CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MACIEJ SZPUNAR
presentate il 12 novembre 2019 (1)
Causa C‑502/19
Procedimento penale
con l’intervento di:
Oriol Junqueras Vies,
Ministerio Fiscal,
Abogacía del Estado,
Partido político VOX
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna)]
«Rinvio pregiudiziale – Cittadino di uno Stato membro in custodia cautelare, eletto al Parlamento europeo durante la fase dibattimentale di un procedimento penale – Rifiuto di autorizzare l’interessato ad adempiere un requisito previsto dal diritto nazionale – Protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea – Articolo 9 – Ambito e portata dell’immunità parlamentare – Nozioni di “eletto” e di “membro del Parlamento europeo” – Atto relativo all’elezione dei membri del Parlamento europeo – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articolo 39 – Diritto di eleggibilità»
Introduzione
1. All’apertura di ogni nuova legislatura della House of Commons (Camera dei Comuni, Regno Unito), lo speaker (presidente) presenta un’istanza al re (o, come avviene attualmente, alla regina) affinché questi conferisca alla Camera «la libertà di parola, la tutela contro l’arresto, la possibilità, ove necessario, di rivolgersi a Sua Maestà e l’interpretazione più favorevole dei suoi lavori». Il re risponde confermando tutti i privilegi concessi da lui stesso o dai suoi numerosi predecessori (2).
2. Infatti, è proprio nella storia del Parlamento del Regno Unito che l’immunità parlamentare, con il nome di parliamentary privilege, trova le proprie origini. La componente più importante di detto privilegio, la libertà di parola, è stata istituzionalizzata alla fine del XVI secolo e codificata nella dichiarazione dei diritti (Bill of Rights) nel 1689. Essa ha dato origine all’attuale insindacabilità (o immunità sostanziale) per le dichiarazioni rese o le azioni compiute nell’esercizio del mandato parlamentare.
3. Nel diritto continentale, la comparsa dell’immunità parlamentare è di norma collegata alla rivoluzione francese. La nuova istituzione nata durante tale rivoluzione, l’Assemblea nazionale, doveva infatti essere tutelata dal potere monarchico, sino ad allora assoluto. La prima espressione di detta immunità figura nei decreti dell’Assemblea nazionale stessa e ricomprendeva già le due componenti dell’immunità parlamentare come oggi nota: l’immunità sostanziale (insindacabilità) per gli atti commessi nell’esercizio delle funzioni parlamentari (3) e l’immunità processuale (inviolabilità) per qualsiasi altro fatto, salva autorizzazione a procedere da parte dell’Assemblea (4). L’immunità parlamentare è poi assurta a rango costituzionale nella Costituzione del 1791.
4. La forma di detta immunità, composta di due elementi, l’insindacabilità e l’inviolabilità, affermatasi in occasione della Rivoluzione francese, è stata ampiamente ripresa nei diritti parlamentari degli Stati dell’Europa continentale.
5. Benché l’immunità parlamentare si presenti sotto forma di protezione accordata a ciascun membro del parlamento personalmente, il suo obiettivo è tuttavia diverso. Non si tratta di un privilegio del deputato destinato a sottrarlo alla vigenza del diritto generalmente applicabile, ma di un meccanismo di protezione del parlamento nel suo complesso (5).
6. Per quanto concerne, più nello specifico, l’inviolabilità, uno degli obiettivi di detta protezione consiste nel garantire che il parlamento possa riunirsi al completo senza che eventuali procedimenti penali (se non addirittura civili) indebiti o vessatori impediscano a taluni dei suoi membri di prendere parte alle discussioni (6).
7. La giustificazione di tale immunità è oggi messa frequentemente in discussione. Si sostiene infatti che si tratti di un anacronismo, vestigia di un’epoca in cui i parlamenti erano esposti ad attacchi da parte del potere esecutivo e della giustizia che restava spesso ad esso asservita. Per contro, in uno Stato di diritto moderno, l’indipendenza dei giudici rappresenterebbe la migliore garanzia contro gli attacchi ingiustificati che minacciano il funzionamento o la composizione del parlamento, cosicché l’immunità processuale perderebbe la propria ragion d’essere. Tale immunità costituirebbe, inoltre, una fonte di abusi e un’ingerenza nel diritto fondamentale all’accesso alla giustizia riconosciuto alle persone lese dagli atti che i parlamentari abbiano commesso nell’esercizio delle loro funzioni (7).
8. Di certo, una gran parte tali critiche corrisponde a verità.
9. Tuttavia, da un lato, mi sembra che esse riflettano una visione molto ottimistica delle cose: l’avanzamento dello Stato di diritto non è ovunque allo stesso livello e l’evoluzione politica non procede sempre nel solo senso di un suo rafforzamento. Inoltre, se i giudici restano in linea di principio indipendenti, lo stesso non vale necessariamente né per le forze dell’ordine, né per il pubblico ministero (8).
10. D’altro lato, misure quali il controllo giurisdizionale delle decisioni di revoca dell’immunità, la limitazione della sua estensione o della sua portata e la prassi dei parlamentari di procedere in linea di principio alla revoca, salvo in presenza di un fumus persecutionis, consentono di evitare abusi e di circoscrivere l’immunità nei limiti propri del suo ruolo di scudo del parlamento.
11. Se correttamente applicata, l’immunità dei deputati costituisce dunque una delle garanzie della loro indipendenza e, quindi, dell’indipendenza di qualsiasi parlamento, tra cui il Parlamento europeo.
12. Nondimeno, per beneficiare di siffatta immunità, è necessario preliminarmente acquisire la condizione di parlamentare. Nel quadro istituzionale dell’Unione europea, il processo di acquisizione di detta condizione è disciplinato in parte dalle disposizioni nazionali degli Stati membri e, in parte, da quelle del diritto dell’Unione. Orbene, la presente causa solleva la questione della ripartizione dei rispettivi ambiti di applicazione di tali diversi ordinamenti giuridici. Essa riveste pertanto un’importanza costituzionale che va ben oltre la situazione personale del ricorrente nel procedimento principale e del dibattito politico nazionale che concerne il medesimo. È in questa prospettiva costituzionale che intendo affrontare le questioni giuridiche sollevate nell’ambito della presente causa.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
13. L’articolo 9 del protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea (9), allegato ai trattati UE e FUE (in prosieguo: il «protocollo») così dispone:
«Per la durata delle sessioni del Parlamento europeo, i membri di esso beneficiano:
a) sul territorio nazionale, delle immunità riconosciute ai membri del parlamento del loro paese,
b) sul territorio di ogni altro Stato membro, dell’esenzione da ogni provvedimento di detenzione e da ogni procedimento giudiziario.
L’immunità li copre anche quando essi si recano al luogo di riunione del Parlamento europeo o ne ritornano.
L’immunità non può essere invocata nel caso di flagrante delitto e non può inoltre pregiudicare il diritto del Parlamento europeo di togliere l’immunità ad uno dei suoi membri».
14. La procedura di elezione dei membri del Parlamento è disciplinata dall’Atto relativo all’elezione dei membri del Parlamento a suffragio universale diretto, allegato alla decisione 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consiglio, del 20 settembre 1976 (10), come modificato dalla decisione 2002/772/CE, Euratom del Consiglio del 25 giugno 2002 e del 23 settembre 2002 (11) (in prosieguo: l’«atto del 1976»). L’articolo 5 dell’atto summenzionato così dispone:
«1. Il periodo quinquennale per cui sono eletti i membri del Parlamento europeo inizia con l’apertura della prima sessione tenuta dopo ciascuna elezione.
(…)
2. Il mandato di ogni membro del Parlamento europeo inizia e scade contemporaneamente al periodo di cui al paragrafo 1».
15. In conformità dell’articolo 6, paragrafo 2, dell’atto in parola:
«I membri del Parlamento europeo beneficiano dei privilegi e delle immunità loro applicabili in virtù del protocollo dell’8 aprile 1965 sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee».
16. L’articolo 8, primo comma, del medesimo atto così dispone:
«Fatte salve le disposizioni del presente atto, la procedura elettorale è disciplinata in ciascuno Stato membro dalle disposizioni nazionali».
17. Ai termini dell’articolo 12 dell’atto del 1976:
«Il Parlamento europeo verifica i poteri dei membri del Parlamento europeo. A tal fine, [esso] prende atto dei risultati proclamati ufficialmente dagli Stati membri, e decide sulle contestazioni che potrebbero essere eventualmente presentate in base alle disposizioni del presente atto, fatta eccezione delle disposizioni nazionali cui tale atto rinvia».
18. Infine, l’articolo 13, paragrafo 1, dell’atto in parola così dispone:
«Un seggio si rende vacante quando il mandato di un membro del Parlamento europeo scade in caso di dimissioni o di decesso e di decadenza del mandato».
Diritto spagnolo
19. L’articolo 71 della Costituzione spagnola così sancisce:
«1. I deputati e senatori beneficiano dell’inviolabilità [(12)] per le opinioni manifestate nell’esercizio delle loro funzioni.
2. Durante il periodo del loro mandato, i deputati e senatori beneficeranno altresì dell’immunità e potranno essere arrestati unicamente in caso di flagranza di reato. Non potranno essere incriminati, né perseguiti penalmente in mancanza della previa autorizzazione della rispettiva camera.
3. Nei processi contro deputati e senatori sarà competente la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo [Sezione penale Corte suprema, Spagna]
(…)».
20. La ley orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General (legge organica 5/1985 sul regime elettorale generale), del 19 giugno 1985 (13), come modificata (in prosieguo: il «codice elettorale»), disciplina il sistema elettorale spagnolo. Il titolo VI di detto codice contiene le disposizioni speciali in materia di elezioni al Parlamento europeo. In particolare, l’articolo 224, paragrafi 1 e 2, del codice succitato così dispone:
«1. Entro e non oltre il ventesimo giorno successivo alle elezioni, la Junta Electoral Central [commissione elettorale centrale, Spagna] procede allo spoglio dei voti a livello nazionale, all’attribuzione dei seggi corrispondenti a ciascuna candidatura e alla proclamazione degli eletti.
2. Entro cinque giorni dalla loro proclamazione, i candidati eletti devono giurare o promettere solennemente l’osservanza della Costituzione dinanzi alla Junta Electoral Central. Decorso tale termine, la Junta Electoral Central le dichiara vacanti i seggi corrispondenti ai deputati al Parlamento europeo che non avessero giurato osservanza della Costituzione e sospese tutte le prerogative che potessero loro spettare a motivo della loro carica, fintantoché non venga prestata detta osservanza alla Costituzione».
21. L’articolo 384 bis del Real Decreto por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal (regio decreto sull’approvazione del codice di procedura penale; in prosieguo: il «codice di procedura penale»), del 14 settembre 1882 (14), dispone quanto segue:
«Divenuto definitivo il decreto che dispone il rinvio a giudizio e decretata la custodia cautelare per un reato commesso da una persona appartenente o collegata a bande armate, a terroristi o ribelli, l’imputato stesse esercitando funzione o incarico pubblico sarà automaticamente sospeso dall’esercizio del medesimo fintantoché permanga la situazione di detenzione».
22. Gli articoli da 750 a 755 del codice summenzionato hanno il seguente tenore letterale:
«Articolo 750
Il giudice o il collegio giudicante che riscontri motivo di perseguire penalmente un senatore o un deputato alle Cortes [Senato e Camera dei deputati] stante un reato, si asterrà dall’avviare un procedimento a suo carico qualora le Camere siano in attività, finché non abbia ottenuto la corrispondente autorizzazione dalla camera di appartenenza del deputato o del senatore.
Articolo 751
Un senatore o un deputato che sia colto in flagranza di reato potrà essere arrestato e perseguito penalmente senza l’autorizzazione di cui all’articolo che precede; tuttavia, entro ventiquattro ore dall’arresto o dall’esercizio dell’azione penale la camera di appartenenza dovrà esserne informata.
La camera interessata dovrà del pari essere informata di qualsiasi procedimento pendente nei confronti del soggetto che, essendo sottoposto a procedimento penale, fosse stato eletto senatore o deputato alle Cortes.
Articolo 752
Qualora nei confronti di un senatore o un deputato alle Cortes fosse esercitata l’azione penale durante un periodo di interruzione dei lavori parlamentari, il giudice o il collegio giudicante investito della causa dovrà informarne immediatamente la rispettiva camera di appartenenza.
La stessa regola vale nel caso in cui sia esercitata l’azione penale nei confronti di un senatore o un deputato alle Cortes prima che esse si riuniscano.
Articolo 753
In ogni caso, il Secretario judicial (cancelliere facente parte di un Corpo Superiore Giuridico nazionale) sospenderà il procedimento dal giorno in cui ne è data comunicazione alle Cortes, a prescindere dal fatto che esse siano o meno in attività, restando la situazione nello stato in cui si trovi in tale momento, finché la rispettiva camera non decida quanto ritenga opportuno.
Articolo 754
Qualora il Senato o la Camera dei deputati negassero l’autorizzazione richiesta, nei confronti del senatore o del deputato alle Cortes sarà disposto il non luogo a procedere, ma l’azione continuerà nei confronti delle altre persone perseguite penalmente.
Articolo 755
L’autorizzazione sarà richiesta sotto forma di «“suplicatorio”» [domanda di autorizzazione a procedere], cui si allegherà, con vincolo di riservatezza, la copia autentica degli addebiti contestati al senatore o al deputato, ivi compresi i pareri del pubblico ministero e le richieste specifiche oggetto della richiesta di autorizzazione».
Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
23. Il ricorrente nel procedimento principale, il sig. Oriol Junqueras Vies, rivestiva la carica di vicepresidente del Gobierno autonómico de Cataluña (governo autonomo di Catalogna, Spagna) al momento dell’adozione, da parte del Parlamento de Cataluña (Parlamento della Catalogna, Spagna),della Ley 19/2017 del referéndum de autodeterminación (legge 19/2017 sul referendum sull’autodeterminazione), del 6 settembre 2017 (15), e della Ley 20/2017 de transitoríedad jurídica y fundacional de la República (legge 20/2017 di transizione giuridica e costitutiva della Repubblica), dell’8 settembre 2017 (16), nonché dello svolgimento, il 1o ottobre 2017, del referendum per l’autodeterminazione previsto dalla prima delle due leggi succitate, le cui disposizioni erano state nel frattempo sospese in forza di una decisione del Tribunal Constitucional (Corte costituzionale, Spagna).
24. A seguito di detti eventi, il Ministerio fiscal (pubblico ministero, Spagna), l’Abogado del Estado (avvocato dello Stato, Spagna) e il partito politico VOX avviavano un procedimento penale contro un gruppo di persone, tra cui il sig. Junqueras Vies, addebitando loro di aver partecipato a un processo di secessione e commesso, in tale contesto, atti riconducibili a tre fattispecie di reato, vale a dire, in primis, quella di «ribellione» o, in alternativa, di «sedizione», in secondo luogo, quella di «disobbedienza» e, in terzo luogo, di «malversazione».
25. In applicazione di una decisione del 2 novembre 2017, durante la fase istruttoria di detto procedimento il sig. Junqueras Vies veniva sottoposto a custodia cautelare. Da allora, la decisione di cui trattasi è stata rinnovata senza soluzione di continuità.
26. Successivamente all’apertura della fase dibattimentale del procedimento penale avviato nei suoi confronti, il sig. Junqueras Vies si presentava come candidato alle elezioni del Congreso de los Diputados (Camera dei deputati, Spagna) indette per il 28 aprile 2019, e veniva eletto deputato.
27. Con ordinanza del 14 maggio 2019 (17), il Tribunal Supremo (Corte suprema) riteneva che non fosse necessario chiedere alla Camera dei deputati l’autorizzazione preliminare prevista dall’articolo 71, paragrafo 2, della Costituzione spagnola e dall’articolo 755 del codice di procedura penale, posto che l’elezione del sig. Junqueras Vies era avvenuta successivamente all’apertura della fase dibattimentale del procedimento penale a suo carico. Infatti, a parere di detto giudice, l’immunità prevista dalla summenzionata disposizione costituzionale si applicherebbe unicamente a procedimenti penali a carico del deputato o del senatore interessato non ancora entrati nella fase dibattimentale.
28. Con la stessa ordinanza, il giudice in parola, chiamato a pronunciarsi su una richiesta formulata in tal senso dal sig. Junqueras Vies, concedeva a quest’ultimo un permesso straordinario di uscita dal carcere per consentirgli di partecipare, sotto la sorveglianza della polizia e in condizioni idonee a garantire la sua sicurezza, alla prima seduta plenaria della Camera dei deputati al fine di soddisfare, in tale occasione, i requisiti richiesti ai fini dell’insediamento, segnatamente, la prestazione del giuramento come previsto all’articolo 20 del regolamento della Camera dei deputati.
29. Dopo aver soddisfatto tali requisiti ed essersi insediato, rientrando successivamente in carcere, il sig. Junqueras Vies veniva sospeso dalle sue funzioni di deputato in forza di una decisione dell’ufficio della Camera dei deputati adottata il 24 maggio 2019, in conformità dell’articolo 384 bis del codice di procedura penale.
30. Il sig. Junqueras Vies si presentava altresì come candidato alle elezioni del Parlamento indette per il 26 maggio 2019. Egli veniva eletto e il risultato veniva proclamato dalla commissione elettorale centrale con decisione del 13 giugno 2019 avente ad oggetto la «Proclamazione dei deputati eletti al Parlamento europeo in occasione delle elezioni indette per il 26 maggio 2019» (18), in conformità dell’articolo 224, paragrafo 1, del codice elettorale.
31. Con ordinanza del 14 giugno 2019 (in prosieguo: l’«ordinanza del 14 giugno 2019, il Tribunal Supremo (Corte suprema) si pronunciava su una richiesta avanzata dal sig. Junqueras Vies volta a ottenere un permesso straordinario di uscita dal carcere al fine di consentirgli di comparire dinanzi alla commissione elettorale centrale e per prestare il giuramento di osservanza della Costituzione spagnola che l’articolo 224, paragrafo 2, del codice elettorale impone alle persone elette come membri del Parlamento. Detto giudice negava la concessione del permesso richiesto.
32. Il 20 giugno 2019, la commissione elettorale centrale adottava una decisione con cui constatava che il sig. Junqueras Vies non aveva prestato il giuramento di cui trattasi e, conformemente all’articolo 224, paragrafo 2, del codice elettorale, dichiarava la vacanza del seggio attribuito all’interessato in Parlamento, oltre alla sospensione da tutte le prerogative che potessero derivargli stanti le sue funzioni. In parallelo, detta commissione inoltrava al Parlamento un elenco dei deputati eletti in Spagna su cui il nome del sig. Junqueras Vies non figurava.
33. Il 2 luglio 2019, il Parlamento della nona legislatura si riuniva per la prima volta.
34. Nel frattempo, il sig. Junqueras Vies presentava dinanzi al Tribunal Supremo (Corte suprema) un ricorso avverso l’ordinanza del 14 giugno 2019 in cui si avvaleva dell’immunità prevista dall’articolo 9 del protocollo.
35. In siffatto contesto, il Tribunal Supremo (Corte suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’articolo 9 del [protocollo] sia applicabile prima dell’inizio delle “sessioni” a un imputato di reati gravi che si trova in custodia cautelare per ordine del giudice, a motivo di fatti anteriori all’inizio di un processo elettorale in cui questi è stato proclamato eletto al [Parlamento], ma al quale, con decisione giudiziaria, è stato negato un permesso straordinario di uscita dal carcere, che gli avrebbe consentito di soddisfare i requisiti stabiliti dalla normativa elettorale interna cui rinvia l’articolo 8 dell’[atto del 1976].
2) In caso di risposta affermativa alla prima questione, qualora l’organo designato dalla normativa elettorale nazionale avesse comunicato al [Parlamento] che l’eletto, non avendo questi soddisfatto i requisiti stabiliti dalla normativa elettorale (impossibilità derivante dalla limitazione della libertà di movimento conseguente alla situazione di custodia cautelare disposta nell’ambito di un procedimento per reati gravi), non acquisirà tale qualità di deputato fintantoché non soddisfi i requisiti di cui trattasi, se rimanga valida l’interpretazione estensiva dell’espressione “durata delle sessioni”, nonostante il fatto che l’aspettativa del neoeletto di insediarsi ufficialmente venga temporaneamente disattesa.
3) Qualora la risposta alla seconda questione fosse nel senso dell’interpretazione estensiva, nel caso in cui l’eletto si trovasse in una situazione di custodia cautelare disposta nell’ambito di un procedimento per reati gravi alquanto prima dell’inizio del processo elettorale, se l’autorità giudiziaria che ha disposto la custodia cautelare sia tenuta, alla luce dell’espressione “quando essi si recano al luogo di riunione del [Parlamento] o ne ritornano», di cui all’articolo 9 del [protocollo], a revocare la misura di custodia cautelare, in termini assoluti e pressoché automatici, al fine di consentire all’interessato di espletare le formalità e recarsi al [Parlamento] o se, invece, occorra attenersi a un criterio relativo di ponderazione nel caso specifico dei diritti e degli interessi derivanti dall’interesse della giustizia e del giusto processo da un lato, e di quelli connessi all’istituto dell’immunità dall’altro, per quanto riguarda sia il rispetto del funzionamento e dell’indipendenza del Parlamento, sia il diritto dell’eletto all’esercizio di pubblici uffici».
36. Nell’ordinanza di rinvio, il Tribunal Supremo (Corte suprema) precisava di aver sottoposto alla Corte una serie di questioni vertenti sull’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate, non nel quadro della predisposizione della decisione di merito - allora in fase di deliberazione - nel procedimento penale avviato a carico del sig. Junqueras Vies, ma nell’ambito di un incidente procedurale originato dal ricorso proposto dall’interessato contro l’ordinanza del 14 giugno 2019. Esso ha altresì osservato di essere tenuto a sottoporre alla Corte dette questioni quale giudice chiamato a pronunciarsi in primo e ultimo grado, conformemente all’articolo 71, paragrafo 3, della Costituzione spagnola.
37. La domanda di pronuncia pregiudiziale è pervenuta alla Corte il 1o luglio 2019. Hanno presentato osservazioni scritte il sig. Junqueras Vies, il pubblico ministero, il partito politico VOX, il governo spagnolo, il Parlamento e la Commissione europea. Dette parti erano rappresentate all’udienza del 14 ottobre 2019.
38. Nella stessa data, il giudice del rinvio ha pronunciato la sentenza n. 459/2019 (in prosieguo: la «sentenza del 14 ottobre 2019»), con cui condannava, segnatamemnte, il sig. Junqueras Vies a tredici anni di detenzione e ad altrettanti anni di perdita dei diritti civili («inhabilitación absoluta»). Con lettera inviata alla Corte in pari data, detto giudice ha ribadito di mantenere il rinvio pregiudiziale.
Analisi
39. Il giudice del rinvio sottopone alla Corte tre questioni pregiudiziali concernenti, in sostanza, il campo di applicazione ratione personae e ratione temporis dell’immunità dei membri del Parlamento prevista dall’articolo 9 del protocollo. Tuttavia, dalle osservazioni presentate da più parti nella presente causa emerge come, nel caso del ricorrente nel procedimento principale, si ponga una questione preliminare ben più essenziale: il sig. Junqueras Vies beneficia dello status di deputato (19) al Parlamento? Inizierò, quindi, la mia analisi esaminando tale aspetto.
Condizione di membro del Parlamento
40. L’immunità parlamentare prevista dall’articolo 9 del protocollo copre i membri del Parlamento. Orbene, le parti del procedimento principale che hanno presentato osservazioni - fatta eccezione, ovviamente, per il ricorrente nel procedimento principale - ritengono che quest’ultimo non abbia acquisito, in ogni caso non pienamente, detta condizione. Esse affermano, infatti, che, in forza dell’atto del 1976, la procedura elettorale per le elezioni al Parlamento è disciplinata dal diritto nazionale degli Stati membri. Secondo tali parti, dunque, l’obbligo di prestare giuramento di osservanza della Costituzione spagnola, previsto per le persone elette al Parlamento dall’articolo 224 del codice elettorale, costituisce una tappa del processo elettorale in Spagna, cosicché la persona proclamata come eletta acquisisce il mandato di deputato al Parlamento, con tutte le prerogative che ne derivano, compresa l’immunità, solo dall’adempimento di detto obbligo. Proprio seguendo tale logica, la commissione elettorale centrale ha inoltrato al Parlamento un elenco di eletti che non riportava il nome del ricorrente nel procedimento principale.
41. Un simile ragionamento è condiviso dal Parlamento e, sostanzialmente, dalla Commissione nelle rispettive osservazioni formulate nella presente causa. Questa sembra essere anche la posizione del giudice del rinvio, illustrata nella domanda di pronuncia pregiudiziale.
42. Da parte mia, per le ragioni di seguito esposte, non condivido tale ragionamento.
Osservazioni preliminari
43. Ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, TUE, il Parlamento è composto di rappresentanti dei cittadini dell’Unione, eletti, in conformità dell’articolo 14, paragrafo 3, TUE, a suffragio universale diretto. Tale elezione è disciplinata dalle disposizioni dell’atto del 1976, in forza del quale, fatti salvi gli aspetti ivi armonizzati, la procedura elettorale è disciplinata dal diritto nazionale degli Stati membri (articolo 8 di detto atto). Il rinvio al diritto nazionale riguarda, oltre alla procedura elettorale propriamente detta, aspetti quali il diritto di voto e di eleggibilità, il controllo della validità delle elezioni o, in parte, le incompatibilità.
44. Per contro, lo status dei deputati al Parlamento, quali rappresentanti dei cittadini dell’Unione eletti a suffragio diretto e membri di un’istituzione dell’Unione, può essere disciplinato unicamente dal diritto di quest’ultima. Difatti, consentire al diritto nazionale degli Stati membri di disciplinare lo status dei deputati al Parlamento lederebbe non soltanto l’indipendenza del Parlamento rispetto agli Stati membri, ma anche l’autonomia dell’ordinamento giuridico dell’Unione nel suo complesso.
45. È in questa prospettiva di indipendenza istituzionale e di autonomia giuridica che occorre valutare la questione dell’acquisizione della condizione di membro del Parlamento.
Natura del suffragio diretto
46. In primo luogo, il ragionamento secondo si acquisisce la condizione di deputato al Parlamento soltanto laddove vengano adempiute determinate formalità previste dal diritto nazionale, come la prestazione di un giuramento, mi sembra contrario all’idea stessa di suffragio universale diretto e di mandato rappresentativo. L’assunzione del suddetto mandato può infatti risultare unicamente dal voto degli elettori e non può essere subordinata al successivo adempimento di alcuna formalità, adempimento che, come dimostra la causa in esame, non dipende sempre dal solo eletto. Gli elettori eleggono dei deputati e non degli «aspiranti deputati». La decisione da loro espressa attraverso il voto non è soggetta ad alcuna «convalida» o «conferma».
47. Ovviamente, il mandato parlamentare e la sua attribuzione sono subordinati ad un certo numero di requisiti e limiti formali: l’eleggibilità del candidato, le incompatibilità e la validità dell’elezione. Tuttavia, si tratta di circostanze oggettive concernenti la natura della persona eletta o del processo elettorale. L’inosservanza di detti requisiti rende l’assunzione o il mantenimento del mandato legalmente impossibile e può comportarne la cessazione anticipata.
48. È altresì vero che diversi sistemi parlamentari prevedono obblighi formali che i parlamentari devono adempiere prima dell’assunzione effettiva delle loro funzioni, che si tratti dell’obbligo di prestare giuramento, della dichiarazione di eventuali interessi finanziari o di altro. Tuttavia, tali obblighi si applicano ai parlamentari, vale a dire, alle persone che hanno già assunto il mandato e non condizionano, per contro, detta assunzione che può discendere unicamente dalla sola volontà popolare espressa in occasione delle elezioni (20).
49. La proclamazione dei risultati rappresenta pertanto l’atto conclusivo del processo elettorale e che è costitutivo dell’assunzione dei mandati da parte degli eletti (21). Tutte le formalità posteriori a tale atto, fatta eccezione per l’eventuale annullamento delle elezioni, hanno carattere meramente dichiarativo e non possono condizionare l’assunzione del mandato.
50. Posso quindi ammettere che, in base al diritto spagnolo, il giuramento di osservanza della Costituzione di tale paese, che i deputati al Parlamento eletti in Spagna sono tenuti a rendere in forza dell’articolo 224 del codice elettorale, possa essere un requisito per l’effettiva assunzione delle funzioni da parte di suddetti deputati (22). Per contro, esso non può esserlo per l’acquisizione da parte loro della condizione di membro del Parlamento e delle prerogative che ne derivano, in particolare, l’immunità. Il ragionamento secondo cui la condizione di deputato e, quindi, l’immunità che ne deriva, andrebbe riconosciuta unicamente a chi, in tutta tranquillità, ha iniziato a esercitare effettivamente le sue funzioni, sfocerebbe in un circolo vizioso: l’eletto non potrebbe avvalersi della sua immunità perché privo della condizione di deputato, ma, mancando detta immunità, sarebbe impossibilitato ad adempiere l’obbligo che gli consentirebbe di acquisire siffatta condizione e l’immunità che ne deriva. Ora, impedire a una persona regolarmente eletta ad un incarico pubblico di prestare il giuramento richiesto ai fini dell’assunzione di detto incarico rappresenta un metodo perfetto per privare l’interessato dell’incarico di cui trattasi malgrado la volontà di chi detiene ex lege la competenza per l’investitura.
51. È vero che, in conformità dell’articolo 3 del regolamento interno del Parlamento, la procedura di verifica dei poteri dei deputati è condotta sulla base della comunicazione, da parte delle autorità competenti degli Stati membri, dei nomi delle persone elette. Logica vuole che il Parlamento debba essere informato in maniera ufficiale del risultato delle elezioni, giacché non lo si può obbligare a sfogliare la gazzetta ufficiale di ciascuno Stato membro per ottenere simile informazione. Tuttavia, tale comunicazione costituisce unicamente un atto tecnico che, contrariamente a quanto asserito dalla Commissione, non può rivestire carattere costitutivo ai fini dell’assunzione del mandato. Si presume peraltro che la comunicazione di cui trattasi rifletta fedelmente il risultato delle elezioni, poiché, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento interno del Parlamento, la verifica dei poteri si basa «sulla comunicazione ufficiale, da parte di ciascuno Stato membro, dell’insieme dei risultati elettorali, nella quale si precisano i nomi dei candidati eletti». Inoltre, in forza dell’articolo 12 dell’atto del 1976, al fine di verificare i poteri dei suoi membri, il Parlamento prende atto «dei risultati proclamati ufficialmente dagli Stati membri» (23). Orbene, l’atto del 1976, quale atto normativo, prevale sul regolamento interno del Parlamento (24).
Conformità all’atto del 1976
52. In secondo luogo, la conseguenza prevista dal diritto spagnolo in caso di mancata prestazione del giuramento di osservanza della Costituzione spagnola, ossia la dichiarazione della vacanza (temporanea) del mandato e la sospensione delle prerogative che ne derivano sino all’adempimento dell’obbligo di prestare detto giuramento, è – a mio parere – incompatibile con le pertinenti disposizioni dell’atto del 1976.
53. Difatti, tale atto, pur conferendo agli Stati membri il compito di procedere all’elezione dei deputati al Parlamento, non consente loro di disporre liberamente del mandato dei medesimi. Gli Stati membri hanno senz’altro la competenza, anzitutto, per verificare la validità delle elezioni. Ciò appare logico, dato che sono detti Stati ad assumersi la responsabilità dell’effettuazione delle operazioni di scrutinio. In caso di accertamento di irregolarità, le elezioni e, quindi, il loro esito, possono essere annullati, il che comporta, di norma, un nuovo voto. Inoltre, gli Stati membri possono constatare la decadenza dal mandato di un deputato al Parlamento. Tale decadenza può essere determinata, segnatamente, dalla perdita di eleggibilità del deputato o da una sopravvenuta incompatibilità con il mandato di deputato al Parlamento.
54. Orbene, nessuna delle circostanze in parola ricorre nel caso di specie, perlomeno sino alla pronuncia della sentenza del 14 ottobre 2019. In effetti, la mancata prestazione del giuramento richiesto da parte del ricorrente nel procedimento principale comporta, non la sua decadenza dal mandato, ma unicamente, per usare le parole del giudice del rinvio, il «temporaneo differimento [della sua effettiva assunzione] finché, in funzione dell’eventuale esito del processo, vengano a cessare gli ostacoli che impediscono l’effetto acquisitivo dello status di parlamentare». Tuttavia, né l’atto del 1976, né altre disposizioni di diritto dell’Unione riconoscono agli Stati membri la competenza per sospendere (temporaneamente), per un periodo indefinito potenzialmente pari all’intera legislatura, il mandato di un deputato al Parlamento.
Diritto spagnolo
55. In terzo luogo, l’affermazione secondo cui l’obbligo di prestare giuramento di osservanza della Costituzione spagnola, previsto all’articolo 224 del codice elettorale, costituisce un elemento del processo elettorale non mi sembra scaturire dal diritto spagnolo stesso.
56. Tale obbligo è effettivamente previsto all’articolo 108, paragrafo 8, del codice elettorale, per ogni eletto. Tuttavia, in forza di detto articolo, la prestazione del giuramento di cui trattasi è richiesta «all’atto dell’insediamento del deputato e al fine di acquisire pienamente la condizione del relativo incarico». Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dal governo spagnolo in udienza, dal summenzionato articolo non si evince che l’obbligo in parola condizioni l’assunzione del mandato.
57. Una simile conclusione è confermata in particolare rispetto agli eletti alle Cortes generales (Parlamento spagnolo). L’obbligo di cui trattasi è disciplinato dal regolamento interno di ciascuna camera del Parlamento spagnolo. Il giuramento è prestato, dinanzi alla rispettiva camera, da ciascun membro di detto Parlamento, in linea di principio, in occasione della sua prima seduta plenaria. Tuttavia, i membri dispongono di tre sedute plenarie per adempiere tale obbligo prima che sia pronunciata la sanzione della dichiarazione della vacanza del mandato.
58. Pertanto, a mio avviso, si tratta chiaramente di una formalità gravante sui membri del Parlamento spagnolo, gli unici ad essere interessati dalle disposizioni dei regolamenti interni e a poter partecipare alle sedute plenarie delle Camere. Detta formalità, pur potendo condizionare l’effettivo esercizio del mandato, non incide minimamente sulla sua assunzione dal momento che quest’ultima deriva unicamente dal risultato delle elezioni.
59. Ciò è espressamente confermato dal Tribunal Constitucional (Corte costituzionale) che, riferendosi all’obbligo di prestare giuramento di osservanza della Costituzione spagnola, ha sostenuto che «[i]l suo eventuale mancato rispetto non priva della condizione di deputato o di senatore, poiché tale condizione deriva unicamente dall’elezione popolare, ma unicamente dell’esercizio delle funzioni proprie di detta condizione» (25). Si tratta pertanto dell’esercizio della funzione parlamentare e non dell’assunzione del mandato.
60. Ora, se ciò vale per i membri del parlamento spagnolo non vedo come possa essere altrimenti per i deputati al Parlamento. Infatti, un obbligo formale gravante su un deputato (o un senatore) che condizioni l’effettiva assunzione delle sue funzioni, vale a dire quello di prestare giuramento di osservanza della Costituzione spagnola, non può all’improvviso cambiare natura e divenire un elemento necessario del processo elettorale che riveste importanza costitutiva ai fini dell’assunzione del mandato di deputato al Parlamento.
Disparità di trattamento dei deputati al Parlamento rispetto ai deputati nazionali
61. Infine, in quarto luogo, per passare alle questioni legate direttamente all’interpretazione dell’articolo 9 del protocollo, occorre osservare che la tesi secondo cui l’adempimento dell’obbligo di prestare giuramento di osservanza della Costituzione spagnola condizionerebbe l’assunzione del mandato da parte dei deputati al Parlamento eletti in Spagna porrebbe detti deputati, e il Parlamento stesso, in una posizione nettamente meno favorevole rispetto al Parlamento spagnolo e ai suoi membri quanto al beneficio dell’immunità parlamentare e alla competenza a togliere o difendere tale immunità.
62. I membri del Parlamento spagnolo prestano infatti detto giuramento dinanzi alle rispettive camere, in linea di principio, in occasione della prima seduta plenaria cui assistono. Tale prestazione è disciplinata dal regolamento interno di ciascuna camera. Si tratta pertanto di una procedura interna alla camera interessata nella quale non interviene alcuna istituzione terza. Inoltre, come ho già posto in rilievo, l’obbligo menzionato rappresenta un requisito non dell’acquisizione della condizione di parlamentare, ma unicamente del suo pieno esercizio. Inoltre, almeno per quanto riguarda la Camera dei deputati, la sanzione consistente nella sospensione delle prerogative di deputato interviene solo dopo che si sono tenute tre sedute plenarie senza che questi abbia adempiuto l’obbligo di cui trattasi (26). Non è peraltro certo che detta sospensione riguardi anche l’immunità parlamentare (27).
63. Per contro, nel caso dei membri del Parlamento, il giuramento è prestato dinanzi alla commissione elettorale centrale, organo estraneo al Parlamento, senza che quest’ultimo abbia voce in capitolo. Il mancato rispetto di detto obbligo da parte di un deputato europeo (o da parte del «candidato eletto», per riprendere la formulazione dell’articolo 224 del codice elettorale), anche per ragioni indipendenti dalla sua volontà, comporta immediatamente e automaticamente la dichiarazione di vacanza del suo mandato, con la conseguenza che il suo nome non è neppure comunicato al Parlamento tra quelli delle persone elette e che, come affermato, egli non è coperto dall’immunità parlamentare.
64. Orbene, conformemente all’articolo 9, primo comma, lettera a), del protocollo, i membri del Parlamento beneficiano, sul loro territorio nazionale, «delle immunità riconosciute ai membri del parlamento del loro paese», fermo restando che la competenza a togliere detta immunità spetta, in forza dell’articolo 9, terzo comma, del protocollo, al Parlamento. Pertanto, non vedo come tale immunità possa essere ritenuta equivalente a quella riconosciuta ai parlamentari nazionali se i requisiti di accesso alla condizione di parlamentare, che precede il riconoscimento dell’immunità, non sono equivalenti.
Conclusione e osservazioni finali
65. Da quanto precede emerge che, contrariamente alle affermazioni delle parti citate ai paragrafi 40 e 41 delle presenti conclusioni, la prestazione del giuramento di osservanza della Costituzione spagnola non costituisce una tappa del processo di elezione al Parlamento europeo in Spagna, dal momento che detto processo deve ritenersi concluso con la proclamazione ufficiale dei risultati. Quindi, la condizione di membro del Parlamento deve essere considerata acquisita in ragione della sola proclamazione e dal momento in cui la stessa avviene.
66. Peraltro, in base alle informazioni contenute nella domanda di pronuncia pregiudiziale e nelle osservazioni del governo spagnolo, il ricorrente nel procedimento principale è stato sospeso dalle sue funzioni elettive nazionali (quella di deputato al parlamento regionale catalano e alla camera bassa del Parlamento spagnolo) in forza dell’articolo 384 bis del codice di procedura penale.
67. Contrariamente, ancora una volta, a quanto sostenuto dal governo spagnolo, mi pare chiaro che una siffatta misura sospensiva non può riguardare il ricorrente nel procedimento principale quale membro del Parlamento. È certamente vero che i deputati al Parlamento sono eletti negli Stati membri, secondo le modalità previste dal loro diritto nazionale, armonizzato - in un certo numero di punti - dall’atto del 1976. Ai fini della menzionata elezione il trattato distribuisce i seggi al Parlamento tra gli Stati membri in funzione della regola della «proporzionalità degressiva» (articolo 14, paragrafo 2, terza frase, TUE). Anche per tale ragione gli Stati membri applicano, oltre alle disposizioni puramente procedurali, le proprie regole in materia, in particolare, di eleggibilità. Essi possono inoltre applicare ai membri del Parlamento eletti sui loro rispettivi territori le proprie regole sulle incompatibilità, in aggiunta all’elenco di cause di incompatibilità presente nell’articolo 7 dell’atto del 1976. è del pari naturale che sia il diritto nazionale degli Stati membri a disciplinare il controllo della validità delle elezioni.
68. Tuttavia, una volta eletti, i membri del Parlamento dispongono di un mandato disciplinato dal diritto dell’Unione che gli Stati membri non possono né revocare, né limitare senza un’espressa autorizzazione derivante da tale diritto. Orbene, tralasciando le dimissioni o il decesso, il solo caso in cui il mandato di un membro del Parlamento cessa prima del suo termine normale è la decadenza dal mandato (articolo 13, paragrafo 1, dell’atto del 1976). Suddetta decadenza può derivare dalla normativa nazionale dello Stato membro in cui il deputato in parola è stato eletto, il che è naturale, giacché la decadenza dal mandato parlamentare europeo interviene di norma in ragione o della perdita di eleggibilità dell’interessato, oppure della sopravvenuta incompatibilità, elementi disciplinati, quanto al secondo in parte, dal diritto nazionale degli Stati membri.
69. Per contro, l’atto del 1976 non consente a uno Stato membro di sospendere il mandato di un membro del Parlamento, né le prerogative che ne derivano, a prescindere dal fatto che egli sia stato eletto in detto Stato membro o in un altro (28), qualsiasi ne sia la ragione. Fatti salvi i casi di scadenza del mandato, previsti dall’articolo 13, paragrafo 1, dell’atto del 1976, un membro del Parlamento conserva detta condizione per tutta la normale durata del suo mandato.
70. Per concludere questa parte, ritengo che una persona la cui elezione al Parlamento sia stata ufficialmente proclamata dall’autorità competente dello Stato membro in cui si sono tenute le elezioni di cui trattasi acquisisca ti unicamente per suddetto fatto e da tale momento la condizione di membro del Parlamento, a prescindere da qualsiasi formalità successiva cui l’interessato debba adempiere, che sia in forza del diritto dell’Unione o del diritto nazionale dello Stato membro di cui trattasi. Una persona siffatta conserva la condizione in parola sino al termine del suo mandato, fatti salvi i casi di sua scadenza menzionati all’articolo 13, paragrafo 1, dell’atto del 1976.
Immunità dei membri del Parlamento
71. Il giudice del rinvio sottopone alla Corte tre questioni concernenti l’interpretazione dell’articolo 9 del protocollo. Più precisamente, la prima e la seconda questione riguardano l’applicabilità ratione temporis e ratione personae dell’articolo 9, primo comma, lettera a), di detto protocollo. La terza questione concerne l’applicabilità e la portata dell’articolo 9, secondo comma, del protocollo menzionato.
Osservazioni preliminari
72. L’immunità parlamentare dei membri del Parlamento è prevista agli articoli 8 e 9 del protocollo.
73. L’articolo 8 del protocollo stabilisce l’insindacabilità di detti membri per le opinioni e i voti espressi nell’esercizio delle loro funzioni (immunità sostanziale). È evidente che detto articolo non si applica al caso di specie.
74. L’articolo 9 del protocollo sancisce, dal canto suo, l’inviolabilità dei membri del Parlamento (immunità processuale). Conformemente all’articolo 9, primo comma, lettera a), del protocollo, detti membri beneficiano, sul loro territorio nazionale, delle immunità riconosciute ai membri del parlamento del loro paese (29). Tale disposizione forma oggetto delle prime due questioni pregiudiziali. Sul territorio degli altri Stati membri, detti membri godono, in forza dell’articolo 9, primo comma, lettera b), del protocollo in parola, dell’«esenzione da ogni provvedimento di detenzione e da ogni procedimento giudiziario». A norma dell’articolo 9, secondo comma, del protocollo menzionato, l’immunità copre i membri del Parlamento anche quando si recano al luogo di riunione del Parlamento o ne ritornano. Tale disposizione è oggetto della terza questione pregiudiziale. In forza dell’articolo 9, terzo comma, del protocollo, l’immunità ivi prevista dal medesimo articolo, sia al suo primo comma, lettere a) e b), che al secondo comma, può essere tolta dal Parlamento. Detta competenza esclude la competenza di qualsiasi altra istituzione, nazionale o dell’Unione.
75. Il testo dell’attuale articolo 9, primo comma, del protocollo è rimasto praticamente invariato dal protocollo sui privilegi e sulle immunità della Comunità europea del carbone e dell’acciaio del 1951. Condivido la tesi della dottrina secondo cui il rinvio al diritto nazionale per quanto attiene all’immunità dei deputati al Parlamento nei propri Stati membri è il retaggio di un’epoca in cui i membri dell’Assemblea erano anche membri dei parlamenti nazionali. Essi beneficiavano già all’epoca dell’immunità in base al diritto nazionale ed era quindi superfluo prevederne una seconda. Detta soluzione era già anacronistica a seguito dell’elezione dei membri del Parlamento a suffragio diretto e lo è ancor più dopo l’introduzione del divieto di cumulo dei due mandati. Inoltre, essa è oggetto di forti critiche in quanto tale e come fonte di disparità di trattamento (30).
76. Occorre osservare che le proposte di unificazione dell’immunità parlamentare presentate dal Parlamento non sono state accolte (31).
77. Tuttavia, l’articolo 9, primo comma, lettera a), del protocollo deve essere interpretato in modo da preservare la coerenza e l’unità dello status dei membri del Parlamento.
Sulla prima questione pregiudiziale: durata della protezione accordata dall’articolo 9, primo comma, lettera a), del protocollo
78. Ai sensi dell’articolo 9, primo comma, del protocollo, l’immunità ivi prevista si applica «[p]er la durata delle sessioni del Parlamento». Tale disposizione riguarda tanto l’immunità derivante dal diritto nazionale [citata all’articolo 9, primo comma, lettera a), di detto protocollo], quanto l’immunità «europea» [citata all’articolo 9, primo comma, lettera b) del medesimo]. Infatti, benché il contenuto sostanziale dell’immunità derivante dal diritto nazionale dipenda da detto diritto, la durata della protezione è tuttavia disciplinata dal diritto dell’Unione in maniera uguale per tutti i deputati al Parlamento. Stanti le differenze presenti nelle normative degli Stati membri relativamente alla portata temporale della copertura accordata dall’immunità parlamentare, qualsiasi altra interpretazione avrebbe per effetto di accrescere la disparità di trattamento dei deputati al Parlamento in funzione dello Stato membro in cui sono stati eletti. Pertanto, la nozione di «sessioni» del Parlamento deve essere interpretata quale nozione autonoma del diritto dell’Unione (32).
79. Conformemente all’articolo 229 TFUE, il Parlamento tiene una sessione annuale. La prima sessione del neoeletto Parlamento inizia il primo martedì successivo alla scadenza del termine di un mese dalla fine del periodo elettorale (articolo 11, paragrafo 3, dell’atto del 1976) (33). La fissazione della fine delle sessioni annuali è stata rimessa al Parlamento quale misura di organizzazione interna. In base alla prassi attuale, la sessione corrisponde al periodo di un anno cosicché il Parlamento resta sempre in sessione (34). La Corte ha già avuto occasione di stabilire che la nozione di «sessioni» ai sensi dell’articolo 9, primo comma, del protocollo copre tutto detto periodo indipendentemente dal fatto che il Parlamento sia effettivamente riunito (35).
80. Occorre pertanto rispondere alla prima questione pregiudiziale, come sottoposta dal giudice del rinvio, nel senso che la durata delle sessioni del Parlamento, a norma dell’articolo 9, primo comma, del protocollo, inizia con l’apertura della prima sessione del neoeletto Parlamento, ossia alla data indicata nell’articolo 11, paragrafo 3, dell’atto del 1976. Alla stessa data inizia ad essere applicabile la menzionata disposizione del protocollo.
Sulla seconda questione pregiudiziale: applicazione ratione personae dell’immunità prevista all’articolo 9, primo comma, del protocollo
81. La seconda questione pregiudiziale riguarda il problema se l’immunità prevista all’articolo 9, primo comma, del protocollo si applichi parimenti a un soggetto che è stato eletto deputato al Parlamento, ma che non ha potuto assumere le proprie funzioni per non aver soddisfatto l’obbligo di prestare giuramento sancito dal diritto spagnolo.
82. Come già indicato nella prima parte delle presenti conclusioni, occorre ritenere che una persona che si trovi nella situazione del ricorrente nel procedimento principale abbia assunto il mandato parlamentare e, quindi, acquisito lo status di membro del Parlamento. Pertanto, tale persona può beneficiare dell’immunità prevista all’articolo 9, primo comma, del protocollo. Tuttavia, resta da stabilire da quale momento un deputato in tali condizioni inizi a beneficiarne.
83. L’immunità prevista all’articolo 9, primo comma, del protocollo copre in linea di principio i membri del Parlamento a partire dall’apertura della prima sessione del neoeletto Parlamento. Nello stesso momento inizia a decorrere il mandato dei deputati in parola (articolo 5, paragrafo 2, dell’atto del 1976). Considerato che il Parlamento è in sessione in maniera permanente, la durata della copertura dell’immunità di cui trattasi coincide con la durata del mandato.
84. Conformemente all’articolo 5, paragrafo 2, dell’atto del 1976, in combinato disposto con l’articolo 5, paragrafo 1, di detto atto, il mandato di «ogni» deputato al Parlamento inizia con l’apertura della prima sessione dopo le elezioni (36). Né la disposizione citata, né altre disposizioni subordinano l’inizio del mandato all’effettiva presenza del deputato europeo alla prima sessione del neoeletto Parlamento, all’effettiva assunzione delle sue funzioni in generale o a una qualche altra circostanza. Occorre quindi ritenere che il mandato di un deputato europeo che non ha assunto effettivamente le proprie funzioni, per non aver adempiuto tutte le formalità richieste dal diritto nazionale, inizi anch’esso con l’apertura della prima sessione del neoeletto Parlamento. A partire da quello stesso momento, il deputato di cui trattasi è quindi coperto dall’immunità parlamentare prevista all’articolo 9, primo comma, del protocollo.
Sulla terza questione pregiudiziale: l’articolo 9, secondo comma, del protocollo
85. La terza questione pregiudiziale concerne l’interpretazione dell’articolo 9, secondo comma, del protocollo.
86. In forza della disposizione in parola, i deputati al Parlamento sono coperti dall’immunità parlamentare anche quando si recano al luogo di riunione del Parlamento o ne ritornano. È importante, anzitutto, precisare l’esatta natura esatta di detta immunità.
87. La disposizione di cui trattasi non è esplicita al riguardo: essa verte, in termini generali, sull’«immunità». Ritengo che detto termine debba essere compreso come un riferimento all’immunità prevista all’articolo 9, primo comma, lettere a) e b), del protocollo. Così, il deputato che si reca al luogo di riunione del Parlamento o ne ritorna sarà coperto, sul territorio del suo Stato membro, dall’immunità riconosciuta ai membri del Parlamento di detto Stato membro.
88. Tale interpretazione è corroborata dal fatto che l’articolo 9, terzo comma, del protocollo, che tratta, segnatamente, della revoca dell’immunità, usa anch’esso il termine «immunità», senza precisare ulteriormente. Ora, non è contestato che si tratti dell’immunità prevista all’articolo 9, primo comma, di detto protocollo.
89. Per quanto attiene alla portata temporale dell’immunità prevista all’articolo 9, secondo comma, del protocollo, la Corte ha già avuto occasione di osservare che essa può applicarsi al di fuori del periodo durante il quale il Parlamento si trova in sessione, segnatamente dopo la sua chiusura (37).
90. Non vedo perché detta immunità non possa applicarsi del pari prima di tale periodo, ivi compreso anteriormente all’apertura della prima sessione dopo le elezioni. Il che sarebbe del resto, mi sembra, piuttosto logico, considerato che i deputati sono tenuti a recarsi nel luogo in cui si tengono le riunioni del Parlamento prima del loro inizio.
91. Non condivido la tesi proposta dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte e ribadita in udienza, secondo cui l’articolo 9, secondo comma, del protocollo sarebbe stato pertinente unicamente in passato, quando il Parlamento non era permanentemente in sessione, e sarebbe divenuto, nel frattempo, desueto. Il testo esiste e deve essere interpretato, non riferendosi a ipotetiche funzioni che esso avrebbe svolto in un contesto normativo anteriore, ma alla luce delle circostanze attuali. Seguendo la logica della Commissione, si potrebbe anche dichiarare desueto il rinvio al diritto nazionale presente nell’articolo 9, primo comma, lettera a), del protocollo.
92. È vero che ciò significa che l’immunità si applicherebbe addirittura prima dell’inizio del mandato dei deputati. Tuttavia, non vi trovo nulla di singolare. Nel diritto nazionale degli Stati membri, non è eccezionale che l’immunità si applichi a partire dalla proclamazione dei risultati delle elezioni benché il mandato, o il suo esercizio, inizino formalmente a partire da una data successiva (38). Tale soluzione è perfettamente in linea con l’obiettivo dell’inviolabilità parlamentare, che consiste nel garantire che il Parlamento possa iniziare al completo i propri lavori. Ora, come riconosciuto dallo stesso giudice del rinvio, detto obiettivo potrebbe essere messo a rischio se, una volta noti i nomi dei deputati eletti, questi non fossero coperti dall’immunità.
93. Resta da interpretare l’espressione «quando essi si recano al luogo di riunione del Parlamento». Secondo un’interpretazione strettamente letterale, si tratterebbe soltanto del momento in cui il deputato si sposta verso il luogo di riunione del Parlamento. Tuttavia, una siffatta interpretazione riduttiva priverebbe, a mio avviso, di ogni utilità la disposizione di cui trattasi.
94. Ciò che conta maggiormente, infatti non è che il deputato non sia sottoposto ad arresto durante il suo spostamento verso il luogo di riunione del Parlamento, ma che egli possa intraprendere utilmente detto spostamento, cioè che possa compiere, in tutta libertà, i passi necessari per l’effettiva assunzione delle sue funzioni e per il suo spostamento verso detto luogo di riunione. In tal modo la copertura garantita ai deputati al Parlamento dall’immunità prevista all’articolo 9 del protocollo sarà completa e spiegherà pienamente il suo effetto utile. Infatti, la funzione dell’immunità, che consiste nella tutela del funzionamento e dell’indipendenza del Parlamento, non esige che, prima dell’apertura delle sessioni di quest’ultimo, i suoi membri siano tutelati contro ogni misura che possa comportare un’azione penale. Per contro, tale funzione richiede che non si frappongano impedimenti all’assunzione delle loro funzioni al momento dell’apertura delle sessioni.
95. Per quanto concerne lo Stato membro in cui il deputato interessato è stato eletto, le autorità nazionali sono quindi tenute ad astenersi dall’adottare qualsiasi misura che potrebbe ostacolare detti adempimenti e a sospendere le misure già in corso, a meno che non abbiano ottenuto la revoca dell’immunità da parte del Parlamento. Ovviamente, poiché l’articolo 9, primo comma, lettera a), del protocollo rinvia al diritto nazionale per quanto concerne il contenuto sostanziale dell’immunità, detto obbligo vige soltanto per le misure interessate dall’immunità parlamentare in forza di tale diritto nazionale.
Sulle conseguenze della sentenza del 14 ottobre 2019
96. Occorre ricordare che la presente domanda di pronuncia pregiudiziale è stata proposta nel quadro di un procedimento volto a contestare il rifiuto, da parte del giudice del rinvio, di concedere al ricorrente nel procedimento principale un permesso di uscita dal carcere per prestare il giuramento di osservanza della Costituzione spagnola, atto necessario per poter iniziare l’effettivo esercizio del mandato di deputato al Parlamento.
97. La pronuncia, il giorno stesso dell’udienza nella presente causa, della sentenza di condanna definitiva del ricorrente nel procedimento principale ha rimesso in discussione l’oggetto stesso di tale procedimento e, quindi, quello della domanda di pronuncia pregiudiziale.
98. È vero che il giudice del rinvio ha mantenuto la sua domanda di pronuncia pregiudiziale indicando che «la risposta della [Corte] è necessaria a prescindere dal fatto che il sig.[Junqueras Vies] sia detenuto a titolo provvisorio a seguito di una condanna».
99. Tuttavia, il problema risiede non nel fondamento della detenzione del ricorrente nel procedimento principale, ma nella pena accessoria della perdita dei diritti civili, cui egli è stato altresì condannato. In base alle informazioni disponibili, detta pena comporta, segnatamente, la perdita definitiva di tutti gli incarichi pubblici, compresi quelli elettivi, e la perdita dell’eleggibilità (diritto elettorale passivo) (39). Orbene, considerato che l’eleggibilità al mandato di deputato al Parlamento, quale elemento della disciplina elettorale, dipende dal diritto nazionale (40), la privazione di detta eleggibilità riguarda parimenti quella al Parlamento. Essa deve quindi comportare la decadenza dal mandato ai sensi dell’articolo 13 dell’atto del 1976.
100. Pertanto, nella misura in cui la sentenza del 14 ottobre 2019 comporta la decadenza del mandato del ricorrente nel procedimento principale(41) dal mandato, non vedo ragione di esaminare la questione se occorresse concedergli il permesso di cui trattasi, posto che l’eventuale prestazione da parte sua del giuramento avrebbe, in ogni caso, perso efficacia.
101. Nutro pertanto dei dubbi quanto alla competenza della Corte a rispondere alle questioni pregiudiziali sottoposte nell’ambito della presente causa. È vero che, ai sensi dell’articolo 100, paragrafo 1, prima frase, del regolamento di procedura della Corte, quest’ultima resta investita della domanda di pronuncia pregiudiziale fintantoché il giudice che ha adito la Corte non abbia ritirato la sua domanda. Tuttavia, in conformità dell’articolo 100, paragrafo 2, del citato regolamento, la Corte può, in qualsiasi momento, constatare la sopravvenuta mancanza dei presupposti della sua competenza. Ora, in forza dell’articolo 267 TFUE, la Corte è competente a pronunciarsi su questioni concernenti l’interpretazione del diritto dell’Unione nel quadro di controversie reali pendenti dinanzi ai giudici degli Stati membri. Quando la controversia principale perde attualità, la Corte cessa quindi di essere competente, dato che la sua risposta avrebbe un carattere ipotetico.
102. La sentenza del 14 ottobre 2019, unitamente alla portata dell’ordinanza del 14 maggio 2019, comporta che il ricorrente nel procedimento principale, benché eletto deputato al Parlamento e, come già illustrato nelle presenti conclusioni, benché abbia acquisito tale condizione senza tuttavia aver potuto iniziare a esercitare effettivamente il mandato, è stato giudicato e condannato penalmente senza che il Parlamento abbia avuto occasione di pronunciarsi sulla revoca o su un’eventuale tutela della sua immunità parlamentare.
103. In base a un’interpretazione letterale dell’articolo 9 del protocollo, è tutto in regola. Nel suo Stato membro, il deputato al Parlamento beneficia dell’immunità come prevista nel diritto nazionale, potendo quest’ultimoessere interpretato unicamente dai giudici nazionali.
104. Tuttavia, come ho già osservato, la formulazione dell’articolo 9 del protocollo è rimasta invariata dal trattato CECA e dal suo protocollo n. 7. Orbene, a parte detto protocollo, tutto è cambiato nel quadro normativo.
105. Da semplice assemblea consultiva e di controllo, il Parlamento è divenuto il principale organo legislativo e politico dell’Unione, garantendo la sua legittimazione democratica. Esso non è più composto da rappresentanti dei popoli degli Stati membri, ma da cittadini dell’Unione. Tali rappresentanti non sono più delegati dai parlamenti nazionali, ma eletti a suffragio universale diretto. Il divieto di doppio mandato rafforza l’indipendenza del Parlamento rispetto ai parlamenti nazionali.
106. Inoltre, il diritto elettorale è assurto al livello di diritto fondamentale all’articolo 39, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). Infatti, la Corte ha già avuto occasione di stabilire che l’articolo 39, paragrafo 2, della Carta, secondo cui «[i] membri del Parlamento europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto», costituisce «l’espressione nella Carta del diritto di voto dei cittadini dell’Unione alle elezioni al Parlamento europeo» (42). Ora, se l’articolo 39, paragrafo 2, della Carta protegge il diritto elettorale attivo dei cittadini dell’Unione (diritto di voto), esso deve necessariamente proteggere parimenti il loro diritto elettorale passivo, in altre parole, in diritto di presentarsi come candidato e di essere eletto. Il diritto di voto libero e diretto non avrebbe infatti alcun valore senza il diritto riconosciuto ai candidati di presentarsi innanzitutto liberamente alle elezioni e, in seguito, una volta eletti, di esercitare le loro funzioni, beneficiando, se del caso, della protezione accordata dall’immunità parlamentare.
107. Alla luce dei suddetti cambiamenti, il risultato derivante dall’interpretazione letterale dell’articolo 9 del protocollo si rivela poco soddisfacente. Occorre quindi chiedersi se l’interpretazione di detta disposizione debba restare congelata ai tempi del carbone e dell’acciaio o se debba seguire l’evoluzione del quadro normativo e istituzionale.
108. Senza rimettere in discussione il rinvio al diritto nazionale contenuto all’articolo 9, primo comma, lettera a), del protocollo, siffatta interpretazione potrebbe accentuare la competenza del Parlamento in materia di immunità dei suoi membri. In particolare, detta disposizione rinvia alle regole nazionali per quanto riguarda il contenuto sostanziale dell’immunità, ma lascia al Parlamento il compito di applicarle. Pertanto, mi pare del tutto naturale, a partire dal momento in cui il diritto nazionale di uno Stato membro riconosce l’immunità ai parlamentari, che non sia il giudice nazionale competente a valutare l’opportunità di chiederne la revoca, ma il Parlamento a stabilire l’opportunità di revocarla o difenderla.
Osservazione finale
109. Nella sua terza questione pregiudiziale, il giudice del rinvio affronta ancora una volta la questione della ponderazione degli interessi che occorrerebbe compiere nel quadro della decisione sull’eventuale concessione di un permesso di uscita dal carcere a favore del ricorrente nel procedimento principale. Tuttavia, la questione di cui trattasi è divenuta priva di oggetto a seguito della pronuncia della sentenza del 14 ottobre 2019. L’unica questione che resta pertinente è se, al momento della pronuncia di detta sentenza, il ricorrente nel procedimento principale godesse dell’immunità quale membro del Parlamento.
Conclusione
110. Alla del complesso delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna) come segue:
1) Una persona la cui elezione al Parlamento europeo sia stata ufficialmente proclamata dall’autorità competente dello Stato membro in cui si sono tenute le elezioni di cui trattasi acquisisce unicamente per suddetto fatto e da tale momento la condizione di membro del Parlamento, a prescindere da qualsiasi formalità successiva cui l’interessato avrebbe l’obbligo di adempiere, che sia in forza del diritto dell’Unione o del diritto nazionale dello Stato membro di cui trattasi. Detta persona conserva la condizione in parola sino al termine del suo mandato, salvi i casi di scadenza del medesimo menzionati nell’articolo 13, paragrafo 1, dell’Atto relativo all’elezione dei membri del Parlamento a suffragio universale diretto, allegato alla decisione 76/787/CECA, CEE, Euratom del Consiglio, del 20 settembre 1976, come modificato dalla decisione 2002/772/CE, Euratom del Consiglio, del 25 e del 27 settembre 2002.
2) La durata delle sessioni del Parlamento, ai sensi dell’articolo 9, primo comma, del protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea, allegato ai trattati UE e FUE, inizia con l’apertura della prima sessione del neoeletto Parlamento, ossia alla data indicata nell’articolo 11, paragrafo 3, dell’atto relativo all’elezione dei rappresentanti al Parlamento europeo a suffragio universale diretto, allegato alla decisione 76/787, come modificato dalla decisione 2002/772. Alla stessa data inizia ad essere applicabile la menzionata disposizione del protocollo. Lo stesso vale per un membro del Parlamento che non abbia effettivamente assunto le proprie funzioni, per non aver adempiuto tutte le formalità richieste dal diritto nazionale.
3) L’articolo 9, secondo comma, del protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea, in combinato disposto con l’articolo 9, primo comma, lettera a), del medesimo protocollo, deve essere interpretato nel senso che, anteriormente all’apertura della prima sessione del Parlamento dopo le elezioni, le autorità dello Stato membro in cui un membro del Parlamento è stato eletto sono tenute ad astenersi dall’adottare qualsiasi misura che potrebbe ostacolare gli adempimenti da parte di detto deputato necessari per l’effettiva assunzione delle sue funzioni e a sospendere le misure già in corso, a meno di aver ottenuto la revoca dell’immunità da parte del Parlamento. Tale obbligo vige soltanto per le misure interessate dall’immunità parlamentare in forza del diritto nazionale.
4) A partire dal momento in cui il diritto nazionale di uno Stato membro riconosce l’immunità ai membri del parlamento nazionale, l’articolo 9, primo comma, lettera a), del protocollo (n. 7) sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea, in combinato disposto con l’articolo 9, terzo comma, del medesimo, deve essere interpretato nel senso che spetta al Parlamento valutare l’opportunità di revocare o difendere l’immunità di uno dei suoi membri.