URTEIL DES GERICHTS FÜR DEN ÖFFENTLICHEN DIENST DER EUROPÄISCHEN UNION

(Zweite Kammer)

11. Juli 2013

Rechtssache F‑46/11

Marie Tzirani

gegen

Europäische Kommission

„Öffentlicher Dienst – Mobbing – Begriff des Mobbings – Ersuchen um Beistand – Verwaltungsuntersuchung der behaupteten Mobbinghandlungen – Entscheidung, die Verwaltungsuntersuchung ohne weitere Maßnahme einzustellen – Angemessene Frist für den Abschluss einer Verwaltungsuntersuchung – Verpflichtung zur Begründung der Entscheidung über die Einstellung der Verwaltungsuntersuchung – Umfang“

Gegenstand:      Klage nach Art. 270 AEUV, der gemäß Art. 106a EA auch für den EAG-Vertrag gilt, zum einen auf Aufhebung der Entscheidung der Europäischen Kommission, das Verfahren im Zusammenhang mit dem Ersuchen der Klägerin um Beistand einzustellen, und zum anderen auf Verurteilung der Kommission zum Ersatz des Schadens, der ihr entstanden sein soll

Entscheidung:      Die Entscheidung der Europäischen Kommission vom 7. Juni 2010 wird insoweit aufgehoben, als damit das Verfahren im Zusammenhang mit dem Ersuchen von Frau Tzirani auf Beistand wegen Mobbings, dem sie ab dem 1. Oktober 2004 ausgesetzt gewesen sein soll, eingestellt wurde. Die Europäische Kommission wird verurteilt, Frau Tzirani 6 000 Euro zu zahlen. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Die Europäische Kommission trägt ihre eigenen Kosten und wird zur Tragung der Frau Tzirani entstandenen Kosten verurteilt.

Leitsätze

1.      Beamte – Rechte und Pflichten – Interne Untersuchung bezüglich eines behaupteten Mobbings – Recht des Beschwerdeführers auf Einsicht in die Untersuchungsakte – Grenzen – Vertraulichkeitspflicht der Verwaltung

2.      Beamte – Mobbing – Begriff – Verhalten, das den Betroffenen in Misskredit bringen oder seine Arbeitsbedingungen verschlechtern soll – Erfordernis eines vorsätzlichen Verhaltens – Bedeutung – Kein Erfordernis einer böswilligen Absicht des Mobbenden

(Beamtenstatut, Art. 12a Abs. 3)

3.      Beamte – Mobbing – Begriff – Verwaltungsentscheidungen und Meinungsverschiedenheiten mit der Verwaltung in Fragen der Organisation der Dienststellen – Ausschluss

(Beamtenstatut, Art. 12a)

4.      Beamte – Mobbing – Begriff – Verhalten eines Vorgesetzten, das mehrere Personen betrifft – Einbeziehung

5.      Beamte – Mobbing – Begriff – Verhalten eines Vorgesetzten, das darin besteht, dem Personal unter der Verantwortung des Referatsleiters unmittelbare Weisungen zu erteilen, ohne ihn zu verständigen, und Mitteilungen, in denen er offen kritisiert wird, weiterzuleiten – Einbeziehung

(Beamtenstatut, Art. 12a)

6.      Beamte – Beistandspflicht der Verwaltung – Umfang

(Beamtenstatut, Art. 24)

7.      Beamte – Beistandspflicht der Verwaltung – Geltungsbereich – Umfang – Pflicht der Verwaltung, Beschwerden über Mobbing zu prüfen – Erfordernisse der Fürsorge und der Schnelligkeit – Fehlen – Folgen

(Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Art. 41 Abs. 1; Beamtenstatut, Art. 24)

8.      Beamte – Disziplinarordnung – Untersuchung vor Einleitung des Disziplinarverfahrens – Ermessen der Verwaltung – Umfang

(Beamtenstatut, Anhang IX)

9.      Beamte – Beistandspflicht der Verwaltung – Durchführung im Bereich Mobbing – Entscheidung, eine auf ein Beistandsersuchen hin eingeleitete Verwaltungsuntersuchung einzustellen – Pflicht, dem Beschwerdeführer den Abschlussbericht der Untersuchung oder die Protokolle der in diesem Rahmen durchgeführten Anhörungen zu übermitteln – Fehlen

(Beamtenstatut, Art. 24 und Art. 25 Abs. 2)

10.    Beamte – Entscheidung, eine auf ein Beistandsersuchen wegen Mobbings hin eingeleitete Verwaltungsuntersuchung einzustellen – Begründungspflicht – Umfang

(Beamtenstatut, Art. 24 und Art. 25 Abs. 2)

1.      Bei einer Beschwerde wegen Mobbings muss – außer bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände – die Vertraulichkeit der Zeugenaussagen gewahrt werden, und zwar auch im gerichtlichen Verfahren, denn die Aussicht auf eine eventuelle Aufhebung der Vertraulichkeit im Verfahren vor dem Gericht kann die Durchführung neutraler und objektiver Untersuchungen unter uneingeschränkter Mitwirkung der als Zeugen anzuhörenden Mitglieder des Personals verhindern.

(vgl. Randnr. 41)

Verweisung auf:

Gericht für den öffentlichen Dienst: 12. Dezember 2012, Cerafogli/EZB, F‑43/10, Randnr. 222, Rechtsmittel beim Gericht der Europäischen Union anhängig, Rechtssache T‑114/13 P

2.      Nach Art. 12a Abs. 3 des Statuts ist die böswillige Absicht desjenigen, der mutmaßlich Mobbing betreibt, keineswegs ein Merkmal, das für die Qualifizierung als Mobbing erforderlich wäre.

Ein Mobbing im Sinne von Art. 12a Abs. 3 des Statuts kann nämlich vorliegen, ohne dass der derjenige, der es betreibt, das Opfer mit seinen Handlungen in Misskredit bringen oder absichtlich dessen Arbeitsbedingungen verschlechtern wollte. Es genügt bereits, dass seine Handlungen, sofern sie willentlich begangen wurden, objektiv derartige Folgen hatten. Die Einstufung als Mobbing unterliegt der Voraussetzung, dass das Mobbing insoweit eine ausreichend objektive Realität darstellt, als ein in derselben Lage befindlicher neutraler und vernünftiger Beobachter, dessen Sensibilität im Bereich des Normalen liegt, das Verhalten als unangemessen und kritikwürdig ansehen würde.

Der Umstand, dass ein Beamter schwierige oder sogar konfliktträchtige Beziehungen zu Kollegen oder Vorgesetzten hat, erbringt als solcher keinen Beweis für ein Mobbing. Selbst an einen Beamteten gerichtete negative Bemerkungen greifen seine Persönlichkeit, seine Würde oder seine physische oder psychische Integrität nicht an, wenn sie maßvoll formuliert werden und nicht auf falschen Anschuldigungen ohne jeden Zusammenhang mit objektiven Umständen beruhen.

(vgl. Randnrn. 52, 54, 56, 71 und 74)

Verweisung auf:

Gericht erster Instanz: 16. April 2008, Michail/Kommission, T‑486/04, Randnr. 61

Gericht für den öffentlichen Dienst: 9. Dezember 2008, Q/Kommission, F‑52/05, Randnrn. 133 und 135; 10. November 2009, N/Parlament, F‑93/08, Randnr. 93; 24. Februar 2010, Menghi/ENISA, F‑2/09, Randnr. 110; 16. Mai 2012, Skareby/Kommission, F‑42/10, Randnr. 65; 26. Februar 2013, Labiri/EWSA, F‑124/10, Randnrn. 65 und 67

Gericht der Europäischen Union: 12. Juli 2011, Kommission/Q, T‑80/09 P

3.      Angesichts des weiten Ermessens, über das die Organe bei der Organisation ihrer Dienststellen verfügen, können weder Verwaltungsentscheidungen, selbst solche, die schwer zu akzeptieren sind, noch Meinungsverschiedenheiten mit der Verwaltung in Fragen der Organisation der Dienststellen für sich genommen einen Beweis für das Vorliegen von Mobbing erbringen. Der bloße Umstand, dass die Verwaltung den Anregungen eines Beamten und seiner Forderung nach zusätzlichem Personal nicht nachkam, belegt nicht, dass er seitens seiner Vorgesetzten nicht angehört oder gar gemobbt wurde; er verweist allenfalls auf das Bestehen verschiedener Ansichten.

(vgl. Randnr. 82)

4.      Im Zusammenhang mit einer Beschwerde wegen Mobbings kann nicht geltend gemacht werden, dass es sich bei einem bestimmten Verhalten eines Vorgesetzten nicht um Mobbing handele, weil es nicht speziell eine Person, sondern eine unbestimmte Zahl von Personen betreffe. Ein solches Verhalten kann nämlich den Verstoß gegen Art. 12a des Statuts, dessen Abs. 1 dem Beamten jede Form von Mobbing verbietet, nur verschlimmern.

(vgl. Randnr. 89)

5.      Ein Verhalten eines Vorgesetzten, das darin besteht, dem Personal unter der Verantwortung eines untergeordneten Referatsleiters unmittelbar und wiederholt Weisungen zu erteilen, ohne ihn zu verständigen, ist, wenn es nicht durch besondere Umstände gerechtfertigt ist, geeignet, einem Referatsleiter jede Glaubwürdigkeit gegenüber seinen Untergebenen zu nehmen, und kann deshalb als Mobbing angesehen werden. Das Gleiche gilt, wenn ein Dienstvorgesetzter Mitteilungen, in denen ein Beamter offen kritisiert wird, mehreren Mitarbeitern in Kopie übersendet, ohne dass dienstliche Erfordernisse dies rechtfertigen. Die Kritik an der Arbeit eines Untergebenen muss indessen zulässig sein, und Mitteilungen, die keine ehrverletzende oder bösartige Formulierung enthalten und an den Betroffenen selbst gerichtet sind oder, wenn das dienstliche Interesse dies erfordert, einer anderen Person in Kopie zugänglich gemacht werden, fallen demnach in den üblichen Rahmen einer hierarchischen Beziehung.

(vgl. Randnrn. 94, 95, 97 und 98)

Verweisung auf:

Gericht erster Instanz: 25. Oktober 2007, Lo Giudice/Kommission, T‑154/05, Randnrn. 104 und 105

Gericht für den öffentlichen Dienst: Skareby/Kommission, Randnr. 80

6.      Die Verwaltung muss aufgrund der in Art. 24 des Statuts vorgesehenen Beistandspflicht bei einem Zwischenfall, der mit einem ordentlichen und ausgeglichenen Dienstbetrieb unvereinbar ist, mit aller notwendigen Energie eingreifen und mit der durch die Umstände des Falles gebotenen Schnelligkeit und Fürsorge reagieren, um die Tatsachen festzustellen und daraus in voller Sachkenntnis die angemessenen Konsequenzen zu ziehen. Dazu genügt es, dass der Beamte, der den Schutz seines Beschäftigungsorgans verlangt, einen Anfangsbeweis dafür erbringt, dass die Angriffe, denen er angeblich ausgesetzt war, wirklich stattgefunden haben. Das betreffende Organ ist angesichts derartiger Beweise verpflichtet, die gebotenen Maßnahmen zu ergreifen, insbesondere eine Verwaltungsuntersuchung durchzuführen, um die der Beschwerde zugrunde liegenden Tatsachen zu ermitteln und gegebenenfalls vorläufige Maßnahmen zu erlassen, die Distanz zwischen den Beteiligten schaffen, um vorbeugend Gesundheit und Sicherheit des Beamten zu schützen, der mutmaßlich Opfer einer der in dieser Bestimmung genannten Handlungen geworden ist.

Der Klagegrund der Verletzung der Beistandspflicht durch Nichtergreifen von Vorsorgemaßnahmen kann jedoch nicht zur Begründung eines Antrags auf Aufhebung einer Entscheidung geltend gemacht werden, durch die eine Untersuchung der angeblich gegen einen Bediensteten gerichteten Mobbinghandlungen eingestellt wurde, da ein solcher Verstoß gegen Art. 24 des Statuts keinen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung hätte.

(vgl. Randnrn. 108 bis 110)

Verweisung auf:

Gericht für den öffentlichen Dienst: 17. Juli 2012, BG/Bürgerbeauftragter, F‑54/11, Randnr. 83, Rechtsmittel beim Gericht der Europäischen Union anhängig, Rechtssache T‑406/12 P; Cerafogli/EZB, Randnr. 210

Gericht der Europäischen Union: Kommission/Q, Randnrn. 84 und 92 und die dort angeführte Rechtsprechung

7.      Die Pflicht, Verwaltungsverfahren innerhalb einer angemessenen Frist durchzuführen, stellt einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts dar, dessen Beachtung der Unionsrichter sicherzustellen hat und der als Bestandteil des Rechts auf eine ordnungsgemäße Verwaltung in Art. 41 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union übernommen wurde. Wenn die Organe mit einem so schwerwiegenden Problem wie dem Mobbing konfrontiert werden, haben sie die Pflicht, dem Beamten, der ein Ersuchen gemäß Art. 24 des Statuts einreicht, mit Schnelligkeit und Fürsorge zu antworten.

Der Umstand, dass die Anstellungsbehörde unter Verstoß gegen ihre Fürsorgepflicht nicht mit der erforderlichen Schnelligkeit auf ein nach Art. 24 des Statuts eingereichtes Beistandsersuchen geantwortet hat, kann jedoch als solcher der Rechtmäßigkeit der Entscheidung, eine aufgrund dieses Beistandsersuchens eingeleitete Untersuchung wegen Mobbings einzustellen, keinen Abbruch tun. Denn müsste eine derartige Entscheidung allein wegen ihrer Verspätung aufgehoben werden, könnte die neue Entscheidung, die sie dann ersetzen müsste, keinesfalls weniger verspätet sein als die erste.

(vgl. Randnrn. 116, 117 und 119)

Verweisung auf:

Gericht erster Instanz: 11. April 2006, Angeletti/Kommission, T‑394/03, Randnr. 162

Gericht für den öffentlichen Dienst: 18. Mai 2009, Meister/HABM, F‑138/06 und F‑37/08, Randnr. 76; 11. Mai 2011, J/Kommission, F‑53/09, Randnr. 113

Gericht der Europäischen Union: 6. Dezember 2012, Füller-Tomlinson/Parlament, T‑390/10 P, Randnr. 115

8.      Die mit einer Verwaltungsuntersuchung beauftragte Behörde, die die ihr vorgelegten Unterlagen angemessen zu prüfen hat, verfügt über ein weites Ermessen im Hinblick auf die Durchführung der Untersuchung, insbesondere bei der Beurteilung der Qualität und Sachdienlichkeit der Mitarbeit von Zeugen.

(vgl. Randnr. 124)

Verweisung auf:

Gericht für den öffentlichen Dienst: Skareby/Kommission, Randnr. 38

9.      Art. 25 Abs. 2 des Statuts sieht bei der Einstellung einer Verwaltungsuntersuchung, die aufgrund eines nach Art. 24 des Statuts eingereichten Beistandsersuchens bezüglich eines behaupteten Mobbings eingeleitet wurde, keine ausdrückliche Verpflichtung vor, dem Betroffenen den Abschlussbericht der Untersuchung oder die Protokolle der in diesem Rahmen durchgeführten Anhörungen zu übermitteln.

Gleichwohl verbietet es keine Vorschrift des Statuts, vorbehaltlich des Schutzes der Interessen derjenigen, gegen die Beschuldigungen erhoben wurden oder die im Rahmen der Untersuchung Zeugenaussagen gemacht haben, den Abschlussbericht der Untersuchung an einen Dritten zu übermitteln, der ein berechtigtes Interesse hat, davon Kenntnis zu nehmen, wie dies bei einer Person, die ein Ersuchen nach Art. 24 des Statuts eingereicht hat, der Fall ist.

(vgl. Randnrn. 132 und 133)

Verweisung auf:

Gericht erster Instanz: Lo Giudice/Kommission, Randnr. 163

Gericht für den öffentlichen Dienst: Cerafogli/EZB, Randnr. 108

10.    Eine enge Auslegung der in Art. 25 Abs. 2 des Statuts aufgestellten Verpflichtung ist erforderlich, wenn es sich bei der beschwerenden Entscheidung um eine Entscheidung der Anstellungsbehörde handelt, eine Untersuchung einzustellen, die aufgrund eines Beistandsersuchens wegen angeblichen Mobbings eingeleitet wurde.

Im Gegensatz zu den meisten Verwaltungsakten, die einen Beamten beschweren können, wird eine Entscheidung über ein Beistandsersuchen nämlich in einer besonderen tatsächlichen Situation erlassen. Zunächst kann diese Situation bereits viele Monate oder sogar mehrere Jahre bestanden haben. Ferner können Mobbinghandlungen verheerende Auswirkungen auf den Gesundheitszustand des Opfers haben. Zudem beeinträchtigt ein nachweisliches Mobbing nicht in erster Linie die finanziellen Interessen oder die Laufbahn des Beamten, Fälle, in denen das Organ durch den Erlass eines Rechtsakts oder die Zahlung eines Geldbetrags an den Betroffenen schnell Abhilfe schaffen kann, sondern bewirkt einen Schaden für die Persönlichkeit, die Würde und die physische oder psychische Integrität des Opfers, der durch eine finanzielle Entschädigung nicht vollständig wiedergutgemacht werden kann. Schließlich wird das Mobbing, ob es nur behauptet oder nachgewiesen ist, von dem Betroffenen als tatsächlich erfolgt empfunden, und das Organ ist aufgrund seiner Fürsorgepflicht gehalten, seine Ablehnung eines Beistandsersuchens so vollständig wie möglich zu begründen, ohne dass der Betroffene erst die Antwort auf eine Beschwerde abwarten muss, um die Gründe für die Ablehnung zu erfahren, zumal das Organ auf die Beschwerde nicht einmal zu antworten braucht.

Eine Entscheidung, die selbst nur den Ansatz einer Begründung enthält, entspricht den Erfordernissen des Art. 25 Abs. 2 des Statuts nicht. Andernfalls wäre der Beamte, der gemäß Art. 24 des Statuts um Beistand wegen Mobbings ersucht hat, gezwungen, eine Beschwerde einzureichen, um eine den Erfordernissen des Art. 25 Abs. 2 des Statuts genügende Begründung der Entscheidung, die Verwaltungsuntersuchung ohne weitere Maßnahme einzustellen, zu erhalten. Folglich stellt es eine Verletzung der den Organen nach Art. 25 Abs. 2 des Statuts obliegenden Begründungspflicht dar, wenn sie dem Betroffenen erstmals in der Entscheidung über die Zurückweisung seiner Beschwerde eine vollständige Begründung für ihre Entscheidung geben, die Untersuchung, die aufgrund seines nach Art. 24 des Statuts eingereichten Beistandsersuchens wegen Mobbings eingeleitet wurde, einzustellen. Diese Lösung hindert jedoch weder die Organe, in der Entscheidung über die Zurückweisung der Beschwerde die Gründe für die Ausgangsentscheidung der Verwaltung klarzustellen, noch das Gericht, diese Klarstellungen bei der Prüfung eines Vorbringens zu berücksichtigen, mit dem die Rechtmäßigkeit der Entscheidung angefochten wird.

Außerdem ist eine Begründung durch Verweisung auf einen begründeten und mitgeteilten Bericht oder eine begründete und mitgeteilte Stellungnahme zwar zulässig, doch muss der Bericht oder die Stellungnahme dem Betroffenen tatsächlich zusammen mit der beschwerenden Maßnahme übermittelt worden sein.

(vgl. Randnrn. 141, 142, 152 und 165 bis 167)

Verweisung auf:

Gericht erster Instanz: Lo Giudice/Kommission, Randnrn. 163 und 164

Gericht für den öffentlichen Dienst: Skareby/Kommission, Randnrn. 32 und 53; Cerafogli/EZB, Randnr. 108 und die dort angeführte Rechtsprechung