РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
1 юли 2015 година(*)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Политика на Европейския съюз в областта на водите — Директива 2000/60/ЕО — Член 4, параграф 1 — Екологични цели във връзка с повърхностните води — Влошаване на състоянието на повърхностен воден обект — Проект за преустройване на воден път — Задължение на държавите членки да не разрешат проект, който може да предизвика влошаване на състоянието на повърхностен воден обект — Определящи критерии за преценката налице ли е влошаване на състоянието на воден обект“
По дело C‑461/13
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Bundesverwaltungsgericht (Германия) с акт от 11 юли 2013 г., постъпил в Съда на 22 август 2013 г., в рамките на производство по дело
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV
срещу
Bundesrepublik Deutschland,
в присъствието на:
Freie Hansestadt Bremen,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: V. Skouris, председател, K. Lenaerts, заместник-председател, A. Tizzano, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, A. Ó Caoimh, C. Vajda и S. Rodin, председатели на състави, A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, M. Berger (докладчик), C. G. Fernlund, J. L. da Cruz Vilaça и F. Biltgen, съдии,
генерален адвокат: N. Jääskinen,
секретар: K. Malacek, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 юли 2014 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV, от R. Nebelsieck, Rechtsanwalt,
– за Bundesrepublik Deutschland, от W. Ewer, Rechtsanwalt,
– за Freie Hansestadt Bremen, от P. Schütte, Rechtsanwalt,
– за чешкото правителство, от M. Smolek, в качеството на представител,
– за френското правителство, от S. Menez, в качеството на представител,
– за нидерландското правителство, от M. Bulterman и B. Koopman, както и от J. Langer, в качеството на представители,
– за полското правителство, от B. Majczyna, в качеството на представител,
– за правителството на Обединеното кралство, от J. Beeko, в качеството на представител, подпомагана от G. Facenna, barrister,
– за Европейската комисия, от E. Manhaeve и G. Wilms, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 23 октомври 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 4, параграф 1, буква а), подточки i)—iii) от Директива 2000/60/EО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите (ОВ L 327, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 193).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV (Германска федерация за околната среда и за опазване на природата) и Bundesrepublik Deutschland във връзка с проект за увеличаване на дълбочината на река Везер на различни места в северна Германия, така че да стане възможно преминаването на по-големи товарни кораби до пристанищата на Бремерхафен, Браке и Бремен в Германия.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съображения 16, 25 и 32 от Директива 2000/60 гласят:
„(16) Необходимо е по-нататъшното интегриране на опазването и устойчивото управление на водите в други политики на Общността, като енергийната, транспортната, селскостопанската, рибарската, регионалната и туристическата. […]
[…]
(25) Следва да се установят общи дефиниции за състоянието на водите по отношение на качеството им и, където е необходимо за целите на опазването на околната среда — за количеството им. Следва да се установят екологични качествени стандарти, осигуряващи достигането на добро състояние на повърхностните и подземните води в Общността, както и предпазването им на ниво Общност от влошаване на състоянието.
[…]
(32) Може да съществуват основания за отклонения от изискванията за достигане на добро състояние или опазването от по-нататъшно влошаване на състоянието, например когато това е вследствие на изключителни или непредвидени обстоятелства, като наводнения и разливи или по причини от надделяващ обществен интерес, нови въздействия и промени във физическите характеристики в повърхностния воден обект или колебания в нивата на подземен воден обект. В тези случаи следва да се осигури предприемането на всички възможни практически действия за опазване от и намаляване на вредното въздействие върху състоянието на водния обект“.
4 Член 1 от Директива 2000/60, озаглавен „Цел“, предвижда:
„Целта на настоящата директива е да установи рамка за опазването на вътрешнотериториалните повърхностни води, преходните води, крайбрежните води и подземните води, която:
а) предпазва от по-нататъшно влошаване и опазва и подобрява състоянието на водните екосистеми и, съобразно нуждите им, земните екосистеми и влажните зони, зависими директно от водните екосистеми;
[…]“.
5 Член 2 от Директивата, озаглавен „Определения“, гласи в точки 9, 17 и 21—23:
„За целите на настоящата директива:
[…]
9) „Силно модифициран воден обект“ означава повърхностен воден обект, който вследствие на физически промени от човешка дейност е променен по естеството си в значителна степен, съгласно определението на държавите членки в съответствие с разпоредбите на приложение II.
[…]
17) „Състояние на повърхностните води“ е общ израз на състоянието на повърхностен воден обект, определено от най-лошото му екологично състояние и химичното му състояние.
21) „Екологично състояние“ е израз на качеството на структурата и функционирането на водните екосистеми, свързани с повърхностните води, класифицирани в съответствие с приложение V.
22) „Добро екологично състояние“ е състоянието на повърхностния воден обект, класифициран така в съответствие с приложение V.
23) „Добър екологичен потенциал“ е състоянието на силно модифициран или изкуствен воден обект, класифициран така в съответствие със съответните разпоредби на приложение V.
[…]“.
6 Член 3 от същата директива, озаглавен „Координиране на административните разпоредби в рамките на районите на речните басейни“, предвижда в параграф 1:
„Държавите членки определят индивидуални речни басейни в рамките на националните им територии, като за целите на настоящата директива ще ги определят като индивидуални райони на речни басейни. Малки речни басейни могат да се комбинират с по-големи такива или да се присъединяват към съседни малки басейни, за да формират индивидуален район на речен басейн, когато това е необходимо. На места, в които подземните води не следват точно определен речен басейн, те трябва да бъдат причислени към най-близкия или най-подходящия район на речен басейн. Крайбрежните води се определят към най-близкия или най-подходящия район или райони на речен басейн“.
7 Член 4 от Директива 2000/60, озаглавен „Екологични цели“, гласи в параграф 1, буква а) и в параграфи 2 и 6:
„1. За постигане пълна ефективност на програмите от мерки, установени в плановете за управление на речните басейни:
а) за повърхностни води
i) при спазване на параграфи 6 и 7 и без да се засяга параграф 8, държавите членки изпълняват необходимите мерки за предпазване състоянието на всички повърхностни водни обекти от влошаване;
ii) всички водни обекти за повърхностни води бъдат опазвани, разширявани и възстановявани от държавите членки, при спазване на прилагането на подточка iii), за изкуствени и силно модифицирани водни обекти, с цел постигане доброто им състояние най-много до 15 години от датата на влизане в сила на настоящата директива, в съответствие с разпоредбите на приложение V, при спазване на yдължaванията, определени в съответствие c параграф 4, и при прилагане на параграфи 5, 6 и 7, и без да се засяга параграф 8;
iii) държавите членки опазват и разширяват всички изкуствени и силно модифицирани водни обекти с цел постигане на добър екологичен потенциал и добро химично състояние на повърхностните води най-късно до 15 години от датата на влизане в сила на настоящата директива в съответствие с разпоредбите на приложение V, при спазване на yдължaванията, определени в съответствие c параграф 4, и при прилагане на параграфи и 5, 6 и 7, и без да се засяга параграф 8;
[…]
2. В случай че за един и същ воден обект е приложима повече от една цел по параграф 1, трябва да бъде приложена по-строгата.
[…]
6. Временното влошаване на състоянието на водните обекти няма да бъде нарушение на изискванията на настоящата директива, ако е в резултат на естествени причини или обстоятелства, свързани с непреодолима сила, които са изключителни или не са могли да бъдат предсказани, и особено силни наводнения и продължителни засушавания, или пък са в резултат на обстоятелства, предизвикани от непредсказуеми инциденти и при положение, че са изпълнени всички следващи условия:
а) предприети са всички практически действия за предпазване от по-нататъшно влошаване състоянието на водния обект, така че да бъдат достигнати целите на настоящата директива за другите водни обекти, незасегнати от тези обстоятелства;
б) условията, съгласно които тези обстоятелства са изключителни или не са могли да бъдат предвидени, да са декларирани, включително приемането на съответни индикатори, и записани в плана за управление на речния басейн;
в) мерките, които следва да се предприемат при такива извънредни обстоятелства да са включени в програмите от мерки и да не противоречат на възстановяване качеството на водния обект след отминаване на тези обстоятелства;
г) ефекта от такива извънредни или непредвидими обстоятелства да се разглежда веднъж годишно и, съобразно причините по параграф 4, буква a), да се предприемат всички практически мерки за възстановяване на водния обект до състоянието му преди тези обстоятелства възможно най-скоро; и
д) обобщение на последствията от обстоятелствата и предприетите съобразно букви a) и г) мерки да се включат в следващото актуализиране на плана за управление на речния басейн“.
8 Член 4, параграф 7 от посочената директива предвижда:
„Държавите членки не са в нарушение разпоредбите на настоящата директива, когато:
– невъзможността за достигане на добро състояние на подземния воден обект, доброто екологично състояние или, където е необходимо, добър екологичен потенциал, или за опазване повърхностния или подземен воден обект от влошаване на състоянието му, е в резултат на нови модификации на физическите характеристики на повърхностния или промени в нивото на подземния воден обект, или
– невъзможността за предпазване на отличното състояние на повърхностен воден обект от влошаване е в резултат от нови устойчиви човешки дейности по развитието
и всички следващи условия са спазени:
а) предприети са всички практически действия за намаляване отрицателния ефект върху състоянието на водния обект;
б) причините за тези модификации или промени в нивото са изрично посочени и обяснени в плана за управление на речния басейн по член 13, като целите се преразглеждат всеки 6 години.
в) причините за тези промени или модификации са от преимуществен обществен интерес и/или ползите за околната среда и обществото от постигане на целите по параграф 1 са по-незначими от ползите от новите модификации или промени в нивото за човешкото здраве, за поддържане на човешката безопасност или за устойчивото развитие; и
г) полезните цели, обслужвани от тези модификации или промени в нивото на водния обект, не могат по технически причини или непропорционалност на разходите да бъдат постигнати с други средства, които са по-добрата екологична възможност“.
9 Член 11 от същата директива, озаглавен „Програми от мерки“, гласи в параграф 1:
„За всеки район на речен басейн или част от международен такъв на нейна територия, всяка държава членка разработва и установява програма от мерки, като взема предвид резултатите от анализите, изискуеми по член 5, с цел постигане на целите, установени в член 4. Тези програми от мерки могат да препращат към мерките следващи от законодателството, прието на национално ниво и покриващи цялата територия на държавата членка. Когато това е подходящо, държавата членка може да приеме мерки, приложими за всички райони на речни басейни и/или части от международни райони на речни басейни, попадащи на нейна територия“.
10 Член 13 от Директива 2000/60, озаглавен „Планове за управление на речни басейни“, предвижда в параграф 1:
„Държавите членки осигуряват разработването на планове за управление на речните басейни за всеки район на речен басейн в рамките на нейната територия“.
11 Член 14 от Директива 2000/60, озаглавен „Информация за обществеността и консултации“, предвижда в параграф 1:
„Държавите членки окуражават активното участие на всички заинтересовани страни в прилагането на настоящата директива, и особено в изработването, преразглеждането и актуализирането на плановете за управление на речни басейни. […]“.
Германското право
12 Член 27 от федералния Закон за водите (Wasserhaushaltsgesetz) от 31 юли 2009 г. (BGBl. 2009 I, стр. 2585), в редакцията му, приложима към фактите по главното производство (наричан по-нататък „WHG“), озаглавен „Цели за управление по отношение на повърхностните води“, предвижда:
„1) Доколкото не са определени като изкуствени или силно модифицирани в съответствие с член 28, повърхностните води се управляват така, че:
1. да се избегне влошаването на екологичното и химичното им състояние и
2. да се запази или да се постигне добро екологично и химично състояние.
2) Повърхностните води, които са определени като изкуствени или силно модифицирани в съответствие с член 28, се управляват така, че:
1. да се избегне влошаването на екологичния им потенциал и на химичното им състояние и
2. да се запази или да се постигне добър екологичен потенциал и добро химично състояние“.
13 Член 31, параграф 2, първо изречение от WHG гласи:
„Ако не бъде постигнато добро екологично състояние на повърхностните води или ако тяхното състояние се влоши, не е налице противоречие с целите за управление, посочени в членове 27 и 30, ако:
1. това е в резултат на нова модификация на физическите характеристики на водите или на пиезометричното ниво на подземните води,
2. тази модификация съответства на преимуществен обществен интерес или ползите от новата модификация за човешкото здраве и безопасност или за устойчивото развитие са по-големи от ползите за околната среда и обществото от постигане на целите за управление,
3. целите, преследвани от модификацията на водите, не могат да бъдат постигнати с други подходящи мерки, чието отрицателно въздействие върху околната среда е значително по-малко, които са технически осъществими и разходите за които не са непропорционални, и
4. са предприети всички практически действия за намаляване на отрицателния ефект върху състоянието на водите.
[…]“.
14 Член 12, параграф 7, трето изречение от федералния Закон за водните пътища (Bundeswasserstraßengesetz) от 2 април 1968 г. (BGBl. 1968 II, стр. 173) в редакцията му, приложима към фактите в главното производство, гласи:
„Мерките за използване на земята отчитат целите по управление, приложими по силата на членове 27—31 от [WHG]“.
15 Член 14, параграф 1, второ изречение от посочения закон предвижда:
„В рамките на одобряването на плана следва да се отчетат всички обществени и частни интереси, засегнати от плана, включително въздействието му върху околната среда“.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
16 С решение за одобрение на план от 15 юли 2011 г. (наричано по-нататък „решението за одобрение на плана“) федералният административен орган „Дирекция по водите и корабоплаването север—запад“ (Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordwest) разрешава три проекта за преустройване на река Везер, която е федерален воден път. Възложител на всичките три проекта, които могат да бъдат извършени независимо един от друг, е Федералната администрация по водите и корабоплаването (Wasser- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes).
17 Първият проект има за предмет преустройване на външната част на Везер от открито море до Бремерхафен. В това отношение е предвидено дълбочината на плавателния канал на външната част на Везер да бъде увеличена с най-много 1,16 метра (м), за да могат големите товарни кораби с газене до 13,5 м да достигат пристанището на Бремерхафен независимо от приливите. С проекта е свързано и по-дълбоко изкопаване на извивката на пристанището на Бремерхафен, възложител на което е встъпилата страна в главното производство Freie Hansestadt Bremen.
18 Вторият проект се отнася до преустройване на долната част на Везер от Бремерхафен нагоре по реката до Браке, като дълбочината на плавателния канал бъде увеличена най-много с 1 м, за да могат кораби с максимално газене 12,8 м да достигат тамошното пристанище при прилив.
19 Третият проект цели преустройване на долната част на Везер от Браке нагоре по реката до Бремен. Предвижда се дълбочината на плавателния канал в тази част от реката да бъде увеличена, за да може пристанището на Бремен да бъде достъпно за кораби с газене до 11,1 м при прилив. Понастоящем пристанището на Бремен може да бъде достигнато при прилив от кораби с газене до 10,7 м.
20 За реализирането на проектите трябва да се издълбае речното дъно на плавателните канали. След първоначалното достигане до заплануваната дълбочина в рамките на преустройването ще се налагат редовни драгажни работи за поддържане на тази дълбочина. Предвижда се основната част от остатъчния материал от драгажните работи в резултат на преустройването и поддръжката да бъде разтоварен на използваните по-рано за тази цел места във външната и долната част на Везер.
21 Според запитващата юрисдикция наред с преките последици от драгажните работи и от разтоварения освободен от тях материал проектите имат и други хидрологични и морфологични последици за съответните части на реката. Това са по-специално повишаването на скоростта на течението както при отлива, така и при прилива, по-високо равнище на приливите, по-ниско равнище на отливите, повишено съдържание на сол в участъци от долната част на Везер, изместване на границата на леко солените води в долната част на Везер нагоре по течението и, накрая, повишаване на заблатяването на речното легло отвъд плавателните канали.
22 Сред засегнатите водни обекти преходните води на Везер и заливаемата зона на север от Браке са определени като силно модифицирани по смисъла на член 2, точка 9 от Директива 2000/60. Участъкът от външната част на Везер, доколкото принадлежи към крайбрежните води, е определен като естествен воден обект. Освен това са засегнати редица водни обекти от притоци, едните определени като естествени, а другите — като силно модифицирани.
23 Предвид това в решението за приемане на плана Дирекцията по водите и корабоплаването север—запад изследва съответствието на разглежданите проекти със задължението за предпазване от влошаване на състоянието на водните обекти, предвидено в Директива 2000/60. Органът стига до извода, че що се отнася до крайбрежните води, не следва да се очаква влошаване по смисъла на Директивата.
24 За разлика от това, актуалното състояние на някои водни обекти на Везер би било променено неблагоприятно в резултат на проектите по преустройване, без това да доведе до промяна в класа съгласно приложение V към Директива 2000/60. Според Дирекцията по водите и корабоплаването север—запад подобно влошаване в рамките на един клас не можело да се приеме за влошаване на екологичния потенциал или за влошаване на състоянието на съответния воден обект.
25 При условията на евентуалност, посоченият орган изследва дали са налице предпоставките за прилагане на изключение от забраната за влошаване на състоянието на водните маси, установени в член 31, параграф 2 от WHG и член 4, параграф 7 от Директива 2000/60, и приема, че това е така.
26 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV оспорва решението за одобрение на плана, като се позовава в това отношение, освен на нарушения на законодателството, свързано с одобрението на плановете за преустройване, на закона за оценката на въздействието върху околната среда (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung) и на законодателството, свързано с опазването на околната среда, по-специално на законодателството, свързано с фауната, флората и местообитанията, както и със защитата на птиците, по-специално на неизпълнение на разпоредбите за опазване на водите, които транспонират Директива 2000/60.
27 Запитващата юрисдикция приема, че изходът от спора в главното производство зависи от тълкуването на няколко разпоредби от посочената директива.
28 При тези обстоятелства Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60 да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни, освен ако бъде предоставено изключение, да откажат разрешение за проект, когато той може да доведе до влошаване на състоянието на повърхностни водни обекти, или в тази разпоредба става въпрос просто за поставяне на цел във връзка с управленското планиране?
2) Следва ли понятието „влошаване на състоянието“ в член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60 да се тълкува в смисъл, че то включва само неблагоприятни промени, които водят до класифициране в по-нисък клас съгласно приложение V към тази директива?
3) При отрицателен отговор на втория въпрос, при какви предпоставки е налице „влошаване на състоянието“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60?
4) Следва ли член 4, параграф 1, буква а), подточки ii) и iii) от Директива 2000/60 да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни, освен ако бъде предоставено изключение, да откажат разрешение за проект, когато той застрашава постигането на добро състояние на повърхностните води, съответно на добър екологичен потенциал и на добро химично състояние на повърхностните води, към меродавния съгласно Директивата момент, или в тази разпоредба става въпрос просто за поставяне на цел във връзка с управленското планиране?“.
По преюдициалните въпроси
По първия и четвъртия въпрос
29 С първия и четвъртия си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 4, параграф 1, буква а), подточки i)— iii) от Директива 2000/60 трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни, освен ако бъде предоставено изключение, да откажат разрешение за проект, когато той може да предизвика влошаване на състоянието на повърхностен воден обект или когато застрашава постигането на добро състояние на повърхностните води или на добър екологичен потенциал и на добро химично състояние на повърхностните води към датата, предвидена в Директивата.
30 Обхватът на тези разпоредби трябва да се определи съгласно постоянната съдебна практика, като се вземат предвид както текстът, така и контекстът им, както и целите, преследвани от правната уредба, от която са част (вж. по-специално решения Lundberg, C‑317/12, EU:C:2013:631, т. 19, SFIR и др., C‑187/12—C‑189/12, EU:C:2013:737, т. 24 и Bouman, C‑114/13, EU:C:2015:81, т. 31), и евентуално генезисът на тази правна уредба.
31 Следва да се посочи, че текстът на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60, противно на изтъкнатото от Bundesrepublik Deutschland и нидерландското правителство, подкрепя задължителния характер на тази разпоредба, която гласи, че „държавите членки изпълняват необходимите мерки за предпазване състоянието на всички повърхностни водни обекти от влошаване“. Думата „изпълняват“ включва задължение за държавите членки да действат в този смисъл.
32 Подобно на запитващата юрисдикция разрешение за определен проект трябва да се разбира като подобно изпълнение.
33 От друга страна, съгласно член 4, параграф 1, буква а) от Директива 2000/60, „[з]а постигане пълна ефективност на програмите от мерки, установени в плановете за управление“, държавите членки приемат необходимите мерки, за да изпълнят целите за предпазване от влошаване, за опазване и подобряване на състоянието на повърхностните водни обекти. Употребата на думите „за постигане пълна ефективност“ подкрепя тълкуване на тази разпоредба в смисъл, че тя съдържа задължения, които трябва да бъдат спазени от компетентните органи при одобряване на определени проекти в рамките на правния режим за опазване на водите.
34 Следва също да се припомни, че Директива 2000/60 е рамкова директива, приета на основание член 175, параграф 1 ЕО (понастоящем член 192, параграф 1 ДФЕС). Тя установява общи принципи и цялостна рамка за действия по опазването на водите и осигурява координацията, интеграцията, както и, в дългосрочна перспектива, развитието на общите принципи и структури за опазване и устойчиво използване на водите в Европейския съюз. Установените в нея общи принципи и цялостна рамка за действия трябва да се развиват по-нататък от държавите членки чрез приемане на конкретни мерки в сроковете, предвидени в тази директива. Тя обаче не цели пълна хармонизация на правната уредба на държавите членки в областта на водите (решения Комисия/Люксембург, C‑32/05, EU:C:2006:749, т. 41 и Комисия/Германия, C‑525/12, EU:C:2014:2202, т. 50).
35 Съображение 25 от Директивата потвърждава, че следва да се установят екологичните качествени стандарти, осигуряващи достигането на добро състояние на повърхностните и подземните води в Съюза, както и предпазването им на ниво Съюз от влошаване на състоянието.
36 Съгласно член 1, буква а) от Директива 2000/60 целта ѝ е да установи рамка за опазването на вътрешнотериториалните повърхностни води, преходните води, крайбрежните води и подземните води, която предпазва от по-нататъшно влошаване и опазва и подобрява състоянието на водните екосистеми и на земните екосистеми, зависими директно от водните екосистеми.
37 Следователно крайната цел на Директива 2000/60 се състои в постигане посредством координирани действия на „добро състояние“ на всички повърхностни води на Съюза към 2015 г.
38 Екологичните цели, които държавите членки са длъжни да постигнат, са уточнени в член 4, параграф 1 от Директива 2000/60.
39 Посочената разпоредба налага две отделни, макар и неразривно свързани цели. От една страна, съгласно член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60, държавите членки изпълняват необходимите мерки, за да предпазят от влошаване състоянието на всички повърхностни водни обекти (задължение за предпазване от влошаване). От друга страна, съгласно член 4, параграф 1, буква а), подточки ii) и iii) държавите членки опазват, подобряват и възстановяват всички повърхностни водни обекти с цел постигане на доброто им състояние най-много до края на 2015 г. (задължение за подобряване).
40 Произходът на тези две цели става ясен от подготвителните работи на Директива 2000/60. Що се отнася в частност до задължението за предпазване от влошаване на състоянието на повърхностните води, в първата си редакция разглежданите разпоредби е можело да означават, че след приемането на Директива 2000/60 водните обекти, класирани в категория, по-висока от категорията „добро състояние“, могат да влошат състоянието си дотолкова, че да попаднат в тази последна категория. Поради това Европейският парламент предлага изменение, което позволява да се направи разграничение между задължението да се постигне „добро състояние“ и това да се предпазва от всякакво влошаване, като включва в член 4, параграф 1 от Директивата ново тире, което изрично посочва последното задължение.
41 Както задължението за подобряване, така и задължението за предпазване от влошаване на състоянието на водните обекти имат за цел да се осъществят качествените цели, преследвани от законодателя на Съюза, а именно опазването или възстановяването на добро състояние, на добър екологичен потенциал и на добро химично състояние на повърхностните води.
42 За да се гарантира осъществяването от държавите членки на екологичните цели, посочени по-горе, Директива 2000/60 предвижда редица разпоредби, по-специално тези на членове 3, 5, 8, 11 и 13, както и от приложение V към нея, уреждащи, както изтъква генералният адвокат в точки 43—52 от заключението си, сложен процес, съдържащ няколко детайлно уредени етапа, който да позволи на държавите членки да изпълнят необходимите мерки в зависимост от особеностите и характеристиките на водните обекти, определени на тяхна територия.
43 Тези обстоятелства подкрепят тълкуването, че член 4, параграф 1, буква а) от Директива 2000/60 не се ограничава да посочи прагматично формулирани обикновени цели за планиране на управлението, а веднага след определянето на екологичното състояние на съответния воден обект проявява обвързващо действие във всеки етап от предписаната в Директивата процедура.
44 Режимът от изключения, предвиден в член 4, параграф 7 от Директива 2000/60, чиито условия за прилагане бяха разгледани от ответната страна, но не са предмет на поставените от запитващата юрисдикция въпроси, също представлява обстоятелство, което подкрепя тълкуването, че предпазването от влошаване на състоянието на водните маси има задължителен характер.
45 В това отношение е важно да се подчертае, че посоченият режим съдържа няколко категории. По-специално съгласно въпросния член 4, параграф 7 „[д]ържавите членки не са в нарушение разпоредбите на настоящата директива, когато невъзможността […] за опазване повърхностния или подземен воден обект от влошаване на състоянието му, е в резултат на нови модификации на физическите характеристики на повърхностния или промени в нивото на подземния воден обект“.
46 Това изключение обаче се прилага, при условие че са взети всички практически мерки за намаляване на отрицателния ефект върху състоянието на водния обект и че програмите от мерки и плановете за управление са съответно съобразени.
47 В това отношение следва да се подчертае, че структурата на категориите изключения, предвидени в член 4, параграф 7 от Директива 2000/60, позволява да се приеме, че член 4 от Директивата не съдържа само принципни задължения, но се отнася и до отделните проекти. Всъщност, както посочва генералният адвокат в точка 78 от заключението си, основанията за прилагане на изключение се задействат по-специално когато неспазването на целите води до нови модификации във физическите свойства на повърхностния воден обект и когато впоследствие възниква отрицателно въздействие. Това обаче може да е в резултат от нови разрешения за проекти. Всъщност не е възможно даден проект и изпълнението на планове за управление да се предвидят отделно.
48 Следователно тези проекти попадат в обхвата на задължението за предпазване от влошаване на състоянието на водните обекти, посочено в член 4 от Директива 2000/60. Въпросните проекти обаче могат да получат разрешение, като се приложи системата за изключенията, предвидена в посочения член 4.
49 В писменото си становище Европейската комисия посочва, че забраната за влошаване на състоянието на водните обекти е цел на задължението за подобряването му. В това отношение се налага констатацията, че на задължението за предпазване от влошаване на състоянието на водните обекти законодателят на Съюза придава самостоятелен статут, без да се ограничава до инструмент, поставен в услуга на задължението за подобряване на състоянието на водните обекти.
50 От това следва, че освен при прилагане на изключение, всяко влошаване на състоянието на воден обект трябва да се избягва, независимо от дългосрочно планиране, предвидено в план за управление и програма от мерки. Задължението за предпазване от влошаване на състоянието на повърхностните водни обекти остава задължително за всеки стадий от изпълнението на Директива 2000/60 и се прилага за всеки вид и за всяко състояние на повърхностен воден обект, за който е приет или е трябвало да се приеме план за управление. Следователно съответната държава членка е длъжна да откаже разрешение за проект, когато последният може да влоши състоянието на съответния воден обект или да застраши достигането на добро състояние на повърхностните водни обекти, освен ако се приеме, че посоченият проект попада в обхвата на изключението по силата на член 4, параграф 7 от Директивата.
51 Предвид всички изложени по-горе съображения на първия и четвъртия въпрос следва да се отговори, че член 4, параграф 1, буква а), подточки i)—iii) от Директива 2000/60 трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни, освен ако бъде предоставено изключение, да откажат разрешение за определен проект, когато той може да предизвика влошаване на състоянието на повърхностен воден обект или когато застрашава постигането на добро състояние на повърхностните води или на добър екологичен потенциал и на добро химично състояние на повърхностните води към датата, предвидена в Директивата.
По втория и третия въпрос
52 С втория и третия си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали понятието „влошаване на състоянието“ на повърхностен воден обект в член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60 трябва да се тълкува в смисъл, че включва само неблагоприятни промени, които водят до класифициране в по-нисък клас съгласно приложение V към тази директива (теория на класовете). При отрицателен отговор, т.е. ако понятието включва всякакви промени в разглеждания воден обект (теория на статуквото), запитващата юрисдикция иска да знае какви са критериите, които позволяват да се направи извод, че е налице влошаване на състоянието на повърхностен воден обект.
53 Следва да се констатира, че понятието „влошаване на състоянието“ на повърхностен воден обект не е определено в Директива 2000/60.
54 В това отношение следва да се припомни, че при липса на подобно определение в правото на Съюза значението и обхватът на въпросното понятие трябва да се установят, съгласно постоянната съдебна практика, като се вземат предвид както текстът на съответната разпоредба от правото на Съюза, така и контекстът ѝ (вж. по-специално решения Lundberg, C‑317/12, EU:C:2013:631, т. 19, SFIR и др., C‑187/12—C‑189/12, EU:C:2013:737, т. 24 и Bouman, C‑114/13, EU:C:2015:81, т. 31).
55 Текстът на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60 подкрепя тълкуването, че понятието „влошаване на състоянието“ на повърхностен воден обект включва и влошавания, които не водят до класифициране на водния обект в по-нисък клас. Тази разпоредба изрично посочва, че трябва да се предпазват от влошаване всички повърхностни водни обекти. Съгласно определението в член 2, точка 17 от посочената директива състояние на повърхностните води е общ израз на състоянието на повърхностен воден обект, определено от най-лошото му екологично състояние и химичното му състояние. Така член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60 предвижда най-общо задължението да се предпазва от влошаване състоянието на повърхностен воден обект, без да се посочва евентуална промяна в класа, като само член 4, параграф 1, буква а), подточки ii) и iii) от Директивата препраща към приложение V към въпросната директива, що се отнася до задължението за подобряване на състоянието на повърхностните водни обекти.
56 Преди да се направи проверка дали това буквално тълкуване се подкрепя от контекста, в който се вписва понятието „влошаване на състоянието“ на повърхностен воден обект, както и от целите на Директива 2000/60, следва да се припомни, че оценката на състоянието на повърхностните води се основава на анализа на екологичното състояние, който обхваща пет класа, както посочва генералният адвокат в точки 91―97 от заключението си.
57 Едва на етапа на изготвяне на отношенията на екологично качество държавите членки разпределят отношенията на екологично качество за всяка категория повърхностни води в пет класа чрез гранична стойност на биологичните качествени елементи, която посочва границата между тези различни класове, а именно отлично, добро, средно, недобро и лошо. Граничните стойности трябва да бъдат определени в края на вътрешнокалибрационната процедура, която се изразява в сравнение между резултатите от класифицирането в националните системи за мониторинг за всеки биологичен елемент и за всеки от общите типове повърхностни водни обекти в държавите членки в рамките на една и съща географска група за вътрешнокалибрационна процедура и в оценка на съответствието на резултатите с нормативните определения в раздел 1.2 от приложение V към Директивата.
58 Както става ясно обаче от точка 1.4.1, подточка iii) от приложение V към Директива 2000/60, вътрешнокалибрационната процедура служи единствено за отграничаване на състоянията в класовете „отлично“, „добро“ и „средно“. Граничните стойности за държавите членки фигурират в Решение 2013/480/ЕС на Комисията от 20 септември 2013 г. за установяване съгласно Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета на определените в резултат от процедурата по интеркалибрация на класификационните стойности на мониторинговите системи на държавите членки и за отмяна на Решение 2008/915/ЕО (ОВ L 266, стр. 1).
59 Накрая, съгласно точка 1.4.2, подточка i) от приложение V към Директива 2000/60 за категориите повърхностни води даден воден обект се класира в по-ниския клас, когато съотношението на един от качествените елементи падне под равнището, съответстващо на актуалния му клас. Това правило, наречено „one out all out“ е свързано с даденото в член 2, точка 17 от Директивата определение за „състояние на повърхностните води“, което следва да се установява от най-лошото екологично състояние и химично състояние на тези води.
60 Съгласно член 2, точка 21 от Директива 2000/60 екологичното състояние е израз на качеството на структурата и функционирането на водните екосистеми, свързани с повърхностните води, класифицирани в съответствие с приложение V към Директивата, което определя тези класификации на екологичното състояние като „нормативни определения“.
61 Както посочва обаче генералният адвокат в точка 99 от заключението си, определянето на граничните стойности между класовете се изразява в приемане на изключително широки рамки. Следователно класовете са само инструмент, който ограничава правото на преценка на държавите членки при определяне на качествените елементи, отразяващи реалното състояние на даден воден обект. Именно поради тази причина член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60 не препраща към приложение V към нея, тъй като понятието „влошаване на състоянието“ на повърхностен воден обект е понятие с общ обхват.
62 За разлика от това, различно тълкуване на това понятие би разколебало държавите членки да предпазват от влошаване състоянието на повърхностен воден обект вътре в класа. Всъщност, доколкото класирането на повърхностен воден обект зависи от най-лошата стойност на приложимите параметри, всички други стойности биха могли да бъдат намалени, без да има правни последици от това.
63 Прилагането на правилото „one out all out“ във връзка с теорията на класовете би довело също до изключване на водите от най-ниския клас от приложното поле на задължението за предпазване от влошаване на състоянието им. Всъщност след класиране на воден обект в този клас, ново влошаване на състоянието му не би било възможно повече от правна гледна точка. Като се има предвид целта на Директива 2000/60 обаче, този вид водни обекти заслужава особено внимание в рамките на управлението на водите.
64 Това тълкуване се подкрепя от член 4, параграф 5, буква в) от Директива 2000/60, който изрично предвижда по отношение на силно модифицирани повърхностни водни обекти, за които държавите членки могат да се стремят към по-малко строги екологични цели, забрана за каквото и да е допълнително влошаване.
65 От друга страна, прилагането на теорията на класовете би довела до отслабване в опазването на водите, спадащи към по-горните класове. Като се има предвид, че класирането на водите се определя от най-лошата стойност на приложимите параметри, само влошаването на други елементи не би променило по никакъв начин класирането на съответния воден обект, доколкото от това не би последвало класиране в по-нисък клас.
66 За разлика от това, както посочва генералният адвокат в точка 105 от заключението си, макар понятието „влошаване“ да се тълкува, като се отчита качествен елемент или вещество, задължението за предпазване от влошаване на състоянието на воден обект запазва цялото си полезно действие, при положение че обхваща всяка промяна, която може да застраши постигането на основната цел на Директива 2000/60.
67 По отношение на критериите, които позволяват да се направи извод, че е налице влошаване на състоянието на воден обект, следва да се припомни, че от структурата на член 4 от Директива 2000/60, и по-специално от параграфи 6 и 7 от него, става ясно, че влошаването на състоянието на воден обект, дори преходно, е разрешено само при строги условия. От това следва, че прагът, отвъд който се констатира нарушение на задължението за предпазване от влошаване на състоянието на воден обект, трябва да бъде нисък.
68 Противно на изтъкнатото от Bundesrepublik Deutschland, тълкуване, според което единствено „тежки посегателства“ представляват влошаване на състоянието на воден обект — тълкуване, което по същество се основава на претегляне на отрицателния ефект върху водите, от една страна, и на икономическите интереси, свързани с водата, от друга страна, не може да се изведе от текста на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60. Освен това се налага констатацията, както посочва жалбоподателят в главното производство, че подобно тълкуване не съблюдава разликата, установена в Директивата, между задължението за предпазване от влошаване на състоянието на воден обект и основанията за прилагане на изключение, предвидени в член 4, параграф 7 от Директивата, доколкото единствено последните съдържат елементи за претегляне на интересите.
69 Предвид изложеното по-горе, подобно на Комисията, следва да се постанови, че „влошаване на състоянието“ на повърхностен воден обект по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60 е налице, когато състоянието на поне един от качествените елементи по смисъла на приложение V към Директивата се влоши с един клас, дори влошаването да не води до влошаване на класирането на повърхностния воден обект като цяло. Ако обаче съответният качествен елемент по смисъла на приложението вече е в най-ниския клас, всяко влошаване на този елемент представлява „влошаване на състоянието“ на повърхностен воден обект по смисъла на посочения член 4, параграф 1, буква а), подточка i).
70 Предвид всички изложени по-горе съображения на втория и третия поставен въпрос следва да се отговори, че понятието „влошаване на състоянието“ на повърхностен воден обект в член 4, параграф 1, буква а), подточка i) трябва да се тълкува в смисъл, че е налице влошаване, когато състоянието на поне един от качествените елементи по смисъла на приложение V към Директивата се влоши с един клас, дори влошаването да не води до влошаване на класирането на повърхностния воден обект като цяло. Ако обаче съответният качествен елемент по смисъла на приложението вече е в най-ниския клас, всяко влошаване на този елемент представлява „влошаване на състоянието“ на повърхностен воден обект по смисъла на посочения член 4, параграф 1, буква а), подточка i).
По съдебните разноски
71 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1) Член 4, параграф 1, буква а), подточки i)—iii) от Директива 2000/60 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 година за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни, освен ако бъде предоставено изключение, да откажат разрешение за определен проект, когато той може да предизвика влошаване на състоянието на повърхностен воден обект или когато застрашава постигането на добро състояние на повърхностните води или на добър екологичен потенциал и на добро химично състояние на повърхностните води към датата, предвидена в Директивата.
2) Понятието „влошаване на състоянието“ на повърхностен воден обект в член 4, параграф 1, буква а), подточка i) от Директива 2000/60 трябва да се тълкува в смисъл, че е налице влошаване, когато състоянието на поне един от качествените елементи по смисъла на приложение V към Директивата се влоши с един клас, дори влошаването да не води до влошаване на класирането на повърхностния воден обект като цяло. Ако обаче съответният качествен елемент по смисъла на приложението вече е в най-ниския клас, всяко влошаване на този елемент представлява „влошаване на състоянието“ на повърхностен воден обект по смисъла на посочения член 4, параграф 1, буква а), подточка i).
Подписи