SENTENZA DEL TRIBUNALE (Nona Sezione)
6 dicembre 2018 (*)
«FEASR – Spese escluse dal finanziamento – Spese sostenute dal Portogallo – Articolo 31, paragrafo 4, lettera c), del regolamento (CE) n. 1290/2005 – Assenza di un elemento di prova del dubbio serio e ragionevole – Controlli essenziali – Controlli complementari»
Nella causa T‑22/17,
Repubblica portoghese, rappresentata da P. Estêvão, L. Inez Fernandes, M. Figueiredo e J. Saraiva de Almeida, in qualità di agenti,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da B. Rechena, A. Sauka e D. Triantafyllou, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda basata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento della decisione di esecuzione (UE) 2016/2018 della Commissione, del 15 novembre 2016, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2016, L 312, pag. 26), nella parte in cui esclude i pagamenti effettuati a titolo del FEASR dall’organismo pagatore competente della Repubblica portoghese per un importo totale di EUR 1 990 810,30,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione),
composto da S. Gervasoni, presidente, K. Kowalik-Bańczyk (relatore) e C. Mac Eochaidh, giudici,
cancelliere: M. Marescaux, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 12 luglio 2018,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 Con decisione del 4 dicembre 2007, la Commissione delle Comunità europee approvava il programma di sviluppo rurale della regione autonoma delle Azzorre (Portogallo) per gli anni da 2007 a 2013, il Prorural, redatto dalla Repubblica portoghese, conformemente all’articolo 18 del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2005, L 277, pag. 1).
2 Ai sensi dell’articolo 37 del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU 2005, L 209, pag. 1), la Commissione, tra il 17 e il 21 giugno 2013, organizzava controlli a Ponta Delgada (Portogallo) riguardanti l’attuazione del Prorural.
3 Con lettera del 12 settembre 2013, recante il riferimento Ares 3036530 (in prosieguo: la «lettera del 12 settembre 2013»), la Commissione, sul fondamento dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento n. 1290/2005 per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU 2006, L 171, pag. 90), comunicava le risultanze dei propri accertamenti alle autorità portoghesi. Essa informava così queste ultime delle carenze che aveva riscontrato in alcuni controlli amministrativi effettuati da tali autorità a norma dell’articolo 24, paragrafo 2, lettera d), del regolamento (UE) n. 65/2011 della Commissione, del 27 gennaio 2011, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento n. 1698/2005 per quanto riguarda l’attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità per le misure di sostegno dello sviluppo rurale (GU 2011, L 25, pag. 8), che è succeduto all’articolo 26, paragrafo 2, lettera d), del regolamento (CE) n. 1975/2006 della Commissione, del 7 dicembre 2006, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento n. 1698/2005 per quanto riguarda l’attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità per le misure di sostegno dello sviluppo rurale (GU 2006, L 368, pag. 74).
4 In particolare, la Commissione considerava che i controlli amministrativi effettuati dalle autorità portoghesi non avessero consentito di valutare adeguatamente la ragionevolezza dei costi dichiarati da tre beneficiari del sostegno alla competitività dei settori agricolo e forestale concernente misure intese a ristrutturare e sviluppare il capitale fisico e promuovere l’innovazione, in particolare, l’accrescimento del valore aggiunto dei prodotti agricoli e forestali, previsto all’articolo 20, lettera b), iii), del regolamento n. 1698/2005 e corrispondente alla misura 123 codificata nell’allegato II del regolamento (CE) n. 1974/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, recante disposizioni di applicazione del regolamento n. 1698/2005 (GU 2006, L 368, pag. 15) (in prosieguo: la «misura 123»), i quali recavano rispettivamente i numeri di identificazione 4715781, 4716022 e 5221903 (in prosieguo: i «tre beneficiari di cui trattasi»).
5 Con lettera del 16 dicembre 2013 le autorità portoghesi rispondevano alle osservazioni della Commissione.
6 Il 18 febbraio 2014 si svolgeva una riunione tra i rappresentanti delle autorità portoghesi e della Commissione, conformemente all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006.
7 Con lettera del 26 settembre 2014, recante il riferimento Ares 3174958 (in prosieguo: la «lettera del 26 settembre 2014»), la Commissione, in forza dell’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 885/2006, comunicava formalmente alle autorità portoghesi le conclusioni cui era giunta sulla base delle informazioni ricevute nell’ambito della procedura di verifica di conformità. In tale comunicazione, da un lato, la Commissione, facendo riferimento al documento n. VI/5330/97, del 23 dicembre 1997, intitolato «Orientamenti per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti del FEAOG-Garanzia» (in prosieguo: il «documento n. VI/5330/97»), presentava la valutazione delle spese relative, in particolare, alla misura 123 che essa intendeva escludere dal finanziamento dell’Unione europea sul fondamento dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005. Dall’altro lato, la Commissione ricordava alle autorità portoghesi la possibilità di ricorrere alla procedura di conciliazione di cui all’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006.
8 Con lettera del 7 novembre 2014 le autorità portoghesi informavano la Commissione della loro intenzione di ricorrere a tale procedura di conciliazione.
9 A seguito della procedura di conciliazione, la Commissione adottava la decisione di esecuzione (UE) 2016/2018, del 15 dicembre 2016, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2016, L 312, pag. 26; in prosieguo: la «decisione impugnata»), che escludeva dal finanziamento dell’Unione i pagamenti effettuati dall’organismo pagatore competente della Repubblica portoghese a titolo del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) nell’ambito della misura 123, per un importo totale di EUR 1 990 810,30.
Procedimento e conclusioni delle parti
10 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 16 gennaio 2017, la Repubblica portoghese ha proposto il ricorso in oggetto.
11 La Repubblica portoghese chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata nella parte in cui esclude dal finanziamento dell’Unione i pagamenti effettuati a titolo del FEASR dal suo organismo pagatore competente per un importo totale di EUR 1 990 810,30;
– condannare la Commissione alle spese.
12 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la Repubblica portoghese alle spese.
In diritto
13 A sostegno del ricorso la Repubblica portoghese solleva due motivi, relativi, il primo, alla violazione dell’articolo 31, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 1290/2005 e, il secondo, a un «difetto di motivazione» risultante, in sostanza, da un lato, dalla mancanza di dubbi seri e ragionevoli in merito alla ragionevolezza dei costi dichiarati dai beneficiari della misura 123 e, dall’altro, dall’erronea interpretazione del documento n. VI/5330/97.
Sul primo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 31, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 1290/2005
14 La Repubblica portoghese sostiene che la Commissione ha erroneamente applicato una rettifica finanziaria alle spese sostenute nel corso degli esercizi 2010 e 2011, essendo tali spese precedenti di oltre 24 mesi alla notifica della lettera del 12 settembre 2013.
15 La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica portoghese.
16 Ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 1290/2005, il rifiuto del finanziamento non può riguardare «le spese relative alle misure nell’ambito dei programmi di cui all’articolo 4 [di tale regolamento], diverse da quelle previste [all’articolo 31, paragrafo 4, lettera b), di detto regolamento], per le quali il pagamento o, se del caso, il pagamento del saldo da parte dell’organismo pagatore è stato effettuato oltre 24 mesi prima che la Commissione abbia comunicato per iscritto allo Stato membro interessato il risultato delle verifiche».
17 Dall’articolo 31, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 1290/2005 risulta quindi che la Commissione può escludere dal finanziamento dell’Unione le spese non conformi alle norme del diritto dell’Unione per le quali il pagamento o, se del caso, il pagamento del saldo è stato effettuato nei 24 mesi precedenti alla comunicazione scritta da parte della Commissione allo Stato membro interessato dei risultati delle sue verifiche.
18 L’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006, che è il regolamento d’applicazione del regolamento n. 1290/2005, precisa il contenuto della comunicazione scritta con cui la Commissione rende noto agli Stati membri il risultato delle sue verifiche.
19 Va rilevato, in proposito, che la data determinante per la valutazione della questione se un pagamento sia stato effettuato nel termine di 24 mesi è quella in cui l’importo definitivo dell’aiuto è fissato e il saldo versato dallo Stato membro interessato (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 3 maggio 2012, Spagna/Commissione, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punto 45 e giurisprudenza ivi citata). Ne consegue che, conformemente, del resto, alla formulazione letterale utilizzata nell’articolo 31, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 1290/2005, che menziona le «spese» per le quali il «pagamento» o, se del caso, il «pagamento del saldo» è stato effettuato prima dell’inizio del periodo pertinente di 24 mesi, la Commissione può applicare una rettifica finanziaria ai pagamenti effettuati prima dell’inizio di tale periodo, qualora essi si riferiscano a spese per le quali l’importo definitivo è fissato e il saldo versato dallo Stato membro interessato dopo l’inizio del periodo pertinente di 24 mesi.
20 Nel caso di specie, in primo luogo, è pacifico tra le parti che la Commissione, con la lettera del 12 settembre 2013, ha comunicato le risultanze delle proprie verifiche alla Repubblica portoghese, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006.
21 Ne consegue che il periodo di 24 mesi di cui all’articolo 31, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 1290/2005 è iniziato il 12 settembre 2011 (in prosieguo: il «periodo di 24 mesi pertinente»).
22 In secondo luogo, va rilevato che la Commissione ha considerato che la rettifica finanziaria dovesse applicarsi ad alcuni pagamenti effettuati dalle autorità portoghesi prima del 12 settembre 2011, nella misura in cui tali pagamenti si riferivano a progetti per i quali erano stati effettuati altri pagamenti nel periodo di 24 mesi pertinente.
23 La Repubblica portoghese sostiene che la Commissione non può, ai fini del calcolo dell’importo della rettifica finanziaria, prendere in considerazione anticipi o pagamenti intermedi avvenuti prima del periodo di 24 mesi pertinente, poiché tali anticipi o pagamenti intermedi non sarebbero previsti né dal diritto portoghese né dall’articolo 31, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 1290/2005.
24 Al riguardo, in primo luogo, occorre rilevare, come indicato al punto 16 della presente sentenza, e contrariamente a quanto sostiene la Repubblica portoghese, che l’articolo 31, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 1290/2005 fa espresso riferimento al pagamento del saldo delle spese di cui trattasi, il quale comporta necessariamente la possibilità di versamenti provvisori anticipati dell’aiuto richiesto, indipendentemente dal fatto che una possibilità del genere non sia prevista dal diritto nazionale in questione.
25 In secondo luogo, dalla lettera del 26 settembre 2014, come spiegato dalla Commissione in risposta a una misura di organizzazione del procedimento adottata nei suoi confronti, risulta che alcuni beneficiari della misura 123 hanno effettivamente ricevuto pagamenti anticipati, la cui natura provvisoria è confermata dal fatto che tali beneficiari hanno dovuto, se del caso, rimborsare una parte di tali pagamenti qualora il loro importo fosse stato superiore all’importo finale dell’aiuto dovuto.
26 In terzo luogo, occorre rilevare che la Repubblica portoghese non contesta che i pagamenti anteriori al 12 settembre 2011 individuati dalla Commissione nella lettera del 26 settembre 2014 si riferiscano effettivamente a spese per le quali il pagamento del saldo è stato effettuato dall’organismo pagatore in questione o, quantomeno, l’importo definitivo è stato fissato dopo l’inizio del periodo pertinente di 24 mesi.
27 Di conseguenza, da quanto precede risulta che la Commissione ha giustamente constatato che i pagamenti anteriori al 12 settembre 2011 che aveva individuato nella lettera del 26 settembre 2014 potevano essere esclusi dal finanziamento dell’Unione, cosicché il primo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 31, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 1290/2005, dev’essere respinto.
Sul secondo motivo, relativo a un «difetto di motivazione»
28 Il secondo motivo della Repubblica portoghese si suddivide in due parti, relative, la prima, alla mancanza di dubbi seri e ragionevoli in merito alla conformità dei controlli effettuati dalle autorità portoghesi alle norme dell’Unione e, la seconda, all’erronea interpretazione del documento n. VI/5330/97.
29 La Commissione contesta gli argomenti della Repubblica portoghese.
Sulla prima parte del secondo motivo, riguardante l’assenza di prove del dubbio serio e ragionevole
30 La Repubblica portoghese sostiene che la Commissione, per giustificare l’applicazione di una rettifica finanziaria, non può invocare l’esistenza di un dubbio serio e ragionevole in merito ai controlli, effettuati dalle autorità portoghesi, sulla ragionevolezza dei costi dichiarati dai beneficiari della misura 123.
31 Ai sensi dell’articolo 26, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 1975/2006, al quale è succeduto l’articolo 24, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 65/2011, il controllo amministrativo sulle domande di aiuto da parte degli Stati membri comprende la verifica della ragionevolezza dei costi dichiarati, valutati con un sistema adeguato di valutazione, ad esempio in base a spese di riferimento o al raffronto delle diverse offerte, oppure esaminati da un comitato di valutazione.
32 Orbene, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, il FEASR finanzia solo gli interventi effettuati in conformità alle disposizioni dell’Unione (v. sentenza del 4 settembre 2015, Regno Unito/Commissione, T‑503/12, EU:T:2015:597, punto 52 e giurisprudenza ivi citata). A questo proposito, incombe alla Commissione l’onere di provare l’esistenza di una violazione di dette disposizioni. Di conseguenza, la Commissione è obbligata a giustificare la decisione con cui rileva la mancanza o l’inadeguatezza dei controlli attuati dallo Stato membro interessato. Tuttavia, la Commissione è obbligata non già a dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’inesattezza dei dati da queste trasmessi, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati (v., per analogia, sentenze del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, C‑157/00, EU:C:2003:5, punti 15 e 16 e giurisprudenza ivi citata, e del 24 febbraio 2005, Grecia/Commissione, C‑300/02, EU:C:2005:103, punti da 32 a 34 e giurisprudenza ivi citata).
33 Lo Stato membro interessato, da parte sua, non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. A meno che esso non riesca a dimostrare che le constatazioni della Commissione sono inesatte, queste ultime costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull’istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo (v., per analogia, sentenze del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, C‑157/00, EU:C:2003:5, punto 18 e giurisprudenza ivi citata, e del 24 febbraio 2005, Grecia/Commissione, C‑300/02, EU:C:2005:103, punto 35 e giurisprudenza ivi citata).
34 Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato membro che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti del FEASR, ed è quindi tale Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri controlli o dei propri dati nonché, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (v., per analogia, sentenze del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, C‑157/00, EU:C:2003:5, punto 17 e giurisprudenza ivi citata, e del 24 febbraio 2005, Grecia/Commissione, C‑300/02, EU:C:2005:103, punto 36 e giurisprudenza ivi citata).
35 Nel caso di specie, la Commissione ha considerato che i controlli attuati dalle autorità portoghesi non avevano consentito di valutare adeguatamente la ragionevolezza dei costi dichiarati dai tre beneficiari di cui trattasi.
36 La Repubblica portoghese sostiene che la Commissione non ha individuato alcuna carenza nella valutazione della ragionevolezza dei costi dichiarati dai beneficiari della misura 123 e che le autorità portoghesi, nonostante i limiti inerenti al mercato delle Azzorre, hanno attuato un sistema adeguato di valutazione della ragionevolezza dei costi dichiarati da tali beneficiari, conforme all’articolo 26, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 1975/2006 e all’articolo 24, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 65/2011, nei limiti in cui questo sistema era basato su costi di riferimento. Inoltre, la Repubblica portoghese fa valere che la Commissione non ha invocato alcuna irregolarità nella verifica della veridicità delle spese dichiarate da detti beneficiari e nella realizzazione di controlli sui luoghi dell’operazione sovvenzionata o del relativo investimento.
37 Al riguardo, in primo luogo, occorre rilevare che, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica portoghese, nella lettera del 12 settembre 2013 la Commissione ha individuato in modo concreto e dettagliato alcune carenze nella valutazione, da parte delle autorità portoghesi, sulla ragionevolezza dei costi dichiarati dai tre beneficiari di cui trattasi.
38 La Commissione ha così segnatamente rilevato, in primo luogo, che gli elenchi dei costi di riferimento redatti dalle autorità portoghesi si erano basati a volte esclusivamente sui prezzi delle imprese successivamente selezionate dai beneficiari, cosicché le autorità portoghesi si erano limitate, in alcuni casi, a confrontare i prezzi provenienti dalla stessa impresa per determinare se i prezzi di tale impresa fossero o meno ragionevoli, in secondo luogo, che i costi di riferimento potevano essere fino a 4,5 volte superiori ai prezzi delle imprese selezionate dai beneficiari, il che, secondo la Commissione, indicava che non esisteva alcuna relazione tra i costi di riferimento e i prezzi di mercato, e, in terzo luogo, che la giustificazione in ordine a taluni pagamenti il cui importo rappresentava varie centinaia di migliaia di euro poteva essere inesistente o insufficiente.
39 Orbene, va osservato che la Repubblica portoghese non contesta l’esattezza delle constatazioni della Commissione menzionate al punto 38 della presente sentenza.
40 In secondo luogo, il fatto che le autorità portoghesi avessero attuato un sistema di valutazione fondato sul confronto tra i costi dichiarati dai beneficiari della misura 123 e i costi di riferimento non significa che tale sistema fosse adeguato ai sensi delle disposizioni indicate al punto 31 supra.
41 Infatti, da tali disposizioni risulta espressamente che le autorità portoghesi avevano la possibilità di scegliere il sistema di valutazione che intendevano applicare, cosicché esse potevano scegliere un altro sistema di valutazione se, in pratica, fosse risultato impossibile determinare i costi di riferimento.
42 Pertanto, anche se è pacifico che l’applicazione di un sistema di valutazione basato sul confronto tra i costi dichiarati dai beneficiari della misura 123 e i costi di riferimento era resa difficile dai limiti inerenti all’insularità nonché alle dimensioni limitate del mercato delle Azzorre, le autorità portoghesi potevano tuttavia applicare un altro sistema di valutazione, che sarebbe stato al contempo affidabile ed operativo, per controllare la ragionevolezza dei costi dichiarati da detti beneficiari, come, ad esempio, un sistema che prevedesse l’intervento di un comitato di valutazione.
43 Orbene, nel caso di specie, la Repubblica portoghese non fornisce alcun elemento atto a dimostrare l’esistenza di un sistema affidabile ed operativo di controllo conforme alle disposizioni menzionate al punto 31 della presente sentenza.
44 In terzo luogo, il fatto che le carenze riscontrate dalla Commissione non riguardino né la verifica della veridicità delle spese dichiarate dai beneficiari della misura 123 né la realizzazione di controlli sui luoghi dell’operazione sovvenzionata o del relativo investimento non è idoneo a rimettere in discussione il dubbio serio e ragionevole che la Commissione poteva nutrire in merito ai controlli, effettuati dalle autorità portoghesi, sulla ragionevolezza dei costi dichiarati dai beneficiari della misura 123.
45 Di conseguenza, da quanto precede risulta che, tenuto conto delle carenze indicate al punto 38 della presente sentenza, la Commissione ha fornito elementi di prova del dubbio serio e ragionevole, ai sensi della giurisprudenza menzionata al punto 32 supra, che essa ha avuto in merito ai controlli, effettuati dalle autorità portoghesi, sulla ragionevolezza dei costi dichiarati dai beneficiari della misura 123.
46 In tali circostanze e in considerazione della giurisprudenza citata ai punti da 32 a 34 della presente sentenza, la Repubblica portoghese non può proficuamente censurare la Commissione perché la medesima non ha potuto individuare i costi dichiarati dai beneficiari della misura 123 che non sarebbero stati ragionevoli.
47 Pertanto, la prima parte del secondo motivo dev’essere respinta.
Sulla seconda parte del secondo motivo, relativa all’erronea interpretazione del documento n. VI/5330/97
48 La Repubblica portoghese sostiene che, tenuto conto delle carenze riscontrate, la rettifica finanziaria applicata dalla Commissione è contraria al documento n. VI/5330/97 nonché all’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1290/2005.
49 Va ricordato, in via preliminare, che, ai sensi della giurisprudenza citata al punto 32 della presente sentenza, il FEASR finanzia solo gli interventi effettuati conformemente alle disposizioni del diritto dell’Unione.
50 L’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 dispone così, al paragrafo 1, che la Commissione decide gli importi da escludere dal finanziamento dell’Unione qualora constati che alcune spese non sono state eseguite in conformità delle norme dell’Unione e, al paragrafo 2, che la Commissione valuta gli importi da rifiutare tenendo conto, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata, precisando, al riguardo, che la Commissione prende in considerazione a tal fine il tipo e la gravità dell’inosservanza, nonché il danno finanziario causato all’Unione.
51 Se è vero che spetta alla Commissione dimostrare l’esistenza di una violazione delle norme dell’Unione, nondimeno, una volta che tale violazione sia provata, incombe allo Stato membro dimostrare, se del caso, che la Commissione sia incorsa in un errore circa le conseguenze finanziarie da trarne (sentenze del 24 aprile 2008, Belgio/Commissione, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, punto 135, e del 4 settembre 2015, Regno Unito/Commissione, T‑503/12, EU:T:2015:597, punto 53).
52 Infatti, come ricordato, in sostanza, al punto 34 della presente sentenza, la gestione del finanziamento del FEASR compete principalmente alle amministrazioni nazionali incaricate di vigilare sul rigoroso rispetto delle norme dell’Unione ed è fondata sulla fiducia tra le autorità nazionali e le autorità dell’Unione. Solo lo Stato membro è in grado di conoscere e determinare con precisione i dati necessari per l’elaborazione dei conti del FEASR, mentre la Commissione non è abbastanza vicina agli operatori economici per poterne ottenere le informazioni di cui ha bisogno (v., per analogia, sentenze del 7 ottobre 2004, Spagna/Commissione, C‑153/01, EU:C:2004:589, punto 133 e giurisprudenza ivi citata, e del 4 settembre 2015, Regno Unito/Commissione, T‑503/12, EU:T:2015:597, punto 54).
53 Per quanto riguarda il tipo di rettifica applicato, si deve rammentare, alla luce del documento n. VI/5330/97, che laddove non sia possibile valutare precisamente le perdite subite dall’Unione, può essere disposta dalla Commissione una rettifica forfettaria (sentenze del 18 settembre 2003, Regno Unito/Commissione, C‑346/00, EU:C:2003:474, punto 53, e del 24 aprile 2008, Belgio/Commissione, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, punto 136). A tale titolo, occorre aggiungere che, sebbene il documento n. VI/5330/97 sia stato emesso dalla Commissione nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) e contenga, come indicato nel suo titolo, le linee guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione «Garanzia» del FEAOG, niente impedisce alla Commissione di applicare tale documento parimenti nell’esercizio delle competenze che le sono attribuite dall’articolo 31, paragrafo 1, del regolamento n. 1290/2005 in vista della liquidazione dei conti del FEASR (sentenza del 4 settembre 2015, Regno Unito/Commissione, T‑503/12, EU:T:2015:597, punto 55; v. anche, in tal senso, sentenza del 17 maggio 2013, Bulgaria/Commissione, T‑335/11, non pubblicata, EU:T:2013:262, punto 86), circostanza che, del resto, la Repubblica portoghese ammette nella replica.
54 In proposito, occorre ancora rammentare che, alla luce del documento n. VI/5330/97, laddove tutti i controlli essenziali siano effettuati, ma senza rispettare, segnatamente, il rigore previsto dai regolamenti, si deve applicare una rettifica forfettaria del 5%, in quanto si può ragionevolmente concludere che non vengono fornite garanzie sufficienti circa la regolarità delle domande e che si configura un rischio significativo di danno per il FEASR (v. sentenza del 4 settembre 2015, Regno Unito/Commissione, T‑503/12, EU:T:2015:597, punto 56 e giurisprudenza ivi citata).
55 Emerge del pari dal documento n. VI/5330/97 che l’aliquota della rettifica deve essere applicata alla parte delle spese che hanno costituito un rischio. Qualora la carenza risulti dalla mancata adozione, da parte di uno Stato membro, di un sistema di controllo adeguato, in ragione del suo carattere forfettario, la rettifica deve essere applicata a tutte le spese relative alle misure interessate (v. sentenza del 4 settembre 2015, Regno Unito/Commissione, T‑503/12, EU:T:2015:597, punto 57 e giurisprudenza ivi citata).
56 Nel caso di specie, dagli elementi del fascicolo risulta che la Commissione, facendo riferimento al documento n. VI/5330/97, ha applicato una rettifica forfettaria del 5% alle spese relative alla misura 123 per le quali erano stati effettuati pagamenti nel periodo di 24 mesi pertinente. Essa ha giustificato l’applicazione di tale rettifica con le carenze riscontrate nella valutazione della ragionevolezza dei costi dichiarati dai tre beneficiari in questione.
57 La Repubblica portoghese contesta la rettifica forfettaria del 5% per il motivo che la Commissione, nel corso della procedura di verifica di conformità, e in particolare nella lettera del 12 settembre 2013, non ha individuato alcuna omissione di controlli essenziali, ai sensi del documento n. VI/5330/97, relativi alla ragionevolezza dei costi dichiarati dai beneficiari della misura 123, indipendentemente dal fatto che si trattasse del loro numero, della loro frequenza o del loro rigore, violando così la «garanzia procedurale» di cui all’articolo 31, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 1290/2005. Inoltre, la Repubblica portoghese considera che la Commissione le ha ingiustamente opposto un obbligo di risultato per quanto concerne la valutazione della ragionevolezza di detti costi e che, in ogni caso, le carenze riscontrate dalla Commissione riguardano unicamente i controlli complementari, ai sensi del documento n. VI/5330/97, cosicché era applicabile solamente una rettifica forfettaria del 2%.
58 Al riguardo, in primo luogo, occorre rilevare che, come fa valere, in sostanza, la Repubblica portoghese, l’inosservanza dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006, menzionato al punto 18 della presente sentenza, in base al quale la Commissione ha notificato la lettera del 12 settembre 2013, potrebbe privare del suo contenuto sostanziale la garanzia procedurale concessa agli Stati membri dall’articolo 31, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 1290/2005, il quale, come indicato al punto 16 supra, limita nel tempo le spese il cui finanziamento da parte del FEASR può essere rifiutato (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 24 febbraio 2005, Grecia/Commissione, C‑300/02, EU:C:2005:103, punto 70).
59 Tuttavia, come osservato al punto 37 supra, la Commissione, con la lettera del 12 settembre 2013, ha informato le autorità portoghesi che i controlli effettuati da queste ultime, ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 65/2011, che è succeduto all’articolo 26, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 1975/2006, non avevano consentito di valutare adeguatamente la ragionevolezza dei costi dichiarati dai tre beneficiari in questione. Pertanto, sebbene la Commissione non abbia rimesso in discussione il numero o la frequenza dei controlli effettuati dalle autorità portoghesi, non si può sostenere che il rigore di questi controlli, ai sensi del documento n. VI/5330/97 e della giurisprudenza citata al punto 54 supra, non sia stato messo in dubbio dalla Commissione.
60 Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dalla circostanza che la Commissione non ha specificamente individuato, nella lettera del 12 settembre 2013, i costi, tra quelli dichiarati dai tre beneficiari di cui trattasi, che non erano ragionevoli. Invero, tenuto conto di quanto osservato ai punti 45 e 46 della presente sentenza, era sufficiente che la Commissione dimostrasse l’esistenza di un dubbio serio e ragionevole che i controlli realizzati dalle autorità portoghesi non consentissero di valutare adeguatamente la ragionevolezza dei costi dichiarati dai beneficiari della misura 123 per considerare che tali controlli non rispettassero il rigore, ai sensi del documento n. VI/5330/97 e della giurisprudenza citata al punto 54 supra, previsto dai regolamenti nn. 1975/2006 e 65/2011.
61 Ne consegue che la Commissione non ha violato la garanzia procedurale concessa alla Repubblica portoghese dall’articolo 31, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 1290/2005.
62 In secondo luogo, occorre rammentare che, se il fatto che un procedimento sia perfettibile non giustifica di per sé una rettifica finanziaria, una carenza significativa nell’applicazione delle norme dell’Unione che esponga il FEASR ad un rischio reale di perdita o d’irregolarità può giustificare l’applicazione di una rettifica finanziaria (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 7 luglio 2005, Grecia/Commissione, C‑5/03, EU:C:2005:426, punto 51).
63 Orbene, come osservato al punto 45 della presente sentenza, la Commissione ha dimostrato la possibile esistenza di un dubbio serio e ragionevole in merito al rigore dei controlli effettuati dalle autorità portoghesi, cosicché non si può escludere che i costi dichiarati dai beneficiari della misura 123 siano stati eccessivi e che, di conseguenza, un rischio reale di perdita per il FEASR fosse comprovato.
64 Ne consegue che, se è vero che le autorità portoghesi, come ricordato al punto 42 supra, potevano scegliere il sistema di valutazione che intendevano attuare, esse, tuttavia, erano tenute ad effettuare un controllo affidabile ed operativo per non esporre il FEASR ad un rischio reale di perdita.
65 In terzo luogo, si deve osservare che le autorità portoghesi non hanno presentato alcun metodo di calcolo che consentisse di determinare l’importo reale delle spese irregolari o di dimostrare, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 51 della presente sentenza, che la Commissione fosse incorsa in errore circa le conseguenze finanziarie da trarne. Del resto, la Repubblica portoghese non contesta, di per sé, l’applicazione di una rettifica forfettaria.
66 Di conseguenza, dato che, come indicato al punto 59 della presente sentenza, la Commissione addebitava alle autorità portoghesi di non aver rispettato il rigore raccomandato dai regolamenti applicabili, occorreva applicare, conformemente al documento n. VI/5330/97 nonché alla giurisprudenza citata al punto 54 supra, una rettifica forfettaria del 5%, ai sensi dell’articolo 31, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1290/2005.
67 Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dall’affermazione della Repubblica portoghese secondo cui il controllo sulla ragionevolezza dei costi dichiarati costituiva soltanto un controllo complementare, la cui omissione, in applicazione del documento n. VI/5330/97, avrebbe potuto comportare unicamente una rettifica del 2%.
68 Infatti, occorre ricordare che, in base al documento n. VI/5330/97, i controlli essenziali corrispondono alle verifiche materiali e amministrative di elementi sostanziali, mentre i controlli complementari fanno riferimento ad operazioni amministrative necessarie per il corretto trattamento delle domande, quali ad esempio la verifica del rispetto dei termini per la presentazione, l’individuazione di domande doppie per uno stesso oggetto, l’analisi dei rischi, l’applicazione di sanzioni e l’adeguata vigilanza sulle procedure.
69 Orbene, anzitutto, si deve rilevare che la Repubblica portoghese non suffraga la propria affermazione secondo cui i controlli di cui all’articolo 26, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 1975/2006 e all’articolo 24, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 65/2011 devono essere considerati controlli complementari e non controlli essenziali.
70 Va osservato, poi, che il controllo della ragionevolezza dei costi rappresenta una verifica amministrativa richiesta per evitare la sopravvalutazione delle domande. Si tratta quindi del controllo di uno degli elementi sostanziali di tali domande, che deve essere tenuto distinto dalle operazioni amministrative necessarie per il loro trattamento.
71 Infine, dal documento n. VI/5330/97 risulta che, se è vero che l’esistenza di un rischio di perdita che giustifica una rettifica del 5% può essere presunta qualora siano riscontrate carenze nei controlli essenziali, resta cionondimeno il fatto che è l’esistenza di un rischio di perdita per il FEASR che giustifica, in definitiva, l’imposizione di tale rettifica (v., in tal senso e per analogia, sentenze del 12 settembre 2007, Finlandia/Commissione, T‑230/04, non pubblicata, EU:T:2007:259, punto 71, e del 30 settembre 2009, Portogallo/Commissione, T‑183/06, non pubblicata, EU:T:2009:370, punto 99). Orbene, tenuto conto della giurisprudenza citata al punto 51 della presente sentenza, la Repubblica portoghese non fornisce alcun elemento idoneo a dimostrare che le conseguenze finanziarie da trarre dalle carenze riscontrate nei controlli effettuati dalle autorità portoghesi ai sensi dell’articolo 26, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 1975/2006 e dell’articolo 24, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 65/2011 siano inferiori al 5%.
72 Da quanto precede risulta che si deve respingere la seconda parte del secondo motivo e, di conseguenza, l’intero ricorso.
Sulle spese
73 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
74 Poiché la Repubblica portoghese è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica portoghese è condannata alle spese.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 6 dicembre 2018.
Firme