NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MACIEJ SZPUNAR
prednesené 17. októbra 2018 (1)
Vec C‑82/17 P
TestBioTech eV
European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV
Sambucus eV
proti
Európskej komisii
„Odvolanie – Životné prostredie – Geneticky modifikované produkty – Rozhodnutie Komisie, ktoré povoľuje uvádzať na trh produkty obsahujúce geneticky modifikovanú sóju MON 87701 x MON 89788 – Nariadenie (ES) č. 1367/2006 – Článok 10 – Žiadosť o vnútorné preskúmanie správneho aktu podľa práva životného prostredia – Dôkazné bremeno“
Úvod
1. Týmto odvolaním sa združenia TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV a Sambucus eV (ďalej len „odvolatelia“) domáhajú po prvé zrušenia rozsudku Všeobecného súdu z 15. decembra 2016, TestBioTech a i./Komisia (T‑177/13, neuverejnený, ďalej len „napadnutý rozsudok“, EU:T:2016:736), ktorým Všeobecný súd zamietol ich žalobu o zrušenie rozhodnutia Európskej komisie z 8. januára 2013(2) (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), ktorým Komisia oznámila združeniu TestBioTech, že neakceptuje žiadne z tvrdení uvedených v odôvodnení žiadosti o vnútorné preskúmanie [vykonávacieho] rozhodnutia [Komisie] 2012/347/EÚ z 28. júna 2012, ktorým sa podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1829/2003[(3)] povoľuje uvádzať na trh produkty, ktoré obsahujú geneticky modifikovanú sóju MON 87701 x MON 89788 (MON‑877Ø1‑2 x MON‑89788‑1), sú z nej zložené alebo vyrobené (Ú. v. EÚ L 171, 2012, s. 13; ďalej len „povoľujúce rozhodnutie“). Odvolatelia sa po druhé domáhajú zrušenia napadnutého rozhodnutia, ako aj rovnakých rozhodnutí Komisie adresovaných združeniam European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility a Sambucus, alebo subsidiárne vrátenia veci Všeobecnému súdu.
2. Pokiaľ ide o tieto návrhy, právna otázka nastolená týmto odvolaním privedie Súdny dvor k preskúmaniu povahy, rozsahu pôsobnosti a „dôkazného bremena“ týkajúceho sa mechanizmu vnútorného preskúmania upraveného v článku 10 nariadenia (ES) č. 1367/2006(4).
Právny rámec
Medzinárodné právo
3. Článok 9 ods. 1 až 4 Aarhuského dohovoru(5) stanovuje:
„1. Každá strana v rámci svojho vnútroštátneho práva zabezpečí, aby každý, kto sa domnieva, že jeho žiadosť o informácie na základe článku 4 zostala nepovšimnutá, bola neoprávnene zamietnutá, či už čiastočne, alebo úplne, neprimerane zodpovedaná alebo sa s ňou nenaložilo tak, ako sa malo v súlade s ustanoveniami uvedeného článku, mal prístup k procesu preskúmaniu pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným zákonom.
V tých prípadoch, keď strana umožní takéto opravné prostriedky pred súdom, zabezpečí, aby táto osoba mala tiež prístup k rýchlemu konaniu stanovenému zákonom, a to zdarma či za nízky poplatok, k novému prejednaniu orgánu verejnej moci alebo preskúmaniu iným nezávislým a nestranným orgánom, iným ako súd.
Konečné rozhodnutia podľa odseku 1 sú záväzné pre orgán verejnej moci, ktorý má informácie. Zdôvodnenie sa uvedie písomne, prinajmenšom ak prístup k informáciám je podľa tohto odseku zamietnutý.
2. Každá strana, v rámci svojho vnútroštátneho práva, zabezpečí, aby členovia zainteresovanej verejnosti
a) majúci dostatočný záuje[m] alebo, alternatívne,
b) ak pretrváva porušovanie ich práva v prípadoch, kde to právne predpisy strany upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku,
mali prístup k procesu preskúmania pred súdom a/alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia, podliehajúc článku 6 a v prípadoch stanovených vnútroštátnym právom a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 3, a iným relevantným ustanoveniam tohto dohovoru.
O tom, čo predstavuje dostatočný záujem a porušovanie práva, bude rozhodnuté v súlade s požiadavkami vnútroštátneho práva a v súlade s cieľom dať zainteresovanej verejnosti široký prístup k spravodlivosti v rámci rozsahu pôsobnosti tohto dohovoru. Na tento účel sa záujem akejkoľvek mimovládnej organizácie, ktorá spĺňa požiadavky uvedené v článku 2 ods. 5, považuje za dostatočný na účely písmena a). Tieto organizácie budú považované za také, ktorých práva môžu byť porušené na účely písmena b).
Ustanovenia odseku 2 nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správneho preskúmania pred súdnym preskúmaním, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho práva.
3. Naviac, bez toho, aby boli dotknuté procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.
4. Naviac, bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 1, postupy uvedené v odsekoch 1, 2 a 3 zabezpečia zodpovedajúcu a účinnú nápravu vrátane prikázaných úľav, ak sú vhodné, a musia byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé. Rozhodnutia podľa tohto článku budú vydávané alebo zaznamenané písomne. Rozhodnutia súdov a, kedykoľvek je to možné, aj iných orgánov budú verejne prístupné.“
Právo Únie
4. Odôvodnenia 11, 18, 19 a 21 nariadenia č. 1367/2006/ES znejú:
„(11) Správne akty individuálneho určenia by mali byť otvorené prípadnému vnútornému preskúmaniu, ak vyvolávajú právne záväzné a vonkajšie účinky. …
…
(18) Článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru ustanovuje prístup k súdnym alebo iným preskúmavacím konaniam na účely napadnutia konania a nečinnosti súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré porušujú ustanovenia práva životného prostredia. Ustanovenia o prístupe k spravodlivosti by mali byť v súlade so zmluvou. V tejto súvislosti je vhodné, aby toto nariadenie riešilo iba konanie a nečinnosť orgánov verejnej moci.
(19) Aby sa zabezpečili primerané a účinné prostriedky nápravy vrátane tých, ktoré sú dostupné pred Súdnym dvorom Európskych spoločenstiev na základe príslušných ustanovení zmluvy, je vhodné, aby inštitúcia alebo orgán Spoločenstva, ktorý vydal akt, ktorý sa má napadnúť, alebo ktorý v prípade údajnej správnej nečinnosti nekonal, mal príležitosť prehodnotiť svoje predchádzajúce rozhodnutie alebo v prípade nečinnosti konať.
…
(21) Ak boli predchádzajúce žiadosti o vnútorné preskúmanie neúspešné, dotknutá mimovládna organizácia by mala mať možnosť začať súdne konanie pred Súdnym dvorom v súlade s príslušnými ustanoveniami zmluvy.“
5. Článok 10 s názvom „Žiadosť o vnútorné preskúmanie správneho aktu“ stanovuje, že:
„1. Akákoľvek mimovládna organizácia, ktorá spĺňa podmienky uvedené v článku 11, je oprávnená požiadať o vnútorné preskúmanie inštitúciu alebo orgán Spoločenstva, ktorý prijal správny akt podľa zákona o životnom prostredí alebo v prípade údajnej správnej nečinnosti mal takýto akt prijať.
Takáto žiadosť musí byť predložená písomne a v lehote najneskôr šiestich týždňov po prijatí, oznámení alebo publikovaní správneho aktu, podľa toho, čo nastane najneskôr, alebo v prípade údajnej nečinnosti šesť týždňov po dni, keď sa správny akt požadoval. Žiadosť musí obsahovať dôvody na preskúmanie.
2. Inštitúcia alebo orgán Spoločenstva uvedený v odseku 1 zváži každú žiadosť, pokiaľ žiadosť nie je zjavne neopodstatnená. Čo najskôr, najneskôr však do dvanástich týždňov od doručenia žiadosti, inštitúcia alebo orgán Spoločenstva uvedie v písomnej odpovedi svoje dôvody.
3. Ak inštitúcia alebo orgán Spoločenstva nie je schopný napriek preverovaniu konať v súlade s odsekom 2, čo najskôr, najneskôr však v lehote uvedenej v odseku 2, informuje mimovládnu organizáciu, ktorá podala žiadosť, o dôvodoch svojej nečinnosti a o tom, kedy má v úmysle konať.
Inštitúcia alebo orgán Spoločenstva v každom prípade koná do osemnástich týždňov od prijatia žiadosti.“
6. Podľa článku 12 toho istého nariadenia („Konania pred Súdnym dvorom“):
„1. Mimovládna organizácia, ktorá požiadala o vnútorné preskúmanie podľa článku 10, môže začať konanie pred Súdnym dvorom v súlade s príslušnými ustanoveniami zmluvy.
2. Ak inštitúcia alebo orgán Spoločenstva nekoná v súlade s článkom 10 ods. 2 alebo 3, mimovládna organizácia môže začať konanie pred Súdnym dvorom v súlade s príslušnými ustanoveniami zmluvy.“
Okolnosti predchádzajúce sporu
7. Odvolatelia sú nemecké neziskové združenia. TestBioTech eV propaguje nezávislý výskum a verejnú diskusiu o vplyve biotechnológie. European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV má za cieľ podporu vedy a výskumu na ochranu životného prostredia, biologickej diverzity a ľudského zdravia pred negatívnymi vplyvmi nových technológií a ich výsledkov. Sambucus eV sa venuje kultúrnym aktivitám.
8. Dňa 14. augusta 2009 predložila spoločnosť Monsanto Europe SA v súlade s článkami 5 a 17 nariadenia č. 1829/2003 príslušnému orgánu v Holandsku žiadosť o uvedenie potravín, zložiek potravín a krmív, ktoré obsahujú sóju MON 87701 × MON 89788, sú z nej zložené alebo vyrobené, na trh (ďalej len „sója“). Žiadosť sa týkala aj uvádzania sóje prítomnej v iných produktoch, ako sú potraviny a krmivá, ktoré obsahujú uvedenú sóju alebo sú z nej zložené, na účely rovnakého používania ako akákoľvek iná sója s výnimkou kultivácie.
9. Dňa 15. februára 2012 vydal Európsky úrad pre bezpečnosť potravín (ďalej len „EFSA“) celkové stanovisko v súlade s článkami 6 a 18 nariadenia č. 1829/2003/ES. V bode 3 uvedeného stanoviska EFSA uviedol, že jeho Vedecká skupina pre geneticky modifikované organizmy prijala 25. januára 2012 vedecké stanovisko k žiadosti spoločnosti Monsanto (EFSA‑GMO‑NL‑2009‑73) o uvedenie na trh sóje odolnej voči hmyzu a tolerantnej voči herbicídom na použitie v potravinách a krmivách, dovoz a spracovanie podľa nariadenia č. 1829/2003 (Vestník EFSA 2012;10(2):2560, 1 – 34), v zmysle, že v kontexte zamýšľaných použití je sója rovnako bezpečná ako sója, ktorá nebola geneticky modifikovaná, vzhľadom na možné účinky na zdravie ľudí alebo zvierat alebo na životné prostredie. Vedecká skupina navyše dospela k záveru, že kríženie modifikovanej sóje v kontexte jej zamýšľaného použitia nevyústilo do interakcií medzi udalosťami, ktoré by mohli mať vplyv na bezpečnosť sóje vzhľadom na možné účinky na zdravie ľudí a zvierat a na životné prostredie. V tomto svojom celkovom stanovisku EFSA dospel k záveru, že [spoločnosť Monsanto] „splnila požiadavky článkov 6 a 18 [nariadenia č. 1829/2003/ES] na uvádzanie [sóje] na trh“.
10. Povoľujúcim rozhodnutím Európska komisia pri vyžadovaní splnenia určitých podmienok povolila na účely článku 4 ods. 2 a článku 16 ods. 2 nariadenia č. 1829/2003:
– potraviny a zložky potravín, ktoré obsahujú sóju, sú z nej zložené alebo vyrobené,
– krmivá, ktoré obsahujú sóju, sú z nej zložené alebo vyrobené,
– sóju prítomnú v iných produktoch ako potraviny a krmivá, „ktoré ju obsahujú“ alebo sú z nej zložené a sú určené na rovnaké použitie ako akákoľvek iná sója s výnimkou kultivácie.
11. V odôvodneniach 4, 6 a 7 povoľujúceho rozhodnutia Komisia uviedla, že 15. februára 2012 vydal EFSA priaznivé stanovisko v súlade s článkami 6 a 18 nariadenia č. 1829/2003, v ktorom dospel k záveru, že pokiaľ ide o možné účinky na zdravie ľudí a zvierat alebo na životné prostredie, sója tak, ako bola opísaná v žiadosti, bola rovnako bezpečná ako jej geneticky nemodifikovaný náprotivok. Komisia ďalej uviedla, že EFSA vo svojom stanovisku takisto dospel k záveru, že žiadateľom predložený plán monitorovania životného prostredia, ktorého súčasťou je všeobecný plán dohľadu, je v súlade s plánovaným použitím uvedených produktov. Na základe toho Komisia dospela k záveru, že je vhodné povoliť sóju a všetky produkty, ktoré ju obsahujú alebo sú z nej zložené, ako aj z nej vyrobené potraviny a krmivo v súlade s opisom uvedeným v žiadosti o povolenie.
12. Listom zo 6. augusta 2012 každý z odvolateľov požiadal Európsku komisiu o vykonanie vnútorného preskúmania povoľujúceho rozhodnutia podľa článku 10 nariadenia č. 1367/2006. Žiadatelia okrem iného namietali, že záver, že sója je v podstate rovnocenná sóji, ktorá nebola geneticky modifikovaná, je chybný, že neboli zohľadnené synergické alebo kombinačné účinky, že neboli dostatočne posúdené imunologické riziká a že nebolo vyžiadané monitorovanie účinkov na zdravie.
13. Napadnutým rozhodnutím z 8. januára 2013 komisár pre zdravie oznámil združeniu TestBioTech, že Komisia neakceptuje žiadne z právnych a vedeckých tvrdení, na ktoré sa žiadosť o vnútorné preskúmanie povoľujúceho rozhodnutia odvoláva. Komisia preto dospela k záveru, že povoľujúce rozhodnutie je v súlade s nariadením č. 1829/2003. Komisia konkrétne odmietla tvrdenia združenia TestBioTech uvedené v žiadosti o vnútorné preskúmanie, že povoľujúce rozhodnutie je protiprávne z dôvodu, že zistenie EFSA, že modifikovaná sója je „v podstate rovnocenná“, je chybné, že neboli zohľadnené synergické alebo kombinačné účinky, že neboli dostatočne posúdené imunologické riziká a že nebolo vyžiadané monitorovanie účinkov na zdravie.
14. V ten istý deň komisár pre zdravie zaslal združeniu European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility druhé rozhodnutie a združeniu Sambucus tretie rozhodnutie, ktoré sú v podstate totožné s napadnutým rozhodnutím zaslaným združeniu TestBioTech.
15. V týchto troch rozhodnutiach Komisia uznala, že odvolatelia spĺňajú kritériá uvedené v článku 11 nariadenia č. 1367/2006, a teda ako mimovládne organizácie na účely uvedené článku sú oprávnené predložiť žiadosť o vnútorné preskúmanie.
Konanie pred Všeobecným súdom a napadnutý rozsudok
16. Návrhom z 18. marca 2013 odvolatelia podali na Všeobecnom súde žalobu na zrušenie napadnutého rozhodnutia.
17. Na podporu svojej žaloby sa odvolatelia v podstate opierali o štyri žalobné dôvody – po prvé o neexistenciu podstatnej rovnocennosti medzi sójou a sójou, ktorá nebola modifikovaná; po druhé o neposúdenie synergických/kombinačných účinkov a toxicity; po tretie o absenciu vyčerpávajúceho imunologického posúdenia a po štvrté o absenciu monitorovania spotreby výrobkov obsahujúcich sóju po udelení povolenia na uvedenie na trh.
18. Komisia, EFSA, ako aj spoločnosti Monsanto Europe a Monsanto Company (ďalej len „Monsanto“) navrhli, aby Všeobecný súd zamietol žalobu ako čiastočne neprípustnú a čiastočne nedôvodnú.
19. V napadnutom rozsudku Všeobecný súd žalobu zamietol ako čiastočne neprípustnú a čiastočne nedôvodnú a zaviazal odvolateľov na náhradu trov konania (s výnimkou trov konania vedľajších účastníkov konania).
Návrhy účastníkov konania pred Súdnym dvorom
20. Svojím odvolaním odvolatelia navrhujú, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok a napadnuté rozhodnutie alebo subsidiárne vrátil vec Všeobecnému súdu a uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
21. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor zamietol odvolanie a uložil odvolateľom povinnosť nahradiť trovy konania.
Posúdenie odvolania
22. Na podporu svojho odvolania uvádzajú odvolatelia päť odvolacích dôvodov. Po prvé tvrdia, že Všeobecný súd dospel k nesprávnemu záveru, že „niektoré z ich tvrdení, dôkazov a/alebo materiálov“ sú neprípustné. Po druhé tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď neziskovým združeniam podávajúcim námietky podľa článkov 10 a 12 nariadenia č. 1367/2006 uložil „nesprávne a nereálne dôkazné bremeno“. Po tretie tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď neuznal, že pokyny EFSA v súlade s jeho zákonnými povinnosťami vedú k legitímnemu očakávaniu, že budú naplnené. Po štvrté tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že dvojstupňové posúdenie bezpečnosti vyžadované nariadením č. 1829/2003 sa nemusí dodržať. Po piate napokon tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď odmietol niektoré prvky námietky odvolateľov voči tomu, že Komisia dostatočne neprešetrila možnú toxicitu sóje a nežiadala monitorovanie vplyvu sóje po udelení povolenia.
23. V súlade so žiadosťou Súdneho dvora obmedzím svoju analýzu na druhý odvolací dôvod. Vzhľadom na to, že tento dôvod sa týka povahy, rozsahu pôsobnosti a podmienok postupu vnútorného preskúmania a súdnej kontroly rozhodnutia o preskúmaní podľa článku 10 nariadenia č. 1367/2006, najprv ich preskúmam na abstraktnej úrovni a až potom ich konkrétne uplatním na druhý odvolací dôvod.
Povaha, rozsah pôsobnosti a podmienky postupu vnútorného preskúmania podľa článku 10 nariadenia č. 1367/2006
24. Budem preto vykladať článok 10 nariadenia č. 1367/2006 (jeho znenie, štruktúru, legislatívnu minulosť a účel) a navrhnem konkrétne kritériá, ktoré treba dodržiavať v rámci postupu vnútorného preskúmania.
Znenie a štruktúra článku 10 nariadenia č. 1367/2006
25. Podľa článku 10 ods. 1 nariadenia č. 1367/2006 je akákoľvek mimovládna organizácia, ktorá spĺňa podmienky uvedené v jeho článku 11, oprávnená požiadať inštitúciu alebo orgán Únie, ktorý prijal správny akt podľa zákona o životnom prostredí, o vnútorné preskúmanie. Takáto žiadosť musí byť predložená písomne a v lehote najneskôr šiestich týždňov po prijatí, oznámení alebo publikovaní správneho aktu podľa toho, čo nastane ako posledné. Žiadosť musí obsahovať dôvody na preskúmanie.(6) Podľa článku 10 ods. 2 inštitúcia alebo orgán Únie uvedený v odseku 1 zváži každú žiadosť, pokiaľ žiadosť nie je zjavne neopodstatnená. Čo najskôr, najneskôr však do dvanástich týždňov od doručenia žiadosti, inštitúcia alebo orgán Únie uvedie v písomnej odpovedi svoje dôvody.
26. Zo znenia teda vyplýva, že aby mohla príslušná inštitúcia alebo orgán Únie žiadosť posúdiť, žiadosť (1) musí obsahovať dôvody na preskúmanie a (2) nemala by byť „zjavne neopodstatnená“. Čo však nemožno priamo odvodiť zo znenia tohto ustanovenia, sú presnejšie kritériá, pokiaľ ide o zdôvodnenie uvedených dôvodov.
Postup vnútorného preskúmania v štruktúre a kontexte nariadenia č. 1367/2006
27. Článok 12 nariadenia č. 1367/2006, ktorý je posledným ustanovením hlavy IV nariadenia pojednávajúcej o vnútornom preskúmaní a prístupe k spravodlivosti, vo svojom prvom odseku stanovuje, že mimovládna organizácia, ktorá požiadala o vnútorné preskúmanie podľa článku 10, môže začať konanie „pred Súdnym dvorom“ v súlade s príslušnými ustanoveniami zmluvy.
28. Podľa môjho názoru by bolo v rozpore s riadnym výkonom spravodlivosti, ak by bolo žiadateľovi umožnené dopĺňať alebo uvádzať dôvody na vnútorné preskúmanie počas konania pred Súdnym dvorom Európskej únie. Žiadateľ teda musí výslovne uviesť všetky dôvody na vnútorné preskúmanie v samotnej žiadosti.
29. V kontexte konania pred Všeobecným súdom sa analogicky použil iný postup preskúmania v právnych predpisoch Únie. V bode 51 napadnutého rozsudku sa zdá, že Súd prvého stupňa vyvodzuje paralelu(7) medzi článkom 10 nariadenia č. 1367/2006 a článkom 4 ods. 5 a článkom 8 ods. 3 smernice 91/414/EHS(8).
30. Nemyslím si, že by sa mala vyvodzovať analógia so smernicou 91/414. Je tomu tak, ako Súdny dvor uviedol v časti rozsudku vo veci Stichting Zuid‑Hollandse Milieufederatie, na ktorý sa Všeobecný súd analogicky odvolal, pretože „zo znenia článku 4 ods. 5 v spojení s článkom 8 ods. 3 smernice 91/414 vyplýva, že predmetom tohto preskúmania nie je nové hodnotenie samotnej účinnej látky, ale skôr hodnotenie finálneho prípravku na ochranu rastlín a že k tomuto preskúmaniu sa pristupuje na základe iniciatívy vnútroštátnych orgánov a nie dotknutých jednotlivcov“(9). Článok 4 ods. 5 smernice č. 91/414 teda upravuje preskúmanie povolení pre prípravky na ochranu rastlín, „keď existujú náznaky, že niektorá z požiadaviek uvedených v odseku 1[(10)] sa už neplní. V takýchto prípadoch môžu členské štáty požadovať od žiadateľa o povolenie alebo od toho, komu bolo podľa článku 9 udelené rozšírenie oblasti používania, predloženie ďalších informácií nevyhnutných na takéto preskúmanie. Povolenie môže byť v prípade potreby predĺžené na dobu nevyhnutnú na ukončenie preskúmania a poskytnutie takýchto ďalších informácií“.
31. Z vyššie uvedeného vyplýva, že účelom procesu preskúmania podľa článku 4 ods. 5 a článku 8 ods. 3 smernice 91/414 je nové hodnotenie konečného prípravku na ochranu rastlín, t. j. nové hodnotenie konkrétneho výstupu. Naopak, proces vnútorného preskúmania podľa článku 10 nariadenia č. 1367/2006, ktorý sa mimochodom vzťahuje na akýkoľvek „správny akt podľa zákona o životnom prostredí“, odkazuje na preskúmanie správneho konania bez toho, aby sa nevyhnutne dotýkal podstatného výsledku schvaľujúceho rozhodnutia.(11)
32. Mimochodom, to isté platí pre proces preskúmania podľa článku 21 nariadenia (ES) č. 1107/2009(12). Toto nariadenie, ktorým sa zrušila smernica 91/414, v článku 21 upravuje proces preskúmania vzhľadom na nové vedecké a technické znalosti a údaje získané monitorovaním. To nemôže byť všeobecná myšlienka postupu vnútorného preskúmania podľa článku 10 nariadenia č. 1367/2006. Ako vyplýva z odsekov 2 a 3 tohto ustanovenia, tento proces vnútorného preskúmania je chronologicky tak úzko spojený s procesom schvaľovania, že účelom procesu vnútorného preskúmania nemôže byť skutočnosť, že nové vedecké a technické znalosti a údaje získané monitorovaním, ktoré sa mohli objaviť, sa majú zobrať do úvahy. Účelom procesu vnútorného preskúmania je skôr preukázať, či existujú elementy, ktoré mohli byť prehliadnuté počas schvaľovacieho postupu.
Legislatívna história
33. Ako sa pripomína v odôvodnení 3 nariadenia č. 1367/2006, Spoločenstvo podpísalo Aarhuský dohovor 25. júna 1998 a 17. februára 2005 ho schválilo. Navyše odôvodnenia 4, 5, 6, 7, 9, 12, 13, 16, 17 a 18 uvedeného nariadenia výslovne odkazujú na Aarhuský dohovor.
34. Nariadenie č. 1367/2006 preto obsahuje ustanovenia, ktoré „uplatňujú požiadavky dohovoru na inštitúcie a orgány Spoločenstva“(13). Nariadenie č. 1367/2006 tak prispieva k právnym predpisom, ktorými sa Aarhuský dohovor transponuje do práva Únie.(14) Uplatňuje sa na inštitúcie a orgány Únie v rozsahu pôsobnosti Aarhuského dohovoru.(15)
35. Zámerom článkov 10 a 12 nariadenia č. 1367/2006 je transponovať do práva Únie článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, podľa ktorého každá strana tohto dohovoru zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.(16)
36. V tomto kontexte je cieľom postupu vnútorného preskúmania podľa článku 10 uľahčiť prístup „oprávnených subjektov“ k spravodlivosti, ktorý by tieto subjekty na základe výkladu článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ Súdnym dvorom nemali.(17) Ak sa rozhodnutie o žiadosti o vnútorné preskúmanie adresuje tomuto oprávnenému subjektu, spĺňa kritériá priameho dotknutia podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ a tento subjekt môže začať konanie na Súdnom dvore (článok 12 nariadenia č. 1367/2006 v spojení s článkom 263 štvrtým odsekom ZFEÚ).
37. Na základe legislatívnej histórie by preto bolo možné tvrdiť, že predpoklady na splnenie by nemali žiadateľov o preskúmanie príliš zaťažovať. Ak by podmienky na vnútorné preskúmanie boli príliš prísne, tento zámer uľahčiť prístup k spravodlivosti by nebol naplnený. Presnejšie kritériá však podľa môjho názoru nie je možné vyvodiť z legislatívnej histórie nariadenia č. 1367/2006.
Účel procesu vnútorného preskúmania
38. V bode 51 napadnutého rozsudku Všeobecný súd konštatoval, že „predmetom tohto preskúmania nie je nové hodnotenie povolenia na uvedenie dotknutých výrobkov na trh“.
39. Z tohto dôvodu je nutné definovať účel vnútorného preskúmania. Táto otázka závisí od možného výsledku takéhoto postupu vnútorného preskúmania. V bode 52 napadnutého rozsudku Všeobecný súd rozhodol, že inštitúcia alebo orgán, ktorý prijal povoľujúce rozhodnutie, „musí túto žiadosť posúdiť a po ukončení vnútorného preskúmania môže zamietnuť žiadosť o vnútorné preskúmanie ako nedôvodnú odôvodneným rozhodnutím alebo z dôvodu, že vnútorné preskúmanie neviedlo k výsledku odlišnému od výsledku dosiahnutého povoľujúcim rozhodnutím, alebo, ak je to zákonne povolené, prijme akékoľvek iné opatrenie, ktoré považuje za vhodné na zmenu povoľujúceho rozhodnutia, vrátane jeho zmeny, pozastavenia alebo zrušenia“.
40. Z vyššie uvedeného vyplýva, že interné preskúmanie by mohlo viesť k späťvzatiu povoľujúceho rozhodnutia. Účelom postupu vnútorného preskúmania je teda opätovné posúdenie postupu, ktorý viedol k vydaniu povoľujúceho rozhodnutia, aby sa overilo, či nové informácie alebo nové posúdenie všeobecne známych informácií môže odôvodniť prehodnotenie povoľujúceho rozhodnutia.
41. Tento účel je v úplnom súlade so zásadou obozretnosti v práve životného prostredia, podľa ktorej ak pretrváva neistota týkajúca sa existencie alebo rozsahu rizík pre ľudské zdravie, ochranné opatrenia možno prijať aj bez nutnosti čakať na to, kým sa existencia a závažnosť týchto rizík preukážu v plnom rozsahu.(18)
42. Proces vnútorného preskúmania by mohol pomôcť odhaliť nebezpečenstvá, ktoré neboli zistené počas schvaľovacieho procesu.
43. Tento účel je navyše v súlade s cieľmi Aarhuského dohovoru, ktoré by sa bezpochyby mali zohľadňovať pri výklade článku 10 nariadenia č. 1367/2006.(19) Ako je všeobecne známe, tento dohovor má v záležitostiach životného prostredia trojaký účel, ktorým je po prvé uľahčenie prístupu k informáciám, po druhé posilnenie účasti verejnosti na rozhodovacom procese a po tretie zabezpečenie prístupu k spravodlivosti, pričom príslušným účelom v uvedenej veci je samozrejme prístup k spravodlivosti.(20)
44. Článok 10 nariadenia č. 1367/2006 stanovuje, že rozhodnutie sa prijíma na základe žiadosti o vnútorné preskúmanie. Toto rozhodnutie – adresované mimovládnej organizácii, ktorá iniciovala proces preskúmania, – môže byť následne napadnuté podľa článku 12 nariadenia č. 1367/2006 v spojení s článkom 263 štvrtým odsekom ZFEÚ. Články 10 a 12 nariadenia č. 1367/2006 teda uľahčujú prístup k spravodlivosti podľa ustanovení zmluvy, pretože ich uplatňovanie vedie k individuálnemu rozhodnutiu v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.
Kritériá, ktoré sa majú uplatniť pre proces preskúmania
45. Z vyššie uvedeného výkladu vyplýva, že otázku, či sa má iniciovať proces preskúmania, nemožno ponechať na uváženie inštitúcie alebo orgánu, ktorý je na konanie príslušný. To by bolo v rozpore s účelom procesu preskúmania, ktorý je uvedený vyššie.
46. Pokiaľ ide o intenzitu preskúmania, navrhujem, aby sa počas procesu preskúmania uplatnili nasledujúce kritériá a vykonali nasledujúce kroky.
47. Po prvé akékoľvek tvrdenie uvedené v žiadosti o vnútorné preskúmanie by sa malo vziať do úvahy, pokiaľ tento argument nie je „zjavne neopodstatnený“ podľa článku 10 ods. 2 nariadenia č. 1367/2006. Je na príslušnej inštitúcii alebo orgáne, aby preukázal, že tento argument je zjavne neopodstatnený. To možno vyvodiť z pojmu „pokiaľ“ použitého v článku 10 ods. 2 nariadenia.
48. Po druhé príslušná inštitúcia alebo orgán Únie by sa mal poradiť s EFSA alebo s akoukoľvek inou agentúrou alebo inštitúciou, ktorá bola zapojená do povoľovacieho konania, na účely overenia, či argumenty použité v žiadosti sú opodstatnené.
49. Po tretie príslušná inštitúcia alebo orgán Únie by mal vydať rozhodnutie o žiadosti o vnútorné preskúmanie s podrobným odôvodnením, ktoré by konkrétne zodpovedalo akémukoľvek argumentu uvedenému v žiadosti, pokiaľ tento argument nie je jednoznačne neopodstatnený. Uvedené dôvody by mali umožniť žiadateľovi, aby porozumel odôvodneniu príslušnej inštitúcie alebo orgánu.
Odôvodnenie, ktoré má uviesť žiadateľ o preskúmanie
50. Z vyššie uvedeného účelu procesu preskúmania je tiež možné vyvodiť, že bremeno tvrdenia uložené žiadateľovi o preskúmanie v rámci postupu vnútorného preskúmania by nemalo byť príliš striktné na začatie postupu vnútorného preskúmania.(21)
51. Pokiaľ ide o štruktúru a účel článkov 10 a 12 vyššie uvedeného nariadenia č. 1367/2006, je potrebné pripomenúť, že (1) dôvody musia byť aspoň „uvedené“ a (2) žiadosť nesmie byť zjavne neopodstatnená. Možno teda konštatovať, že na jednej strane zjavne neopodstatnené tvrdenia nie sú dostatočné na splnenie týchto kritérií. Na druhej strane neexistuje žiadne ustanovenie, ktoré by uvádzalo, že žiadatelia majú povinnosť niesť vecné bremeno tvrdenia prostredníctvom predloženia podporných dôkazov.
52. Ak však žiadatelia o preskúmanie žiadajú o viac ako iba o to, aby ich tvrdenia boli vzaté do úvahy, od žiadateľov o postup vnútorného preskúmania je možné vyžadovať, aby predložili konkrétne a presné tvrdenia, ktoré by mohli spochybniť skutkové postavenie, na ktorom je vydané povoľujúce rozhodnutie založené. Vzhľadom na to, že povoľujúce rozhodnutie prijíma orgán – Komisia – po konzultácii s iným správnym orgánom – EFSA –, existuje predpoklad jeho pravdivosti, úplnosti a presnosti, pretože nestrannosť týchto orgánov vyplýva z ich samotnej povahy. Žiadosť o takéto intenzívnejšie vnútorné preskúmanie by preto mala byť založená na argumentoch, ktoré by to spochybňovali. Žiadatelia o preskúmanie by mali byť schopní založiť svoje tvrdenia na akomkoľvek základe a/alebo dôkazoch, ktoré by vyvolali vážne pochybnosti, pokiaľ ide o vyššie uvedený predpoklad. Úplné dôkazy nie sú nikdy potrebné. Na druhej strane by špekulácia tiež nebola dostatočná.
Voľná úvaha a súdne preskúmanie
53. Pokiaľ ide o výsledok preskúmania, Komisia disponuje širokou mierou voľnej úvahy: po prvé môže dospieť k záveru, že preskúmanie nevyžaduje preskúmanie povolenia (postupu); po druhé môže opätovne otvoriť povoľovací postup – s otvoreným výsledkom; po tretie, ako Všeobecný súd správne uviedol v bode 52 napadnutého rozsudku, môže „prijať akékoľvek iné opatrenie, ktoré považuje za vhodné na zmenu povoľujúceho rozhodnutia, vrátane zmeny, pozastavenia alebo zrušenia povolenia“. Po štvrté v prípade zjavne neopodstatnenej žiadosti o vnútorné preskúmanie môže – bez rešpektovania vyššie uvedeného druhého a tretieho kroku – zamietnuť žiadosť ako zjavne neopodstatnenú. Táto voľná úvaha závisí od kvality argumentov predložených žiadateľmi o preskúmanie: čím sú opodstatnenejšie, tým viac musí Komisia postupovať v smere preskúmania schvaľovacieho postupu.
54. Pokiaľ teda ide o intenzitu súdneho preskúmania rozhodnutia o vnútornom preskúmaní podľa článku 10 nariadenia č. 1367/2006, treba uviesť, že článok 12, ktorého dva odseky iba uvádzajú, že adresát rozhodnutia o preskúmaní môže začať konanie pred Súdnym dvorom v súlade s príslušnými ustanoveniami zmluvy, neobsahuje žiadne kritériá týkajúce sa intenzity súdnej kontroly.
55. Ako totiž Všeobecný súd správne uviedol v bode 77 napadnutého rozsudku, podľa ustálenej judikatúry je súdne preskúmanie rozhodnutí obmedzené, ak zahŕňajú komplexné posúdenie skutkového stavu, a teda zahŕňajú širokú mieru voľnej úvahy orgánu, ktorý rozhodnutie prijíma. Súdne orgány Únie nemôžu pri preskúmaní takýchto rozhodnutí nahrádzať svojím posúdením skutkového stavu posúdenie uskutočnené príslušným orgánom. V takýchto prípadoch sa teda súdne orgány Únie musia obmedziť na preskúmanie presnosti skutkových a právnych zistení, ktoré z neho tento orgán vyvodil, a osobitne na to, či konanie tohto orgánu nepredstavuje zjavne nesprávne posúdenie alebo zneužitie právomoci alebo či tento orgán zjavne neprekročil hranice svojej voľnej úvahy.(22)
56. Toto obmedzenie je, ako správne uviedol aj Všeobecný súd v bode 76 napadnutého rozsudku, úplne v súlade s Aarhuským dohovorom. Článok 9 ods. 3 tohto dohovoru predpokladá, že „každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu“. Po prispôsobení Európskej únii postačuje, aby podmienky prístupu k spravodlivosti boli rovnaké ako podmienky upravené vo všeobecnosti podľa práva Únie. Takže v prípade obmedzeného súdneho preskúmania upraveného v práve Únie sa toto obmedzenie môže uplatňovať aj tam, kde má byť legislatívny akt Únie v súlade s Aarhuským dohovorom.
O druhom odvolacom dôvode
Argumentácia účastníkov konania
57. Svojím druhým odvolacím dôvodom odvolatelia tvrdia, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že mimovládnym organizáciám, ktoré podali námietky podľa článkov 10 a 12 nariadenia č. 1367/2006, uložil „nesprávne a nereálne dôkazné bremeno“.
58. Podľa odvolateľov Všeobecný súd uložil v bodoch 67, 83 a 88 napadnutého rozsudku dôkazné bremeno v inom kontexte, ktorý je v uvedenom prípade nevhodný, a následne uložil toto dôkazné bremeno spôsobom, ktorý je v rozpore s jeho vlastným záverom, že mimovládne organizácie nie sú povinné preukázať nebezpečnosť geneticky modifikovaného organizmu.
59. V bode 67 napadnutého rozsudku teda Všeobecný súd použil dôkazný test načrtnutý v rozsudku vo veci Schräder/CPVO(23) na veci, na ktoré sa vzťahuje nariadenie č. 1367/2006, a uviedol, že „tretia strana, ktorá namieta voči povoleniu na uvedenie na trh, musí predložiť podstatné dôkazy, ktoré môžu vyvolať vážne pochybnosti o zákonnosti udelenia tohto povolenia“. Na iných miestach Všeobecný súd uviedol požiadavku na to, aby žiadateľ o preskúmanie „poskytol súbor materiálov, ktoré vyvolávajú vážne pochybnosti o zákonnosti povoľujúceho rozhodnutia“ (bod 88 napadnutého rozsudku). Podľa odvolateľov nie je jasné, či sa s týmito testami musí zaobchádzať rovnakým spôsobom.
60. V každom prípade Všeobecný súd dospel k nesprávnemu záveru, že test s takto vysokým prahom by sa mal uplatniť na veci podľa článkov 10 alebo 12 nariadenia č. 1367/2006, pretože príslušné situácie nie sú analogické. Námietky podľa článku 12 nariadenia č. 1367/2006 sa podávajú proti rozhodnutiam o žiadostiach o vnútorné preskúmanie(24) (predložených podľa článku 10 nariadenia č. 1367/2006), a nie proti rozhodnutiu o povolení na uvedenie na trh. Účelom žiadostí o vnútorné preskúmanie je, aby sa zohľadnili opodstatnené obavy. V rozsudku vo veci Schräder/CPVO(25) sa Súdny dvor zaoberal uloženým dôkazným a právnym bremenom, keď tretia strana priamo napadla rozhodnutie o nezrušení povolenia prostredníctvom úplne odlišného konania o neplatnosť.
61. Všeobecný súd sa teda dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že na základe tohto dôkazného bremena v bodoch 134, 135, 148 až 150, 157, 163 až 168, 170, 205 až 209, 217 až 224, 230, 231, 238 až 243, 246, 247, 256, 282, 287 a 289 dospel k záveru, že odvolatelia nepreukázali, že sója je nebezpečná.
62. Európska komisia zastáva názor, že z dôvodu povahy postupu vnútorného preskúmania zavedeného nariadením č. 1367/2006 je rozsah dôkazného bremena predložený Všeobecným súdom úplne primeraný. Podľa Komisie je v tomto kontexte logické, aby Všeobecný súd rozhodol, že žiadateľ, ktorý napáda platnosť rozhodnutia vnútorného preskúmania odkazom na základný správny akt (akt, ktorý nie je predmetom samotného konania o neplatnosti), musí preukázať, že v žiadosti o vnútorné preskúmanie predložil materiály vyvolávajúce vážne pochybnosti o zákonnosti základného správneho aktu s cieľom určiť rozhodnutie o vnútornom preskúmaní za neplatné. Bez takého testu by neexistoval žiadny rozdiel medzi testom pre odvolateľa, ktorý spochybňuje zákonnosť základného správneho aktu, a testom pre odvolateľa, ktorý spochybňuje rozhodnutie o vnútornom preskúmaní týkajúce sa toho istého základného správneho aktu.
63. Komisia uvádza, že rozsah dôkazného bremena stanovený Všeobecným súdom nie je, na rozdiel od názoru odvolateľov, „testom s vyšším prahom“. Neznamená to, že žiadateľ o vnútorné preskúmanie by musel opätovne vykonať posúdenie rizík alebo predložiť dôkazy o tom, že povolený geneticky modifikovaný organizmus je nebezpečný: ako to Všeobecný súd jasne vysvetlil v bode 67 napadnutého rozsudku, musí iba predložiť podstatné dôkazy, ktoré môžu vyvolať vážne pochybnosti o zákonnosti vydania povoľujúceho rozhodnutia.
64. Na rozdiel od toho, čo tvrdia odvolatelia, t. j. že „cieľom žiadostí [o vnútorné preskúmanie] je, aby vyjadrené obavy boli vyhlásené za dostatočne opodstatnené“, podľa Komisie nemôže byť pravda, že bezprostredne po tom, ako žiadateľ vyjadril akékoľvek pochybnosti o platnosti povolenia, aj keď tieto pochybnosti nie sú závažné, inštitúcia musí pozastaviť platnosť povolenia a preskúmať tieto pochybnosti s cieľom zistiť, či sú dostatočne opodstatnené (napríklad tým, že požiada žiadateľa o povolenie o vykonanie ďalších štúdií alebo skúšok). Všeobecný súd sa teda v bodoch 67, 83 a 88 napadnutého rozsudku nedopustil nesprávneho právneho posúdenia.
65. Pokiaľ ide o ostatné body spochybnené druhým odvolacím dôvodom, Komisia tvrdí, že odvolatelia nespochybňujú, že právny test použitý vo všetkých sporných bodoch bol testom, na ktorý sa odvolatelia sťažujú v prvej časti druhého odvolacieho dôvodu, a to, že im bolo uložené predložiť dôkazy, ktoré by vyvolávali vážne pochybnosti o zákonnosti rozhodnutia o povolení. V dôsledku toho sa v tejto časti odvolania neuplatňuje žiadne nesprávne právne posúdenie. V tomto kontexte je potrebné druhú časť druhého odvolacieho dôvodu zamietnuť ako zjavne neprípustnú.
Analýza
66. Podľa článkov 10 a 12 nariadenia č. 1367/2006 (1) musia byť dôvody žiadosti o vnútorné preskúmanie aspoň „uvedené“ a (2) žiadosť nesmie byť zjavne neopodstatnená. Ako som uviedol vyššie, neopodstatnené tvrdenia nepostačujú na splnenie týchto kritérií. Na druhej strane neexistuje žiadne ustanovenie v tom zmysle, že žiadatelia o preskúmanie majú povinnosť niesť skutočné bremeno tvrdenia v kombinácii s povinnosťou predložiť dôkazy.
67. Ako však Komisia správne poznamenala, existuje zásadný rozdiel medzi povoľovacím konaním, ktorý vedie k povoľujúcemu rozhodnutiu, a procesom preskúmania, ktorého dôsledkom môže, avšak nevyhnutne nemusí, byť opätovné otvorenie povoľovacieho konania. Zároveň odvolatelia nie sú legitimovaní podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, aby priamo napadli samotné povoľujúce rozhodnutie, keďže nie sú povoľujúcim rozhodnutím priamo ani osobne dotknutí.
68. Ako bolo uvedené vyššie, ak si odvolatelia želajú podrobnejšie preskúmavacie konanie, je od žiadateľov o postup vnútorného preskúmania teda možné očakávať, že predložia konkrétne a presné argumenty, ktoré by mohli narušiť skutkové postavenie, na ktorom sa povoľujúce rozhodnutie zakladá. Vzhľadom na to, že povoľujúce rozhodnutie prijíma nestranný orgán – Komisia – po konzultácii s iným nestranným orgánom – EFSA –, existuje určitý predpoklad pravdivosti, úplnosti a presnosti povoľovacieho konania a povoľujúceho rozhodnutia. Žiadosť o vnútorné preskúmanie by preto mala byť založená na argumentoch, ktoré by to spochybňovali. Odvolatelia by mali byť schopní založiť svoje tvrdenia na akomkoľvek základe a/alebo „dôkazoch“, ktoré by vyvolali vážne pochybnosti, pokiaľ ide o vyššie uvedený predpoklad. Úplné dôkazy nie sú nikdy potrebné. Na druhej strane by špekulácia tiež nebola dostatočná.
69. Test vytvorený Všeobecným súdom by sa preto mal chápať ako podstatný predpoklad, ktorý žiada žiadateľov o dôkladnejšie vnútorné preskúmanie predložených argumentov, ktoré by vyvolali vážne pochybnosti o povoľovacom konaní a/alebo povoľujúcom rozhodnutí. Vzhľadom na to sa Všeobecný súd teda v bodoch 67, 83 a 88 napadnutého rozsudku nedopustil nesprávneho právneho posúdenia.(26)
70. Pokiaľ ide o ostatné tvrdenia uvedené v druhom odvolacom dôvode, Komisia správne upozornila na skutočnosť, že odvolatelia nespochybňujú, že právny test použitý vo všetkých sporných bodoch bol testom, na ktorý sa odvolatelia sťažujú v prvej časti druhého odvolacieho dôvodu, a to, že im bolo uložené predložiť materiály, ktoré by vyvolávali vážne pochybnosti o zákonnosti povoľujúceho rozhodnutia. Z tohto dôvodu sa v tejto časti odvolania neuplatňuje žiadne samostatné nesprávne právne posúdenie, a táto časť musí byť teda zamietnutá ako zjavne neprípustná.
71. V dôsledku toho treba druhý odvolací dôvod zamietnuť.
Návrh
72. Vzhľadom na vyššie uvedené a bez toho, aby som sa vyjadroval k opodstatnenosti ostatných odvolacích dôvodov, navrhujem, aby Súdny dvor zamietol ako čiastočne neprípustný a čiastočne neopodstatnený druhý odvolací dôvod, ktorý uviedli združenia TestBioTech eV, European Network of Scientists for Social and Environmental Responsibility eV a Sambucus eV proti rozsudku Všeobecného súdu z 15. decembra 2016, TestBioTech a i./Komisia (T‑177/13, nezverejnené, EU:T:2016:736).