ΣΥΜΠΛΗΡΩΜΑΤΙΚΕΣ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ
ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
PAOLO MENGOZZI
της 22ας Φεβρουαρίου 2018 (1)
Υπόθεση C‑181/16
Sadikou Gnandi
κατά
État belge
[αίτηση του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας, Βέλγιο)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 2008/115/ΕΚ – Επιστροφή παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών – Διαταγή εγκαταλείψεως της επικράτειας – Έκδοση της διαταγής ευθύς μετά την απόρριψη της αιτήσεως ασύλου από την αρμόδια διοικητική αρχή – Επανάληψη της προφορικής διαδικασίας»
1. Με απόφαση της 8ης Μαρτίου 2016, το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Βέλγιο) υπέβαλε αίτηση προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης) καθώς και του άρθρου 5 και του άρθρου 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (2).
2. Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του Sadikou Gnandi, υπηκόου Τόγκο, και του État belge (Βελγικού Κράτους), σχετικά με τη νομιμότητα διαταγής εγκαταλείψεως της επικράτειας, η οποία εξεδόθη βάσει του άρθρου 52/3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του νόμου της 15ης Δεκεμβρίου 1980, σχετικά με την είσοδο των αλλοδαπών στην εθνική επικράτεια, την εγκατάσταση, τη διαμονή και την απομάκρυνσή τους (στο εξής: νόμος της 15ης Δεκεμβρίου 1980), και κοινοποιήθηκε στον S. Gnandi στις 3 Ιουνίου 2014, κατόπιν απορρίψεως, στις 23 Μαΐου 2014, της αιτήσεως ασύλου του από τον Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Γενικό επίτροπο για τους πρόσφυγες και τους απάτριδες, στο εξής: CGRA).
3. Υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 52/3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του νόμου της 15ης Δεκεμβρίου 1980 προβλέπει ότι πρέπει να εκδίδεται αμελλητί αιτιολογημένη διαταγή εγκαταλείψεως της επικράτειας για κάθε υπήκοο τρίτης χώρας που διαμένει παρανόμως στη βελγική επικράτεια, όταν απορρίπτεται η αίτησή του ασύλου από τον CGRA, και για τον οποίον δεν γίνεται δεκτή η υπαγωγή στο καθεστώς επικουρικής προστασίας. Εντούτοις, σύμφωνα με το άρθρο 39/70, πρώτο εδάφιο, του νόμου αυτού, μια τέτοια διαταγή δεν δύναται να εκτελεστεί αναγκαστικώς κατά τη διάρκεια της προθεσμίας ασκήσεως προσφυγής κατά της αποφάσεως του CGRA που απέρριψε την αίτηση ασύλου σε πρώτο βαθμό και έως την περάτωση αυτής της διαδικασίας προσφυγής (3). Στις 23 Ιουνίου 2014, ο S. Gnandi άσκησε προσφυγή ενώπιον του Conseil du contentieux des étrangers (Συμβουλίου επιλύσεως διαφορών σε υποθέσεις αλλοδαπών) κατά της αποφάσεως της 23ης Μαΐου 2014 του CGRA με την οποία απορρίφθηκε η αίτησή του ασύλου. Αυθημερόν, ζήτησε ενώπιον του ιδίου δικαστηρίου την ακύρωση καθώς και την αναστολή εκτελέσεως της διαταγής εγκαταλείψεως της επικράτειας της 3ης Ιουνίου 2014. Στις 11 Ιουλίου 2014, οι βελγικές αρχές χορήγησαν στον S. Gnandi το ειδικό έγγραφο διαμονής του παραρτήματος 35 του βασιλικού διατάγματος της 8ης Οκτωβρίου 1981, σχετικά με την είσοδο στην εθνική επικράτεια, τη διαμονή, την εγκατάσταση και την απομάκρυνση των αλλοδαπών, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 111 του διατάγματος αυτού, για τον λόγο ότι είχε ασκήσει προσφυγή πλήρους δικαιοδοσίας ενώπιον του Συμβουλίου επιλύσεως διαφορών σε υποθέσεις αλλοδαπών. Το έγγραφο αυτό, που ίσχυε αρχικά έως τις 10 Οκτωβρίου 2014, παρατάθηκε πλειστάκις έως τις 10 Δεκεμβρίου 2014. Επιπλέον, ανεξαρτήτως της αιτήσεως ασύλου, χορηγήθηκε στον S. Gnandi, με απόφαση της 8ης Φεβρουαρίου 2016, άδεια προσωρινής διαμονής στη βελγική επικράτεια έως την 1 Μαρτίου 2017.
4. Με το προδικαστικό του ερώτημα, το βελγικό Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) ερωτά, κατ’ ουσίαν, το Δικαστήριο εάν αντιβαίνει στην αρχή της μη επαναπροωθήσεως και στο δικαίωμα πραγματικής προσφυγής η εις βάρος αιτούντος άσυλο έκδοση αποφάσεως επιστροφής βάσει της οδηγίας 2008/115, όπως είναι η διαταγή προς τον S. Gnandi να εγκαταλείψει την επικράτεια, ευθύς μετά την απόρριψη της αιτήσεως παροχής διεθνούς προστασίας από την πρωτοβάθμια διαδικασία εξετάσεως και πριν από την εξάντληση των ένδικων βοηθημάτων που έχει στη διάθεσή του κατά μιας τέτοιας απορριπτικής αποφάσεως.
5. Κατά την έγγραφη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, που περατώθηκε στις 18 Ιουλίου 2016, ο S. Gnandi, η Βελγική και η Τσεχική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις, βάσει του άρθρου 23, δεύτερο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
6. Στις 10 Ιανουαρίου 2017, το Δικαστήριο αποφάσισε να παραπέμψει την υπόθεση στο τέταρτο τμήμα.
7. Η επ’ ακροατηρίου συζήτηση διεξήχθη ενώπιον του εν λόγω δικαστικού σχηματισμού την 1η Μαρτίου 2017. Κατά τη συζήτηση αυτή, ο S. Gnandi, η Βελγική Κυβέρνηση και η Επιτροπή ανέπτυξαν προφορικά τις απόψεις τους. Η προφορική διαδικασία περατώθηκε στις 15 Ιουνίου 2017, ημερομηνία κατά την οποία ανέπτυξα τις πρώτες προτάσεις μου επί της παρούσας υποθέσεως (4) (στο εξής: προτάσεις μου της 15ης Ιουνίου 2017). Στις προτάσεις αυτές, πρότεινα στο Δικαστήριο να απαντήσει στο Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) ότι η οδηγία 2008/115 και, ιδίως, το άρθρο 2, παράγραφος 1, και το άρθρο 5 της οδηγίας αυτής, καθώς και οι αρχές της μη επαναπροωθήσεως και της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, επιβαλλόμενες αντιστοίχως, από το άρθρο 19, παράγραφος 2, και το άρθρο 47, πρώτο εδάφιο, του Χάρτη, αντιτίθενται στην έκδοση αποφάσεως επιστροφής βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής εις βάρος υπηκόου τρίτης χώρας ο οποίος έχει υποβάλει αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας, κατά την οδηγία 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου, της 1ης Δεκεμβρίου 2005, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα (5), και στον οποίον, κατ’ εφαρμογήν του δικαίου της Ένωσης και/ή του εθνικού δικαίου, έχει παρασχεθεί δικαίωμα παραμονής στο κράτος μέλος στο οποίο έχει υποβάλει την αίτησή του παροχής διεθνούς προστασίας, εντός της προβλεπόμενης στο άρθρο 39, παράγραφος 1, της οδηγίας 2005/85 προθεσμίας για την άσκηση προσφυγής κατά της απορρίψεως της αιτήσεως αυτής και, εφόσον ασκηθεί εμπροθέσμως, ενόσω διαρκεί η εξέτασή της. Πρότεινα επίσης στο Δικαστήριο να διευκρινίσει ότι δεν αντιβαίνει στην οδηγία 2008/115, καθώς και στις αρχές της μη επαναπροωθήσεως και της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, η έκδοση τέτοιας αποφάσεως επιστροφής εις βάρος του υπηκόου αυτού κατόπιν της απορρίψεως της εν λόγω προσφυγής, εκτός εάν, βάσει του εθνικού δικαίου, παρασχεθεί στον υπήκοο αυτόν δικαίωμα παραμονής στο οικείο κράτος μέλος έως την οριστική περάτωση της διαδικασίας ασύλου.
8. Εκτιμώντας ότι η υπόθεση ήγειρε ζήτημα ως προς τη σχέση μεταξύ της αποφάσεως της 30ής Μαΐου 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), και του άρθρου 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115, το τέταρτο τμήμα αποφάσισε, στις 5 Οκτωβρίου 2017, να παραπέμψει την υπόθεση ενώπιον του Δικαστηρίου προκειμένου να ανατεθεί σε μεγαλύτερο δικαστικό σχηματισμό, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 60, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου. Εν συνεχεία, η υπόθεση ανατέθηκε προς εκδίκαση στο τμήμα μείζονος συνθέσεως.
9. Με διάταξη της 25ης Οκτωβρίου 2017, Gnandi (C‑181/16, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2017:830), το Δικαστήριο διέταξε την επανάληψη της προφορικής διαδικασίας και κάλεσε τους ενδιαφερομένους του άρθρου 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου να απαντήσουν εγγράφως σε τρία ερωτήματα που περιλαμβάνονταν στο παράρτημα της διατάξεως αυτής. Το πρώτο ερώτημα αφορούσε τη νομική φύση και τον σκοπό της χορηγήσεως δικαιώματος παραμονής στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους, που αναφέρεται στο άρθρο 7, παράγραφος 1, και στο άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2005/85. Το δεύτερο ερώτημα αφορούσε, αφενός, το περιεχόμενο του άρθρου 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 και, αφετέρου, τη δυνατότητα να ισχύσει επί της διατάξεως αυτής η «δυαδική λογική» της αποφάσεως της 30ής Μαΐου 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), κατά την οποία ο υπήκοος τρίτης χώρας είτε είναι, για τους σκοπούς εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας, νομίμως διαμένων είτε είναι παρανόμως διαμένων. Το τρίτο ερώτημα αφορούσε τον αντίκτυπο επί της ερμηνείας του άρθρου 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 τον οποίον θα μπορούσε να έχει η έναρξη ισχύος της οδηγίας 2013/32/ΕΕ (6) και, ειδικότερα, του άρθρου 46 αυτής, το οποίο, στην παράγραφο 5, επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να επιτρέπουν στους αιτούντες διεθνή προστασία, των οποίων η αίτηση απερρίφθη, να παραμένουν στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους κατά τη διάρκεια της προθεσμίας ασκήσεως προσφυγής κατά της αποφάσεως αυτής και, σε περίπτωση ασκήσεως προσφυγής, έως την περάτωση αυτής. Ο S. Gnandi, η Βελγική, η Τσεχική, η Γαλλική και η Ολλανδική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή απήντησαν στα εν λόγω ερωτήματα. Οι ενδιαφερόμενοι αυτοί, καθώς και η Γερμανική Κυβέρνηση ανέπτυξαν προφορικά τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η οποία διεξήχθη ενώπιον του τμήματος μείζονος συνθέσεως του Δικαστηρίου στις 11 Δεκεμβρίου 2017.
10. Στις παρούσες προτάσεις, θα εξετάσω μόνον την προβληματική που ετέθη από τα ερωτήματα που διατύπωσε το Δικαστήριο στο παράρτημα της διατάξεως της 25ης Οκτωβρίου 2017, Gnandi (C‑181/16, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2017:830), προβληματική που αφορά κατ’ ουσίαν, όπως θα διαφανεί εν συνεχεία, το περιεχόμενο του άρθρου 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115. Οι παρούσες προτάσεις πρέπει, επομένως, να νοηθούν ως συμπληρωματικές προς τις προτάσεις που ανέπτυξα στις 15 Ιουνίου 2017, στις οποίες παραπέμπω τόσο για μια διεξοδικότερη έκθεση των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης όσο και για κάθε ζήτημα που δεν αναλύεται άμεσα στις παρούσες προτάσεις.
I. Το νομικό πλαίσιο
11. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115 διευκρινίζει ότι η οδηγία αυτή εφαρμόζεται στους υπηκόους τρίτης χώρας που διαμένουν παρανόμως στο έδαφος κράτους μέλους.
12. Το άρθρο 3, σημείο 2, της οδηγίας αυτής ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, νοούνται ως:
[…]
2) “παράνομη παραμονή”: παρουσία στο έδαφος κράτους μέλους υπηκόου τρίτης χώρας που δεν πληροί, ή δεν πληροί πλέον, τις προϋποθέσεις εισόδου, όπως ορίζονται στο άρθρο 5 του Κώδικα Συνόρων του Σένγκεν ή τις λοιπές προϋποθέσεις εισόδου, παραμονής ή διαμονής στο εν λόγω κράτος μέλος,
[…]».
13. Το άρθρο 6 της εν λόγω οδηγίας, με τίτλο «Απόφαση επιστροφής», ορίζει, στις παραγράφους 1 και 6, τα ακόλουθα:
«1. Τα κράτη μέλη εκδίδουν απόφαση επιστροφής για υπηκόους τρίτης χώρας που διαμένουν παράνομα στο έδαφός τους, με την επιφύλαξη των εξαιρέσεων που προβλέπονται στις παραγράφους 2 έως 5.
[…]
6. Η παρούσα οδηγία δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να λαμβάνουν απόφαση ως προς τη λήξη της νόμιμης παραμονής μαζί με απόφαση επιστροφής […] στο πλαίσιο ατομικής διοικητικής ή δικαστικής απόφασης ή πράξης, όπως προβλέπεται στην εθνική τους νομοθεσία, με την επιφύλαξη των δικονομικών εγγυήσεων του Κεφαλαίου ΙΙΙ και δυνάμει άλλων συναφών διατάξεων του κοινοτικού και εθνικού δικαίου.»
II. Ανάλυση
14. Τα ερωτήματα που έθεσε το Δικαστήριο, τα οποία παρατίθενται στο παράρτημα της διατάξεως της 25ης Οκτωβρίου 2017, Gnandi (C‑181/16, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2017:830), με την οποία το Δικαστήριο διέταξε την επανάληψη της προφορικής διαδικασίας, καθώς και ο διάλογος που διημείφθη μεταξύ των ενδιαφερόμενων μερών κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 11ης Δεκεμβρίου 2017, θέτουν, κατ’ ουσίαν, το ζήτημα κατά πόσον η δυνατότητα που αναγνωρίζει το άρθρο 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 στα κράτη μέλη να εκδίδουν, στο πλαίσιο της ίδιας πράξεως, απόφαση σχετικά με τη λήξη της νόμιμης παραμονής ταυτόχρονα με απόφαση επιστροφής μπορεί να ισχύει και έναντι αιτούντος διεθνή προστασία του οποίου, όπως στην περίπτωση του S. Gnandi, απορρίφθηκε η αίτηση ενώπιον της αρμόδιας διοικητικής αρχής, αλλά διαθέτει άδεια να παραμείνει στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους εν αναμονή της εκβάσεως της ένδικης προσφυγής που άσκησε κατά της απορριπτικής αποφάσεως της εν λόγω αρχής.
15. Όπως ήδη εξέθεσα στα σημεία 83 έως 88 των προτάσεών μου της 15ης Ιουνίου 2017, η απάντηση στο ερώτημα αυτό πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να είναι αρνητική. Τα στοιχεία που προέβαλαν οι κυβερνήσεις που απάντησαν στα ερωτήματα που έθεσε το Δικαστήριο με τη διάταξη της 25ης Οκτωβρίου 2017, Gnandi (C‑181/16, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2017:830), και οι κυβερνήσεις που έλαβαν μέρος στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 11ης Δεκεμβρίου 2017 δεν επαρκούν, κατά την κρίση μου, για να ανατραπεί ένα τέτοιο συμπέρασμα.
16. Στη συνέχεια των παρουσών προτάσεων, θα αναπτύξω την ανάλυσή μου σε δύο μέρη. Στο πρώτο μέρος, θα εξετάσω, υπό το πρίσμα του γράμματος και των προπαρασκευαστικών εργασιών της οδηγίας 2008/115, εάν ο αιτών διεθνή προστασία ο οποίος, όπως ο S. Gnandi στη διαφορά της κύριας δίκης, διαθέτει άδεια παραμονής στην επικράτεια του κράτους μέλους εν αναμονή της εκβάσεως της προσφυγής κατά της αποφάσεως περί απορρίψεως της αιτήσεώς του σε πρώτο βαθμό εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2008/115. Το δεύτερο μέρος αφορά την εξέταση του περιεχομένου του άρθρου 6, παράγραφος 6, της οδηγίας αυτής.
Επί της εφαρμογής της οδηγίας 2008/115 στους αιτούντες διεθνή προστασία που έχουν δικαίωμα παραμονής στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους για τους σκοπούς της διαδικασίας
17. Όπως υπενθύμισα στα σημεία 50 επ. των προτάσεών μου της 15ης Ιουνίου 2017 σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115, η οδηγία αυτή εφαρμόζεται στους παρανόμως διαμένοντες στο έδαφος κράτους μέλους υπηκόους τρίτης χώρας. Η έννοια της «παράνομη[ς] παραμονή[ς]» όσον αφορά την εφαρμογή της οδηγίας 2008/115 ορίζεται στο άρθρο 3, σημείο 2, της οδηγίας αυτής, κατά το οποίο με την έννοια αυτή νοείται «[η] παρουσία στο έδαφος κράτους μέλους υπηκόου τρίτης χώρας που δεν πληροί, ή δεν πληροί πλέον, τις προϋποθέσεις εισόδου, όπως ορίζονται στο άρθρο 5 του κώδικα συνόρων του Σένγκεν ή τις λοιπές προϋποθέσεις εισόδου, παραμονής ή διαμονής στο εν λόγω κράτος μέλος».
18. Ελλείψει ρητής παραπομπής στο εθνικό δίκαιο, η έννοια της «παράνομη[ς] παραμονή[ς]», όπως έχει οριστεί στο προηγούμενο σημείο, πρέπει, κατ’ εφαρμογήν των αρχών που έχουν διατυπωθεί από το Δικαστήριο όσον αφορά την ερμηνεία των εννοιών που περιέχονται στα νομοθετήματα της Ένωσης (7), να ερμηνευθεί μόνο βάσει του δικαίου της Ένωσης, τούτο δε παρά το γεγονός ότι η συγκεκριμένη εκτίμηση της νόμιμης ή παράνομης διαμονής υπηκόου τρίτης χώρας στο έδαφος κράτους μέλους μπορεί, ανάλογα με την περίπτωση, να εξαρτάται επίσης από την εφαρμογή των εσωτερικών κανόνων αυτού του κράτους μέλους (8).
19. Όπως προκύπτει από τον ορισμό του άρθρου 3, σημείο 2, της οδηγίας 2008/115, τελεί σε καθεστώς παράνομης παραμονής υπήκοος τρίτης χώρας ο οποίος βρίσκεται στο έδαφος κράτους μέλους χωρίς να πληροί τις προϋποθέσεις εισόδου, παραμονής ή διαμονής στο κράτος αυτό (9). Επομένως, προκειμένου υπήκοος τρίτης χώρας να μπορεί θεωρηθεί παρανόμως διαμένων, για τους σκοπούς της οδηγίας 2008/115, πρέπει να πληρούνται δύο προϋποθέσεις, ήτοι η φυσική παρουσία του προσώπου αυτού στην επικράτεια κράτους μέλους, ακόμη και για περιορισμένο χρονικό διάστημα και χωρίς την πρόθεση να παραμείνει στο κράτος αυτό (10), και η έλλειψη νόμιμου τίτλου που να δικαιολογεί μια τέτοια παρουσία.
20. Πριν από την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών, της 1ης Σεπτεμβρίου 2005 (11) (στο εξής: πρόταση οδηγίας για την επιστροφή), η οποία κατέληξε, μετά από μακρές διαπραγματεύσεις, στην έκδοση της οδηγίας 2008/115, είχε προηγηθεί η δημοσίευση, στις 10 Απριλίου 2002, μιας Πράσινης Βίβλου σχετικά με κοινοτική πολιτική επιστροφής των παρανόμως διαμενόντων (στο εξής: Πράσινη Βίβλος) (12), καθώς και ανακοίνωση της Επιτροπής σε συνέχεια αυτής της Πράσινης Βίβλου, που δημοσιεύθηκε στις 14 Οκτωβρίου 2002 (στο εξής: ανακοίνωση της 14ης Οκτωβρίου 2002) (13), την οποία διαδέχθηκε πρόγραμμα δράσεως του Συμβουλίου για την επιστροφή, της 28ης Νοεμβρίου 2002 (14). Οι πράξεις αυτές, καθώς και τα έγγραφα σχετικά με τη νομοθετική διαδικασία για την έκδοση της οδηγίας 2008/115, παρέχουν κάποιες ενδείξεις σχετικά με το εύρος της έννοιας της «παράνομης παραμονής» του άρθρου 2, παράγραφος 1, και του άρθρου 3, σημείο 2, της εν λόγω οδηγίας.
21. Όσον αφορά τον καθορισμό του καθ’ ύλην πεδίου εφαρμογής των μελλοντικών κοινών κανόνων, η Πράσινη Βίβλος ανέφερε, στο σημείο 2.1, ότι η κοινοτική δράση για τον επαναπατρισμό έπρεπε πρωτίστως να κατευθύνεται προς τα πρόσωπα «που δεν δικαιούνται ειδικής προστασίας» και διαμένουν παρανόμως στην Ευρωπαϊκή Ένωση, ήτοι «δεν πληρούν ή δεν πληρούν πλέον τις προϋποθέσεις εισόδου, παρουσίας ή διαμονής στην επικράτεια των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης». Τα πρόσωπα αυτά ήταν, όπως εξηγείται στο σημείο 2.2 της Πράσινης Βίβλου, «οι υπήκοοι τρίτων χωρών που δεν διαθέτουν νομικό καθεστώς που τους παρέχει τη δυνατότητα να παραμείνουν, μόνιμα ή προσωρινά, και για τους οποίους δεν υπάρχει νόμιμη υποχρέωση του κράτους μέλους να ανεχθεί την παραμονή τους» (15). Στην Πράσινη Βίβλο, η εφαρμογή των διαδικασιών επιστροφής για τους αιτούντες διεθνή προστασία προβλεπόταν μόνον όταν είχε απορριφθεί οριστικά η αίτησή τους. Υπό την έννοια αυτή, το σημείο 2.3, με τίτλο «Άσυλο και επιστροφή», διευκρίνιζε ότι, «[ε]φόσον το άτομο που αιτείται προστασίας έχει επωφεληθεί δίκαιης, ποιοτικής και εκτενούς διαδικασίας, κατά την οποία έχουν εξεταστεί όλες οι ανάγκες προστασίας και εφόσον δεν υπάρχει άλλος λόγος νόμιμης διαμονής σε κράτος μέλος, το συγκεκριμένο άτομο πρέπει να εγκαταλείψει την επικράτεια και να επιστρέψει στη χώρα καταγωγής ή, εφόσον χρειάζεται, στη χώρα διέλευσης» (16).
22. Στην ανακοίνωσή της 14ης Οκτωβρίου 2002, η Επιτροπή διευκρίνιζε ότι ο όρος «παρανόμως διαμένων» δεν έπρεπε να νοηθεί υπό την έννοια ότι χαρακτηρίζει τα πρόσωπα αυτά ως παράνομα, αλλά ως όρος που υπογραμμίζει το γεγονός ότι το καθεστώς τους «δεν συνάδει με το νόμο για την είσοδο ή/και την διαμονή». Η κατάσταση παράνομης παραμονής είχε περιγραφεί με τους ίδιους όρους που χρησιμοποιήθηκαν στο σημείο 2.1. της Πράσινης Βίβλου, που αναφέρθηκε ανωτέρω (17). Σε σχέση με την Πράσινη Βίβλο, η Επιτροπή διεύρυνε το αντικείμενο της ανακοινώσεως επίσης σε «ορισμένες ομάδες νομίμως διαμενόντων, που απολαύουν προσωρινού καθεστώτος ή των οποίων η απομάκρυνση έχει προσωρινά ανασταλεί», ιδίως «άτομα που απολαύουν οποιοδήποτε είδος διεθνούς προστασίας, η οποία έχει κατ’ αρχή προσωρινό χαρακτήρα» (18). Η διεύρυνση αυτή, εντούτοις, αφορούσε μόνον την εφαρμογή προγραμμάτων εκούσιας επιστροφής (19).
23. Στην αιτιολογική έκθεση της προτάσεως οδηγίας για την επιστροφή, ευθυγραμμιζόμενη με τις προηγούμενες θέσεις της, η Επιτροπή επιβεβαίωσε την πρόθεση οριοθετήσεως του πεδίου εφαρμογής της προς έκδοση οδηγίας με αναφορά στην έννοια της «παράνομης παραμονής». Οι νέοι κανόνες επρόκειτο, ως εκ τούτου, να εφαρμοστούν «ανεξαρτήτως του λόγου για τον οποίο θεωρείται παράνομη η παραμονή» του οικείου προσώπου, «για παράδειγμα, λήξη της θεώρησης ή της άδειας παραμονής, ανάκληση ή η άρση άδειας διαμονής […], άρση του καθεστώτος του πρόσφυγα, παράνομη είσοδος». Όσον αφορά την κατάσταση των αιτούντων άσυλο, το παράνομο της παραμονής συνδεόταν ρητά με «οριστική απόφαση» περί απορρίψεως της αιτήσεως ασύλου (20). Όσον αφορά τον ορισμό της έννοιας της «παράνομης παραμονής», η πρόταση της Επιτροπής επαναλάμβανε σχεδόν αυτολεξεί τον ιδιαίτερα ευρύ ορισμό που είχε δοθεί με την Πράσινη Βίβλο και με την ανακοίνωσή της της 14ης Οκτωβρίου 2002. Ο ορισμός αυτός επαναλήφθηκε, με ορισμένες τυπικές τροποποιήσεις που απαιτήθηκαν από το Συμβούλιο, στο τελικό κείμενο της οδηγίας 2008/115 (21).
24. Όπως προκύπτει από τα σημεία 21 έως 23 των παρουσών προτάσεων, ούτε στον προβληματισμό που προηγήθηκε της ενάρξεως της νομοθετικής διαδικασίας που κατέληξε στην έκδοση της οδηγίας 2008/115 ούτε κατά την εφαρμογή αυτής τέθηκε ποτέ ζήτημα εφαρμογής των μελλοντικών κοινών κανόνων σχετικά με την αναγκαστική επιστροφή των υπηκόων τρίτων χωρών στους αιτούντες άσυλο των οποίων η αίτηση δεν έχει απορριφθεί οριστικά ή των οποίων η παρουσία στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους ήταν ανεκτή δυνάμει των νομικών υποχρεώσεων που βαρύνουν το κράτος αυτό. Αυτό προκύπτει σαφώς από την αιτιολογική σκέψη 9 της οδηγίας 2008/115, η οποία αναφέρει ότι ο υπήκοος τρίτης χώρας ο οποίος έχει υποβάλει αίτηση ασύλου σε κράτος μέλος δεν πρέπει να θεωρείται ότι διαμένει παράνομα στο έδαφος του κράτους μέλους αυτού «μέχρι να εκδοθεί απόφαση που να απορρίπτει την αίτηση, ή απόφαση που να του/της στερεί το δικαίωμα να διαμείνει ως αιτών άσυλο» (22).
25. Η εξαίρεση αυτή από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2008/115 είναι εξάλλου σύμφωνη με τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης που διέπουν τη νομική κατάσταση των αιτούντων άσυλο (και γενικότερα των αιτούντων διεθνή προστασία), οι οποίοι, όπως και οι αναγνωρισμένοι πρόσφυγες, απολαύουν ειδικού καθεστώτος, το οποίο καθορίζεται από το διεθνές δίκαιο (23) και, ως εκ τούτου, διαφέρουν από τους συνήθεις μετανάστες.
26. Κατά συνέπεια, το δίκαιο της Ένωσης επιβάλλει στα κράτη μέλη την τήρηση ορισμένων ελάχιστων απαιτήσεων για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία, όσον αφορά, ιδίως, τη διαμονή και την ελευθερία κυκλοφορίας, την πρόσβαση στο δημόσιο εκπαιδευτικό σύστημα, την αγορά εργασίας, την ιατροφαρμακευτική περίθαλψη και υλικές συνθήκες υποδοχής επιτρέπουσες ένα επαρκές βιοτικό επίπεδο το οποίο να διασφαλίζει τη συντήρησή τους και να προστατεύει τη σωματική και την ψυχική τους υγεία (24). Στους αιτούντες διεθνή προστασία παρέχεται το σύνολο των πλεονεκτημάτων που απορρέουν από την εφαρμογή των εν λόγω απαιτήσεων, στον βαθμό που τους επιτρέπεται να παραμένουν υπό την ιδιότητά τους αυτή στο έδαφος κράτους μέλους.
27. Το δίκαιο της Ένωσης αναγνωρίζει, εξάλλου, στους αιτούντες άσυλο (και, ευρύτερα, στους αιτούντες διεθνή προστασία) το δικαίωμα να παραμένουν στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους κατά τη διάρκεια της εξετάσεως της αιτήσεώς τους. Μολονότι, υπό το κράτος της οδηγίας 2005/85, που εφαρμόζεται στα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης, το δικαίωμα αυτό προβλεπόταν μόνο μέχρι να απορριφθεί η αίτηση ασύλου σε πρώτο βαθμό (25), εντούτοις η οδηγία 2013/32, που αντικατέστησε την οδηγία 2005/85, επέκτεινε το δικαίωμα αυτό στο στάδιο της προσφυγής κατά της αποφάσεως που εκδόθηκε σε πρώτο βαθμό (26).
28. Το οικείο κράτος μέλος υποχρεούται να εκδώσει, εντός πολύ σύντομου χρονικού διαστήματος, στον αιτούντα άσυλο έγγραφο που να πιστοποιεί το δικαίωμά του να παραμείνει στο έδαφός του «επί όσο διάστημα εκκρεμεί ή εξετάζεται η αίτησή του/της» (27).
29. Το έγγραφο αυτό –το οποίο πρέπει να είναι σε ισχύ για όσο χρονικό διάστημα επιτρέπεται στον αιτούντα να παραμένει στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους (28) –, μολονότι δεν είναι άδεια διαμονής (29) κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 1030/2002 (30), εντούτοις αποτελεί, όπως υπογράμμισε η Επιτροπή στην απάντησή της στο πρώτο από τα γραπτά ερωτήματα που επισυνάπτονται στο παράρτημα της διατάξεως της 25ης Οκτωβρίου 2017, Gnandi (C‑181/16, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2017:830), άδεια που εκδίδεται από τις αρχές κράτους μέλους η οποία επιτρέπει στον υπήκοο τρίτης χώρας να διαμένει νόμιμα στο έδαφός του (31), ακόμη και αν πρόκειται για προσωρινή παραμονή και μόνο για τους σκοπούς της διαδικασίας.
30. Πάντως, ο αιτών άσυλο, στο μέτρο που διαμένει νομίμως, ήτοι μη παρανόμως, στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους και για όσο διάστημα διαρκεί αυτή η νόμιμη διαμονή, ο οποίος δικαιούται να παραμένει στο έδαφος του κράτους αυτού εν αναμονή της τύχης της αιτήσεώς του (σε πρώτο βαθμό ή κατόπιν ασκήσεως προσφυγής κατά της αποφάσεως της αρχής που αποφαίνεται σε πρώτο βαθμό) εξαιρείται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2008/115, όπως ορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, και στο άρθρο 3, σημείο 2, της οδηγίας αυτής. Συναφώς, δεν ασκεί επιρροή το ότι η εν λόγω άδεια έχει εκδοθεί κατ’ εφαρμογήν του δικαίου της Ένωσης ή του εθνικού δικαίου, καθώς αυτό που έχει σημασία είναι η νομιμότητα της διαμονής του ενδιαφερομένου προσώπου.
31. Όπως επισήμανα στα σημεία 54 και 55 των προτάσεών μου της 15ης Ιουνίου 2017, το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώνεται από την απόφαση της 30ής Μαΐου 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), στην οποία το Δικαστήριο απεφάνθη ότι «το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 9 αυτής, έχει την έννοια ότι η οδηγία αυτή δεν έχει εφαρμογή στην περίπτωση υπηκόου τρίτης χώρας που έχει υποβάλει αίτηση διεθνούς προστασίας, υπό την έννοια της οδηγίας 2005/85, τούτο δε κατά τη περίοδο μεταξύ της υποβολής της εν λόγω αιτήσεως και της εκδόσεως της αποφάσεως πρώτου βαθμού που αποφαίνεται επί της αιτήσεως αυτής ή, ενδεχομένως, της εκβάσεως της προσφυγής που ασκήθηκε κατά της εν λόγω αποφάσεως» (32).
32. Η συλλογιστική που οδήγησε το Δικαστήριο στο συμπέρασμα αυτό είναι σαφής. Όταν ο αιτών διεθνή προστασία απολαύει του δικαιώματος παραμονής στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους, ανεξαρτήτως του αν κατέχει τίτλο διαμονής, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2008/115 καθότι δεν είναι «παρανόμως διαμένων» κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής (33).
33. Είναι αληθές ότι μια «δυαδική λογική» –κατά την οποία ο υπήκοος τρίτης χώρας είναι, όσον αφορά την οδηγία 2008/115, είτε «νομίμως» διαμένων (ορθότερα «μη παρανόμως») είτε «παρανόμως» διαμένων– διέπει την απόφαση της 30ής Μαΐου 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343). Εντούτοις, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι το Δικαστήριο δεν στηρίχθηκε στο πλαίσιο της συλλογιστικής του σε λογική αυτή, αλλά στην άμεση διαπίστωση του νομίμου χαρακτήρα της διαμονής του αιτούντος διεθνή προστασία στον οποίο επιτρέπεται να παραμείνει στο οικείο κράτος μέλος εν αναμονή της εκβάσεως της διαδικασίας που αφορά την αίτησή του.
34. Μια τέτοια διαπίστωση και η θέση που έλαβε το Δικαστήριο στο σημείο 1 του διατακτικού της αποφάσεως της 30ής Μαΐου 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), έχουν, εξάλλου, γενική ισχύ χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι περιστάσεις της υποθέσεως της κύριας δίκης επί της οποίας εξεδόθη η απόφαση αυτή. Ως εκ τούτου, μόνο μεταστρέφοντας τη νομολογία που δημιούργησε η εν λόγω απόφαση θα μπορούσε το Δικαστήριο να αποφανθεί ότι η οδηγία 2008/115 εφαρμόζεται σε αιτούντα διεθνή προστασία στον οποίο επιτρέπεται να παραμείνει στο οικείο κράτος μέλος εν αναμονή της εκβάσεως της διαδικασίας που αφορά την αίτησή του.
35. Εξάλλου, όπως υποστήριξα στα σημεία 55 έως 57 των προτάσεών μου της 15ης Ιουνίου 2017, η λύση που έγινε δεκτή από το Δικαστήριο με την απόφαση της 30ής Μαΐου 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), όσον αφορά την κατάσταση αιτούντος άσυλο στον οποίο επιτρέπεται να παραμείνει στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 2005/85 μπορεί να μεταφερθεί αμέσως στην κατάσταση αιτούντος του οποίου η αίτηση απερρίφθη σε πρώτο βαθμό και ο οποίος διαθέτει, κατ’ εφαρμογήν του εθνικού δικαίου, δικαίωμα παραμονής στο κράτος αυτό, εν αναμονή της εκβάσεως της προσφυγής κατά της απορριπτικής αποφάσεως.
36. Πράγματι, αφενός, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Βελγική Κυβέρνηση, δεν υφίσταται «ποιοτική» διαφορά μεταξύ του «δικαιώματος παραμονής» που προβλέπεται από το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 2005/85 και του δικαιώματος που προβλέπεται από το άρθρο 39 της οδηγίας αυτής, του οποίου η χορήγηση επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια του οικείου κράτους μέλους. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, πρόκειται για ένα δικαίωμα που αναγνωρίζεται μόνο προσωρινώς και αποκλειστικώς για τους σκοπούς της διαδικασίας. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, το δικαίωμα αυτό αποσκοπεί κυρίως στην προστασία του αιτούντος από τις συνέπειες πιθανής επαναπροωθήσεως που μπορεί να πραγματοποιηθεί πριν εξεταστεί η αίτησή του ή πριν μπορέσει να ασκήσει το δικαίωμά του πραγματικής προσφυγής. Σε αμφότερες τις περιπτώσεις, βάσει του δικαιώματος αυτού, ο αιτών απολαύει των πλεονεκτημάτων που προβλέπονται από τις ελάχιστες απαιτήσεις περί υποδοχής. Η μόνη διαφορά που υφίστατο υπό το κράτος της οδηγίας 2005/85 και η οποία αφορούσε τον υποχρεωτικό ή προαιρετικό χαρακτήρα της χορηγήσεως ενός τέτοιου δικαιώματος καταργήθηκε από το άρθρο 46, παράγραφος 5, της οδηγίας 2013/32, που, όπως έχω ήδη υπενθυμίσει, προβλέπει πλέον, πλην ορισμένων εξαιρέσεων, την υποχρέωση των κρατών μελών να επιτρέπουν τη διαμονή στο έδαφός τους των αιτούντων διεθνή προστασία κατά τη διάρκεια της προθεσμίας για την άσκηση προσφυγής κατά της αποφάσεως με την οποία απορρίπτεται η αίτησή τους και κατά τη διάρκεια της εξετάσεως της προσφυγής αυτής.
37. Αφετέρου, για τους σκοπούς της εφαρμογής της οδηγίας 2008/115, αυτό που έχει σημασία είναι η νομιμότητα της διαμονής του αιτούντος διεθνή προστασία και όχι οι λόγοι που δικαιολογούσαν τη χορήγηση δικαιώματος διαμονής ή την αναμενόμενη διάρκεια της διαμονής αυτής.
38. Πρέπει να διευκρινιστεί, όπως εξέθεσα στα σημεία 72 έως 82 των προτάσεών μου της 15ης Ιουνίου 2017, και όπως προκύπτει από τις αποφάσεις της 30ής Μαΐου 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, σκέψη 60), και της 15ης Φεβρουαρίου 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, σκέψεις 75 και 76), ότι η μη εφαρμογή της οδηγίας 2008/115 στους αιτούντες διεθνή προστασία στους οποίους επιτρέπεται να παραμείνουν στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους εν αναμονή της εκβάσεως της διαδικασίας σχετικά με την αίτησή τους και, γενικότερα, στους υπηκόους τρίτων χωρών που δεν είναι παρανόμως διαμένοντες, κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι διαδικασία επιστροφής δυνάμει της εν λόγω οδηγίας δεν μπορεί να κινηθεί νομίμως έναντι τέτοιου αιτούντος ή υπηκόου και όχι υπό την έννοια ότι ήδη κινηθείσα διαδικασία πρέπει κατ’ ανάγκην να ακυρωθεί εάν, κατά τη διάρκεια της διαδικασίας, το ενδιαφερόμενο πρόσωπο υποβάλει αίτηση διεθνούς προστασίας ή αποκτήσει, για άλλους λόγους, δικαίωμα προσωρινής διαμονής (34). Πράγματι, σε αυτές τις περιπτώσεις, η διαδικασία μπορεί, ενδεχομένως, απλώς να ανασταλεί καθ’ όλο το διάστημα κατά το οποίο ισχύει ο τίτλος που παρέχει αυτό το δικαίωμα διαμονής (35).
39. Εν είδει συμπεράσματος επ’ αυτού του πρώτου μέρους της αναλύσεώς μου, θα ήθελα να υπενθυμίσω, γενικότερα, ότι μόνο στην περίπτωση κατά την οποία έχει αποκλειστεί οριστικώς η αναγνώριση του καθεστώτος του πρόσφυγα (ή του προσώπου χρήζοντος επικουρικής προστασίας) με απόφαση για την περάτωση της διαδικασίας αποβάλλει το ενδιαφερόμενο πρόσωπο την ιδιότητα του αιτούντος άσυλο (ή, γενικότερα, του αιτούντος διεθνή προστασία) (36). Κατά την άποψή μου, μόνον τότε μπορεί το πρόσωπο αυτό να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2008/115 (37), υπό την προϋπόθεση ότι η παραμονή του στο οικείο κράτος μέλος είναι παράνομη.
Επί της ερμηνείας και του περιεχομένου του άρθρου 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115
40. Στο πρώτο μέρος της αναλύσεώς μου, όπως και στις προτάσεις μου της 15ης Ιουνίου 2017, υποστήριξα ότι ο αιτών άσυλο (και, γενικότερα, ο αιτών διεθνή προστασία), όπως ο προσφεύγων της κύριας δίκης, του οποίου η αίτηση απορρίφθηκε σε πρώτο βαθμό, αλλά στον οποίο έχει παρασχεθεί, κατ’ εφαρμογήν του δικαίου του οικείου κράτους μέλους, δικαίωμα παραμονής στο έδαφος του κράτους αυτού εν αναμονή της περατώσεως της ένδικης προσφυγής που άσκησε κατά της αποφάσεως περί απορρίψεως της αιτήσεώς του, πρέπει να θεωρείται, λόγω αυτού του δικαιώματος, ότι βρίσκεται νομίμως στο εν λόγω έδαφος και ότι, ως εκ τούτου, εξαιρείται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2008/115, όπως ορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, γεγονός που εμποδίζει τα κράτη μέλη να κινήσουν εις βάρος του διαδικασία επιστροφής.
41. Για τους λόγους που εξέθεσα ήδη στις προτάσεις μου της 15ης Ιουνίου 2017, και θα αναπτύξω λεπτομερέστερα στη συνέχεια, εκτιμώ ότι το άρθρο 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 δεν παρέχει επαρκή επιχειρήματα για να τεθεί εκ νέου υπό συζήτηση η θέση αυτή και ότι, αντιθέτως προς ό,τι υποστήριξαν τα κράτη μέλη που παρενέβησαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 11ης Δεκεμβρίου 2017, η διάταξη αυτή δεν παρέχει στις εθνικές αρχές την εξουσία να εκδώσουν απόφαση επιστροφής κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας, υπό περιστάσεις όπως αυτές της διαφοράς της κύριας δίκης.
42. Συγκεκριμένα, μόνον εάν αναγνωριζόταν στο άρθρο 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 περιεχόμενο κατά παρέκκλιση του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής θα ήταν δυνατό να συναχθεί διαφορετικό συμπέρασμα. Εντούτοις, κανένα στοιχείο από το γράμμα, το συστημικό πλαίσιο της οδηγίας ή ακόμη και αντλούμενο από την ερμηνεία της βουλήσεως του νομοθέτη της Ένωσης δεν επιτρέπει να συναχθεί κάτι τέτοιο.
43. Πρώτον, το άρθρο 2 της οδηγίας 2008/115 δεν προβλέπει καμία εξαίρεση από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής, όπως αυτό ορίζεται στην παράγραφο 1. Το άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής ορίζει τις περιπτώσεις στις οποίες επιτρέπεται στα κράτη μέλη να μην ακολουθήσουν τις διαδικασίες που προβλέπει η οδηγία όσον αφορά παρανόμως διαμένοντες υπηκόους τρίτων χωρών κατά την έννοια της παραγράφου 1 του άρθρου αυτού. Αντιθέτως, καμία παρέκκλιση δεν προβλέπεται, στο ίδιο άρθρο, από τον κανόνα της παραγράφου 1, κατά τον οποίο η οδηγία 2008/115 εφαρμόζεται μόνον επί των υπηκόων τρίτων χωρών που είναι παρανόμως διαμένοντες.
44. Δεύτερον, όπως προκύπτει σαφώς από το γράμμα του άρθρου 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 (38), καθώς και από την τοποθέτησή του στο κεφάλαιο II της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Παύση της παράνομης παραμονής», η διάταξη αυτή απλώς παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να σωρεύσουν περισσότερες πράξεις προκειμένου να κινήσουν τη διαδικασία επιστροφής χωρίς καθυστέρηση ήδη από της εκδόσεως αποφάσεως η οποία τερματίζει τη νόμιμη παραμονή του οικείου προσώπου και σηματοδοτεί την έναρξη της παράνομης παραμονής του (39). Το γράμμα αυτό δεν επιτρέπει, αντιθέτως, ερμηνεία κατά την οποία τα κράτη μέλη δικαιούνται να εκδώσουν απόφαση επιστροφής για υπηκόους τρίτων χωρών που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, όπως αυτό ορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, δηλαδή για υπηκόους τρίτων χωρών που δεν είναι παρανόμως διαμένοντες. Μια τέτοια ερμηνεία όχι μόνο θα προσέκρουε στο γράμμα του άρθρου 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 καθώς και στο γράμμα του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, αλλά θα αντιτίθετο επίσης στον ίδιο τον ορισμό της έννοιας «απόφαση επιστροφής», η οποία, κατά το άρθρο 3, σημείο 4, της εν λόγω οδηγίας, νοείται ως «διοικητική ή δικαστική απόφαση ή πράξη με την οποία κηρύσσεται ή αναφέρεται ως παράνομη η παραμονή υπηκόου τρίτης χώρας και του επιβάλλεται ή αναφέρεται υποχρέωση επιστροφής» (40).
45. Τρίτον, όπως είχα ήδη αναφέρει στο σημείο 87 των προτάσεών μου της 15ης Ιουνίου 2017, επισημαίνω ότι, σύμφωνα με το γράμμα του, το άρθρο 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 εφαρμόζεται «με την επιφύλαξη [των] συναφών διατάξεων του δικαίου [της Ένωσης] και του εθνικού δικαίου». Όπως όμως υπογράμμισε η Επιτροπή στις προφορικές παρατηρήσεις της κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 1ης Μαρτίου 2017, μεταξύ των διατάξεων αυτών περιλαμβάνονται επίσης το άρθρο 7, παράγραφος 1, και το άρθρο 39, παράγραφος 3, της οδηγίας 2005/85 και, σήμερα, το άρθρο 9, παράγραφος 1, και το άρθρο 46, παράγραφος 5, της οδηγίας 2013/32, καθώς και οι κανονιστικές ρυθμίσεις των κρατών μελών που παρέχουν στον αιτούντα διεθνή προστασία το δικαίωμα να παραμείνει στο έδαφός τους κατά τη διαδικασία εξετάσεως της αιτήσεώς του. Η διακριτική ευχέρεια που αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη από το άρθρο 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 δεν μπορεί, επομένως, να ασκείται κατά παράβαση των εν λόγω διατάξεων και κανονιστικών ρυθμίσεων.
46. Τέταρτον, όπως προκύπτει από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της οδηγίας 2008/115, η αρχική διατύπωση του άρθρου 6, παράγραφος 6, της οδηγίας αυτής, που περιλαμβάνεται στο άρθρο 6 παράγραφος 3, της προτάσεως οδηγίας για την επιστροφή, απλώς προέβλεπε ότι «[η] απόφαση επιστροφής εκδίδεται με χωριστή πράξη ή απόφαση ή ταυτόχρονα με την απόφαση απομάκρυνσης». Η αιτιολογική έκθεση της προτάσεως αυτής εξηγούσε ότι η διευκρίνιση αυτή εισήχθη προς άρση των ανησυχιών που εκφράστηκαν, κατά τις προκαταρκτικές διαβουλεύσεις, από πολλά κράτη μέλη που εξέφρασαν τον φόβο ότι η διαδικασία σε δύο στάδια (απόφαση επιστροφής και απόφαση απομακρύνσεως) που σχεδίαζε η Επιτροπή θα προκαλούσε καθυστερήσεις (41). Κατόπιν τροποποιήσεως που προτάθηκε από το Συμβούλιο –που αποσκοπούσε στο να αναγνωριστεί ρητώς στα κράτη μέλη, πλέον της δυνατότητας σωρεύσεως της αποφάσεως επιστροφής με την απόφαση απομακρύνσεως, η δυνατότητα σωρεύσεως των πράξεων αυτών με απόφαση που τερματίζει τη νόμιμη παραμονή του ενδιαφερομένου προσώπου–, ο νομοθέτης της Ένωσης κατέληξε τελικώς στη σημερινή διατύπωση του άρθρου 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 (42). Παρά την τροποποίηση αυτή του κειμένου, ο σκοπός της διατάξεως αυτής παρέμεινε ο ίδιος, ήτοι να αναγνωριστεί στα κράτη μέλη κάποιος βαθμός διακριτικής ευχέρειας όσον αφορά τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθείται για την επιστροφή παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών. Δεν μπορεί αντιθέτως να θεωρηθεί ότι, σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας εκδόσεως της οδηγίας 2008/115, η διάταξη αυτή απέκτησε λειτουργία βάσει της οποίας, αφενός, παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να παρεκκλίνουν από το πλαίσιο που οριοθετείται σαφώς από το άρθρο 1 και το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, το οποίο καθορίζει το αντικείμενο και το πεδίο εφαρμογής της, και, αφετέρου, επιτρέπει στα κράτη μέλη να εκδίδουν απόφαση επιστροφής για υπηκόους τρίτων χωρών που δεν είναι παρανόμως διαμένοντες (43). Εάν αυτή ήταν η πρόθεση του νομοθέτη, θα ήταν ασφαλώς διατυπωμένη και πλαισιωμένη υπό σαφέστερους όρους, χωρίς να κρύβεται πίσω από μια διάταξη δικονομικού χαρακτήρα.
47. Πέμπτον, όσον αφορά τα επιχειρήματα τελολογικής φύσεως επί των οποίων στηρίχθηκαν ορισμένα κράτη μέλη στις απαντήσεις τους στα ερωτήματα που έθεσε το Δικαστήριο με τη διάταξη της 25ης Οκτωβρίου 2017, Gnandi (C‑181/16, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2017:830), και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 11ης Δεκεμβρίου 2017, είναι, ασφαλώς, αληθές ότι το άρθρο 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 επιδιώκει σκοπό ταχείας διεκπεραιώσεως των διαδικασιών επιστροφής. Συγκεκριμένα, η ταυτόχρονη έκδοση της αποφάσεως που τερματίζει τη νόμιμη παραμονή και της αποφάσεως επιστροφής διευκολύνει, καθόσον πρόκειται για πράξεις συνδεόμενες και αλληλοεξαρτώμενες, την αιτιολόγηση της αποφάσεως επιστροφής per relationem και, κυρίως, καθιστά δυνατή την παράλληλη, και ενδεχομένως σωρευτική, διεξαγωγή των διαδικασιών προσφυγής κατά των πράξεων αυτών. Γενικότερα, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 4 της οδηγίας 2008/115, και όπως το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει επανειλημμένα, η καθιέρωση μιας αποτελεσματικής πολιτικής απομακρύνσεως και επαναπατρισμού των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών αποτελεί έναν από τους σκοπούς που επιδιώκει η οδηγία 2008/115 (44).
48. Εντούτοις, πρέπει να επισημανθεί ότι η οδηγία 2008/115 αποσκοπεί στη θέσπιση ενός συστήματος που βασίζεται σε σαφείς, διαφανείς και δίκαιους κανόνες (45), για να προωθήσει, σε έναν τόσο ευαίσθητο τομέα όπως αυτόν της αναγκαστικής επιστροφής των υπηκόων τρίτων χωρών, την ασφάλεια δικαίου και να διασφαλίσει, συγχρόνως, την αποτελεσματικότητα των διαδικασιών επιστροφής και τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων των ενδιαφερόμενων προσώπων (46).
49. Για τον σκοπό αυτόν, η οδηγία 2008/115 εμπνέεται από την ίδια «δυαδική λογική» που διέπει την απόφαση της 30ής Μαΐου 2013, Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), η οποία συνέχεται, ως εκ τούτου, με το πνεύμα της οδηγίας αυτής. Προκειμένου να ελαχιστοποιήσει την ανασφάλεια ως προς την εφαρμογή των κανόνων που θεσπίζει, η οδηγία αυτή επιβάλλει, στο άρθρο 6, παράγραφος 1, υποχρέωση των κρατών μελών να διενεργούν την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων στο έδαφός τους υπηκόων τρίτων χωρών και προβλέπει, ταυτοχρόνως, στο άρθρο 6, παράγραφοι 2 έως 5, σαφείς εξαιρέσεις από την υποχρέωση αυτή. Πέραν των εξαιρέσεων αυτών, κάθε υπήκοος τρίτης χώρας που βρίσκεται παρανόμως στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους, βάσει του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας 2008/115 πρέπει να αποτελεί το αντικείμενο αποφάσεως επιστροφής (47). Αντιθέτως, οι υπήκοοι τρίτων χωρών που δεν είναι παρανόμως διαμένοντες ή που εμπίπτουν στις εν λόγω εξαιρέσεις, εξαιρούνται, κατ’ αρχήν, καθόσον διαρκούν οι λόγοι της εξαιρέσεως αυτής, από τις διαδικασίες που προβλέπονται από την εν λόγω οδηγία.
50. Η ερμηνεία όμως του άρθρου 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115 που προτάθηκε από τα κράτη μέλη που παρενέβησαν στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 11ης Δεκεμβρίου 2017, καθόσον επιτρέπει να κινηθεί διαδικασία επιστροφής έναντι κατηγορίας υπηκόων τρίτων χωρών που δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής (48), όχι μόνον, όπως εκτέθηκε ανωτέρω, αντιτίθεται προς το γράμμα και το πνεύμα της, αλλά υπονομεύει επίσης τον σκοπό της ασφάλειας δικαίου που επιδιώκει, καθότι ευνοεί τη δημιουργία αβεβαιοτήτων και ενισχύει τη διάδοση διαφορετικών πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών (49), γεγονός που, εν πάση περιπτώσει, έρχεται σε αντίθεση με την ίδια την αποστολή της εν λόγω οδηγίας, ο οποίος είναι η δημιουργία ενός συνόλου κοινών κανόνων και πρακτικών.
51. Το γεγονός ότι εις βάρος αιτούντα διεθνή προστασία που απολαύει δικαιώματος διαμονής στο έδαφος κράτους μέλους έχει συγχρόνως εκδοθεί απόφαση επιστροφής, η οποία, μολονότι δεν μπορεί αμέσως να εκτελεστεί αναγκαστικώς, επιβάλλει εντούτοις στον αιτούντα την υποχρέωση να εγκαταλείψει το έδαφος του κράτους αυτού έχει ως αποτέλεσμα να δημιουργηθεί μια κατάσταση ανασφάλειας, ή ακόμη και ενίοτε αδιαφάνειας, που μπορεί να βλάψει όχι μόνο τη διαφάνεια αλλά και την αποτελεσματικότητα (50) των διαδικασιών επιστροφής, καθώς και να επηρεάσει την τήρηση, από τις αρμόδιες αρχές του οικείου κράτους μέλους, των κανόνων σχετικά με την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία που υπομνήσθηκαν ανωτέρω (51). Τούτο δε, εν τέλει, για ένα κέρδος από πλευράς ταχείας διεκπεραιώσεως της διαδικασίας το οποίο δεν είναι πάντα προφανές. Πράγματι, είναι αληθές ότι η ταυτόχρονη έκδοση της αποφάσεως απορρίψεως της αίτησης διεθνούς προστασίας σε πρώτο βαθμό και της αποφάσεως επιστροφής καθιστά δυνατή, κατ’ αρχήν, την παράλληλη διεξαγωγή των διαδικασιών προσφυγής κατά των δύο αυτών πράξεων. Εντούτοις, πρέπει να τονιστεί ότι, καθότι η απόφαση επιστροφής αιτιολογείται από την έκδοση της απορριπτικής αποφάσεως, προσφυγή κατά της αποφάσεως επιστροφής, που ασκείται κατόπιν της απορρίψεως της προσφυγής κατά της απορριπτικής αποφάσεως, μπορεί, με τη σειρά της, να απορριφθεί ταχέως. Επιπλέον, η διαταγή επιστροφής θα μπορούσε, ενδεχομένως, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 6, παράγραφος 6, της οδηγίας 2008/115, και εφόσον επιτρέπεται από το εθνικό δίκαιο, να εκδίδεται από το δικαστήριο που επιλαμβάνεται της προσφυγής κατά της αποφάσεως που απορρίπτει την αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας σε πρώτο βαθμό, συγχρόνως με την απόφαση που απορρίπτει την προσφυγή αυτή. Πάντως, καθότι, κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, της οδηγίας 2008/115, η προσφυγή κατά αποφάσεως επιστροφής δεν έχει απαραίτητα ανασταλτικό αποτέλεσμα (όπως ισχύει στο βελγικό δίκαιο), μια τέτοια διαταγή θα μπορούσε, ενδεχομένως, να εκτελεσθεί παρά το γεγονός ότι έχει ασκηθεί προσφυγή κατά αυτής.
III. Πρόταση
52. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, καθώς και της αναλύσεως που ανέπτυξα στις προτάσεις μου της 15ης Ιουνίου 2017, εμμένω στην αρχική μου πρόταση απαντήσεως στο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Βέλγιο), η οποία διατυπώθηκε, στις εν λόγω προτάσεις, ως ακολούθως:
Η οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008, σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών, και ιδίως το άρθρο 2, παράγραφος 1, και το άρθρο 5 της οδηγίας αυτής, καθώς και οι αρχές της μη επαναπροωθήσεως και της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας, επιβαλλόμενες αντιστοίχως από το άρθρο 19, παράγραφος 2, και το άρθρο 47, πρώτο εδάφιο, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αντιτίθενται στην έκδοση αποφάσεως επιστροφής δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας εις βάρος υπηκόου τρίτης χώρας ο οποίος έχει υποβάλει αίτηση παροχής διεθνούς προστασίας, κατά την έννοια της οδηγίας 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου, της 1ης Δεκεμβρίου 2005, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα, και στον οποίο, κατ’ εφαρμογήν του δικαίου της Ένωσης ή/και του εθνικού δικαίου, έχει παρασχεθεί δικαίωμα παραμονής στο κράτος μέλος στο οποίο έχει υποβάλει την αίτησή του παροχής διεθνούς προστασίας, κατά τη διάρκεια της προβλεπόμενης στο άρθρο 39, παράγραφος 1, της οδηγίας 2005/85 προθεσμίας για την άσκηση της προσφυγής κατά της απορρίψεως της αιτήσεως αυτής και, εφόσον ασκηθεί εμπροθέσμως, ενόσω διαρκεί η εξέτασή της. Αντιθέτως, δεν αντιβαίνει στην οδηγία 2008/115, καθώς και στις αρχές της μη επαναπροωθήσεως και της αποτελεσματικής ένδικης προστασίας, η έκδοση τέτοιας αποφάσεως επιστροφής εις βάρος του υπηκόου αυτού μετά την απόρριψη της εν λόγω προσφυγής, εκτός εάν, βάσει του εθνικού δικαίου, παρασχεθεί στον υπήκοο αυτόν δικαίωμα παραμονής στο οικείο κράτος μέλος έως την οριστική περάτωση της διαδικασίας ασύλου.