WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
UNII EUROPEJSKIEJ
(pierwsza izba)
z dnia 25 września 2012 r.
Sprawa F‑41/10
Moises Bermejo Garde
przeciwko
Europejskiemu Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu (EKES)
Służba publiczna – Urzędnicy – Mobbing – Wniosek o udzielenie wsparcia – Prawo do ujawnienia informacji – Przeniesienie z urzędu – Interes służby
Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 270 TFUE, znajdującego zastosowanie do traktatu EWEA na mocy jego art. 106a, w której M. Bermejo Garde wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy których przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego (EKES), po pierwsze, oddalił wniosek o udzielenie wsparcia złożony w związku z doznanym przez skarżącego mobbingiem i odmówił skierowania sprawy do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), oraz po drugie, odwołał skarżącego z poprzedniego stanowiska i zarządził przeniesienie go z urzędu, a także o zasądzenie od EKES‑u odszkodowania na rzecz skarżącego.
Orzeczenie: Skarga zostaje oddalona. Każda ze stron pokrywa własne koszty.
Streszczenie
1. Skargi urzędników – Akt niekorzystny – Pojęcie – Pismo administracji informujące zainteresowanego o zamiarze przeniesienia go z urzędu w przyszłości – Wyłączenie
(regulamin pracowniczy, art. 90 ust. 2)
2. Skargi urzędników – Interes prawny – Skarga na odmowę skierowania przez administrację sprawy do Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) – Brak osobistych zarzutów – Niedopuszczalność
(regulamin pracowniczy, art. 90, 91)
3. Urzędnicy – Zasady – Prawo do obrony – Obowiązek wysłuchania zainteresowanego przed przyjęciem aktu dla niego niekorzystnego – Zakres – Decyzja odmowna w sprawie wniosku o udzielenie wsparcia – Wyłączenie
(regulamin pracowniczy, art. 24)
4. Urzędnicy – Mobbing – Pojęcie – Zachowanie zmierzające do zdyskredytowania zainteresowanego lub do pogorszenia jego warunków pracy – Wymóg powtarzalnego charakteru zachowania – Wymóg umyślności działania – Zakres – Brak wymogu nieprzychylnego zamiaru sprawcy mobbingu
(regulamin pracowniczy, art. 12a ust. 3)
5. Urzędnicy – Prawa i obowiązki – Swoboda wyrażania opinii – Ujawnianie okoliczności pozwalających domniemywać, że mają miejsce nielegalna działalność lub poważne zaniedbanie – Ochrona przed postępowaniem dyscyplinarnym – Przesłanka – Dobra wiara urzędnika – Czynniki, jakie należy uwzględnić
(regulamin pracowniczy, art. 12a, 22a)
6. Urzędnicy – Organizacja służb – Obsadzanie stanowisk – Przeniesienie z urzędu – Uznanie administracyjne – Granice – Interes służby – Przestrzeganie równoważności stanowisk – Kontrola sądowa – Granice
(regulamin pracowniczy, art. 7)
1. Niekorzystne skutki są wywoływane jedynie przez takie akty lub środki, które powodują wiążące skutki prawne mogące wpłynąć bezpośrednio i natychmiastowo na interesy skarżącego, zmieniając w istotny sposób jego sytuację prawną, przy czym taki akt lub środek powinien zostać wydany przez właściwy organ i zawierać ostateczne stanowisko administracji w sprawie. Samo wyrażenie przez właściwy organ zamiaru wydania w przyszłości konkretnej decyzji, takiej jak decyzja o przeniesieniu urzędnika z urzędu, nie może stwarzać odpowiednich praw ani obowiązków po jego stronie.
(zob. pkt 49, 50)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawy połączone T‑33/89 i T‑74/89 Blackman przeciwko Parlamentowi, 16 marca 1993 r., pkt 27; sprawa T‑95/04 Lavagnoli przeciwko Komisji, 17 maja 2006 r., pkt 35
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑52/09 Da Silva Pinto Branco przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 14 września 2010 r., pkt 32
2. Urzędnik nie jest uprawniony do działania w interesie prawa lub instytucji i nie może podnosić na poparcie swojej skargi o stwierdzenie nieważności zarzutów innych niż o charakterze osobistym. Gdyby więc uznać, że urzędnik, który ostrzegł swojego przełożonego o występowaniu nieprawidłowości, które nie dotyczą tego urzędnika bezpośrednio, może wnieść skargę na odmowę przełożonego przekazania tych informacji OLAF‑owi, oznaczałoby to uznanie, że urzędnik jest uprawniony do działania w interesie prawa. Jednakże urzędnikowi przysługuje możliwość, w sytuacji gdy uzna, że określona decyzja narusza jego interesy z racji przekazania przez niego przełożonym informacji, zaskarżenia takiej decyzji.
(zob. pkt 62)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑178/97 Moncada przeciwko Komisji, 7 lipca 1998 r., pkt 39
3. Wprawdzie poszanowanie prawa do obrony w toku każdego postępowania wszczętego w stosunku do osoby, które może się zakończyć wydaniem aktu dla niej niekorzystnego, stanowi podstawową zasadę prawa Unii i powinno być zagwarantowane nawet wtedy, gdy brak jest jakichkolwiek uregulowań dotyczących danego postępowania, jednak postępowania wszczętego złożeniem wniosku o udzielenie wsparcia na podstawie art. 24 regulaminu pracowniczego nie można uznać za postępowanie wszczęte przeciwko skarżącemu. Tak więc decyzja oddalająca wniosek o udzielenie wsparcia nie należy do decyzji, w odniesieniu do których powinno być przestrzegane prawo do obrony.
(zob. pkt 78)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑36/96 Gaspari przeciwko Parlamentowi, 10 lipca 1997 r., pkt 32; sprawa T‑67/99 K przeciwko Komisji, 27 czerwca 2000 r., pkt 72
4. Artykuł 12a ust. 3 regulaminu pracowniczego definiuje mobbing jako „niewłaściwe zachowanie”, które wymaga dla jego wykazania spełnienia dwóch kumulatywnych przesłanek. Pierwsza przesłanka dotyczy istnienia sposobu zachowania, wypowiedzi ustnych i pisemnych, gestów lub innych działań, które „powtarza[ją] się lub ma[ją] charakter ciągły” – co oznacza, że mobbing trzeba rozumieć jako proces rozciągający się w czasie i zakładający istnienie działań powtarzających się lub ciągłych – i „podejmowanych w sposób umyślny”. Druga kumulatywna przesłanka, oddzielona od pierwszej przyimkiem „[i]”, wymaga, by ten sposób zachowania, wypowiedzi ustne i pisemne, gesty lub inne działania godziły w osobowość, godność lub integralność fizyczną lub psychiczną danej osoby. Z tego, że przymiotnik „umyślny” dotyczy pierwszej przesłanki, a nie drugiej, można wysnuć dwojaki wniosek. Po pierwsze, sposób zachowania, wypowiedzi ustne i pisemne, gesty lub inne działania, o których mowa w art. 12a ust. 3 regulaminu pracowniczego, muszą mieć charakter umyślny, co wyklucza z jego zakresu stosowania działania, które mają miejsce przypadkowo. Po drugie, nie wymaga się natomiast, by ten sposób zachowania, wypowiedzi ustne i pisemne, gesty lub inne działania były podejmowane z zamiarem godzenia w osobowość, godność lub integralność fizyczną lub psychiczną danej osoby. Innymi słowy, może mieć miejsce mobbing w rozumieniu art. 12a ust. 3 regulaminu pracowniczego w przypadku, gdy sprawca mobbingu nie zamierza poprzez swoje działania dyskredytować ofiary lub rozmyślnie pogarszać jej warunków pracy. Wystarczy tylko, by te działania, o ile zostały dokonane dobrowolnie, obiektywnie pociągały za sobą takie konsekwencje.
(zob. pkt 82, 83)
Odesłanie:
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑52/05 Q przeciwko Komisji, 9 grudnia 2008 r., pkt 135, – punkt, który nie został unieważniony w wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 12 lipca 2011 r. w sprawie T‑80/09 P Komisja przeciwko Q; sprawa F‑42/10 Skareby przeciwko Komisji, 16 maja 2012 r., pkt 65
5. Aby ustalić, czy urzędnik skorzystał z przewidzianego w art. 12a i 22a regulaminu pracowniczego prawa do ujawnienia informacji w dobrej wierze, Sąd musi wziąć pod rozwagę szereg czynników.
Sąd musi w pierwszej kolejności sprawdzić, czy informacje, na których przekazanie przełożonym lub w odpowiednim przypadku bezpośrednio Europejskiemu Urzędowi ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) decyduje się urzędnik, dotyczą nieprawidłowości, które, jeżeli zostały faktycznie popełnione, są oczywiście poważne. Drugim czynnikiem, jaki należy wziąć pod uwagę, jest autentyczność lub przynajmniej prawdopodobieństwo ujawnianych informacji. Korzystanie ze swobody wyrażania opinii, w którego zakres wchodzi także możliwość zasygnalizowania przez urzędnika stosowania mobbingu, nielegalnych działań lub poważnego zaniedbania w wypełnianiu zobowiązań urzędników, wiąże się z obowiązkami i odpowiedzialnością, i ten, kto podejmuje się ujawniania takich informacji, powinien sprawdzić na tyle starannie, na ile pozwalają na to okoliczności, czy takie informacje są prawdziwe i wiarygodne. Tak więc urzędnik zgłaszający nieprawidłowości, które jego zdaniem wchodzą w zakres stosowania art. 12a i 22a regulaminu pracowniczego, jest zobowiązany upewnić się, że jego oskarżenia opierają się na prawdziwych okolicznościach faktycznych lub przynajmniej że mają wystarczającą podstawę faktyczną. W tym zakresie art. 22a regulaminu pracowniczego dotyczy wyłącznie poinformowania o konkretnych okolicznościach, których pierwsza ocena mogła sprawić, że informujący o nich urzędnik mógł rozsądnie domniemywać, że mają miejsce nielegalna działalność lub poważne zaniedbanie oraz że ten przepis powinien ponadto pozostawać w zgodności z ciążącym na urzędnikach obowiązkiem obiektywności i bezstronności, obowiązkiem przestrzegania godności ich służby i obowiązkiem lojalności, jak również obowiązkiem poszanowania honoru i domniemania niewinności wskazanych osób. Należy również wziąć pod uwagę środki użyte przez urzędnika w celu ujawnienia informacji, a w odniesieniu do nieprawidłowości z art. 22a ust. 1 regulaminu pracowniczego należy zbadać w szczególności, czy urzędnik zwrócił się do właściwych władz lub organu, a mianowicie do „swojego bezpośredniego przełożonego lub dyrektora generalnego, lub, jeżeli uznaje to za właściwe, sekretarza generalnego, albo osoby zajmującej równorzędne stanowisko lub OLAF[-u]”. Motywy urzędnika, który ujawnia nieprawidłowości, stanowią wreszcie inny czynnik służący ocenie, czy działał on w dobrej wierze. Ujawnienia powodowanego osobistą urazą czy animozją, czy też spodziewaną osobistą korzyścią, w szczególności finansową, nie można uznać za ujawnienie w dobrej wierze. Ponadto urzędnik ma obowiązek zachowania jak największej ostrożności i powściągliwości w odniesieniu do nagłaśniania twierdzeń wchodzących w zakres właściwości OLAF‑u.
(zob. pkt 134–138, 150)
Odesłanie:
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑77/09 Nijs przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, 13 stycznia 2011 r., pkt 66–70, 80
6. Nawet jeśli regulamin pracowniczy, w szczególności zaś jego art. 7, nie przewiduje wyraźnie możliwości „przeniesienia z urzędu” urzędnika, to instytucjom przysługuje szeroki zakres uznania w zakresie organizacji swoich służb w zależności od zadań, jakie zostały im powierzone, oraz – do celów tej organizacji – w obsadzaniu stanowisk personelem pozostającym w ich dyspozycji, pod warunkiem jednakże, że odbywa się to w interesie służby i przy poszanowaniu równoważności stanowisk.
Odnośnie do pierwszego z warunków kontrola sądu Unii dotycząca przestrzegania warunku interesu służby powinna ograniczać się do zbadania, czy organ powołujący utrzymał się w rozsądnych granicach i czy nie skorzystał ze swego uprawnienia dyskrecjonalnego w sposób oczywiście błędny. W tym względzie wewnętrzne trudności w relacjach pracowniczych, które wywołują napięcia szkodzące prawidłowemu funkcjonowaniu służby, mogą uzasadniać przeniesienie urzędnika w interesie służby, celem rozwiązania niemożliwej do zniesienia sytuacji administracyjnej. Takie przeniesienie z urzędu, o którym zadecydowano w interesie służby, nie wymaga wyrażenia zgody przez objętego nim urzędnika. Ponadto, dla zbadania, czy napięcia w relacjach pracowniczych mogą uzasadniać przeniesienie urzędnika w interesie służby, nie ma znaczenia ustalenie, kto ponosi odpowiedzialność za rzeczone działania, ani nawet to, czy stawiane zarzuty są uzasadnione.
Odnośnie do drugiego z warunków, w przypadku zmiany obowiązków urzędnika zasada zgodności grupy zaszeregowania ze stanowiskiem, o której mowa między innymi w art. 7 regulaminu pracowniczego, wymaga porównania grupy zaszeregowania z aktualnymi obowiązkami urzędnika, nie zaś aktualnych zadań zainteresowanego z zadaniami poprzednimi. Stąd też omawiana zasada nie stoi na przeszkodzie temu, by decyzja wiązała się z przydzieleniem nowych zadań, które – choć różnią się od poprzednio wykonywanych i są postrzegane przez zainteresowanego jako zmniejszenie zakresu obowiązków – niemniej są zgodne ze stanowiskiem odpowiadającym jego grupie zaszeregowania. I tak, faktyczne zmniejszenie zakresu obowiązków urzędnika jest sprzeczne z zasadą zgodności grupy zaszeregowania ze stanowiskiem tylko wtedy, gdy te zadania pozostają w całości wyraźnie poza zakresem obowiązków odpowiadających jego grupie zaszeregowania i stanowisku, zważywszy na ich charakter, wagę i znaczenie. Wreszcie regulamin pracowniczy nie przyznaje urzędnikom prawa do określonego stanowiska, lecz pozostawia organowi powołującemu uprawnienie do obsadzenia urzędników, w interesie służby, na różnych stanowiskach odpowiadających ich stopniom zaszeregowania. Ponadto, choć to w interesie administracji leży przydzielanie urzędnikom stanowisk z uwzględnieniem ich szczególnych umiejętności i osobistych preferencji, nie można jednak przyznać urzędnikom prawa do wykonywania bądź zachowania konkretnych funkcji bądź odmowy wykonywania każdej innej funkcji w ramach ich rodzaju stanowiska.
(zob. pkt 156, 158, 159, 162–164)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 124/78 List przeciwko Komisji, 12 lipca 1979 r., pkt 13; sprawa 218/80 Kruse przeciwko Komisji, 22 października 1981 r., pkt 7; sprawy połączone 36/81, 37/81 i 218/81 Seton przeciwko Komisji, 1 czerwca 1983 r., pkt 41–44; sprawa 19/87 Hecq przeciwko Komisji, 23 marca 1988 r., pkt 6, 7; sprawy połączone C‑116/88 i C‑149/88 Hecq przeciwko Komisji, 7 marca 1990 r., pkt 22; sprawa C‑294/95 P Ojha przeciwko Komisji, 12 listopada 1996 r., pkt 41
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑46/89 Pitrone przeciwko Komisji, 23 października 1990 r., pkt 35; sprawy połączone T‑78/96 i T‑170/96 W przeciwko Komisji, 28 maja 1998 r., pkt 88, 105; sprawa T‑23/96 De Persio przeciwko Komisji, 15 września 1998 r., pkt 138; sprawa T‑223/99 Dejaiffe przeciwko OHIM, 12 grudnia 2000 r., pkt 53
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑55/06 de Albuquerque przeciwko Komisji, 25 stycznia 2007 r., pkt 55; sprawa F‑119/06 Kerstens przeciwko Komisji, 8 maja 2008 r., pkt 96