ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н Y. BOT
представено на 27 септември 2012 година(1)
Съединени дела C‑356/11 и C‑357/11
O. (C‑356/11),
S.
срещу
Maahanmuuttovirasto
и
Maahanmuuttovirasto (C‑357/11)
срещу
L.
(Преюдициални запитвания, отправени от Korkein hallinto-oikeus (Финландия)
„Гражданство на Съюза — Право на събиране на семейството — Приложимост на принципите, изведени в Решение по дело Ruiz Zambrano — Кандидат за събиране на семейството, който е родител на дете, гражданин на Съюза, родено от предходен брак — Право на пребиваване на гражданин на трета страна, който е новият съпруг на кандидата за събиране на семейството — Отказ, основан на липсата на достатъчни финансови ресурси — Право на зачитане на семейния живот — Задължение за вземане предвид на интереса на малолетното или непълнолетното дете“
1. Може ли правото на гражданин на трета страна да пребивава на територията на държава членка да произтича от гражданството на Съюза на детето, на което гражданинът на третата страна не е рожден, а доведен родител?
2. Това по същество представлява въпросът, поставен от Korkein hallinto-oikeus (Финландия) в рамките на две преюдициални запитвания.
3. Тези преюдициални запитвания са отправени в рамките на правни спорове между Maahanmuuttovirasto (Национална имиграционна служба) и госпожа S., гражданка на Гана (по дело C‑356/11), и госпожа L., гражданка на Алжир (по дело C‑357/11)(2), като и двете искат да бъдат издадени разрешения за пребиваване на съпрузите им г‑н O. и г‑н M., граждани на трети страни(3), на основание на установеното в Директива 2003/86/ЕО(4) право на събиране на семейството. Maahanmuuttovirasto отхвърля подадените заявления, като преценява, че заявителите не разполагат с достатъчно средства за издръжката им за целите на пребиваването им на територията на Финландия.
4. Запитващата юрисдикция поставя въпроса за съответствието на тези решения с принципите, изведени от Съда в Решение по дело Ruiz Zambrano(5), и с начина, по който Съдът тълкува разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно гражданството на Съюза. В действителност както госпожа S., така и госпожа L. упражняват еднолично родителските права по отношение на детето от първия им брак, което е гражданин на Съюза. Поради това запитващата юрисдикция се запитва дали, с оглед на обстоятелствата във връзка със семейното положение на заинтересуваните лица, Maahanmuuttovirasto не е била длъжна да издаде разрешенията за пребиваване на заявителите, за да може да предотврати евентуалното принуждаване на децата, спрямо които кандидатите за събиране на семейство упражняват еднолично родителските права, да напуснат територията на Европейския съюз, като по този начин им бъде отнета възможността да се ползват от предоставяните им права в резултат на статута им на граждани на Съюза.
5. Следователно запитващата юрисдикция иска Съдът да поясни обхвата и границите на принципите, установени в Решението по посоченото по-горе дело Ruiz Zambrano, и по-конкретно в специфичния контекст на семейство с дете от предходен брак на единия родител, при положение че заявителят нито упражнява родителски права, нито осигурява финансовата издръжка на детето, гражданин на Съюза.
I – Правна уредба
А – Правната уредба на Съюза
1. Хартата на основните права на Европейския съюз
6. Съгласно член 7 от Хартата на основните права на Европейския съюз(6) всеки има право на зачитане на личния и семейния живот.
7. Освен това съгласно член 24, параграф 2 от Хартата при всички действия, които се предприемат от публичните власти или частните институции по отношение на децата, интересът на детето трябва да бъде от първостепенно значение. В съответствие с член 24, параграф 3 от Хартата детето има право да поддържа редовно лични отношения и преки контакти с двамата си родители, освен когато това е против неговия интерес.
2. Директива 2003/86
8. Директива 2003/86 определя условията за упражняване на правото на събиране на семейството от граждани на трети страни, пребиваващи на законно основание на територията на държавите членки. Съображение 2 от тази директива гласи, че тя зачита основните права и спазва, и по-специално правото на зачитане на личния и семейния живот, признато в член 8 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи(7) и в Хартата.
9. В член 4 от посочената директива се определя кръгът от лицата, членове на семейството на кандидата за събиране на семейството, които имат право да се възползват от право на пребиваване на това основание. Съгласно член 4, параграф 1, буква а) от Директива 2003/86 сред тези лица е и съпругът на кандидата за събиране на семейството.
10. Що се отнася до условията за разглеждане на заявлението за събиране на семейството, на основание на член 5, параграф 5 от тази директива законодателят на Съюза възлага на държавите членки задължението да държат сметка за висшите интереси на малолетните и непълнолетните деца. На основание член 17 от посочената директива държавите членки следва също да държат сметка за съществуването на семейни, културни и социални връзки със страната му на произход, в случай на отхвърляне на заявление, оттегляне или отказ за подновяване на разрешение за пребиваване, а също и в случай на постановяване на мярка за принудително отвеждане на кандидата или на членовете на неговото семейство.
11. Въпреки това държавите членки разполагат със свобода на действие при прилагането на изискваните условия за упражняване на правото на събиране на семейството. Така съгласно член 7, параграф 1, буква в) от Директива 2003/86 държавите членки могат да поискат от кандидата за събиране на семейството да представи доказателства, че разполага със стабилни и регулярни финансови ресурси, които са достатъчни, за да издържа себе си и членовете на своето семейство, без да прибягва до системата за социално подпомагане на въпросната държава членка.
Финландската правна уредба
12. Съгласно член 37, параграф 1 от Закона за чужденците (Ulkomaalaislaki) съпругът на лице, живеещо във Финландия, се счита за член на семейството.
13. Съгласно член 39, параграф 1 от този закон разрешение за пребиваване се издава, при условие че чужденецът разполага с достатъчно средства за издръжка. Независимо от това компетентните органи могат да дерогират това изискване при наличието на сериозни причини от извънреден характер, които обосновават подобно изключение или в случай че се налагат с оглед на висшия интерес на детето.
14. Накрая, съгласно член 66а от посочения закон и в случай че е заявено издаването на разрешение за пребиваване въз основата на съществуваща семейна обвързаност, в рамките на извършваната проверка компетентните органи трябва да държат сметка за естеството и устойчивостта на семейните връзки на чужденеца и за продължителността на неговото пребиваване в съответната държава членка, както и за наличието на семейни, културни или социални връзки с неговата държава по произход.
II – Фактите от главното производство
А – Дело C‑356/11
15. Г‑жа S. е гражданка на Гана и притежава разрешение за постоянно пребиваване във Финландия. На 4 юли 2001 г. сключва брак с финландски гражданин, от когото ражда дете на 11 юли 2003 г. Тъй като детето е с финландско гражданство, то е гражданин и на Съюза. Въпреки това детето никога не се е ползвало от правото си на свободно движение. Считано от 2 юли 2005 г., на г‑жа S. е възложено едноличното упражняване на родителските права по отношение на детето, като след това, на 19 октомври 2005 г., бракът е прекратен с развод. Бащата на детето живее във Финландия. От акта за преюдициално запитване става ясно, че по време на престоя си във Финландия г‑жа S. се обучава, ползва отпуск по майчинство, следва образователен курс и упражнява дейност като заето лице.
16. На 26 юни 2008 г. г‑жа S. сключва брак с г‑н O., гражданин на Кот д’Ивоар. На това основание последният подава до Maahanmuuttovirasto заявление за разрешение за пребиваване. От брака на 21 ноември 2009 г. във Финландия се ражда дете, гражданин на Гана, по отношение на което двамата родители упражняват съвместно родителските права. Г‑н O. живее в едно и също домакинство с г‑жа S. и двете деца. От акта за преюдициално запитване става ясно, че на 1 януари 2010 г. г‑н O. е подписал трудов договор за срок от една година, в който се предвижда дневно работно време от осем часа и възнаграждение от 7,50 EUR на час. При все това не са предоставени писмени доказателства, че г‑н O. в действителност е работил въз основата на този договор.
17. С решение от 21 януари 2009 г. и на основание член 39, параграф 1, първо изречение от Закона за чужденците Maahanmuuttovirasto отхвърля подаденото от г‑н О. заявление за издаване на разрешение за пребиваване, като приема, че той не разполага с достатъчно средства за издръжка. Освен това Maahanmuuttovirasto не намира за необходимо да дерогира това изискване, както се допуска от този закон, при наличието на сериозни причини от извънреден характер, които обосновават подобно изключение или в случай че се налагат с оглед на висшия интерес на детето.
18. Впоследствие Helsingin hallinto-oikeus (Административен съд на Хелзинки) (Финландия) отхвърля подадената от г‑жа S. и г‑н О. жалба за отмяната на посоченото решение. След това г‑н O. и г‑жа S. подават жалба срещу това съдебно решение пред запитващата юрисдикция.
Б – Дело C‑357/11
19. В дело C‑357/11 са налице силни прилики с дело C‑356/11, тъй като връзката между детето, гражданин на Съюза, и заявителя е отново в рамките на семейство с дете от предходен брак на единия родител. За разлика от това, фактите по конкретното дело разкриват определени различия, що се отнася по-специално до актуалното местоживеене на заявителя.
20. В това дело г‑жа L. е гражданка на Алжир, притежаваща разрешение за постоянно пребиваване вследствие на брака си с финландски гражданин. През 2004 г. от този брак се ражда дете, гражданин на Финландия, което никога не се възползва от правото си на свободно движение. След обявяване на развод на 10 декември 2004 г. на г‑жа L. е възложено едноличното упражняване на родителските права по отношение на детето. Бащата на това дете живее във Финландия.
21. На 19 октомври 2006 г. г‑жа L. се омъжва за г‑н M., гражданин на Алжир. Същият влиза на законно основание във Финландия, където подава заявление за политическо убежище и където, според собствените му обяснения, заживява с г‑жа L. от април 2006 г. От октомври 2006 г. г‑н M. е върнат обратно в държавата му по произход. На 29 ноември 2006 г‑жа L. подава пред Maahanmuuttovirasto заявление за издаване на разрешение за пребиваване на г‑н М. въз основата на брака им, а на 14 януари 2007 г. г‑жа L. ражда дете, гражданин на Алжир, като упражняването на родителските права по отношение на това дете са възложени съвместно на двамата родители. Не е установено дали г‑н M. се е срещал с детето си.
22. От акта за преюдициално запитване става ясно, че в периода на пребиваването си във Финландия г‑жа L. никога не е упражнявала дейност като заето лице, като получаваните от нея доходи са социална помощ и други социални плащания.
23. Maahanmuuttovirasto отхвърля заявлението за издаване на разрешение за пребиваване на г‑н М. със същите мотиви, както и изложените при разглеждане на заявлението за пребиваване на г‑н О. в дело C‑356/11. За разлика от това обаче, в дело C‑357/11 Helsingin hallinto-oikeus отменя решението на Maahanmuuttovirasto, поради което тя обжалва съдебното решение пред запитващата юрисдикция.
24. В настоящите преюдициални запитвания запитващата юрисдикция си поставя въпроси относно приложимостта на принципите, установени от Съда в Решение по дело Ruiz Zambrano, посочено по-горе. В действителност запитващата юрисдикция си поставя въпроса дали, предвид отказа на Maahanmuuttovirasto да издаде разрешения за пребиваване на заявителите, техните съпрузи и децата, по отношение на които последните упражняват родителските права, всъщност би следвало да не бъдат принуждавани да напускат територията на Съюза, за да могат да живеят всички в общо домакинство.
III – Преюдициалните въпроси
25. Това е контекстът, в който с цел да преодолее възникналите съмнения Korkein hallinto-oikeus решава да спре производствата по делата и да постави на Съда следните преюдициални въпроси, първият от които е формулиран по почти идентичен начин по двете дела:
– По дело C‑356/11
„1) Допуска ли член 20 ДФЕС да бъде отказано издаването на разрешение за пребиваване на гражданин на трета страна, тъй като не са осигурени средствата за неговата издръжка, предвид семейните отношения в случай, в който съпругата на гражданина на третата страна упражнява родителските права по отношение на дете с гражданство на Съюза, но гражданинът на третата страна не нито е рожденият родител на това дете, нито упражнява родителските права спрямо него?
2) При отрицателен отговор на първия въпрос, следва ли въздействието на член 20 ДФЕС да се оценява по различен начин предвид обстоятелството, че гражданинът на третата страна няма разрешение за пребиваване, но съжителства съвместно със съпругата си и с детето с гражданство на Съюза, по отношение на което тя упражнява родителските права?“.
– По дело C‑357/11
„1) Допуска ли член 20 ДФЕС да бъде отказано издаването на разрешение за пребиваване на гражданин на трета страна, тъй като не са осигурени средствата за неговата издръжка, предвид семейните отношения в случай, в който съпругата на гражданина на третата страна упражнява родителските права по отношение на дете с гражданство на Съюза, но гражданинът на третата страна не нито е рожденият родител на това дете, нито упражнява родителските права спрямо него и същевременно не съжителства съвместно нито със своята съпруга, нито с детето?
2) При отрицателен отговор на първия въпрос, следва ли въздействието на член 20 ДФЕС да се оценява по различен начин, предвид обстоятелството, че гражданинът на третата страна няма разрешение за пребиваване и не живее във Финландия, но със съпругата си имат общо дете, спрямо което упражняват съвместно родителските права, при положение че това дете живее във Финландия, но е с гражданство на трета страна?“.
26. Писмени становища представят страните в главните производства, датското, германското, италианското, нидерландското и полското правителство и Европейската комисия.
IV – Анализ
27. С първите си въпроси запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали разпоредбите от Договора относно гражданството на Съюза трябва да се тълкуват в смисъл, че предоставят на гражданин на трета страна право на пребиваване в държавата членка, в която живеят и съпругата му, също гражданин на трета страна, и нейното дете от първия ѝ брак, което е гражданин на Съюза, независимо че заявителят не разполага с достатъчно средства за издръжка.
28. С този въпрос Съдът е помолен да поясни обхвата и границите на принципите, установени в решението по посоченото по-горе дело Ruiz Zambrano в специфичния контекст на семейство с дете от предходен брак на единия родител, при положение че на него е възложено едноличното упражняване на родителски права по отношение на детето от предходния му брак, което е гражданин на Съюза.
29. Въпросът е дали с оглед на тази съдебна практика държавата членка е длъжна да издаде разрешение за пребиваване на заявителя, независимо че той не е родител на детето, гражданин на Съюза, и че по отношение на това дете той не упражнява каквито и да било родителски права, защото в противен случай членовете на домакинството ще бъдат задължени да напуснат територията на Съюза, вследствие на което посоченото дете ще бъде лишено, според формулировката на Съда, от „възможността действително да се ползва[…] от най-съществената част от правата, свързани със статута [му] на граждани[н] на Съюза“.
30. В случай че Съдът постанови, че държавата членка не е длъжна да издаде такова разрешение, с вторите си въпроси запитващата юрисдикция иска да установи дали посочените разпоредби от Договора следва да се тълкуват по различен начин с оглед на обстоятелствата, свързани със семейното положение на всеки един от заявителите. Заявителят по дело C‑356/11, съпругата му и детето, гражданин на Съюза, живеят в общо домакинство във Финландия. За разлика от това заявителят по дело C‑357/11 се е завърнал обратно в държавата си по произход, но заедно със съпругата си има дете, гражданин на трета страна, което живее във Финландия, като двамата родители упражняват съвместно родителските права по отношение на това дете(8).
31. Ще разгледам тези въпроси не само с оглед на разпоредбите на Договора относно гражданството на Съюза, и по-специално член 20 от Договора, но и с оглед на разпоредбите на Директива 2003/86.
32. За разлика от това, няма да анализирам случаите от гледна точка на разпоредбите относно правото на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки съгласно Директива 2004/38/CE(9), тъй като смятам, че тази директива не е приложима в конкретните случаи.
33. От постоянната съдебна практика следва, че не всички граждани на трети страни черпят от Директива 2004/38 право на влизане и на пребиваване в държава членка, а единствено тези, които по смисъла на член 2, точка 2 от тази директива са членове на семейството на гражданин на Съюза, който е упражнил своето право на свободно движение и се е установил в държава членка, различна от държавата членка, на която е гражданин(10). Всъщност, както наскоро припомни Съдът в Решение по дело Dereci и др.(11), гражданин на Съюза, който никога не е използвал правото си на свободно движение и винаги е пребивавал в държавата членка, на която е гражданин, не попада в обхвата на понятието „бенефициент“ по смисъла на член 3, параграф 1 от Директива 2004/38, поради което последната не се прилага нито за него, нито по отношение на членовете на неговото семейство. Така при тези обстоятелства членовете на семейството не попадат в обхвата на това понятие, тъй като предоставените им от тази директива права не представляват техни собствени права, а производни права, придобити в качеството им на член на семейството на бенефициента(12).
34. Гражданите на съюза в настоящите случаи, тоест децата на г‑жа S. и г‑жа L., никога не са се ползвали от правото на свободно движение и винаги са пребивавали във Финландия, държавата членка, чиито граждани са те. Поради тази причина, както освен това подчертава и Комисията в писменото си становище, считам, че тези деца не попадат в обхвата на понятието „бенефициент“ по смисъла на член 3, параграф 1 от Директива 2004/38, в резултат на което същата не е приложима нито по отношение на самите деца, нито по отношение на членовете на техните семейства.
А – По приложимостта на разпоредбите от Договора относно гражданството на Съюза
35. На първо място, следва да се отбележи, че като граждани на държава членка децата на г‑жа S. и г‑жа L. имат статут на граждани на Съюза съгласно член 20, параграф 1 ДФЕС и следователно могат да предявяват произтичащите от този статут права включително пред държавата членка, чиито граждани са те.
36. Въз основа на тази разпоредба в Решение по дело Ruiz Zambrano Съдът по същество не допуска съществуването на национални мерки, които водят до лишаване на гражданите на Съюза от възможността действително да се ползват от най-съществената част от правата, които статутът им на граждани на Съюза им предоставя(13).
37. В това дело от Съда се иска да поясни дали отказът на дадена държава членка да предостави право на пребиваване и да издаде разрешение за работа на гражданин на трета страна би имало такива последици, ако този гражданин поеме издръжката на своите малолетни деца, които са граждани на Съюза, тъй като са граждани и на посочената държава членка. Съдът постановява, че вследствие на такъв отказ споменатите деца, граждани на Съюза, би трябвало да напуснат територията на Съюза, за да придружат родителите си, което на практика би лишило тези деца от възможността да упражняват най-съществената част от правата, които статутът им на граждани на Съюза им предоставя(14).
38. Не смятам, че тези принципи могат да бъдат отнесени към случаи като тези в основата на главното производство.
39. В действителност в делата в главните производства се откриват съществени разлики в сравнение с обстоятелствата, по отношение на които е постановено Решение по дело Ruiz Zambrano, посочено по-горе.
40. От материалите по делото следва, че заявителите не са родители на малолетните деца, които са граждани на Съюза. Заявителите не упражняват каквито и да било родителски права по отношение на тези деца и не осигуряват издръжката им. В действителност родителските права по отношение на тези деца се упражняват еднолично от майките им, в резултат на което последните сами поемат отговорността за тяхната издръжка и образование. Така решенията на Maahanmuuttovirasto за отхвърляне на заявленията за издаване на разрешения за пребиваване на заявителите не лишават гражданите на Съюза нито от техните бащи, нито от средства за издръжката им, тъй като тя се осигурява от майките им, на които е възложено едноличното упражняване на родителските права и които, припомням, притежават разрешение за постоянно пребиваване във Финландия.
41. Без съмнение не може да се изключи възможността г‑жа S. и г‑жа L. да предпочетат да последват съпрузите си в съответната държава по произход, за да могат да съхранят единството в семейния си живот. Обстоятелството, че децата имат гражданство на Съюза, освен това не би трябвало да има за последица поставянето на г‑жа S. и г‑жа L. „под домашен арест“ на територията на Съюза, независимо че съдебните органи на Съюза са им възложили и упражняването на родителските права в пълен обем.
42. При всички положения, ако предпочетат да напуснат територията на Съюза, което ми изглежда малко вероятно, особено по отношение на обстоятелствата по дело C‑357/11 поради причините, които ще изложа по-нататък, малолетните деца, които са граждани на Съюза, на практика не биха имали друг избор, освен да напуснат територията на Съюза, като в резултат на това загубят възможността да се ползват от предоставените им от статута им на граждани на Съюза права. Въпреки това смятам, че напускането на територията на Съюза би могло свободно да бъде предпочетено от майките им, водени от мотива да запазят живота на семейството, като това напускане не би било наложено вследствие на прилагането на националното законодателство.
43. Не смятам обаче, че ако се извърши позоваване на принципите, установени в Решение по дело Dereci и др., посочено по-горе, такъв мотив би бил достатъчен, за да обоснове наличието на нарушение на член 20 ДФЕС. Всъщност в делото, по което е постановено това решение, Съдът тълкува особено стриктно определените в посоченото по-горе Решение по дело Ruiz Zambrano критерии. В точка 68 от мотивите Съдът по-специално уточнява, че макар да е възможно по икономически съображения или с цел запазване на единството на семейството на територията на Съюза за гражданина на държава членка да изглежда желателно членовете на семейството му, които не са граждани на някоя от държавите членки, да могат да пребивават с него на територията на Съюза, само по себе си това обстоятелство не е достатъчно, за да се приеме, че гражданинът на Съюза ще бъде принуден да напусне територията на Съюза, ако не им бъде предоставено такова право.
44. Следователно аргументите, свързани с напускането на територията на Съюза от неговите граждани, са подробно отграничени в практиката на Съда. Става въпрос за случаи, в които гражданинът на Съюза няма друг избор освен да последва заинтересуваното лице, на което е отказано предоставяне на право на пребиваване, тъй като гражданинът на Съюза е на издръжката на последното, поради което зависи изцяло от това лице с оглед на осигуряването на прехраната и задоволяване на собствените си нужди.
45. Тези хипотези могат да засягат родители, граждани на трети страни, които издържат малолетните си или непълнолетни деца, граждани на Съюза, какъвто е и случаят, по който е произнесено Решение по дело Ruiz Zambrano, посочено по-горе. Посочените хипотези биха могли също така да се отнасят до пълнолетни деца, издържащи свой родител поради болест или инвалидизация. Обратно, тези хипотези не би следвало да засягат граждани на трети страни, които не упражняват нито родителските права по отношение на гражданина на Съюза, нито са отговорни за финансовата му издръжка. Всъщност, ако това беше така, би съществувал риск да се обоснове наличието на право на пребиваване на гражданите на третите страни единствено на основание член 20 ДФЕС и независимо от разпоредбите на производното право, предвидени от законодателя на Съюза по-специално в рамките на Директива 2003/86.
46. Не намирам основание за промяна на тази преценка с оглед на специфичните обстоятелства, изложени от запитващата юрисдикция в зададените втори въпроси.
47. Що се отнася до дело C‑356/11, семейното положение на заявителя се характеризира с обстоятелството, че той съжителства във Финландия съвместно със съпругата си и нейното дете.
48. Очевидно е, че това обстоятелство не позволява да се установи родствена връзка между заявителя и гражданина на Съюза и не променя извода, че макар двойката съпрузи да съжителства съвместно, единствено майката на детето, гражданин на Съюза, доколкото упражнява еднолично родителските права по отношение на детето и осъществява дейност като заето лице, осигурява неговата издръжка. В това отношение следва да се припомни, че заявителят не е могъл да докаже, че на практика осъществява дейност като заето лице.
49. Що се отнася до дело C‑357/11, семейното положение на заявителя се характеризира с обстоятелството, че е върнат в държавата му по произход и има от брака със съпругата си дете, гражданин на трета страна, което живее във Финландия, като родителските права по отношение на него се упражняват от двамата родители.
50. Считам, че това обстоятелство не би следвало да може да повлияе на предложението ми за тълкуване на член 20 ДФЕС, тъй като не засяга самият статут на детето, гражданин на Съюза, а отчита наличието на друго дете, гражданин на трета страна.
51. Несъмнено наличието на това второ дете е в състояние да предопредели решението на майката да последва съпруга си в неговата държава по произход, в резултат на което да принуди детето, гражданин на Съюза, да напусне територията на Съюза. Както обаче вече посочих, тази последица би се дължала не на определена принуда, наложена от прилагането на националното законодателство, а по-скоро на свободно взето от майката решение.
52. Фактите по дело C‑357/11 са особено показателни за това. В действителност от материалите по делото става ясно, че заявителят никога не се е срещал детето си. С други думи, от завръщането на заявителя в неговата държава по произход г‑жа L., майката на детето, гражданин на Съюза, никога не е посещавала Алжир, за да се види отново със съпруга си и да му представи детето им. По същия начин, независимо че мярката за принудително отвеждане не е в резултат на постановена забрана за влизане на територията на страната, заявителят не намира за необходимо да посети останалите във Финландия членове на неговото семейство. Ако се вземе предвид обстоятелството, че г‑жа L. пребивава на законно основание във Финландия от девет години, през които ражда първото си дете, гражданин на Финландия, че тя притежава разрешение за постоянно пребиваване във Финландия, както и получава доходи там, и че живее с партньора си само за относително кратък период от седем месеца, не е очевидно, че тя би предпочела да се събере със съпруга си в държавата му по произход, като по този начин принуди детето, гражданин на Съюза, да напусне територията на Съюза. Следователно обстоятелството, че в резултат на това същото дете може да бъде лишено от най-съществената част от правата, свързани със статута му на гражданин на Съюза, се обуславя преди всичко от случайностите и/или капризите на неговата майка по отношение на устройването на семейния ѝ живот, отколкото от принуда, налагана от изпълнението на националното законодателство.
53. Следователно с оглед на всички тези обстоятелства смятам, че член 20 ДФЕС следва да се тълкува в смисъл, че допуска държава членка да откаже пребиваване на нейната територия на гражданин на трета страна, с аргумента че този гражданин не разполага с достатъчно средства за издръжка, при положение че посоченият гражданин възнамерява да съжителства със съпругата си, която е гражданин на трета държава и пребивава на законно основание в посочената държава членка, и с детето от първия брак на съпругата му, което е гражданин на Съюза.
54. Също така считам, че тази разпоредба не следва да се тълкува по различен начин, тъй като при обстоятелствата в основата на главните производства гражданинът на третата страна съжителства на територията на държава членка съвместно със съпругата си и нейното дете. Член 20 ДФЕС не следва също така да бъде тълкуван различно, когато гражданинът на третата страна се е завърнал в държавата си по произход, но съвместно със съпругата си има дете, гражданин на трета страна, което живее в съответната държава членка и по отношение на което двамата му родители упражняват съвместно родителските права.
55. За разлика от това обаче последното не засяга отговора на въпроса дали на заявителите не следва да бъде издадено разрешение за пребиваване на основание на правото на закрила на семейния живот, и по-специално на правото на събиране на семейството, установени в Директива 2003/86. В действителност с разрешенията за пребиваване, заявени в рамките на главните производства, се цели да се способства събирането на гражданите на трети държави с техните съпруги, имащи право на постоянно пребиваване в конкретната държава членка, както и с тяхното общо дете(15).
Б – Относно правото на събиране на семейството
56. Условията, при които гражданин на трета държава, пребиваващ на законно основание на територията на държава членка, може да упражнява правото си на събиране на семейството, са определени в Директива 2003/86. Тази директива се прилага, когато този гражданин притежава разрешение за пребиваване със срок на валидност една година или повече и с основание може да очаква да получи право на постоянно пребиваване, ако членовете на неговото семейство са граждани на трета страна независимо от правния им статут.
57. Всички тези условия са изпълнени в главните производства, тъй като кандидатите за събиране на семейството, които са съответно граждани на Гана и на Алжир, притежават разрешение за постоянно пребиваване във Финландия и заявяват издаването на разрешение за пребиваване на техните съпрузи, граждани на трети страни, за да се съхрани единството на семейството.
58. Следователно Директива 2003/86 е приложима към заинтересуваните лица.
59. Според Съда общото правило е, че се разрешава събиране на семейството(16). Независимо от това държавите членки могат да подчинят издаването на това разрешение на редица изисквания, предвидени в членове 6—8 от тази директива. Съгласно член 7, параграф 1, буква в) от посочената директива по-специално държавите членки могат да изискват доказателства, че кандидатът за събиране на семейството разполага със стабилни и регулярни финансови средства, които са достатъчни, за да издържа себе си и членовете на своето семейство, без да прибягва до системата за социално подпомагане на въпросната държава членка.
60. Въз основа на тази разпоредба, и по-специално въз основа на член 39, параграф 1 от Закона за чужденците Maahanmuuttovirasto отхвърля заявленията на г‑жа S. и г‑жа L., с които те целят да им бъде признато правото на събиране на семейството. Освен това Maahanmuuttovirasto приема, че липсва основание за дерогация на установения в тази разпоредба принцип, тъй като смята, че конкретните обстоятелства не са от извънреден характер и че това не се налага с оглед на висшия интерес на децата.
61. С оглед на установените в Директива 2003/86 и в практиката на Съда принципи ми изглежда важно запитващата юрисдикция да се увери, че решенията на Maahanmuuttovirasto са постановени при зачитане на семейния живот на г‑жа S. и г‑жа L., и по-специално че са били взети предвид висшите интереси на съответните деца.
62. Наистина Съдът признава, че държавите членки разполагат с определена свобода на действие, когато разглеждат заявления за събиране на семейство(17), и по-специално когато прилагат определените в Директива 2003/86 критерии.
63. При все това, що се отнася до определените в член 7, параграф 7, буква в) от тази директива критерии, в Решение по дело Chakroun, посочено по-горе, Съдът постановява, че тази разпоредба трябва да се тълкува стриктно, така че по този начин да не се засегне нито целта на посочената директива, а именно да се подпомага събирането на семейството, нито нейното полезно действие(18). Освен това Съдът приема, че държавите членки следва да упражняват своята свобода на действие в светлината на предвиденото в член 8 от ЕКПЧ право на зачитане на семейния живот, гарантирано по същия начин и с член 7 от Хартата(19). В това отношение Съдът се позовава на съображение 2 от Директива 2003/86, с което законодателят на Съюза изисква мерките относно събирането на разделени семейства да се вземат в съответствие с установеното в посочените разпоредби задължението за защита на семейството и зачитане на семейния живот.
64. Какво означава това на практика за провежданата от националните съдилища проверка?
65. За да се отговори на този въпрос, е от полза да се припомни схемата за анализ, възприета от Европейския съд по правата на човека, на която до голяма степен се основава и нашата съдебна практика.
66. Европейският съд по правата на човека приема, че правото на зачитане на семейния живот не гарантира по общ начин правото да се избира най-подходящото място, на което да се води семеен живот(20).
67. Освен това постановява, че сама по себе си ЕКПЧ не гарантира по никакъв начин право на чужденеца да влиза и пребивава на територията на конкретна държава, а държавите имат право да контролират влизането на чужди граждани на тяхна територия, като, разбира се, се съобразяват с поетите от тях ангажименти по международни договори. В допълнение в областта на имиграционната политика Европейският съд по правата на човека приема, че държавите нямат задължение да зачитат избора на сключилите брак чужди граждани за тяхното съвместно съжителство и да позволяват събирането на семейства на тяхна територия(21).
68. При все това Европейският съд по правата на човека признава, че приетото от дадена държава решение в областта на имиграционната политика и политиката за събиране на семейството е в състояние да засегне правото на зачитане на семейния живот, по-специално когато вследствие на това решение дадено лице следва да бъде принудително отведено от държавата, в която живеят членовете на неговото семейство(22).
69. Следователно Европейският съд по правата на човека изисква разглежданото решение да е прието в съответствие с определените в член 8, параграф 2 от ЕКПЧ изисквания. В съответствие с това в рамките на анализа във всеки конкретен случай Европейският съд по правата на човека проверява дали в действителност това решение е „в съответствие със закона“, преследва законна цел, като например опазването на обществения ред, дали е „необходимо в едно демократично общество“ и дали издържа проверката за пропорционалност.
70. Решаващото в анализа на този съд е дали във всеки отделен случай се постига справедлив баланс между общия интерес, интересите на двойката съпрузи и при необходимост интересите на детето.
71. В рамките на анализа си Европейският съд по правата на човека проверява редица фактори, свързани с индивидуалното и семейното положение на всяко от засегнатите лица.
72. Що се отнася до заявителя, Европейският съд по правата на човека взема предвид неговото гражданство, както и естеството на неговата социална, културна и семейна обвързаност с приемащата държава и с неговата държава по произход. Същевременно този съд държи сметка при необходимост и за продължителността на брака на заявителя и за раждането на деца от брака, както и за всякакви други обстоятелства, които доказват, че двойката съпрузи на практика води семеен живот. Що се отнася до съпруга на заявителя, Европейският съд по правата на човека обръща внимание на естеството и сериозността на трудностите, на които би могъл да бъде изложен в държавата по произход на заявителя(23).
73. При определянето на баланса между различните интереси, които следва да бъдат отчетени, висшите интереси на детето съставляват сами по себе си определящият фактор и в зависимост от тяхното естество и значимост могат да надделеят над интересите на родителите(24). Интересът на детето изисква да бъдат запазени връзките между него и неговото семейство. Следователно Европейският съд по правата на човека приема, че по принцип единствено обстоятелства от изключителен характер могат да доведат до разкъсване на семейната връзка и че трябва да бъде направено всичко, за да се запазят личните отношения и единството на семейството или семейството да бъде „възстановено“(25).
74. Във връзка с това Европейският съд по правата на човека взема предвид редица конкретно свързани с детето обстоятелства, за да определи по-добре неговия интерес и да гарантира благосъстоянието му. Този съд взема по-специално предвид възрастта и степента на съзряване на детето, както и степента му на независимост от неговите родители и в това отношение отчита присъствието или отсъствието на неговите родители. Посоченият съд се интересува също и от средата, в която детето живее, и от положението в държавата по произход на съответния родител, за да може да прецени трудностите, на които детето би могло да бъде изложено там(26).
75. Като държи сметка за съвкупността от тези обстоятелства и като ги претегля с общия държавен интерес, Европейският съд по правата на човека преценява дали с решението си съответната държава е успяла да постигне справедлив баланс и да спази разпоредбата на член 8 от ЕКПЧ.
76. Същевременно държавите членки са длъжни при транспонирането на Директива 2003/86 да балансират съществуващите различни интереси, като държат по-специално сметка за интересите на детето. Съдът признава това изрично в Решение по дело Парламент/Съвет, посочено по-горе, като в голяма степен се позовава на практиката на Европейския съд по правата на човека по отношение на спазването на член 8 от ЕКПЧ(27).
77. Следва да се припомни, че правото на зачитане на личния и семейния живот е гарантирано с член 7 от Хартата, а по идентичен начин и с член 8, параграф 1 от ЕКПЧ, което съгласно член 52, параграф 3 от Хартата означава, че смисълът и обхватът на правото трябва да се определят, като се има предвид релевантната съдебна практика на Европейския съд по правата на човека(28).
78. Необходимо е също така да се припомни, че съгласно практиката на Съда гарантираното в член 7 от Хартата право на зачитане на личния и семейния живот трябва да се тълкува във връзка с установеното в член 24, параграф 2 от Хартата задължение за отчитане на висшия интерес на детето(29). С други думи и в съответствие с изискванията на последната разпоредба, държавите членки трябва да въздигат висшия интерес на детето в първостепенно значение, когато чрез съдействието на публичноправен орган или частноправна организация приемат нормативни актове по отношение на децата. Това изискване е изрично припомнено в член 5, параграф 5 от Директива 2003/86. Освен това държавите членки трябва да осигурят условия, при които детето да може да поддържа редовни лични взаимоотношения и директни контакти с двамата си родители(30).
79. С оглед на тези съображения смятам, че следователно е задача на националната юрисдикция да прецени дали при изпълнението на определените критерии в Директива 2003/86 и в рамките на свободата на действие, с която разполага в тази област, компетентният национален орган е извършил справедлива и балансирана преценка на съответните интереси на всяка страна, като е положил усилия да бъде зачетен семейният живот на заинтересуваните лица и да бъде взето най-доброто решение за съответното дете. В това отношение националната юрисдикция трябва да извърши задълбочена проверка на цялостното семейно положение и да държи сметка за особените обстоятелства на разглеждания случай, без значение дали те са от фактическо, емоционално, психологическо или имуществено естество.
80. При все това бих желал да направя някои бележки относно положението на заинтересуваните лица във всяко от разглежданите дела.
81. По дело C‑356/11 се поставя въпросът за „продължаването“ на семейния живот във Финландия, тъй като заявителят съжителства съвместно с кандидата за събиране на семейството, тяхното общо дете и детето, гражданин на Съюза.
82. Наистина заявителят не доказва, че осъществява дейност като заето лице, която е от такова естество, че да му осигурява достатъчни доходи, за да изпълни условията, определени в член 39, параграф 1 от Закона за чужденците. Въпреки това си поставям въпроса доколко отхвърлянето на неговото заявление и установяването на семейството в Кот д’Ивоар би причинило твърде тежки последици за децата и за кандидата за събиране на семейството.
83. На първо място, в интерес на детето, гражданин на Съюза, е да продължи, доколкото е възможно, взаимоотношенията със своя баща, който живее във Финландия и по всяка вероятност има право да посещава сина си, освен ако очевидно последното се е оказало особено нецелесъобразно(31). Отказът за издаване на разрешение за пребиваване на заявителя и преместването на семейството в Кот д’Ивоар на практика би предизвикало разкъсването на тези връзки, доколкото за заинтересуваните лица би било по-трудно да поддържат редовни контакти. В допълнение, това дете винаги е живяло във Финландия — в културната, социалната и езиковата среда на тази държава членка, като там започва да посещава и училище. Поради тази причина има минимални или няма никакви връзки с Република Кот д’Ивоар. Независимо че това дете е на възраст, в която възможността за приспособяване е все още голяма, считам, че националната юрисдикция следва да държи сметка за трудностите, които е в състояние да срещне, ако бъде изтръгнато от обичайната си среда, за да заживее в държавата по произход на заявителя.
84. По същия начин е видно, че по-специално предвид малката му възраст, интересът на общото дете на заявителя и кандидата за събиране на семейството изисква то да расте в семейна среда и да се запазят връзките му с неговия баща.
85. На второ място, от материалите по делото следва, че кандидатът за събирането на семейството е учила, следвала е образователен курс и е осъществявала дейност като заето лице във Финландия, в резултат на което е създала не само лични и социални, но и икономически и професионални връзки в тази държава членка. Освен това е успяла да получи разрешение за постоянно пребиваване. Следователно трябва да се отговори на въпроса дали следва да се очаква, че г‑жа S. ще избере да се откаже от придобитото от нея положение във Финландия, като по този начин се откаже от личните и икономическите си връзки, които съставляват личния ѝ живот, или ще се лиши от съжителството със съпруга си, което представлява основен елемент от семейния ѝ живот. При всички положения отказът за издаване на разрешение за пребиваване на съпруга ѝ има редица последствия, а именно, първо, по отношение на отговорностите ѝ като майка на дете, гражданин на Съюза, доколкото очевидно е в негов интерес да остане във Финландия, второ, за самата нея, тъй като е съпруга на гражданин на Кот д’Ивоар и майка на второ дете, гражданин на Гана, доколкото всички имат интерес да съжителстват заедно, и трето, по отношение на личното и професионалното ѝ положение, тъй като със сигурност е в неин интерес да продължи да пребивава във Финландия предвид придобитото от нея положение в тази държава членка.
86. Обратно, по дело C‑357/11 се поставя въпросът за „повторното събиране“ на семейството, защото заявителят повече не съжителства с кандидата за събиране на семейството. Това дело трябва да бъде разграничавано от първото, като се отчитат две обстоятелства, свързани с реалното положение на заявителя.
87. На първо място, от материалите по делото става ясно, че заявителят е съжителствал с партньора си само през относително кратък период от седем месеца и че никога не се е срещал c детето си, което към момента е на пет години и половина. Вярно е, че заявителят е отведен принудително от територията на Финландия преди раждането на това дете. Независимо от това, както вече посочих по-горе, от материалите по делото не става ясно дали принудителното отвеждане е съпроводено със забрана за влизане на територията на Финландия. Следователно се питам доколко за заявителя е било невъзможно да посети членовете на семейството си и да се срещне със своето дете. По същия начин, съгласно същите доказателства по делото, независимо че е гражданка на Алжир и притежава не само разрешение за постоянно пребиваване, но и финансови ресурси, г‑жа L. никога не се е завръщала в държавата си по произход, за да се види отново със съпруга си и да му представи общото им дете. Смятам, че тези доказателства не показват истинска воля за съвместно съжителство, а от страна на бащата — истинско желание да се срещне с детето си и да се грижи за него.
88. На второ място, не оставам с впечатлението, че семейният живот на г‑жа L. и г‑н M. е започнат към момент и се развива в период, през който на двойката съпрузи са известни правилата на имиграционната политика, съгласно които поначало продължаването на семейното им съжителство във Финландия е несигурно(32). В действителност заявителят никога не получава разрешение за пребиваване във Финландия и не изпълнява определените от националното законодателство изисквания относно наличие на финансови ресурси. Следователно и двамата съпрузи със сигурност са били в състояние да предвидят, при това в разумна степен, че съществува риск за принудително отвеждане и че е несигурна възможността за непрекъснатост на семейния им живот във Финландия.
89. Въпреки гореизложеното не разполагам с всички доказателства, за да мога да определя справедливия баланс между всички интереси в конкретния случай, поради което очевидно е необходимо да се осъществи пряк контакт със заинтересуваните лица — възможност, с която разполагат единствено националните органи.
90. Следователно предвид съвкупността от тези обстоятелства националната юрисдикция има за задача да прецени дали при прилагането на критериите, определени от Директива 2003/86, и в рамките на свободата на преценка, с която разполага държавата членка в конкретната област, компетентният национален орган е подложил конкуриращите се интереси в конкретния случай на справедлива и балансирана преценка, като по-специално се е стремял да зачита семейния живот на заинтересуваните лица и да вземе най-доброто решение за детето. В този контекст националната юрисдикция следва да извърши задълбочена проверка на семейното положение и да държи сметка за особените обстоятелства на разглеждания случай, без значение дали те са от фактическо, емоционално, психологическо или имуществено естество.
V – Заключение
91. В светлината на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на Korkein hallinto-oikeus по следния начин:
„1) Член 20 ДФЕС следва да се тълкува в смисъл, че допуска държава членка да откаже пребиваване на нейната територия на гражданин на трета страна с аргумента, че този гражданин не разполага с достатъчно средства за издръжка, при положение че посоченият гражданин възнамерява да съжителства със съпругата си, която е гражданин на трета държава и пребивава на законно основание в посочената държава членка, и с детето от първия брак на съпругата му, което е гражданин на Съюза.
Тази разпоредба не следва да се тълкува по различен начин, когато гражданинът на третата страна съжителства на територията на държава членка съвместно със съпругата си и нейното дете.
Посочената разпоредба не следва също така да бъде тълкувана различно, когато гражданинът на третата страна се е завърнал в държавата си по произход, но съвместно със съпругата си има дете, гражданин на трета страна, което живее в съответната държава членка и по отношение на което двамата му родители упражняват съвместно родителските права.
2) Въпреки това националната юрисдикция има за задача да прецени дали при прилагането на критериите, определени от Директива 2003/86 на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството, и в рамките на свободата на преценка, с която разполага държавата членка в конкретната област, компетентният национален орган е подложил конкуриращите се интереси в конкретния случай на справедлива и балансирана преценка, като по-специално се е стремял да зачита семейния живот на заинтересуваните лица и да вземе най-доброто решение за детето. В този контекст националната юрисдикция следва да извърши задълбочена проверка на семейното положение и да държи сметка за особените обстоятелства на разглеждания случай, без значение дали те са от фактическо, емоционално, психологическо или имуществено естество“.