia ei kuitenkaan velvoiteta soveltamaan näitä sääntöjä sellaisenaan.(38) Kyseisiä periaatteita on pikemminkin sovellettava tulkittavan määräyksen sanamuodon ja tavoitteen ja siinä määrätyn järjestelmän perusteella.(39)
38. Unionin tuomioistuin on jo osoittanut olevansa halukas soveltamaan muotoilua ”mahdollisuuksien mukaan” väljästi, eikä se ole suinkaan epäröinyt tukeutua unionin johdetun oikeuden säännöksiin tulkitessaan assosiaatiosopimuksen määräyksiä ja niihin liittyvää lainsäädäntöä.(40) Tulkitessaan päätöksen N:o 1/80 6 artiklassa tarkoitetun perheenjäsenen käsitettä unionin tuomioistuin otti lähtökohdaksi tulkinnan, joka samalle käsitteelle on annettu asetuksessa (ETY) N:o 1612/68.(41) Päätöksen N:o 1/80 14 artiklassa tarkoitetun yleistä järjestystä koskevan poikkeuksen ulottuvuutta määritettäessä on unionin tuomioistuimen mukaan ”otettava lähtökohdaksi tulkinta, joka samalle poikkeukselle on annettu niiden työntekijöiden vapaan liikkuvuuden osalta, jotka ovat unionin jäsenvaltioiden kansalaisia”, sekä erityisemmin neuvoston direktiivi 64/221/ETY.(42)
39. Tuomiossa Toprakjopa tehtiin analogisia päätelmiä päätöksen N:o 1/80 13 artiklan standstill-säännön ja kuudennessa arvonlisäverodirektiivissä olevan standstill-lausekkeen välillä.(43) (Asia ratkaistiin pyytämättä julkisasiamieheltä ratkaisuehdotusta, ja mielestäni on yleensäkin kyseenalaista, onko asianmukaista soveltaa verolainsäädäntöä analogisesti unionin ja kolmannen maan välisiin assosiaatiosopimuksiin sisältyvien työmarkkinamääräysten kanssa.)
40. Lisäksi unionin tuomioistuin on soveltanut työntekijöiden vapaata liikkuvuutta unionissa koskevassa oikeuskäytännössään vahvistettuja periaatteita analogisesti työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen jäsenvaltioiden ja Turkin välillä. Jo tuomiossa Kus se viittasi tuomiossa Antonissen(44) vahvistettuihin periaatteisiin todetakseen, että turkkilainen työntekijä saattoi vedota suoraan päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohtaan saadakseen paitsi työlupansa myös oleskelulupansa uusituksi.(45)
41. Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä viitannut myös muita kolmansien maiden kanssa tehtyjä kansainvälisiä sopimuksia koskevaan oikeuskäytäntöönsä riippumatta näiden luonteesta (siitä, ovatko ne assosiaatiosopimuksia) ja tavoitteesta (siitä, koskevatko ne liittymistä Euroopan unioniin vai eivät).(46)
42. Oikeuskäytännössä on myös asetettu ilmaisun ”mahdollisuuksien mukaan” soveltamiselle joitakin merkittäviä rajoituksia.
43. Tuomiossa Demirkan unionin tuomioistuin ensinnäkin totesi, että ”sisämarkkinoita koskeville unionin oikeuden oikeussäännöille, mukaan lukien perustamissopimuksen määräykset, annettua tulkintaa ei voida kuitenkaan automaattisesti soveltaa unionin ja kolmannen valtion välisen sopimuksen tulkintaan, paitsi jos itse sopimuksen määräyksissä nimenomaisesti määrätään tällaisesta soveltamisesta”.(47)
44. Jollei ETY–Turkki-assosiaatiota koskevaan oikeuteen sisälly tiettyä kysymystä koskevaa nimenomaista oikeussääntöä, unionin tuomioistuin on nimenomaisesti torjunut unionin oikeussääntöjen laajentamisen koskemaan analogisesti tätä kysymystä. Tuomiossa Bozkurt se totesi, että sellaisen erityismääräyksen puuttuessa, jossa turkkilaiselle työntekijälle myönnettäisiin oikeus jäädä jäsenvaltion alueelle työskenneltyään siellä, Turkin kansalaisen oleskeluoikeus lakkaa, jos asianomaisesta tulee pysyvästi täysin työkyvytön. Koska edellytyksistä, joilla unionin työntekijät voivat käyttää oikeuttaan jäädä jäsenvaltion alueelle, säädetään nykyisen SEUT 45 artiklan 3 kohdan d alakohdan mukaisesti antamalla komission asetus, ei ole mahdollista saattaa kyseisten asetusten mukaista järjestelmää koskemaan ilman muuta turkkilaisia työntekijöitä.(48)
45. Toiseksi silloin, kun unionin johdetun oikeuden säännösten tavoitteet ja sisältö ovat laajemmat kuin ETY–Turkki-assosiaatiota koskevan oikeuden vastaavien sääntöjen, unionin tuomioistuin on sulkenut pois jälkimmäisten tulkitsemisen analogisesti ensiksi mainittujen kanssa. Esimerkiksi unionin kansalaisten direktiivin 2004/38/EY(49) 28 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisesti karkottamista vastaan saaman suojan järjestelmää ei ole mahdollista saattaa soveltuvin osin koskemaan Turkin kansalaisille karkottamista vastaan annettuja takuita päätöksen N:o 1/80 14 artiklan 1 kohdan soveltamisen yhteydessä. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin on huomauttanut, ettei direktiivillä 2004/38 pyritty ainoastaan taloudelliseen tarkoitukseen vaan unionin kansalaisten oikeuksien tehostamiseen, että sen oikeusperusta ulottui pelkkiä työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevia säännöksiä laajemmalle ja ettei näitä kahta oikeudellista järjestelmää voitu katsoa toisiaan vastaaviksi.(50)
46. Kolmanneksi unionin tuomioistuin on kieltäytynyt soveltamasta oikeuskäytännössään tietystä unionin vapaudesta esittämäänsä tulkintaa ETY–Turkki-assosiaatioon, jos tähän tulkintaan on päädytty assosiaatiosääntöjen hyväksymisen jälkeen annetussa tuomiossa eikä mikään viittaa siihen, että sopimuspuolet olisivat assosiaatiosopimuksen ja lisäpöytäkirjan allekirjoittaessaan tarkoittaneet, että näitä välineitä tulkittaisiin tällä tavalla. Palvelujen tarjoamisen vapautta koskevasta unionin oikeudesta annettua tulkintaa, jonka mukaan tämä vapaus käsittää myös palvelujen vastaanottajan ”passiivisen” vapauden siirtyä toiseen jäsenvaltioon vastaanottaakseen palveluja siellä ja joka ilmaistiin oikeuskäytännössä vuonna 1984,(51) ei siten voitu soveltaa vuonna 1970 allekirjoitetun lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun palvelujen tarjoamisen vapautta koskevaan standstill-lausekkeeseen.(52)
Assosiaationeuvoston päätöksiin sisältyvien standstill-lausekkeiden luonne ja tehtävä
47. Assosiaationeuvoston päätöksiin sisältyvistä standstill-lausekkeista on tuomiosta Sevince lähtien annettu useita ennakkoratkaisuja. Kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin totesi, että näillä lausekkeilla on välitön oikeusvaikutus.(53)
48. Standstill-lausekkeella ei sinänsä luoda oikeuksia.(54) Sen sisältämä velvoite ilmenee oikeudellisesti toimenpiteistä pidättymisenä. Se ei toimi aineellisen säännön tapaan niin, että asian kannalta merkityksellisiä oikeussääntöjä, jotka se korvaisi, ei voitaisi soveltaa. Pikemminkin se toimii kuten sääntö, joka on luonteeltaan lähestulkoon menettelyllinen ja jossa määritetään ajallisesti ne jäsenvaltion lainsäädännön säännökset, joiden perusteella Turkin kansalaisen, joka haluaa käyttää jäsenvaltiossa taloudellisia vapauksia, tilannetta on arvioitava.(55) Näillä säännöksillä voidaan muun muassa säännellä Turkin kansalaisille, jotka aikovat käyttää kyseisiä taloudellisia vapauksia, kyseisen jäsenvaltion alueelle myönnettävän ensimmäisen maahantuloluvan aineellisia tai menettelyllisiä edellytyksiä.(56)
49. Assosiaationeuvoston päätöksiin sisältyvillä standstill-lausekkeilla ei kuitenkaan kyseenalaisteta jäsenvaltioilla lähtökohtaisesti olevaa toimivaltaa päättää maahanmuuttoon liittyvästä kansallisesta politiikastaan.(57) Niillä ainoastaan estetään säätämästä kansallisessa lainsäädännössä uusia rajoituksia, jotka voisivat asettaa lisäesteitä työntekijöiden vapaan liikkuvuuden asteittaiselle toteuttamiselle jäsenvaltioiden ja Turkin välillä. Niillä yksinkertaisesti jäädytetään kussakin jäsenvaltiossa sovellettava lainsäädäntö siihen tilaan, jossa se oli standstill-lausekkeen voimaantulohetkellä, siltä osin kuin on kyse Turkin kansalaisten työhön pääsyn edellytysten rajoittamisesta.
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
50. Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee päätökseen N:o 2/76 sisältyvän standstill-lausekkeen ajallista soveltamisalaa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lähinnä tiedustelee, sovelletaanko tätä päätöstä edelleen nyt käsiteltävään kansalliseen lainsäädäntöön, joka otettiin käyttöön 5.10.1980 (eli ennen päätöksen N:o 1/80 voimaantuloa 1.12.1980).
51. Landeshauptstadt Stuttgart ja Saksan hallitus väittävät, ettei päätöstä N:o 2/76 ja sen standstill-lauseketta voida enää soveltaa. Ne väittävät Wienin yleissopimuksen 59 artiklan 1 kappaleen a kohdan ja unionin tuomioistuimen tuomioon Bozkurt perustuvan oikeuskäytännön tukevan tätä näkemystä.(58) Saksan hallitus väitti istunnossa, että koska päätös N:o 1/80 tuli voimaan taannehtivasti, se korvasi kaikilta osin päätöksen N:o 2/76 ja siitä on siten tullut ainoa mahdollinen lähtökohta uusien rajoitusten pätevyyden arvioinnille. Koska kyseessä oleva Saksan lainsäädäntö oli päätöksen N:o 1/80 voimaan tullessa jo olemassa, se jää kyseisen päätöksen 13 artiklaan sisältyvän standstill-lausekkeen soveltamisalan ulkopuolelle.
52. Komissio väittää, että päätöksen N:o 2/76 7 artiklaan sisältyvää standstill-lauseketta sovelletaan edelleen kansallisiin toimenpiteisiin, jotka on toteutettu 1.12.1976–30.11.1980.
53. Olen samaa mieltä komission kanssa.
54. Päätöksen N:o 2/76 ajallinen soveltamisala on määritelty nimenomaisesti kyseisessä päätöksessä, luettuna yhdessä päätöksen N:o 1/80 kanssa. Päätös N:o 2/76 tuli voimaan 20.12.1976,(59) ja sitä sovellettiin ”ensimmäisen vaiheen” ajan, joka kesti neljä vuotta 1.12.1976 lukien. Päätöksen N:o 2/76 soveltamista oli kuitenkin määrä ”jatkaa seuraavan vaiheen alkamiseen asti”.(60) Seuraava vaihe alkoi, kun päätös N:o 1/80 annettiin. Se tuli voimaan 1.7.1980,(61) mutta sen lukuun II (Sosiaaliset määräykset) sisältyvää 1 jaksoa (Työhön ja työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät kysymykset) sovellettiin 1.12.1980 lukien.(62)
55. Molempien päätösten teksteistä ja ETY–Turkki-assosiaatiota koskevassa oikeudessa tarkoitetussa työntekijöiden vapaan liikkuvuuden asteittaista toteuttamista koskevasta järjestelmästä ilmenee selvästi, että päätöksen N:o 1/80 oli tarkoitus seurata päätöstä N:o 2/76 saumattomasti. Päätöstä N:o 2/76 sovellettiin siten 20.12.1976–30.11.1980.(63) Päätöksen N:o 1/80 asiaa koskevaa osastoa on sovellettu 1.12.1980 lukien.(64)
56. Mikään päätöksen N:o 1/80 tai ETY–Turkki-assosiaatiota koskevan oikeuden yleisessä rakenteessa ei viittaa siihen, että ensiksi mainitulla olisi ollut tarkoitus vaikuttaa taannehtivasti päätöksen N:o 2/76 ajalliseen soveltamisalaan tai kumota se taannehtivin vaikutuksin. Säädöksen korvaavalla sitä seuraavalla säädöksellä on ainoastaan tulevaisuuteen suuntautuvia vaikutuksia, jollei seuraava säädös vaikuta taannehtivasti tai kumoa edeltävää säädöstä taannehtivin vaikutuksin.(65)
57. Lisäksi Saksan hallituksen ehdottamalla tulkinnalla päädyttäisiin jälkikäteen oikeudelliseen tyhjiöön. Päätöstä N:o 1/80 ei voida soveltaa taannehtivasti ennen 1.12.1980 ilmenneisiin tilanteisiin. Tällaiset tilanteet, joihin aiemmin sovellettiin päätöstä N:o 2/76, olisivat – Saksan hallituksen logiikan mukaan – päätöksen N:o 1/80 voimaantulon seurauksena muuttuneet sääntelemättömiksi ja myös pysyisivät sääntelemättöminä siitä eteenpäin. Tämä ei voi olla oikein.
58. Tuomiossa Bozkurt yhteisöjen tuomioistuin huomautti, että päätös N:o 1/80 merkitsi seuraavaa vaihetta työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamisessa ja korvasi voimaantulopäivästään alkaen päätöksen N:o 2/76 epäedullisemmat määräykset.(66) Nähdäkseni kyseisessä tuomiossa ei kuitenkaan missään kohden esitetä, että päätöksen N:o 2/76 oikeusvaikutukset sen voimassaoloaikana ilmenneisiin tapahtumiin (tässä tapauksessa riidanalaisten Saksan oikeussääntöjen voimaantuloon 5.10.1980) pyyhkiytyivät pois päätöksen N:o 1/80 voimaan tullessa.
59. Totean näin ollen, että sellaisten työntekijöiden vapaalle liikkuvuudelle asetettujen uusien rajoitusten laillisuus, jotka jäsenvaltio on asettanut päätöksen N:o 2/76 voimaantulon ja päätöksen N:o 1/80 voimaantulon välisenä aikana, on arvioitava päätöksen N:o 2/76 7 artiklan mukaisesti.
Toinen ennakkoratkaisukysymys
60. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, onko päätöksen N:o 2/76 7 artiklaan sisältyvää standstill-lauseketta tulkittava päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan sisältyvää standstill-lauseketta koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella siten, että se estää asettamasta perheenyhdistämistä koskevia uusia rajoituksia turkkilaisten työntekijöiden perheenjäsenille.
61. Landeshauptstadt Stuttgart ja Saksan hallitus väittävät, ettei perheenyhdistäminen kuulu päätöksen N:o 2/76 7 artiklaan sisältyvän standstill-lausekkeen soveltamisalaan, koska kyseinen määräys ei koske Turkin kansalaisten perheenjäseniä. Landeshauptstadt Stuttgart lisää, että unionin oikeuden mukaan Turkin kansalaiset ovat myös viisumivelvollisia.(67)
62. Komissio väittää, että päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan ja lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan sisältyvien standstill-lausekkeiden tapaan myös päätöksen N:o 2/76 7 artiklan standstill-lauseke kattaa perheenyhdistämisen. Näitä muita määräyksiä koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä(68) olisi nyt sovellettava päätökseen N:o 2/76 sisältyvään standstill-lausekkeeseen.
63. Kuten komissio kirjallisissa huomautuksissaan perustellusti huomauttaa, ETY–Turkki-assosiaatiota koskevassa oikeudessa ei ole toistaiseksi annettu oikeussääntöjä siitä, olisiko käsitteen ”työhön pääsyn edellytyksiin liittyvät uudet rajoitukset” sisällettävä myös perheenyhdistämistä koskevat rajoitukset. Analysoin siten ensin tämän ilmaisun ulottuvuutta ja tulkintaa. Sen jälkeen tutkin, onko unionin tuomioistuimen kyseisestä käsitteestä päätöksen N:o 1/80 yhteydessä antamaa tulkintaa sovellettava aiemmin tehtyyn päätökseen N:o 2/76.
Päätöksessä N:o 1/80 tarkoitettujen ”työhön pääsyn edellytyksiin liittyvien uusien rajoitusten” ulottuvuus ja tulkinta
64. Kysymystä perheenyhdistämisen sääntelystä työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskevassa ETY–Turkki-assosiaatiota koskevassa oikeudessa käsiteltiin ensimmäisen kerran asiassa Demirel,(69) jossa Saksassa asuvan ja työskentelevän Turkin kansalaisen aviovaimo oli määrätty poistumaan maasta hänen viisuminsa voimassaoloajan päätyttyä. Viisumi oli myönnetty yksinomaan vierailutarkoitukseen eikä perheenyhdistämistä varten.
65. Asiassa esittämässään ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Darmon tutki päätökseen N:o 1/80 sisältyvän standstill-lausekkeen ulottuvuuden perheenyhdistämisen kannalta. Hän huomautti, että työntekijöiden, jotka ovat jäsenvaltioiden kansalaisia, oikeus perheenyhdistämiseen oli pitänyt ottaa käyttöön asetukseen N:o 1612/68 sisällytetyllä nimenomaisella säännöksellä. Jollei siis ETY–Turkki-assosiaatiota koskevaan oikeuteen sisältynyt vastaavaa määräystä, siitä ei voitu implisiittisesti johtaa tällaista oikeutta. Vaikka perheenyhdistäminen on varmasti tarpeellinen osatekijä työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi, siitä ei tule oikeutta, ennen kuin vapaus, jota se ilmentää, on tullut voimaan ja siitä on annettu nimenomainen määräys tai säännös. Tästä julkisasiamies Darmon päätteli, että päätöksen N:o 1/80 13 artiklan standstill-lauseke ”koskee työhön pääsyä eikä perheenyhdistämistä. Sen mukaan perheenjäsenten maassa oleskeluun tarvitaan sopimuspuolen toimivaltaisten viranomaisten lupa. Sitä ei näin ollen voida tulkita siten, että se kattaa oikeuden perheenyhdistämiseen – –”.(70)
66. Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti tämän päätelmän. Se huomautti, että päätös N:o 1/80 on ainoa assosiaationeuvoston tekemä päätös, joka koskee työntekijöiden vapaan liikkuvuuden asteittaista toteuttamista,(71) ja että tässä päätöksessä on kielletty uudet työhön pääsyä koskevien ehtojen rajoitukset niiden turkkilaisten työntekijöiden osalta, jotka jo ovat laillisesti tulleet osaksi jäsenvaltioiden työmarkkinoita. Perheiden yhdistämisen osalta ei ole tehty yhtäkään tällaista päätöstä.(72) Näin ollen se tutki käsiteltävänään olleen asian yksinomaan assosiaatiosopimuksen 7 ja 12 artiklan ja lisäpöytäkirjan 36 artiklan perusteella. Se katsoi, että assosiaatiosopimuksen 12 artikla ja lisäpöytäkirjan 36 artikla ”ovat sisällöltään olennaisesti ohjelmaluonteisia eivätkä ne sisällä riittävän täsmällisiä ja ehdottomia määräyksiä voidakseen suoraan säännellä työntekijöiden liikkuvuutta” ja ettei ”sopimuksen 7 artiklasta voida johtaa kieltoa ottaa käyttöön uusia rajoituksia perheiden yhdistämisen osalta”.(73) Tuomiossa Demirel siis päivänselvästi katsottiin, että päätös N:o 1/80 (sen 13 artiklaan sisältyvä standstill-lauseke mukaan luettuna) ei koskenut turkkilaisille työntekijöille asetettuja perheenyhdistämistä koskevia rajoituksia.
67. Unionin tuomioistuin sai 29 vuotta myöhemmin ratkaistavakseen samanlaisen kysymyksen asiassa Genc.(74) Se tiivisti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät, hyvin yksityiskohtaiset ja asiantuntevat kysymykset yhteen kaksiosaiseen kysymykseen: i) kuuluiko kansallinen toimenpide, jolla vaikeutettiin perheenyhdistämistä, päätöksen N:o 1/80 13 artiklan standstill-lausekkeen soveltamisalaan ja, ii) jos näin oli, oliko riidanalainen kansallinen toimenpide kuitenkin oikeutettavissa? Tuomiossa Demirel antamastaan selkeästä ratkaisusta poiketen (ja tähän tuomioon kuitenkaan viittaamatta) unionin tuomioistuin vastasi kysymyksen ensimmäiseen osaan myöntävästi ja toiseen osaan kieltävästi. On aiheellista tutkia huolellisesti, kuinka unionin tuomioistuin päätyi tämän päätelmänsä ensimmäiseen osaan, ennen kuin selvitetään, voidaanko tämä ratkaisu siirtää päätöksestä N:o 1/80 koskemaan sitä edeltänyttä päätöstä N:o 2/76.
68. Unionin tuomioistuin aloitti päättelynsä viittauksella vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, nimittäin ETY–Turkki-assosiaatioon sisältyvää sijoittautumisvapautta koskeneeseen asiaan (Savas)(75) ja päätöstä N:o 1/80 koskeneeseen asiaan (Sahin),(76) jossa oli kyse oleskeluluvasta perittävistä käsittelymaksuista, ja lausui niiden perusteella, että ”päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan ja lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan sisältyvissä standstill-lausekkeissa kielletään yleisesti ottamasta käyttöön uusia kansallisia toimenpiteitä, joilla olisi tarkoitus asettaa tai joiden vaikutuksesta asetettaisiin sille, että Turkin kansalainen käyttää taloudellista vapautta asianomaisen jäsenvaltion alueella, edellytyksiä, jotka olisivat rajoittavampia kuin ne, joita häneen sovellettiin kyseisen päätöksen tai kyseisen lisäpöytäkirjan tullessa voimaan tässä jäsenvaltiossa”.(77) Tuomiossa Savas (56–63 kohta) se oli tukeutunut pitkälti päätöstä N:o 1/80 koskeviin tuomioihin määrittäessään periaatteet, joita ”on sovellettava samoin – – sijoittautumisoikeutta koskeviin määräyksiin”. Se oli jo tuomiossa Sahin (65 kohta) todennut, että ”koska – – päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan sisältyvä standstill-lauseke on luonteeltaan samanlainen kuin lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan kirjattu lauseke, ja koska näillä lausekkeilla on samanlainen tavoite (ks. asia C‑37/98, Savas, tuomio 11.5.2000, Kok., s. I‑2927, 50 kohta ja em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 70–74 kohta), edellisessä kohdassa[(78)] esitetyn tulkinnan täytyy päteä myös status quo ‑velvoitteeseen, joka on mainitun 13 artiklan perusta työntekijöiden vapaan liikkuvuuden alalla”.
69. Huomautan tässä vaiheessa, että unionin tuomioistuin oli jo tuomiossa Abatay ym. sekoittanut keskenään lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan sanamuodon, jossa sopimuspuolia kielletään yleisesti ottamasta välillään ”käyttöön uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia”, ja päätöksen N:o 1/80 13 artiklan sanamuodon, jossa niitä kielletään ottamasta käyttöön ”uusia rajoituksia, jotka liittyvät työhön pääsyn edellytyksiin, niiden työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka oleskelevat ja työskentelevät laillisesti [unionissa ja Turkissa]” (kursivointi tässä).(79) On kuitenkin ilmeistä, että näiden kahden määräyksen sanamuodot ovat huomattavan erilaiset. Unionin tuomioistuimen aiemmassa oikeuskäytännössä vahvistettuja periaatteita – kuten Polydor-periaatetta ja yleisiä laintulkintaperiaatteita sekä ”mahdollisuuksien mukaan” ‑periaatetta(80) – sovellettaessa olisi kuitenkin välttämätöntä ottaa asianmukaisesti huomioon nämä sanamuotojen eroavuudet sekä toimenpiteiden yleinen asiayhteys ja rakenne (lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa yleisesti mainittu sijoittautumisvapaus ja palvelujen tarjoamisen vapaus; lisäpöytäkirjan 36 artiklassa, johon päätös N:o 1/80 perustuu, tarkoitettu työntekijöiden vapaan liikkuvuuden asteittainen toteuttaminen). Sekä sanamuotoon perustuva että teleologinen tarkastelu osoittavat, että näille kahdelle määräykselle ei pidä antaa täsmälleen samanlaista tulkintaa ja ulottuvuutta.
70. Myöhemmin unionin tuomioistuin vahvisti tuomiossa Genc, että päätöksen N:o 1/80 13 artiklan kannalta tehtävän arvioinnin lähtökohtana ei ole maahan tuleva perheenjäsen vaan kyseisessä jäsenvaltiossa oleskeleva turkkilainen työntekijä.(81) Käsiteltävässä asiassa on siis kyse siitä, vaikuttavatko riidanalaiset toimenpiteet kielteisesti Yönin aviomieheen (olettaen, että ne todella ovat ”uusia” rajoituksia), eikä siitä, vaikuttavatko ne Yöniin. Keskiössä on oltava kyseisen työntekijän oikeus vapaaseen liikkuvuuteen.
71. Tämän jälkeen unionin tuomioistuin viittasi äskettäin antamassaan tuomiossa Dogan esittämäänsä päättelyyn. Kyseisessä asiassa Saksaan sijoittautuneen ja siellä vuodesta 1998 oleskelleen turkkilaisen liikemiehen (pienen yrityksen toimitusjohtaja) aviovaimo oli hakenut Turkissa viisumia perheenyhdistämistä varten. Hakemus hylättiin sillä perusteella, ettei hänelle voitaisi myöntää viisumia perheenyhdistämistä varten, koska häneltä puuttui vaadittava saksan peruskielitaito.(82) Unionin tuomioistuin katsoi, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohta oli esteenä tälle vaatimukselle, joka oli otettu käyttöön vasta lisäpöytäkirjan voimaantulon jälkeen.(83)
72. Tuomiota Dogan lainaten unionin tuomioistuin totesi, että ”Turkin kansalaisen päätökseen sijoittautua jäsenvaltioon harjoittaakseen siellä pysyvästi taloudellista toimintaa voidaan vaikuttaa kielteisesti silloin, jos kyseisen jäsenvaltion lainsäädännössä vaikeutetaan perheenyhdistämistä tai tehdään se mahdottomaksi siten, että kyseinen Turkin kansalainen voi mahdollisesti joutua valitsemaan kyseisessä jäsenvaltiossa harjoittamansa toiminnan ja Turkissa vietettävän perhe-elämän välillä”.(84)Koska päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan ja lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan sisältyvät standstill-lausekkeet ovat luonteeltaan samanlaisia ja näillä lausekkeilla on samanlainen tavoite, unionin tuomioistuin totesi, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan tulkinta, jonka se oli vahvistanut tuomiossa Dogan, oli sovellettavissa asiaan Genc.(85)Unionin tuomioistuin lisäsi, että ”kansallisen säännöstön, jossa tiukennetaan perheenyhdistämisen edellytyksiä, on katsottava kuuluvan päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitetun standstill-lausekkeen soveltamisalaan vain siltä osin kuin kyseinen säännöstö voi vaikuttaa – – turkkilaisten työntekijöiden taloudellisen toiminnan harjoittamiseen asianomaisen jäsenvaltion alueella” ja että ”päätöksen N:o 1/80 13 artiklan ja lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan sisältämät standstill-lausekkeet, sellaisina kuin unionin tuomioistuin on niitä tulkinnut, eivät siis mitenkään merkitse perheenyhdistämistä koskevan oikeuden tai sijoittautumis- ja oleskeluoikeuden tunnustamista turkkilaisten työntekijöiden perheenjäsenille”.(86)
73. Lopuksi unionin tuomioistuin totesi, että asian Demirkan(87) tosiseikat erosivat asian Genc tosiseikoista (ensiksi mainitussa maahantulolla ei ollut yhteyttä taloudellisen toiminnan harjoittamiseen, koska kyseessä oli henkilö, joka käytti passiivista oikeuttaan vastaanottaa palveluja), ja katsoi, että sen nyt antama tuomiosta Dogan ilmenevä ”tulkinta on lisäksi johdonmukainen sen tulkinnan kanssa, jonka unionin tuomioistuin on antanut päätöksen N:o 1/80 7 artiklan ensimmäisestä kohdasta ja jonka mukaan tämän – – määräyksen tavoitteena on edistää perheenyhdistämistä vastaanottavassa jäsenvaltiossa, jotta voitaisiin helpottaa asianomaisen jäsenvaltion laillisille työmarkkinoille kuuluvan turkkilaisen työntekijän työskentelyä ja oleskelua siellä”.(88)
74. Minun on kunnioittavasti todettava, että unionin tuomioistuimen tuomiossa Genc noudattamassa lähestymistavassa voidaan osoittaa tiettyjä ongelmia.
75. Ensinnäkin siinä on jätetty huomiotta näiden kahteen hierarkkisesti eritasoiseen säädökseen sisältyvien kahden standstill-lausekkeen sanamuodoissa olevat merkittävät eroavuudet. Sopimuspuolet sopivat sisällyttävänsä lisäpöytäkirjaan yleisen standstill-lausekkeen, joka koskee ”uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia”.(89) Päätöksessä N:o 1/80 assosiaationeuvosto vahvisti sille lisäpöytäkirjan 36 artiklassa työntekijöiden vapaan liikkuvuuden ”asteittaista” toteuttamista varten siirrettyä toimivaltaa käyttäen paljon suppeamman standstill-lausekkeen, joka koski ainoastaan ”uusia rajoituksia, jotka liittyvät työhön pääsyn edellytyksiin, niiden työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka oleskelevat ja työskentelevät laillisesti [unionissa ja Turkissa]”.
76. Toiseksi tuomio Genc on ristiriidassa sekä tuomion Demirel että viimeisimmän ETY–Turkki-assosiaatiota koskevaa oikeutta koskevan oikeuskäytännön kanssa, jossa unionin tuomioistuin on katsonut, että lisäoikeuksien myöntäminen turkkilaisille työntekijöille edellyttää sitä, että siitä määrätään nimenomaisesti assosiaationeuvoston päätöksessä.(90) Nähdäkseni assosiaationeuvosto olisi lisäpöytäkirjan 36 artiklan nojalla voinut milloin tahansa määrätä selvästi turkkilaisten työntekijöiden perheenyhdistämiselle asetettujen rajoitusten poistamisesta – mutta se ei toistaiseksi ole tehnyt niin. Vaihtoehtoisesti unionin tuomioistuin olisi tuomiossa Genc voinut viitata tuomioihin Demirel ja Bozkurt ja, jos se todella olisi halunnut poiketa niistä, esittää tähän yksityiskohtaiset perustelut (tukeutuen vaikkapa oikeuskäytännön yleiseen kehitykseen, perusoikeuskirjan merkitykseen jne.). Se ei kuitenkaan tehnyt niin.
77. Kolmanneksi on huomattava, että työntekijöiden vapaata liikkuvuutta koskeva unionin primaarioikeus (SEUT 45 artikla) ei kata oikeutta perheenyhdistämiseen. Niille työntekijöille, jotka ovat unionin kansalaisia, tämä oikeus myönnettiin nimenomaisilla johdetun oikeuden säännöksillä.(91) Asetuksessa N:o 1612/68 (jota unionin tuomioistuin on jo käyttänyt päätöksen N:o 1/80 tulkintaohjeena)(92) työn saantia käsitellään 1 osan I osastossa. Myöhemmässä osastossa (1 osan III osasto, jonka otsikko on ”Työntekijän perhe”) säädetään perheenyhdistämisestä sellaisten työntekijöiden osalta, jotka ovat jäsenvaltion kansalaisia ja työssä toisen jäsenvaltion alueella. Asetuksessa N:o 1612/68 perheenyhdistämistä ei siis liitetä työhön pääsyyn (jota päätöksen N:o 1/80 13 artiklan teksti yksistään koskee).
78. Neljänneksi muut työntekijöiden perheenjäseniä koskevat päätöksen N:o 1/80 määräykset viittaavat henkilöihin, ”joille on annettu lupa muuttaa” työntekijän luokse(93) tai jotka ovat asuneet laillisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa.(94) Tämä viittaa siihen, ettei assosiaationeuvosto suinkaan tarkoittanut, että päätöksellä N:o 1/80 säänneltäisiin perheenjäsenten ensimmäistä maahantuloa. Toisessa yhteydessä unionin tuomioistuin on nimenomaisesti todennut, että ETY–Turkki-assosiaatiota koskevassa oikeudessa ”perheiden yhdistämisessä ei ole kyse turkkilaisen siirtotyöläisen perheenjäsenten oikeudesta, vaan päinvastoin se riippuu kansallisten viranomaisten päätöksestä, joka tehdään pelkästään kyseessä olevan jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti”,(95) ja että ”jäsenvaltiot ovat säilyttäneet – – oikeutensa säännellä turkkilaisen työntekijän perheenjäsenen maahantuloa”.(96)
79. Itse tuomiossa Genc toistetaan, että päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa on kyse turkkilaisen työntekijän eikä perheenjäsenen tilanteesta.(97) Jäsenvaltion alueelle myönnettävän ensimmäisen maahantuloluvan saaminen edellyttää sitä, että Turkin kansalaisen tarkoituksena on käyttää taloudellista vapauttaan työskennelläkseen siellä.(98) Erikoista kyllä, työntekijän perheenjäsenen jälkikäteiselle maahantulolle perheen yhdistämiseksi asetetaan näköjään vähemmän edellytyksiä kuin itse työntekijän ensisijaiselle oikeudelle.
80. Näillä näkemyksilläni en suinkaan pyri esittämään, etteivät Turkin kansalaisen perheenjäsenten maahantulolle ja oleskelulle perheenyhdistämistä varten asetetut edellytykset vaikuta siihen, päättääkö Turkin kansalainen harjoittaa taloudellista toimintaa unionissa ja kuinka kauan hän päättää sitä harjoittaa. Totta kai ne vaikuttavat. Kyse on vain siitä, voidaanko sanamuotoon perustuvan ja teleologisen tulkinnan perusteella vakuuttavasti todeta, että päätöksen N:o 1/80 13 artiklalla on se merkitys, jonka unionin tuomioistuin on sille tuomiossa Genc antanut.
81. En myöskään pyri kyseenalaistamaan sitä liberaalia lähestymistapaa, jonka unionin tuomioistuin on omaksunut päätellessään, että muun muassa kuorma-autonkuljettajilta vaadittava työlupa,(99) jäsenvaltioon sijoittautumattomille kuorma-autonkuljettajille asetetut viisumivaatimukset(100) ja hallinnollisten maksujen periminen oleskeluluvan myöntämisestä vastaanottavassa jäsenvaltiossa(101) ovat turkkilaisten työntekijöiden taloudellisille vapauksille asetettuja ”uusia rajoituksia”. Kaikki nämä tuomiot koskivat rajoituksia, joiden voitiin vaikeuksitta katsoa vastaavan päätöksen N:o 1/80 13 artiklan sanamuotoa ja tarkoitusta. Samaa ei mielestäni voida sanoa perheenyhdistämistä koskevista uusista rajoituksista.
Päätökseen N:o 2/76 sisältyvän standstill-lausekkeen ulottuvuus ja tulkinta
82. Lähden siitä, että ETY–Turkki-assosiaatiota koskevan oikeuden tarkoituksena on asteittain parantaa turkkilaisten työntekijöiden työnsaannille Euroopan unionissa asetettuja edellytyksiä.
83. Päätöksessä N:o 2/76 vahvistettiin yksityiskohtaiset säännöt lisäpöytäkirjan hyväksymisen jälkeen alkaneen ”ensimmäisen vaiheen” ajaksi.(102) Päätöksen 3 artiklassa mainitaan, että ”turkkilaiset lapset, jotka oleskelevat laillisesti jäsenvaltiossa vanhempiensa kanssa – – saavat osallistua – – oppisopimuskoulutuksen kursseille”, ja myönnetään heille oikeus ”kansallisessa lainsäädännössä tällä alalla säädettyihin etuihin”.(103) Päätöksessä N:o 2/76 ei ole muuta mainintaa turkkilaisten työntekijöiden perheenjäsenistä. Tähän päätökseen sisältyvän standstill-lausekkeen (7 artikla) tekstissä ei ole mitään viitteitä siitä, että sitä oli tarkoitus soveltaa perheenyhdistämiseen.
84. Päätöksessä N:o 1/80 mainitaan, että ”työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä sovellettavaa järjestelmää on tarpeen parantaa päätöksen N:o 2/76 mukaiseen järjestelmään nähden”.(104) Ainoa ero näiden kahden standstill-lausekkeen – päätöksen N:o 2/76 7 artiklan ja päätöksen N:o 1/80 13 artiklan – sanamuodoissa on se, että jälkimmäiseen on ilmaisun ”uusia rajoituksia, jotka liittyvät työhön pääsyn edellytyksiin, niiden työntekijöiden – –” perään lisätty neljä sanaa: ”ja heidän perheenjäsentensä osalta”.
85. Koska nämä kaksi päätöstä edustavat työntekijöiden vapaan liikkuvuuden ”vaiheittaisen toteuttamisen” peräkkäisiä vaiheita ja koska päätöksellä N:o 1/80 on tarkoitus ”parantaa” työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä sovellettavaa ”järjestelmää” päätökseen N:o 2/76 nähden, ajallisen kehityksen olisi suuntauduttava ”epäedullisemmasta” kohtelusta ”edullisempaan” kohteluun. Näin ollen ei olisi mitenkään tavatonta tulkita päätöksen N:o 2/76 määräyksiä perhe-elämää ja perheenjäseniä koskevissa asioissa suppeammin kuin sen korvanneen päätöksen N:o 1/80 määräyksiä.
86. Edellä määrittämistäni syistä(105) tuomiossa Genc päätöksen N:o 1/80 13 artiklasta esitetty arviointi ei ole niin pitävä kuin voisi toivoa. Ehdotankin, ettei unionin tuomioistuin sovella tätä tulkintaa kyseistä artiklaa edeltävään työhön pääsyn edellytysten rajoituksia koskevaan standstill-lausekkeeseen eli päätöksen N:o 2/76 7 artiklaan.
87. Lisättäköön, että tämä ratkaisu ei merkitse, että turkkilaisilta työntekijöiltä viedään kaikki oikeudet perheenyhdistämiseen unionin alueella. Neuvoston direktiivi 2003/86/EY on lex generalis, joka sisältää perheenyhdistämistä koskevat yleiset säännökset.(106) ETY–Turkki-assosiaatiota koskeva oikeus on lex specialis, jossa vahvistetaan Turkin kansalaisiin sovellettavat erityiset säännöt sen soveltamisalaan kuuluvissa kysymyksissä.(107) Jos turkkilaisiin työntekijöihin ei sovelleta erityisiä sääntöjä, he voivat silti vedota yleisiin sääntöihin.
Lisäpöytäkirjan 59 artiklan mahdollinen vaikutus
88. Siltä varalta, että unionin tuomioistuin edellä esittämieni näkemysten vastaisesti katsoo kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön kuuluvan päätöksen N:o 2/76 7 artiklan soveltamisalaan, on seuraavaksi tutkittava, syrjäyttääkö lisäpöytäkirjan 59 artikla standstill-lausekkeen soveltamisen.
89. Lisäpöytäkirjan 59 artiklassa määrätään, että ”tämän pöytäkirjan soveltamisalalla Turkkiin ei voida soveltaa edullisempaa kohtelua kuin se, jonka jäsenvaltiot myöntävät toisilleen [unionin perussopimusten] mukaisesti”. Näin se kuvastaa periaatetta, jonka mukaan unionin jäsenyys on syvin ja erityisin suhde, johon valtio voi sitoutua, ja että kaikkien muiden kolmannen maan ja Euroopan unionin välisten suhteiden (kuten ETY–Turkki-assosiaatiosopimuksen) on väistämättä oltava sitä epäedullisempia.
90. Lisäpöytäkirja on ETY–Turkki-assosiaatiota koskevan oikeuden hierarkiassa primaarioikeutta. Siirrettyä toimivaltaa käyttävän assosiaationeuvoston tekemiä päätöksiä on siten tulkittava kyseisestä assosiaatiota koskevasta oikeudesta ilmenevän ”ei edullisempaa kohtelua” ‑säännön mukaisesti. Huomattakoon, että viimeaikaisissa tuomioissa, joissa perheenyhdistämisen on katsottu kuuluvan päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan sisältyvän standstill-lausekkeen soveltamisalaan, ei näytetä lainkaan käsitellyn tätä toista tarpeellista tulkintaperustetta.(108)
91. Unionin tuomioistuin on aiemminkin soveltanut lisäpöytäkirjan 59 artiklaa turkkilaisten työntekijöiden vapaan liikkuvuuden yhteydessä ja on vakiintuneessa oikeuskäytännössään perustellusti todennut, etteivät Turkin kansalaiset voi olla edullisemmassa asemassa kuin unionin kansalaiset.(109) Tästä on kaksi oikeuskäytäntölinjaa, joista toinen koskee turkkilaisille työntekijöille ja heidän perheenjäsenilleen vahvistettuja aineellisia (positiivisia) oikeuksia ja toinen jäsenvaltioille standstill-lausekkeilla asetettua negatiivista velvoitetta.
92. Ensiksi mainitussa oikeuskäytännössä unionin tuomioistuin on tarkastellut pikemminkin kokonaistilannetta kuin Turkin kansalaisille ja unionin kansalaisille myönnettyjen oikeuksien täsmällistä vastaavuutta.(110) Se on esimerkiksi katsonut, ettei turkkilaisen siirtotyöläisen lapsen tilannetta voida rinnastaa jäsenvaltion kansalaisen jälkeläisen tilanteeseen, kun otetaan huomioon heidän oikeusasemansa väliset huomattavat erot.(111)
93. Jälkimmäisessä oikeuskäytännössä, joka koostuu kahdesta Alankomaissa oleskelulupahakemuksen käsittelystä perittäviä maksuja koskevasta tuomiosta, unionin tuomioistuin omaksui aivan toisenlaisen lähestymistavan. Se nimittäin totesi, ettei päätöksen N:o 1/80 13 artikla, sovellettuna yhdessä ”ei edullisempaa kohtelua” ‑säännön kanssa, ole esteenä sellaiselle lainsäädännölle, jossa oleskeluluvan myöntämisen tai sen voimassaoloajan pidentämisen edellytyksenä on vastaanottavan jäsenvaltion alueella oleskelevien ulkomaalaisten osalta määrätyn maksun suorittaminen. Tämän jälkeen se vielä tarkisti, oliko uusi rajoitus, jonka asettamisen standstill-lauseke olisi muutoin estänyt, oikeasuhteinen.(112)
94. Edellä tarkastelemistani oikeuskäytäntölinjoista voidaan johtaa seuraavat periaatteet: i) lisäpöytäkirjan 59 artikla ei estä asettamasta uusia rajoituksia, joita sovelletaan samalla tavalla Turkin kansalaisiin kuin unionin kansalaisiin; ii) on kuitenkin verrattava, miten nämä rajoitukset vaikuttavat yhtäältä Turkin kansalaisten ja toisaalta unionin kansalaisten oikeusasemaan; iii) turkkilaisiin työntekijöihin kohdistuvien uusien rajoitusten ei tarvitse olla täysin samanlaisia kuin unionin kansalaisiin kohdistuvat rajoitukset, mutta niiden on näiden kahden henkilöryhmän erilaisen aseman huomioon ottaen vastattava toisiaan;(113) iv) turkkilaisiin työntekijöihin kohdistuvat uudet rajoitukset eivät saa olla suhteettomia unionin kansalaisiin sovellettaviin rajoituksiin nähden ja(114) v) suhteettomat uudet rajoitukset olisivat ristiriidassa myös assosiaatiosopimuksen 9 artiklassa vahvistetun syrjintäkiellon periaatteen kanssa.(115)
95. Käsiteltävässä asiassa vertailu on tehtävä Saksassa työskentelevän turkkilaisen työntekijän, joka haluaa saada luokseen turkkilaisen vaimonsa, ja sellaisen Saksassa työskentelevän ei-saksalaisen unionin kansalaisen välillä, joka haluaa saada luokseen aviopuolisonsa, joka on kolmannen maan, kuten Turkin, kansalainen.
96. Jollei kyseisellä perheenjäsenellä jo ole voimassa olevaa oleskelulupaa, häneltä vaaditaan direktiivin 2004/38 5 artiklan 2 kohdan mukaan viisumi asetuksen N:o 539/2001 tai soveltuvissa tapauksissa kansallisen lainsäädännön mukaisesti.(116) Jäsenvaltiot ovat nähdäkseni kyseisen direktiivin voimaantulosta lähtien saaneet asettaa turkkilaisten työntekijöiden perheenjäsenille samanlaisen viisumivaatimuksen, kunhan näille asetetut vaatimukset eivät ole suhteettomia direktiivillä 2004/38 asetettuun viisumivaatimukseen nähden.(117)
97. Lisäksi direktiivin 2004/38 5 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jos unionin kansalaisella tai hänen perheenjäsenellään ei ole vaadittavia matkustusasiakirjoja tai mahdollisesti tarvittavaa viisumia, asianomainen jäsenvaltio ei saa automaattisesti evätä maahanpääsyä vaan sen on annettava näille henkilöille kaikin kohtuullisin tavoin mahdollisuus hankkia tarpeelliset asiakirjat. Samasta henkilöryhmästä 9 artiklan 3 kohdassa säädetään, että oleskelukortin hakemisen laiminlyönnistä saatetaan määrätä asianomaiselle henkilölle seuraamuksia, joiden on oltava oikeasuhtaisia ja syrjimättömiä. Tämän perusteella komissio väittää, etteivät turkkilaisten työntekijöiden perheenjäsenet ole edullisemmassa asemassa kuin sellaiset unionin kansalaisten perheenjäsenet, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, koska jälkimmäisten tapauksessa laiton maahantulo jäsenvaltion alueelle ei oikeuta oleskeluluvan epäämiseen. Tästä seuraa, ettei lisäpöytäkirjan 59 artiklaan voida vedota sellaisen lopputuloksen muuttamiseksi, joka on saatu soveltamalla standstill-lauseketta. Jos kuitenkin standstill-lausekkeen soveltamisen lopputuloksena on se, että sellaisille Turkin kansalaisen perheenjäsenille, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, eiasetettaisi viisumivaatimusta, kun taas sellaisten unionin kansalaisten perheenjäsenille, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, asetettaisiin viisumivaatimus, lisäpöytäkirjan 59 artikla estäisi kyseisen lausekkeen soveltamisen.
98. Se, että Turkin kansalaisille asetettu vaatimus on unionin kansalaisille asetettua vaatimusta tiukempi, ei välttämättä tarkoita, että ensiksi mainittu olisi suhteeton.(118) Oikeasuhteisuutta arvioitaessa on otettava huomioon Turkin kansalaisten erityisasema kolmannen maan kansalaisina, jäsenvaltioiden velvollisuus antaa kansallisen lainsäädännön mukaisesti lupa perheenjäsenten muuttoon turkkilaisen työntekijän luokse ja kyseisen vaatimuksen soveltamisedellytykset.
99. Lisäksi on tarpeen tutkia, ovatko sääntöjen rikkomisesta turkkilaisten työntekijöiden perheenjäsenille aiheutuvat seuraamukset kohtuuttoman ankarat verrattuna seuraamuksiin sellaisille unionin kansalaisten perheenjäsenille, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia. Tästä on huomautettava, että ulkomaalaisten oleskelusta annetun lain 5 §:n 2 momentissa säädetään, että vaatimus viisumin hankkimisesta ennen maahantuloa voidaan sivuttaa, jos kyseisen tapauksen erityisolosuhteissa olisi kohtuutonta vaatia aloittamaan viisumin hakumenettely uudelleen alusta. Tällä säännöksellä täytetään mielestäni asianmukaisesti oikeasuhteisuuden vaatimus.
100. Loppupäätelmänäni esitän, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on mielestäni vastattava siten, että viisumivaatimuksen asettaminen turkkilaisen työntekijän puolisolle, joka pyrkii tämän työntekijän luo perheenyhdistämistä varten, ei kuulu päätöksen N:o 2/76 7 artiklan soveltamisalaan.
Kolmas ennakkoratkaisukysymys
101. Kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellä on merkitystä vain, jos unionin tuomioistuin edellä esittämieni näkemysten vastaisesti päättää soveltaa tuomiossa Genc antamaansa ratkaisua päätöksen N:o 2/76 7 artiklaan sisältyvään standstill-lausekkeeseen. Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko kansallisessa lainsäädännössä asetettu viisumivaatimus oikeutettu yleisen edun mukaisen pakottavan syyn, erityisesti maahanmuuton tehokkaan valvonnan ja muuttovirtojen tehokkaan hallinnan tavoitteen perusteella, kun yksittäistapauksen erityisolosuhteet otetaan huomioon kohtuullistamislausekkeella.
102. Landeshauptstadt Stuttgart, Saksan hallitus ja komissio väittävät, ettei päätökseen N:o 2/76 sisältyvä standstill-lauseke estä antamasta lainsäädäntöä, jolla on tällainen tavoite, kunhan tämä lainsäädäntö vain on suhteellisuusperiaatteen mukaista.
103. Olen näistä näkemyksistä samaa mieltä.
104. Ensinnäkin tämä tulkinta vastaa EUT-sopimuksessa ja työntekijöiden liikkuvuutta koskevassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettuja periaatteita, joita työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen on mahdollisuuksien mukaan sovellettava ETY–Turkki-assosiaation yhteydessä.(119)
105. Unionin tuomioistuin on ottanut käyttöön käsitteen ”laillisesti tavoitellut päämäärät”, joilla työntekijöiden vapaata liikkuvuutta unionissa rajoittavia kansallisia toimenpiteitä voidaan perustella; tähän oli syynä nykyisen SEUT 45 artiklan laaja soveltamisala ja se, että SEUT 45 artiklan 3 kohdassa määrättyjä poikkeuksia on tulkittava suppeasti. Liikkumisvapauden rajoitus voi kuitenkin olla SEUT 45 artiklan mukainen, jos sillä pyritään perustamissopimuksen mukaiseen lailliseen tavoitteeseen ja jos sitä voidaan pitää perusteltuna yleistä etua koskevista pakottavista syistä, ja edellyttäen, että kyseessä oleva tavoite on toteutettavissa toimenpidettä soveltamalla eikä sen soveltamisella ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.(120)
106. Myös ETY–Turkki-assosiaatiota koskevan oikeuden alalla päätöksen N:o 2/76 (9 artikla) ja päätöksen N:o 1/80 (14 artikla) mukaiselle työntekijöiden vapaalle liikkuvuudelle annettu laaja tulkinta yhdessä yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyviin syihin perustuvien poikkeusten suppean tulkinnan kanssa(121) tekee yleistä etua koskevan pakottavan syyn käsitteestä välttämättömän, jotta ETY–Turkki-assosiaatiossa sovellettavassa työntekijöiden vapaan liikkuvuuden järjestelmässä saavutettaisiin oikea tasapaino analogisesti sisämarkkinoilla vallitsevaan tilanteeseen nähden.
107. Toiseksi oikeuskäytännössä on jo hyväksytty tämä oikeuttamisperuste siinä yhteydessä, kun on todettu, että uusien edellytysten asettaminen turkkilaisten työntekijöiden perheenyhdistämiselle on kielletty, paitsi jos niistä johtuvilla rajoituksilla voidaan taata laillisesti tavoitellun päämäärän toteutuminen eikä niillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi.(122)
108. Ainakin seuraavat tapaukset on oikeuskäytännössä jo tunnustettu yleistä etua koskeviksi pakottaviksi syiksi, jotka oikeuttavat asettamaan ETY–Turkki-assosiaatiota koskevassa oikeudessa tarkoitettujen taloudellisten vapauksien käyttämiselle uusia rajoituksia: laittoman maahantulon ja oleskelun estäminen,(123) pakkoavioliittojen estäminen,(124) kolmannen maan kansalaisten onnistuneen kotoutumisen takaaminen(125) ja muuttovirtojen tehokas hallinta.(126) Luettelo ei ole tyhjentävä, ja yhdyn julkisasiamies Mengozzin näkemykseen, jonka mukaan unionin tuomioistuin tunnustaa jäsenvaltioiden harkintavallan tässä asiassa.(127)
109. Käsiteltävässä asiassa Saksa perustelee perheenyhdistämistä tavoitteleville turkkilaisten työntekijöiden perheenjäsenille asettamaansa viisumivaatimusta muuttovirtojen tehokkaan hallinnan tavoitteella. Tämä tavoite on jo tunnustettu yleistä etua koskevaksi pakottavaksi syyksi, jolla pyritään perussopimuksen mukaiseen tavoitteeseen. Sillä voidaan siis lähtökohtaisesti oikeuttaa uuden rajoituksen käyttöön ottaminen standstill-lausekkeesta huolimatta.(128) Kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin myös arvioitava kyseessä olevan viisumivaatimuksen oikeasuhteisuus.(129) Sitä tehdessään sen on tarkistettava, voidaanko kansallisella toimenpiteellä taata sillä tavoitellun päämäärän toteutuminen ja se, ettei sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi.(130)
110. Toimenpiteen soveltuvuudesta on todettava, että oikeuskäytännössä on nähdäkseni jo tunnustettu, että viisumivaatimus, joka mahdollistaa muuttovirtojen valvonnan, on omiaan takaamaan muuttovirtojen tehokasta hallintaa koskevan tavoitteen saavuttamisen.(131)
111. Siitä, ylitetäänkö riidanalaisella kansallisella toimenpiteellä se, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi, unionin tuomioistuin on todennut, että periaatteessa sitä, että kolmansien maiden kansalaisilla on oltava viisumi jäsenvaltioon tuloa ja siellä oleskelua varten, ei itsessään voida pitää suhteettomana tavoitteeseen nähden. Suhteellisuusperiaate edellyttää kuitenkin, etteivät tällaisen velvollisuuden soveltamisedellytykset ylitä sitä, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi.(132)
112. Tältä osin kyseisessä Saksan lainsäädännössä edellytetään, että oleskelulupaa hakeva kolmannen maan kansalainen on tullut Saksaan maahantuloon vaadittavalla viisumilla ja on jo viisumihakemuksessaan toimittanut oleskeluluvan myöntämiseksi tarvittavat tiedot. Viisumivaatimus voidaan kuitenkin sivuuttaa, jos kyseisen tapauksen erityisolosuhteissa olisi kohtuutonta vaatia henkilöä hakemaan viisumia jälkikäteen.
113. Koska Saksan lainsäädännössä säädetään yksittäistapauksessa tarvittaessa sovellettavasta poikkeuksesta, katson, että siinä asetetut viisumivaatimuksen soveltamisedellytykset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia.
114. Kansallisen tuomioistuimen, jolla on käytettävissään tarvittavat tiedot, asia on arvioida, liittyykö Yönin tapaukseen sellaisia erityispiirteitä, joiden perusteella tätä poikkeusta voitaisiin soveltaa. Tältä osin merkityksellisiä seikkoja voisivat olla Yönin ikä, terveydentila, riippuvuus aviomiehensä avusta ja matkustusmahdollisuudet.(133)
115. Näin ollen katson, että jos unionin tuomioistuin toteaa, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen lainsäädäntö on päätöksen N:o 2/76 7 artiklassa tarkoitettu turkkilaisten työntekijöiden työhön pääsyn edellytyksiä koskeva uusi rajoitus, tämä rajoitus voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, kuten maahanmuuttovirtojen tehokkaan hallinnan tavoitteella. Mahdollisella rajoituksella on voitava taata laillisesti tavoitellun päämäärän toteutuminen, eikä sillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi. Kansallisen tuomioistuimen asia on arvioida, onko tilanne tällainen.
Ratkaisuehdotus
116. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesverwaltungsgerichtin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
– Sellaisten työntekijöiden vapaalle liikkuvuudelle asetettujen uusien rajoitusten laillisuus, jotka jäsenvaltio on asettanut ETY–Turkki-assosiaationeuvoston päätöksen N:o 2/76 voimaantulon ja ETY–Turkki-assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 voimaantulon välisenä aikana, on arvioitava päätöksen N:o 2/76 7 artiklan mukaisesti.
– Viisumivaatimuksen asettaminen turkkilaisen työntekijän aviopuolisolle, joka pyrkii tämän työntekijän luo perheenyhdistämistä varten, ei kuulu päätöksen N:o 2/76 7 artiklan soveltamisalaan.
– Päätöksen N:o 2/76 7 artiklassa tarkoitetut turkkilaisten työntekijöiden työhön pääsyn edellytyksiä koskevat uudet rajoitukset voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, kuten maahanmuuttovirtojen tehokkaan hallinnan tavoitteella. Mahdollisella rajoituksella on voitava taata laillisesti tavoitellun päämäärän toteutuminen, eikä sillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi. Kansallisen tuomioistuimen asia on arvioida, onko tilanne tällainen.