STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 5. září 2018(1)
Věc C‑215/17
Nova Kreditna Banka Maribor d.d.
proti
Republice Slovinsko
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Nejvyšší soud Republiky Slovinsko)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Opakované použití informací veřejného sektoru – Obezřetnostní požadavky na úvěrové instituce a investiční podniky – Úvěrové instituce pod dominantním vlivem státu – Vnitrostátní pravidla přiznávající neomezený přístup k některým informacím o obchodních smlouvách uzavřených těmito institucemi“
I. Úvod
1. Nova Kreditna Banka Maribor d.d. (dále jen „NKBM“) je slovinská banka. Novinářka požádala banku o umožnění přístupu k seznamu obsahujícímu určité informace tykající se smluv uzavřených mezi NKBM a poradenskými společnostmi, advokátními kancelářemi a společnostmi, které poskytují intelektuální služby. Tato žádost byla učiněna na základě slovinských pravidel pro přístup k dokumentům. V době, kdy byla žádost podána, měla Republika Slovinsko v NKBM většinový podíl. V této bance také provedla rekapitalizaci. Z těchto důvodů se na tuto banku v té době vztahovaly vnitrostátní právní předpisy o přístupu k dokumentům, a takové informace, jako jsou informace požadované novinářkou, měly být podle vnitrostátního práva podle všeho poskytnuty.
2. NKBM žádost novinářky zamítla. Novinářka podala stížnost ke správnímu orgánu pověřenému dohledem nad přístupem k informacím ve Slovinsku, který uložil bance povinnost poskytnout přístup k požadovaným informacím. NKBM napadla toto rozhodnutí u vnitrostátních soudů. Věc je nyní projednávána u Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Nejvyšší soud Republiky Slovinsko) v rámci řízení o kasační stížnosti. Tento soud položil Soudnímu dvoru dvě předběžné otázky týkající se slučitelnosti slovinských právních předpisů o přístupu k dokumentům se směrnicí 2003/98/ES(2) a s nařízením (EU) č. 575/2013(3).
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Směrnice 2003/98
3. Cílem směrnice 2003/98 je stanovit, jak je uvedeno v čl. 1 odst. 1, „minimální soubor pravidel pro opakované použití a praktické prostředky pro usnadnění opakovaného použití stávajících dokumentů, které mají subjekty veřejného sektoru členských států v držení“.
4. Článek 1 odst. 2 této směrnice obsahuje výčet výjimek z oblasti její působnosti. V písmenu c) se konkrétně stanoví, že se uvedená směrnice nevztahuje na „dokumenty, které nejsou přístupné podle režimů přístupu v členských státech, včetně z důvodů […] obchodní důvěrnosti (např. obchodního, profesního nebo firemního tajemství)“.
5. Směrnice rovněž stanoví v čl. 1 odst. 3, že je založena na stávajících režimech přístupu v členských státech a tyto nejsou jejími ustanoveními dotčeny.
6. Článek 2 této směrnice stanoví mimo jiné pro účely této směrnice následující definice:
„1. ‚subjektem veřejného sektoru‘ [se] rozumí státní, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty a sdružení vytvořená jedním nebo několika takovými orgány nebo jedním nebo několika takovými veřejnoprávními subjekty;
2. ‚veřejnoprávním subjektem‘ rozumí jakýkoliv subjekt:
a) zřízený za zvláštním účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, který nemá průmyslovou nebo obchodní povahu; a
b) který má právní subjektivitu; a
c) je financován převážně státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty nebo je těmito subjekty řízen, nebo v jeho správním, řídícím nebo dozorčím orgánu je více než polovina členů jmenována státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty.
[…]“
2. Nařízení č. 575/2013
7. Oblast působnosti nařízení č. 575/2013 je definována v článku 1, který zní takto:
„Toto nařízení stanoví jednotná pravidla týkající se obecných obezřetnostních požadavků, které musí instituce podléhající dohledu podle směrnice 2013/36/EU splňovat v souvislosti s tímto:
[…]
e) požadavky na zveřejňování informací.
[…]“
8. Část osmá uvedeného nařízení je nadepsaná „Zpřístupňování informací institucemi“ a obsahuje články 431 až 455. Článek 431 stanoví rozsah požadavků na zpřístupňování informací. Článek 432 odst. 2 povoluje při splnění určitých podmínek při zpřístupnění vynechat vyhrazené a důvěrné informace. Článek 433 dodává, že instituce musí zveřejnit zpřístupněné informace vyžadované v části osmé alespoň jednou ročně.
B. Slovinské právo
1. Zákon o přístupu k veřejným informacím
9. Článek 1a Zakona o dostopu učinit informacij javnega značaja (dále jen „zákon o přístupu k veřejným informacím“ nebo „ZDIJZ“) zní takto:
„1) Tento zákon upravuje také postup umožňující každému volný přístup k informacím veřejného významu v držení obchodních společností a jiných subjektů soukromého práva, které jsou pod dominantním vlivem, ať už přímo či nepřímo, jednotlivě nebo společně, Republiky Slovinsko, autonomních místních územních celků nebo jiných subjektů veřejného práva (dále jen ,podniky pod dominantním vlivem subjektu veřejného práva‘).
2) Má se za to, že dominantní vliv ve smyslu předchozího odstavce existuje vždy v případě, kdy Republika Slovinsko, autonomní místní územní celek nebo jiný subjekt veřejného práva, jednotlivě nebo společně:
– mohou mít dominantní vliv na základě většinového podílu na upsaném základním kapitálu, nebo mají právo, ve vztahu k obchodní společnosti, ovládat nebo jmenovat více než polovinu členů správního orgánu nebo kontrolního orgánu, ať již přímo nebo nepřímo prostřednictvím jiných obchodních společností nebo jiných subjektů soukromého práva.
[…]
3) Banka, která těží z opatření přijatých na základě zákona, kterým se řídí opatření Republiky Slovinsko přijatá k posílení stability bank, musí být rovněž považována za banku pod dominantním vlivem ve smyslu odstavce 1 tohoto článku.
4) Má se rovněž za to, že podnik má povinnost podle odstavce 1 tohoto článku po dobu pěti let od skončení dominantního vlivu ve smyslu odstavce 2 tohoto článku, a to v případě informací veřejného významu, které pochází z období, během kterého podnik podléhal dominantnímu vlivu.
5) Podnik pod dominantním vlivem subjektu veřejného práva má povinnost poskytnout přístup k informacím veřejného významu ve smyslu článku 4a tohoto zákona.
6) Kromě cíle stanoveného v čl. 2 odst. 1 má tento zákon za cíl posílit transparentnost a odpovědné hospodaření s veřejnými prostředky a prostředky podniků pod dominantním vlivem subjektů veřejného práva.
[…]“
10. Článek 4a odst. 1 ZDIJZ stanoví:
„V případě podniků pod dominantním vlivem subjektů veřejného práva se informacemi veřejného významu rozumí:
– informace o transakci týkající se nabytí, zcizení nebo hospodaření s hmotnými aktivy podniku nebo výdajů podniku souvisejících s objednáváním zboží, prací, zprostředkovatelských služeb, poradenství či jiných služeb, jakož i smluv o financování, sponzorování, poradenství a smluv o autorském právu, nebo jiných transakcích, které vyvolávají podobné následky;
[…]“
11. Článek 6a ZDIJZ stanoví:
„1) Aniž je dotčeno ustanovení odstavce 1 předchozího článku, požadovaný přístup k informacím veřejného významu o podnicích pod dominantním vlivem subjektů veřejného práva lze poskytnout, pokud jde o hlavní údaje týkající se ukončených transakcí ve smyslu čl. 4a odst. 1 první odrážky tohoto zákona, to jest:
– informace o typu transakce,
– smluvní partner, v případě právnické osoby její název nebo obchodní firma, sídlo, obchodní adresa, nebo v případě fyzické osoby její jméno a bydliště,
– hodnota smlouvy a výše jednotlivých uskutečněných plateb,
– datum uzavření smlouvy a délka trvání transakce a
– určité údaje vyplývající z příloh těchto smluv.
[…]
(3) Aniž je dotčeno ustanovení odstavce 1 tohoto článku, pokud nejsou informace veřejného významu přístupné prostřednictvím internetu v souladu s čl. 10a odst. 4 tohoto zákona, osoba povinná poskytnout přístup odepře přístup k hlavním údajům týkajícím se transakce uvedené v odstavci 1 tohoto článku, pokud tato osoba prokáže, že by zveřejnění vážně poškodilo její konkurenční postavení na trhu, vyjma případů, kdy se tyto údaje týkají transakcí zahrnujících služby poskytované věřiteli, sponzory, poradci, autory nebo jiných transakcí, kterými se dosáhne podobného výsledku.
[…]“
2. Zákon o obchodních společnostech
12. Článek 39 Zakona o gospodarskih družbah (dále jen „zákon o obchodních společnostech“ nebo „ZGD-1“) stanoví:
„1) Údaje označené v písemném rozhodnutí společnosti jako obchodní tajemství musí být za takové považovány. Toto rozhodnutí musí být oznámeno společníkům, zaměstnancům, členům řídících orgánů společnosti a jiným osobám, které jsou vázány obchodním tajemstvím.
2) Bez ohledu na to, zda byly takto označeny v rozhodnutí podle článku 1, se údaje, u nichž je zřejmé, že jejich zpřístupnění neoprávněným osobám by způsobilo vážnou újmu, považují také za obchodní tajemství. Společníci, zaměstnanci, členové řídících orgánů společnosti a jiné osoby jsou odpovědné za zpřístupnění obchodního tajemství, jestliže věděli nebo vědět mohli, že dotčené údaje měly tuto povahu.
3) Údaje, které jsou ze zákona veřejné, nebo údaje týkající se porušení právních předpisů nebo porušení poctivých obchodních zvyklostí nesmí být definovány jako obchodní tajemství.“
III. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky
13. Nova Kreditna Banka Maribor d.d. je slovinská banka. Novinářka předložila bance žádost o přístup k seznamu informací týkajících se údajů o smlouvách, které NKBM uzavřela v období od 1. října 2012 do 17. dubna 2014 s poradenskými společnostmi, advokátními kancelářemi a společnostmi, které poskytují intelektuální služby. Konkrétně se požadované informace týkaly typu uzavřeného obchodu, smluvního partnera (v případě právnické osoby: názvu společnosti nebo obchodní firmy, sídla, obchodní adresy), hodnoty smlouvy, výše jednotlivých plateb, data uzavření smlouvy, délky trvání obchodního vztahu a podobných údajů vyplývajících z příloh smluv.
14. Podle čl. 6a odst. 1 ZDIJZ jsou požadované údaje v případě, že se vztahují k určitým typům smluvních transakcí – včetně takových smluv, jako jsou smlouvy dotčené v této věci – definovány jako „hlavní údaje“. Tyto údaje jsou považovány za „informace veřejného významu“, pokud se týkají podniků pod dominantním vlivem subjektu veřejného práva.
15. V období, pro které byl žádán přístup k údajům, se NKBM nacházela pod dominantním vlivem subjektu veřejného práva, a sice Republiky Slovinsko. Bylo tomu tak proto, že i) Slovinsko přímo nebo nepřímo drželo většinu akcií NKBM a ii) jako i mnohé jiné banky byla podstatně rekapitalizována v důsledku státní intervence.
16. Podle čl. 6a odst. 3 ZDIJZ musí být přístup k výše uvedeným „hlavním údajům“ v zásadě umožněn. Uvedený přístup však může být odepřen, pokud společnost prokáže, že by zpřístupnění vážně poškodilo její konkurenční postavení na trhu.
17. Z této výjimky však existuje výjimka: přístup musí být vždy umožněn v případě, kdy se tyto „hlavní údaje“ týkají „transakcí zahrnujících služby poskytované věřiteli, sponzory, poradci, autory nebo transakcí, kterými se dosáhne podobného výsledku“. Předkládající soud má za to, že seznam požadovaný novinářkou týká smluv spadajících do této kategorie.
18. Dne 21. dubna 2016 se NKBM stala soukromou akciovou společností a jako taková již není pod dominantním vlivem státu. Podle čl. 1a odst. 4 ZDIJZ je však stále povinna umožnit přístup k údajům po dobu dalších pěti let, pokud se tyto údaje vztahují k období, v němž se NKBM nacházela pod tímto dominantním vlivem. Novinářka v každém případě podala žádost o přístup v den, který není výslovně uvedený v předkládacím rozhodnutí, avšak který jasně předcházel dni, kdy se NKBM stala soukromou společností: jak poznamenal předkládající soud, NKBM poslala (zamítavou) odpověď dne 19. května 2014.
19. NKBM zamítla žádost novinářky o poskytnutí informací. Proti zamítnutí podala novinářka stížnost k Informacijski pooblaščenec (Úřad pro informace, Slovinsko). Úřad pro informace stížnosti vyhověl a nařídil NKBM, aby požadované údaje novinářce poskytla.
20. Proti tomuto rozhodnutí podala NKBM žalobu, která byla prvostupňovým soudem zamítnuta. NKBM následně podala kasační stížnost k předkládajícímu soudu – Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Nejvyšší soud Republiky Slovinsko). Před tímto soudem NKBM tvrdila, že ZDIJZ porušuje ústavní práva a že je v rozporu s unijním právem. Tvrzení o rozporu vnitrostátního práva se slovinskou ústavou byla přezkoumána Ustavno sodišče Republike Slovenije (Ústavní soud Republiky Slovinsko), kterému byla otázka ústavnosti vnitrostátního práva předložena předkládajícím soudem. Ustavno sodišče Republike Slovenije (Ústavní soud Republiky Slovinsko) rozhodl, že dotčená vnitrostátní pravidla nejsou v rozporu se slovinskou ústavou(4).
21. Za těchto okolností se Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Nejvyšší soud Republiky Slovinsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být čl. 1 odst. 2 písm. c) třetí odrážka směrnice 2003/98 ve znění směrnice 2013/37 (konsolidované znění), s ohledem na přístup spočívající v minimální harmonizaci, vykládán v tom smyslu, že vnitrostátní právní úprava může umožňovat neomezený (absolutní) přístup ke všem informacím vyplývajícím ze smluv týkajících se autorských práv a poradenských smluv, i pokud jsou tyto smlouvy kvalifikovány jako obchodní tajemství, a dotčené právní předpisy stanoví tento režim pouze ve vztahu k subjektům podléhajícím dominantnímu vlivu státu, ale nikoli pro ostatní povinné subjekty, a má na výklad vliv i nařízení (EU) č. 575/2013 s ohledem na pravidla pro zveřejňování informací, a konkrétně v tom smyslu, že přístup k veřejným informacím na základě směrnice 2003/98 nemůže být širší, než je požadováno jednotnými pravidly pro zveřejňování údajů stanovenými uvedeným nařízením?
2) Musí být nařízení č. 575/2013, posuzované z hlediska pravidel pro zveřejňování informací o obchodní činnosti bank, a konkrétně článek 446 a čl. 432 odst. 2 uvedené v části osmé tohoto nařízení, vykládány v tom smyslu, že tato ustanovení brání právním předpisům členského státu, které ukládají bance, která se nachází nebo nacházela pod dominantním vlivem subjektu veřejného práva, zveřejňovat informace týkající se uzavřených smluv o poskytování poradenských služeb, služeb advokátů, intelektuálních služeb a konkrétně informace o typu uzavřeného obchodu, smluvním partnerovi (v případě právnické osoby: název společnosti nebo obchodní firma, sídlo, obchodní adresa), hodnotě smlouvy, délce trvání obchodního vztahu a podobných údajích vyplývajících z příloh ke smlouvám, přičemž tyto informace pocházejí z období dominantního vlivu, bez jakékoli výjimky z této povinnosti a bez možnosti vyvážení zájmu veřejnosti na zpřístupnění údajů a zájmu banky na zachování obchodního tajemství, nejde-li o případ, v němž je dán cizí prvek?“
22. Písemná vyjádření předložily NKBM, Úřad pro informace, maďarská a slovinská vláda, jakož i Evropská komise. NKBM, slovinská vláda a Komise přednesly ústní vyjádření na jednání konaném dne 7. června 2018.
IV. Posouzení
23. Mám za to, že ani směrnice 2003/98, ani nařízení č. 575/2013 nebrání právní úpravě dotčené v původním řízení. Budu se postupně zabývat každým z těchto unijních nástrojů samostatně v rámci analýzy první (A) a druhé (B) předběžné otázky.
A. K první otázce: směrnice 2003/98
24. První otázka má dvě části. První část se týká slučitelnosti vnitrostátních předpisů, které umožňují neomezený (absolutní) přístup ke všem informacím vyplývajícím ze smluv týkajících se autorských práv a poradenských smluv, i pokud jsou tyto informace definovány jako obchodní tajemství, s čl. 1 odst. 2 písm. c) třetí odrážkou směrnice 2003/98. Předkládající soud poznamenává, že tato právní úprava toto stanoví pouze ve vztahu k institucím pod dominantním vlivem státu. Předmětem druhé části otázky je, zda je výklad směrnice ovlivněn nařízením č. 575/2013.
25. Úvodem je třeba připomenout, že slovinská vláda tvrdila v písemných vyjádřeních a potvrdila to i na ústním jednání, že znění této otázky není zcela přesné.
26. Zaprvé tato otázka uvádí, že dotčená slovinská právní úprava umožňuje neomezený přístup ke všem informacím týkajícím se určitých typů smluv. Nicméně podle slovinské vlády ZDIJZ umožňuje neomezený přístup pouze k některým údajům, a sice k „hlavním údajům“ o těchto smlouvách. Jak dále vysvětlila slovinská vláda na jednání, tyto údaje by měly být poskytnuty v souhrnné podobě, což znamená, že osoba požadující přístup by získala například informace, že banka X uzavřela smlouvu se společností Y, která se týká záležitosti Z, jakož i informace o celkové zaplacené částce, avšak tato osoba by nedostala žádné další podrobnosti o obsahu této smlouvy. Přístup ke všem ostatním prvkům smlouvy (které nepatří mezi „hlavní údaje“) by mohl být odepřen, kdyby je společnost definovala jako obchodní tajemství.
27. V každém případě bych rád zdůraznil, že z předkládacího rozhodnutí jasně vyplývá, že žádost novinářky o přístup se týká pouze těchto „hlavních údajů“ o smlouvách týkajících se autorských práv a poradenských smlouvách, tedy informací, na které se vztahuje neomezený přístup podle čl. 6a odst. 3 ZDIJZ in fine.
28. Zadruhé předkládající soud v první otázce tvrdí, že vnitrostátní právní úprava umožňuje neomezený přístup i v případech, kdy tyto smlouvy jsou definovány jako obchodní tajemství. Slovinská vláda opět tvrdí, že znění otázky není v souladu s jejími vnitrostátními právními předpisy. Konkrétně tvrdí, že údaje požadované novinářkou nemůže NKBM definovat jako obchodní tajemství, protože čl. 39 odst. 3 ZGD-1 neumožňuje, aby byly údaje definovány jako obchodní tajemství, pokud jsou tyto údaje podle právních předpisů veřejné. Údaje požadované novinářkou jsou veřejné na základě čl. 6a odst. 3 ZDIJZ.
29. Nicméně i přestože se jeví, že z tohoto pohledu byla dotčená otázka formulována příliš široce, předkládající soud v předkládajícím rozhodnutí netvrdí, že NKBM definovala nebo chtěla definovat údaje, ke kterým novinářka požadovala přístup, jako obchodní tajemství.
30. Jestliže odhlédneme od detailů skutkových okolností a vnitrostátního práva, jeví se být nesporné, že podle slovinského práva musí NKBM umožnit neomezený přístup v souhrnné podobě k seznamu obsahujícímu údaje požadované novinářkou. Tento seznam se týká smluv uzavřených NKBM s poradenskými společnostmi, advokátními kancelářemi a společnostmi, které poskytují intelektuální služby. Údaje, ke kterým musí být novinářce umožněn přístup, zahrnují pouze „hlavní údaje“. Je také nesporné, že neomezený přístup by nebyl možný, pokud by se NKBM nenacházela v rozhodné době pod dominantním vlivem státu. Toto se jeví být podstatou první části první otázky položené předkládajícím soudem: je tento neomezený přístup v souladu s čl. 1 odst. 2 písm. c) třetí odrážkou směrnice 2003/98?
31. Mám za to, že tomu tak je z jednoduchého důvodu: nepřipadá mi, že by směrnice 2003/98 z hlediska její věcné působnosti měla vůbec za cíl upravovat situaci ve věci v původním řízení (2). Kromě toho je však třeba posoudit rozsah osobní působnosti směrnice, která by možná měla být řádně posouzena ještě před otázkou použitelností směrnice z hlediska její věcné působnosti (1).
1. Osobní působnost
32. Směrnice 2003/98 v čl. 1 odst. 1 uvádí, že stanoví pravidla pro „opakované použití a praktické prostředky pro usnadnění opakovaného použití stávajících dokumentů, které mají subjekty veřejného sektoru členských států v držení“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Článek 2 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že „subjektem veřejného sektoru“ se rozumí „státní, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty“. Článek 2 odst. 2 dále definuje pojem „veřejnoprávní subjekt“ jako subjekt, který splňuje tři kumulativní podmínky. První z těchto podmínek je, že takový subjekt je „zřízený za zvláštním účelem uspokojování potřeb obecného zájmu, který nemá průmyslovou nebo obchodní povahu“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska)(5).
33. Je samozřejmě na vnitrostátním soudu, aby zjistil skutkové okolnosti případu. Musím však připustit, že si jen obtížně dokážu představit, jak lze subjekt, který byl popsán jako (běžná komerční) banka a byl pouze dočasně pod kontrolou státu za účelem jeho rekapitalizace a následně znovu prodán na trhu, považovat za „subjekt veřejného sektoru“ ve smyslu této směrnice. I přestože byl po určitou dobu kontrolován státem, jen obtížně by to z něho činilo „veřejnoprávní subjekt“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice 2003/98. Kromě toho se komerční bance, jakou se NKBM jeví být, pravděpodobně nepodaří naplnit ani požadavky čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice: skutečnost, že takový subjekt je dočasně kontrolovaný státem a že ho stát rekapitalizoval, z něho jen stěží činí subjekt, který je „zřízený za zvláštním účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu“, což by ho zbavovalo jeho „průmyslov[é] nebo obchodní povah[y]“.
2. Věcná působnost
34. Nicméně bez ohledu na závěry předkládajícího soudu ohledně toho, zda lze NKBM v rozhodné době posuzovat jako subjekt veřejného sektoru ve smyslu směrnice 2003/98, mám za to, že tato směrnice se z hlediska věcné působnosti v žádném případě nevztahuje na problematiku upravenou slovinskými právními předpisy použitelnými ve věci v původním řízení.
35. Podle čl. 1 odst. 3 je tato směrnice „založena na režimech přístupu jednotlivých členských států a tyto nejsou jejími ustanoveními dotčeny“. Bod 9 odůvodnění směrnice 2003/98 obdobně stanoví, že se tato směrnice „opírá o platné režimy přístupu v členských státech a nemění vnitrostátní předpisy o přístupu k dokumentům“.
36. Toto je dále objasněno v bodě 7 odůvodnění směrnice 2013/37, kterou se mění směrnice 2003/98. Podle tohoto bodu odůvodnění „[s]měrnice 2003/98 neobsahuje povinnost týkající se přístupu k dokumentům ani povinnost umožnit opakované použití dokumentů“. Podle bodu 8 odůvodnění uvedené směrnice dále není cílem změn provedených směrnicí 2013/37 „vymezit nebo změnit režimy přístupu v členských státech, které jsou i nadále v působnosti členských států“.
37. Směrnice 2003/98 tedy jasně rozlišuje mezi přístupem k dokumentům a opakovaným použitím těchto dokumentů. Bez přístupu nemůže dojít k opakovanému použití, z čehož ovšem nevyplývá, že by mohly být přístup a opakované použití považovány za rovnocenné pojmy(6). Směrnice stanoví povinnosti týkající se opakovaného použití dokumentů, ale nezasahuje do (vnitrostátních) pravidel týkajících se přístupu k dokumentům. Zároveň pro účely své použitelnosti vychází z vnitrostátních pravidel pro přístup k dokumentům a závisí na nich. Je rovněž pravda, že pokaždé, když je přístup umožněn vnitrostátním právem, by mělo být v zásadě(7) automaticky umožněno opětovné použití v souladu s podmínkami stanovenými touto směrnicí(8). To však nic nemění na skutečnosti, že se tato směrnice netýká úpravy přístupu k dokumentům v držení vnitrostátních orgánů veřejného sektoru a ani nemá v úmyslu je měnit, přičemž za tuto oblast nesou nadále odpovědnost pouze členské státy.
38. Jak uvedla slovinská vláda v písemných vyjádřeních, slovinské právní předpisy dotčené ve věci v původním řízení, a sice ZDIJZ, představují vnitrostátní právní úpravu přístupu k dokumentům. Je pravda, že ZDIJZ je rovněž právním předpisem, do něhož se vnitrostátní zákonodárce rozhodl vložit některá ustanovení k provedení směrnice 2003/98. Nicméně s ohledem na obsah konkrétních ustanovení ZDIJZ použitelných ve věci v původním řízení včetně čl. 6a odst. 3 ZDIJZ je podle mého názoru zřejmé, že tato ustanovení jsou pravidly umožňujícími neomezený přístup k určitým informacím, a nikoli pravidly pro opakované použití dokumentů(9).
39. Věc v původním řízení a použitelné vnitrostátní právní předpisy se tedy jasně týkají přístupu, a nikoliv opětovného použití ve smyslu směrnice 2003/98(10). Vzhledem k tomu, že otázka původního přístupu je jasně otázkou, o které rozhodují členské státy, potom z podstaty věci následně potenciálně použitelný „doplněk“ v podobě směrnice 2003/98 nelze použít k odůvodnění opačného přístupu a omezení rozsahu tohoto původního přístupu. Z toho vyplývá, že tato směrnice nemůže bránit vnitrostátním pravidlům umožňujícím neomezený přístup k některým dokumentům, i kdyby tyto dokumenty byly definovány jako obchodní tajemství.
40. Tento závěr není nijak ovlivněn článkem 1 odst. 2 písm. c) třetí odrážkou směrnice 2003/98, na kterou odkazuje vnitrostátní soud. Podle tohoto ustanovení se směrnice nevztahuje na dokumenty, které nejsou přístupné podle vnitrostátního práva. Je tomu tak právě z toho důvodu, jak jsem již poznamenal, že opětovné použití (ve smyslu této směrnice) je možné pouze tehdy, je-li možný přístup k dokumentům (podle vnitrostátního práva). To, že čl. 1 odst. 2 písm. c) třetí odrážka uvádí „obchodní důvěrnost[…] (např. obchodní[…], profesní[…] nebo firemní[…] tajemství)“ jako jeden z příkladů(11) možných důvodů pro (vnitrostátní) vyloučení přístupu k dokumentům (které, pokud se uplatní, znamenají, že na tyto dokumenty se tato směrnice nevztahuje), může jen stěží být vykládána tak, že ukládá členským státům povinnost určit meze pro přístup z těchto důvodů.
41. Konečně v druhé části první předběžné otázky se předkládající soud v podstatě táže, zda je výklad směrnice 2003/98 ovlivněn nařízením č. 575/2013 zejména v tom smyslu, že přístup k informacím veřejného sektoru nesmí být širší, než stanoví jednotná úprava pro zveřejňování informací zakotvená tímto nařízením.
42. Tento aspekt první otázky otevírá diskusi o druhé otázce položené předkládajícím soudem: konkrétně, zda je úprava obsažená v tomto nařízení vyčerpávající, pokud jde o povinnost zpřístupnit informace, kterou ukládá úvěrovým institucím, a pokud tomu tak je, zda z toho vyplývá zákaz vnitrostátní úpravy, která by umožnila přístup k dalším informacím, na něž se nevztahuje požadavek na zveřejnění. To je otázka, kterou se budu nyní zabývat.
B. K druhé otázce: nařízení č. 575/2013
43. Druhá otázka se týká pravidel pro zpřístupňování informací, která jsou stanovena v části osmé nařízení č. 575/2013, a to konkrétně v článcích 446 a 432 odst. 2. Předkládající soud se v zásadě táže, zda tato pravidla brání takové vnitrostátní právní úpravě, která ukládá bance pod dominantním vlivem veřejnoprávního subjektu povinnost zpřístupnit některé informace (které odpovídají „hlavním údajům“ ve smyslu ZDIJZ) týkající se smluv na poradenské a právní služby a služby intelektuální povahy, aniž stanoví výjimku z této povinnosti či umožňuje vyvážit zájem veřejnosti na zpřístupnění údajů a zájem banky na zachování obchodního tajemství. Předkládající soud dodává, že tato otázka je pokládána ve věci, v níž není dán cizí prvek.
44. Nařízení č. 575/2013 je podrobnou právní úpravou. Stanoví jednotná pravidla týkající se obecných obezřetnostních požadavků, které instituce podléhající dohledu podle směrnice 2013/36/EU(12), tj. úvěrové instituce a investiční podniky, musí splňovat v souvislosti s řadou bodů uvedených v článku 1 tohoto nařízení. Jedná se hlavně o rizikový profil těchto subjektů. Bod 7 odůvodnění objasňuje, že „toto nařízení by mělo mimo jiné obsahovat obezřetnostní požadavky na instituce, které úzce souvisejí s fungováním trhů bankovních a finančních služeb a jejichž účelem je zajistit finanční stabilitu poskytovatelů služeb na těchto trzích i vysokou úroveň ochrany investorů a vkladatelů“. Obezřetnostní požadavky stanovené tímto nařízením mají za cíl zajistit nejen finanční zdraví úvěrových institucí a investičních podniků, ale také dostatečnou úroveň informací pro investory a vkladatele, a to prostřednictvím standardizovaného systému pro zveřejňování informací o rizikovém profilu každé instituce.
45. Nařízení stanoví řadu věcných strukturálních, hospodářských, účetních a finanční povinností v otázkách, jako je kapitál (druhá část), kapitálové požadavky (třetí část), velká expozice (čtvrtá část), expozice vůči převedenému úvěrovému riziku (pátá část), likvidita (část šestá) a páky (část sedmá). Nařízení č. 575/2013 dále stanoví v části osmé povinnost veřejně zpřístupnit informace ve vztahu k některým z těchto věcných povinností. Bod 68 odůvodnění uvádí, že „cílem požadavků na zpřístupnění by mělo být poskytnout účastníkům trhu přesné a komplexní informace o rizikovém profilu jednotlivých institucí“(13).
46. Podle čl. 431 odst. 3 směrnice č. 575/2013 musí úvěrové instituce přijmout formální zásady pro plnění požadavků na zpřístupňování informací. Podle článku 433 musí být relevantní informace zpřístupněny alespoň jednou ročně, avšak mohou být zveřejněny i častěji. Článek 434 stanoví, že úvěrové instituce a investiční podniky mohou svobodně zvolit způsob zveřejnění, ačkoli všechny informace by měly být pokud možno na jednom nosiči nebo místě.
47. Článek 432 odst. 2 nařízení č. 575/2013, na který je odkazováno v druhé otázce, stanoví, že úvěrové instituce a investiční podniky mají možnost nezpřístupnit některé tyto informace(14), pokud jsou považovány za „vyhrazené nebo důvěrné“(15).
48. Článek 6a odst. 3 ZDIJZ, jak již bylo uvedeno(16), opravňuje odepření přístupu k informacím veřejného významu, pokud by zveřejnění vážně poškodilo konkurenční postavení dotčené osoby nebo společnosti na trhu. Tato výjimka z povinnosti zpřístupnit informace je formulována podobně jako výjimka z povinnosti zpřístupnit vyhrazené informace stanovená v čl. 432 odst. 2 nařízení č. 575/2013. Na rozdíl od ZDIJZ nicméně nařízení neumožňuje, aby bylo použití této výjimky odmítnuto z důvodů veřejného zájmu. Toto je přesně důvod, proč má předkládající soud podle všeho pochybnosti o slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy s unijním právem.
49. Podrobně jsem popsal příslušná ustanovení unijních a vnitrostátních právních předpisů, abych mohl zdůraznit, že ačkoliv obě právní úpravy obsahují podobná „klíčových slova“ („zpřístupnění informací“, „banky“ a „důvěrné informace“), týkají se velmi odlišných věcí a mají velmi odlišné věci regulovat. To je dále zdůrazněno třemi body týkajícími se celkové struktury a logiky obou opatření.
50. Zaprvé ZDIJZ umožňuje individuální přístup ke konkrétním dokumentům, a to na základě individuální žádosti posuzované případ od případu. Naproti tomu nařízení č. 575/2013 ukládá povinnostzpřístupnit obecněznačné množství informací stanovených v nařízení, které je nutné zpřístupnit jednostranně (tj. bez žádosti ze strany nějakého zájemce), systematicky, jednou ročně (nebo případně častěji) a v zásadě v konsolidované formě prostřednictvím jednotného zveřejnění na internetu nebo v tištěné podobě.
51. Zadruhé, pokud jde o subjekty, na něž se vztahuje povinnost zpřístupnění, ZDIJZ se použije obecně na všechny veřejnoprávní subjekty a soukromé subjekty pod dominantním vlivem subjektů veřejného práva, kdežto nařízení se vztahuje pouze na úvěrové instituce a investiční podniky.
52. Zatřetí, pokud jde o cíle sledované povinností zpřístupnit informace, čl. 1a odst. 6 ZDIJZ stanoví, že „tento zákon má za cíl posílit transparentnost a odpovědné hospodaření s veřejnými prostředky a finančními prostředky podniků pod dominantním vlivem subjektů veřejného práva“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Bod 68 odůvodnění naproti tomu uvádí, že „cílem požadavků na zpřístupnění by mělo být poskytnout účastníkům trhu přesné a komplexní informace o rizikovém profilu jednotlivých institucí (kurzivou zvýraznil autor stanoviska).
53. Domnívám se, že typ zpřístupnění stanovený v nařízení č. 575/2013 a neomezené právo na přístup zaručené ZDIJZ mají různá zdůvodnění a cíle, jsou formulovány odlišně a stanoví práva a povinnosti jiným osobám. Týkají se velmi odlišných věcí.
54. Proto se nedomnívám, že by jednotná úprava výjimek z povinnosti zpřístupnit informace, které jsou možné na základě čl. 432 odst. 2 nařízení a jsou vypracovány a zformulovány v pro ně specifickém kontextu a pro jejich zvláštní účel, mohla být vtažena do vnitrostátní právní úpravy o přístupu k dokumentům, a sice do ZDIJZ. Neexistuje zkrátka žádný věcný nebo systémový vztah mezi nařízením a ZDIJZ, který by odůvodňoval takové omezení.
55. Příklad by mohl ilustrovat skutečnou (a problematickou) povahu tvrzení, které je podstatou druhé otázky předkládajícího soudu. Představme si právní předpis, kterým se zřizuje vnitrostátní veřejný orgán. V tomto aktu, který stanoví pravomoci a řízení této instituce, je rovněž uvedeno, že dotčená instituce musí zveřejňovat výroční zprávu obsahující určité informace, které jsou k dispozici všem na jejích internetových stránkách. Může se potom tato veřejná instituce dovolávat takového aktu pro účely odepření přístupu ke konkrétní informaci požadované jednotlivcem podle obecně použitelné právní úpravy o přístupu k dokumentům s argumentem, že vzhledem k tomu, že zákonodárce nezahrnul takový druh informací do výčtu informací, které mají být automaticky každoročně zveřejňovány, vyloučil tím navždy možnost zpřístupnit tyto informace individuálně?
56. Samozřejmě, že odpověď je ne. To, že dvě lodě kolem sebe proplují v noci, a dokonce si při tom vzájemně vyšlou signál, ještě neznamená (bez dalšího jednoznačného jednání), že jedna druhou kontroluje.
57. Aby se plně zohlednily všechny argumenty předkládajícího soudu a Soudní dvůr měl vše potřebné, bude-li to nutné v rámci druhé otázky nad rámec toho, co již bylo navrženo, je potřeba uvést tři závěrečné poznámky.
58. Zaprvé předkládající soud ve své otázce odkazuje nejen na čl. 432 odst. 2, ale také na článek 446 nařízení č. 575/2013. Toto ustanovení, nadepsané „Operační riziko“, v podstatě stanoví povinnost zpřístupnit přístupy a metodiku, které používá každá instituce pro hodnocení kapitálových požadavků k operačnímu riziku(17).
59. Kromě odkazu na toto ustanovení však předkládající soud nevysvětlil, proč se domnívá, že by slovinská právní úprava mohla být v rozporu s tímto ustanovením. Nedomnívám se, že by toto ustanovení mohlo něco změnit na obecných závěrech, ke kterým jsem již dospěl ohledně druhé otázky. V každém případě lze připomenout, že čl. 94 jednacího řádu Soudního dvora, který upravuje obsah žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, stanoví v písmenu c), že posledně uvedená musí mimo jiné obsahovat „uvedení důvodů, na základě kterých má předkládající soud pochybnosti o výkladu nebo platnosti určitých ustanovení práva Unie, jakož i vztah, který spatřuje mezi těmito ustanoveními a vnitrostátními právními předpisy použitelnými ve sporu v původním řízení“. Vzhledem k tomu, že předkládající soud tuto povinnost nesplnil, považuji tuto část druhé otázky za nepřípustnou(18).
60. Zadruhé předkládající soud zmiňuje článek 450 nařízení č. 575/2013 jako další důvod pro možný rozpor ZDIJZ s unijním právem. Toto ustanovení, které je nadepsané „Zásady odměňování“, stanoví povinnost zpřístupnit určité informace týkající se zásad a postupů odměňování v každé instituci u těch kategorií pracovníků, jejichž pracovní činnosti mají podstatný dopad na rizikový profil dané instituce.
61. V tomto ohledu bych chtěl uvést, že slovinská vláda potvrdila na ústním jednání, že výčet údajů požadovaných novinářkou by neměl obsahovat informace o zásadách odměňování v NKBM, ale pouze informace o smlouvách, které uzavřela s třetími osobami a které se netýkají zásad odměňování NKBM. Jelikož předkládající soud neposkytl žádné další vysvětlení, zmínka o článku 450 nařízení proto podle všeho není relevantní pro řešení věci v původním řízení.
62. Zatřetí a závěrem předkládající soud výslovně uvádí na konci druhé předběžné otázky, že u této otázky „nejde o případ s cizím prvkem“. To je v rozporu se skutečností, že předkládací rozhodnutí uvádí v souvislosti s argumenty NKBM, „že cizí prvek je zde dán, jelikož [NKBM] má dceřinou společnost, jejíž zapsané sídlo se nachází ve Vídni [Rakousko] (Adria Bank AG)“. Předkládací rozhodnutí rovněž konstatuje, že NKBM je v současné době ve vlastnictví podniku z jiného členského státu, který však není identifikován. Podle názoru předkládajícího soudu by toto mohlo být relevantní při posouzení slovinské právní úpravy z hlediska pravidel týkajících se svobody usazování (článek 49 SFEU), volného pohybu služeb (článek 56 SFEU) nebo volného pohybu kapitálu (článek 63 SFEU) a také s ohledem na svobodu podnikání (článek 16 Listiny základních práv Evropské unie).
63. Předkládající soud však obratem poznamenává, že otázka týkající se základních svobod „je uvedena pouze hypoteticky“, jelikož v rozhodné době NKBM nebyla vlastněná podnikem z jiného členského státu. Předkládající soud však trvá na tom, aby byla odpověď na tuto otázku podána, „protože nejde o samostatnou otázku, nýbrž o otázku úzce spojenou s účinky minimální harmonizace povolené směrnicí 2003/98“.
64. S ohledem na skutečnosti předložené předkládajícím soudem a rovněž na to, že tato část otázky je podle něj hypotetická, mám za to, že není nutné se zabývat otázkou možného omezení základních svobod(19). A co víc, k této problematice se neváže žádná konkrétní otázka, a proto na ni není třeba odpovídat.
V. Závěry
65. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázky položené Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Nejvyšší soud Republiky Slovinska) takto:
– „Článek 1 odst. 2 písm. c) třetí odrážka směrnice 2003/98/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 17. listopadu 2003 o opakovaném použití informací veřejného sektoru, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/37/EU ze dne 26. června 2013, kterou se mění směrnice 2003/98, nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která umožňuje neomezený (absolutní) přístup k určitým informacím vyplývajícím ze smluv týkajících se autorských práv a poradenských smluv pouze ve vztahu k subjektům podléhajícím dominantnímu vlivu státu.
– Nařízení (EU) č. 575/2013 Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012, a zejména čl. 432 odst. 2 uvedeného nařízení nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která ukládá bance pod dominantním vlivem subjektu veřejného práva povinnost zveřejňovat určité informace o smlouvách týkajících se poskytování poradenských služeb, služeb advokátů a intelektuálních služeb, aniž stanoví jakékoli výjimky z této povinnosti.“