CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
PEDRO CRUZ VILLALÓN
apresentadas em 9 de julho de 2015 (1)
Processo C‑201/14
Smaranda Bara e o.
contra
Președintele Casei Naționale de Asigurări de Sănătate,
Casa Naţională de Asigurări de Sănătate,
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (ANAF)
[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Curtea de Apel Cluj (Roménia)]
«Reenvio prejudicial — Política económica e monetária — Artigo 124.° TFUE — Acesso privilegiado às instituições financeiras — Disposição inaplicável ao litígio no processo principal — Inadmissibilidade manifesta — Aproximação das legislações — Diretiva 95/46/CE — Proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais — Artigo 7.° — Condições de legitimação do tratamento dos dados — Artigos 10.° e 11.° — Consentimento e informação das pessoas em causa — Artigo 13.° — Derrogações e restrições — Regulamentação nacional relativa à aquisição da qualidade de segurado da segurança social — Protocolo de cessão de dados pessoais relativos aos rendimentos das pessoas em causa entre duas instituições públicas»
1. Em que medida e de que modo estão as instituições públicas de um Estado‑Membro autorizadas, no exercício das suas prerrogativas de autoridade pública, a partilhar entre si os dados pessoais dos seus administrados, nomeadamente os que dizem respeito aos seus rendimentos, que recolhem para prosseguirem as suas missões de interesse geral? É esta, em substância, a principal questão que se coloca no litígio do processo principal e que requer a interpretação pelo Tribunal de diversas disposições da Diretiva 95/46/CE (2).
2. O presente processo fornece mais precisamente ao Tribunal a oportunidade para apreciar as condições a que a Diretiva 95/46 sujeita a transmissão de dados pessoais de uma Administração a outra, precisando as obrigações que incumbem tanto às entidades públicas implicadas em tais transferências como ao legislador nacional chamado a enquadrar essas práticas, em particular no que respeita à informação das pessoas em causa.
I – Quadro jurídico
A – Direito da União
3. As principais disposições da Diretiva 95/46 que se afiguram pertinentes para a resolução do litígio no processo principal são os seus artigos 7.°, 10.°, 11.° e 13.° Citarei as outras disposições pertinentes, na medida do necessário, no decurso da minha exposição.
4. O artigo 7.° da Diretiva 95/46 dispõe:
«Os Estados‑Membros estabelecerão que o tratamento de dados pessoais só poderá ser efetuado se:
a) A pessoa em causa tiver dado de forma inequívoca o seu consentimento;
ou
b) O tratamento for necessário para a execução de um contrato no qual a pessoa em causa é parte ou de diligências prévias à formação do contrato decididas a pedido da pessoa em causa
ou
c) O tratamento for necessário para cumprir uma obrigação legal à qual o responsável pelo tratamento esteja sujeito
ou
d) O tratamento for necessário para a proteção de interesses vitais da pessoa em causa
ou
e) O tratamento for necessário para a execução de uma missão de interesse público ou o exercício da autoridade pública de que é investido o responsável pelo tratamento ou um terceiro a quem os dados sejam comunicados
ou
f) O tratamento for necessário para prosseguir interesses legítimos do responsável pelo tratamento ou do terceiro ou terceiros a quem os dados sejam comunicados, desde que não prevaleçam os interesses ou os direitos e liberdades fundamentais da pessoa em causa, protegidos ao abrigo do n.° 1 do artigo 1.°»
5. O artigo 10.° da Diretiva 95/46 enuncia:
«Os Estados‑Membros estabelecerão que o responsável pelo tratamento ou o seu representante deve fornecer à pessoa em causa junto da qual recolha dados que lhe digam respeito, pelo menos as seguintes informações, salvo se a pessoa já delas tiver conhecimento:
a) Identidade do responsável pelo tratamento e, eventualmente, do seu representante;
b) Finalidades do tratamento a que os dados se destinam;
c) Outras informações, tais como:
— os destinatários ou categorias de destinatários dos dados,
— o carácter obrigatório ou facultativo da resposta, bem como as possíveis consequências se não responder,
— a existência do direito de acesso aos dados que lhe digam respeito e do direito de os retificar,
desde que sejam necessárias, tendo em conta as circunstâncias específicas da recolha dos dados, para garantir à pessoa em causa um tratamento leal dos mesmos.»
6. O artigo 11.° da Diretiva 95/46 dispõe:
«1. Se os dados não tiverem sido recolhidos junto da pessoa em causa, os Estados‑Membros estabelecerão que o responsável pelo tratamento, ou o seu representante, deve fornecer à pessoa em causa, no momento em que os dados forem registados ou, se estiver prevista a comunicação de dados a terceiros, o mais tardar aquando da primeira comunicação desses dados, pelo menos as seguintes informações, salvo se a referida pessoa já delas tiver conhecimento:
a) Identidade do responsável pelo tratamento e, eventualmente, do seu representante;
b) Finalidades do tratamento;
c) Outras informações, tais como:
— as categorias de dados envolvidos,
— os destinatários ou categorias de destinatários dos dados,
— a existência do direito de acesso aos dados que lhe digam respeito e do direito de os retificar,
desde que sejam necessárias, tendo em conta as circunstâncias específicas da recolha dos dados, para garantir à pessoa em causa um tratamento leal dos mesmos.
2. O n.° 1 não se aplica quando, nomeadamente no caso do tratamento de dados com finalidades estatísticas, históricas ou de investigação científica, a informação da pessoa em causa se revelar impossível ou implicar esforços desproporcionados ou quando a lei dispuser expressamente o registo dos dados ou a sua divulgação. Nestes casos, os Estados‑Membros estabelecerão as garantias adequadas.»
7. O artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 95/46 dispõe:
«1. Os Estados‑Membros podem tomar medidas legislativas destinadas a restringir o alcance das obrigações e direitos referidos no n.° 1 do artigo 6.°, no artigo 10.°, no n.° 1 do artigo 11.° e nos artigos 12.° e 21.°, sempre que tal restrição constitua uma medida necessária à proteção:
a) Da segurança do Estado;
b) Da defesa;
c) Da segurança pública;
d) Da prevenção, investigação, deteção e repressão de infrações penais e de violações da deontologia das profissões regulamentadas;
e) De um interesse económico ou financeiro importante de um Estado‑Membro ou da União Europeia, incluindo nos domínios monetário, orçamental ou fiscal;
f) De missões de controlo, de inspeção ou de regulamentação associadas, ainda que ocasionalmente, ao exercício da autoridade pública, nos casos referidos nas alíneas c), d) e e);
g) De pessoa em causa ou dos direitos e liberdades de outrem.»
B – Direito nacional
8. Resulta da decisão de reenvio que o quadro jurídico que rege a aquisição da qualidade de segurado dos cidadãos romenos com domicílio no país, dos cidadãos estrangeiros e dos apátridas que pediram e obtiveram a prorrogação da sua autorização de permanência temporária ou que têm o seu domicílio na Roménia e as obrigações de pagamento da contribuição para o seguro de saúde que lhes incumbe são a Lei n.° 95/2006, respeitante à reforma do setor da saúde, e o Despacho do presidente da Casa Naţională de Asigurări de Sănătate (Caixa Nacional de Segurança Social) (3) n.° 617/2007, de 13 de agosto de 2007 (4), para execução da referida lei.
9. O órgão jurisdicional de reenvio precisa que estes dois diplomas habilitam as instituições do Estado a transmitir à CNAS as informações necessárias para determinar essa qualidade de segurado. O artigo 315.° da Lei n.° 95/2006 dispõe a este respeito:
«Os dados necessários para atestar a qualidade de segurado são transmitidos gratuitamente às Caixas de Seguro de Saúde pelas autoridades, instituições públicas e outras instituições em conformidade com o Protocolo.»
10. A Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (Agência Nacional da Administração Fiscal) (5) e a CNAS regularam o modo de transmissão dos dados pertinentes através de um Protocolo celebrado em 26 de outubro de 2007, com o n.° P 5282/26.10.2007/95896/30.10.2007 (6). O seu artigo 4.° prevê:
«Depois da entrada em vigor do presente Protocolo, a Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, através das suas estruturas de apoio, transmitirá em formato eletrónico, a base de dados inicial relativamente:
a. aos rendimentos das pessoas que fazem parte das categorias incluídas no artigo 1.°, n.° 1, do presente Protocolo e trimestralmente, a atualização dessa base de dados, à [CNAS], em suporte compatível com o tratamento automático, em conformidade com o anexo I do presente Protocolo [...]»
II – Litígio no processo principal
11. Os recorrentes no processo principal são pessoas que auferem os seus rendimentos de atividades independentes às quais foi exigido o pagamento das suas contribuições para o Fundo nacional único do seguro de saúde através de liquidações feitas pela Caixa do seguro de saúde de Cluj (Roménia), cujos montantes foram determinados com base em dados respeitantes aos seus rendimentos, fornecidos à CNAS pela ANAF.
12. Os recorrentes impugnam no órgão jurisdicional de reenvio os diversos atos administrativos com base nos quais a ANAF transmitiu à CNAS os dados necessários para essas liquidações, em especial os relativos aos seus rendimentos. Entendem que a transferência dos seus dados pessoais pela ANAF à CNAS viola as disposições da Diretiva 95/46. Com base num simples protocolo interno, estes dados foram alegadamente transmitidos e utilizados para fins diferentes daqueles para os quais haviam sido inicialmente comunicados à CNAS, sem o consentimento expresso dos recorrentes e sem estes terem sido previamente informados.
13. O órgão jurisdicional de reenvio precisa, a este respeito, que a legislação romena prevê de modo estrito e limitativo a transmissão dos dados necessários à determinação da qualidade de segurado, a saber, os dados de identificação da pessoa (apelido, nome próprio, número de identificação, domicílio ou residência na Roménia), excluindo, assim, os dados relativos aos rendimentos auferidos na Roménia.
III – Questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça
14. Foi neste contexto que, por despacho de 31 de março de 2014, a Curtea de Apel Cluj (Tribunal de recurso de Cluj) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as quatro questões prejudiciais seguintes:
«1) A autoridade tributária nacional, na qualidade de órgão representativo do Ministério competente de um Estado‑Membro, é uma instituição financeira na aceção do artigo 124.° TFUE?
2) É possível regulamentar, mediante um ato equiparável aos atos administrativos, concretamente, um protocolo celebrado entre a administração nacional tributária e outra instituição do Estado, a transferência da base de dados relativos aos rendimentos auferidos pelos cidadãos de um Estado‑Membro da administração nacional tributária para outra instituição desse Estado‑Membro sem que isso constitua um acesso privilegiado na aceção do artigo 124.° TFUE?
3) A transferência da base de dados, com o objetivo de impor aos cidadãos do Estado‑Membro obrigações de pagamento das contribuições sociais à instituição do Estado‑Membro em benefício da qual a referida transferência é feita, pode ser abrangida pelo conceito de ‘considerações de ordem prudencial’ na aceção do artigo 124.° TUFE?
4) Podem os dados pessoais ser tratados pela autoridade que não era destinatária desses dados, quando essa operação provoca, com caráter retroativo, danos patrimoniais?»
15. A CNAS, os Governos romeno e checo e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas ao Tribunal de Justiça.
16. Além disso, o Tribunal de Justiça convidou os interessados habilitados a apresentar observações nos termos do artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia a tomarem posição, na audiência, sobre três pontos, a saber: sobre o alcance das obrigações que incumbem à ANAF, nos termos dos artigos 10.° e 11.° da Diretiva 95/46, como transmissora dos dados transferidos, e à CNAS, como destinatária destes dados; sobre a pertinência do artigo 13.° da Diretiva 95/46 para a interpretação solicitada pelo órgão jurisdicional de reenvio; e, finalmente, sobre os critérios com base nos quais o Protocolo de 26 de outubro de 2007 entre a CNAS e a ANAF poderia constituir uma «medida legislativa» para efeitos do artigo 13.° da Diretiva 95/46.
17. Os recorrentes no processo principal, o Governo romeno e a Comissão apresentaram alegações e responderam às questões formuladas pelo Tribunal de Justiça no decurso da audiência pública realizada em 29 de abril de 2015.
IV – Quanto à admissibilidade das questões
18. Todos os interessados que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça são unânimes em considerar que as três primeiras questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, relativas à interpretação do artigo 124.° TFUE, devem ser declaradas inadmissíveis, uma vez que essa disposição do direito primário não tem nenhuma relação com o objeto do litígio no processo principal e não se pode aplicar no processo principal.
19. Neste caso, o artigo 124.° TFUE, que faz parte do capítulo do Tratado relativo à política económica, proíbe todas as medidas que permitam aos Estados‑Membros o acesso privilegiado às instituições financeiras. Esta disposição, que sujeita as operações de financiamento do setor público à disciplina do mercado e contribui, deste modo, para reforçar a disciplina orçamental (7), prossegue, em conjugação com os artigos 123.° TFUE e 125.° TFUE, um objetivo de natureza preventiva que visa, como o Tribunal de Justiça já teve ocasião de sublinhar, reduzir tanto quanto possível o risco de crises da dívida soberana (8).
20. O artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3604/93 define o conceito de «medidas que possibilitem o acesso privilegiado» como quaisquer disposições legislativas ou regulamentares ou quaisquer atos jurídicos de natureza vinculativa adotados no exercício da autoridade pública que: obriguem as instituições financeiras a adquirir ou a deter créditos sobre instituições ou organismos da Comunidade, administrações centrais, autoridades regionais ou locais, outras autoridades públicas ou outros organismos do sector público, ou empresas públicas dos Estados‑Membros; ou concedam vantagens fiscais de que apenas possam beneficiar as instituições financeiras ou vantagens financeiras não conformes com os princípios de uma economia de mercado, a fim de favorecer a aquisição ou a detenção de tais créditos por essas instituições.
21. É evidente que a situação em causa no processo principal, mais precisamente o acesso da CNAS aos dados coligidos pela ANAF, não pode ser definida em termos de «acesso privilegiado» às «instituições financeiras» (9), a que, aliás, nem sequer é feita menção na decisão de reenvio.
22. Por isso, é manifesto que o artigo 124.° TFUE não se pode aplicar no litígio no processo principal e que as três primeiras questões do órgão jurisdicional de reenvio devem, por consequência, ser declaradas inadmissíveis.
23. Por outro lado, no que respeita à quarta questão do órgão jurisdicional de reenvio, deve salientar‑se que a mesma está formulada em termos muito gerais, não menciona as disposições do direito da União cuja interpretação se pede para efeitos de resolução do litígio no processo principal e não contém a apresentação sucinta do quadro jurídico e factual do litígio no processo principal, de modo que também se poderia encarar a possibilidade de a declarar inadmissível.
24. O Governo romeno alegou, a este respeito, que não via nenhuma conexão entre o prejuízo invocado pelos recorrentes no processo principal, resultante do tratamento dos dados em causa nesse processo, e a anulação dos atos administrativos que propugnam nesse mesmo processo.
25. É verdade que a indicação, pelo órgão jurisdicional de reenvio, dos prejuízos patrimoniais causados retroativamente às pessoas em causa pela transmissão dos dados, tal como se conclui da análise de mérito da quarta questão, não é pertinente para examinar a compatibilidade da legislação nacional com as disposições da Diretiva 95/46.
26. Todavia, resulta claramente da decisão de reenvio que a quarta questão tem por objeto a interpretação das disposições da Diretiva 95/46. Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio precisa que questiona, por um lado, referindo‑se implicitamente à situação referida pelo artigo 11.° da Diretiva 95/46, se o tratamento pela CNAS dos dados pessoais coligidos pela ANAF ocorreu no respeito das obrigações de informação que lhe incumbem. O mesmo órgão jurisdicional afirma que se interroga, por outro lado, sobre se a transmissão dos dados pessoais com base no Protocolo de 26 de outubro de 2007 constitui uma infração da obrigação que incumbe ao Estado‑Membro de garantir o tratamento dos dados pessoais em conformidade com as disposições da Diretiva 95/46, referindo‑se, mais uma vez implicitamente, ao respetivo artigo 13.°, que autoriza restrições dos direitos garantidos por esta diretiva, desde que estejam previstas por lei e sejam acompanhadas de garantias legais.
27. A exposição pelo órgão jurisdicional de reenvio das interrogações que se coloca permite, assim, identificar suficientemente a questão de interpretação da Diretiva 95/46 que o litígio no processo principal suscita.
28. A este respeito, há que recordar que, conforme jurisprudência bem estabelecida, a recusa de resposta a uma questão prejudicial só é possível se se afigurar de forma manifesta que a interpretação solicitada das disposições do direito da União não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (10).
29. Entendo, por conseguinte, que a quarta questão prejudicial submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio é admissível e deve ser apreciada.
V – Quanto à quarta questão
30. Com a sua quarta questão, entendida à luz das explicações dadas na decisão de reenvio e das considerações precedentes, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, se a Diretiva 95/46 deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que permite a uma instituição pública de um Estado‑Membro tratar dados pessoais de que não era destinatária, nomeadamente os dados relativos aos rendimentos das pessoas em causa, sem que estas tenham dado o seu consentimento a este respeito ou tenham sido previamente informadas.
A – Resumo das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
31. Os recorrentes no processo principal alegaram na audiência que o órgão jurisdicional de reenvio procurava essencialmente determinar em que medida a prática administrativa nacional, refletida neste caso no Protocolo de 26 de outubro de 2007, e que consiste em a ANAF transmitir à CNAS, de modo automático e repetitivo, os dados pessoais, incluindo os dados fiscais, de certas categorias de contribuintes (apelido, nome próprio, categorias de rendimentos e impostos pagos), é compatível com as exigências de ordem processual previstas pela Diretiva 95/46.
32. Em resposta às questões colocadas pelo Tribunal de Justiça, os recorrentes no processo principal consideram que é o artigo 11.° da Diretiva 95/46 que se deve aplicar no processo principal. Segundo eles, esta disposição define as obrigações que incumbem ao responsável primário (a ANAF) e ao responsável secundário (a CNAS) do tratamento dos dados pessoais, neste caso a obrigação de comunicar às pessoas em causa, nomeadamente, a identidade do responsável do tratamento secundário, a finalidade do tratamento dos dados transmitidos e as categorias de dados transmitidos. Estas obrigações incumbem principalmente ao responsável pelo tratamento secundário e devem ser cumpridas, o mais tardar, na data da primeira transmissão de dados.
33. Sublinham, a este respeito, que o Protocolo de 26 de outubro de 2007 contém uma incoerência, na medida em que, por um lado, o seu artigo 4.° prevê a transmissão de bases de dados gerais que são objeto de modificações periódicas, ao passo que, por outro, o seu artigo 6.°, n.° 1, prevê que os dados devem ser transmitidos individualmente com base numa ata. Ora, na realidade da prática nacional, não existem essas atas, fazendo‑se as transferências de modo automático, em violação destes requisitos processuais.
34. Os recorrentes alegam ainda que o artigo 13.° da Diretiva 95/46 não tem pertinência para a solução do litígio no processo principal, na medida em que a CNAS não tinha competência para determinar as contribuições para o fundo do seguro de saúde. A transmissão dos dados não era, pois, necessária, a não ser para a pequena categoria de contribuintes para os quais tinha sido estabelecida a obrigação de contribuição e que não tinham cumprido voluntariamente essa obrigação.
35. Sublinham, todavia, que, se o Tribunal de Justiça viesse a considerar que o artigo 13.° da Diretiva 95/46 é aplicável, competiria então à ANAF e à CNAS justificarem a necessidade da transmissão dos dados em causa, e, portanto, provarem a existência de uma disposição legislativa que autorizasse essa transmissão sem o consentimento das pessoas em causa. Ora, não existe tal medida legislativa, não se podendo considerar como tal o Protocolo de 26 de outubro de 2007. Não tendo este protocolo sido publicado no Jornal Oficial, não cumpre os requisitos de previsibilidade e de segurança jurídica e não pode, por isso, produzir efeitos erga omnes.
36. Nas suas observações escritas, partilhadas no essencial pela CNAS, o Governo romeno alega, por um lado, que a transmissão das informações sobre os rendimentos de atividades independentes entre a ANAF e a CNAS estava prevista na lei e era necessária à CNAS para o cumprimento da sua missão e, por outro, que o tratamento destas informações por esta entidade era necessário para cumprimento de uma obrigação legal a que estava sujeita, na aceção do artigo 7.° da Diretiva 95/46. Por consequência, não eram exigidos, por força do artigo 10.° ou do artigo 11.° da Diretiva 95/46, nem o consentimento das pessoas em causa nem a informação a estes últimos.
37. Na audiência, o Governo romeno insistiu no facto de que a transmissão e o tratamento dos dados pessoais controvertidos se inscreviam no quadro das obrigações de colaboração que impendem sobre as instituições públicas nos termos do código de processo tributário, em especial dos seus artigos 11.° e 62.° A este respeito, o Protocolo de 26 de outubro de 2007 não constitui a base jurídica destas obrigações, limitando‑se a regular o modo de transmissão dos dados da ANAF para a CNAS. Estas obrigações de transmissão de informações fiscais, que só podem ocorrer entre instituições públicas e com a finalidade exclusiva de definir o montante do imposto e das contribuições devidas, entre as quais as contribuições para o seguro de saúde, prosseguem, pois, um objetivo legítimo de proteção dos interesses financeiros abrangidos pelo disposto no artigo 13.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 95/46. Por conseguinte, não é exigida a informação às pessoas em causa.
38. O Governo checo alega principalmente que a transmissão dos dados controvertidos pela ANAF à CNAS pode ser feita sem o consentimento das pessoas em causa, nos termos do artigo 7.°, alínea e), da Diretiva 95/46 e sem necessidade de as informar, nos termos das exceções constantes dos artigos 11.°, n.° 2, e 13.°, da mesma diretiva. Aliás, esta diretiva não contém nenhuma disposição que imponha que a transmissão dos dados pessoais entre instituições públicas esteja especificamente prevista numa disposição de alcance geral.
39. A Comissão começou por sublinhar, nas suas observações escritas, que os dados em causa no processo principal são dados pessoais na aceção do artigo 2.°, alínea a), da Diretiva 95/46, que as duas instituições em causa, a ANAF e a CNAS, podem ser qualificadas de responsáveis do tratamento dos referidos dados, na aceção do artigo 2.°, alínea d), da mesma diretiva, e que tanto a recolha como a transmissão destes dados estão abrangidos pela qualificação de «tratamento de dados pessoais» na aceção do artigo 2, alínea b), da referida diretiva.
40. Ainda, nas suas observações escritas, a Comissão propõe que o Tribunal de Justiça declare que os artigos 6.° e 7.° da Diretiva 95/46 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem à transmissão dos dados relativos aos rendimentos em causa no processo principal, desde que essa transmissão se faça com base em disposições legais claras e precisas, cuja aplicação seja previsível para as pessoas em causa, o que compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
41. A Comissão ampliou, porém, esta conclusão nas suas alegações, através das respostas às questões para audiência formuladas pelo Tribunal de Justiça. Em substância, alegou que as condições relativas ao consentimento e à informação das pessoas em causa, a que as disposições conjugadas dos artigos 7.°, 10.°, 11.° e 13.° da Diretiva 95/46 sujeitam a recolha, a transmissão e o tratamento de dados pessoais, não estão preenchidas nas circunstâncias do processo principal e que, em todo o caso, a regulamentação nacional, em especial o Protocolo de 26 de outubro de 2007 celebrado entre a ANAF e a CNAS, não cumpre os requisitos do artigo 13.° dessa diretiva, interpretado à luz dos artigos 8.° e 52.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e do artigo 8.° da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950.
42. A Comissão alega, assim, que a Diretiva 95/46 se baseia no princípio de que o interessado afetado pelo tratamento dos seus dados pessoais deve ter conhecimento, com base em disposições legais claras, precisas e previsíveis, de qualquer limitação aos direitos que lhe confere a Diretiva 95/46. Ora, a transmissão dos dados em causa no processo principal é feita ao abrigo de um simples protocolo de cooperação entre as duas instituições, que se baseia numa disposição da Lei n.° 95/2006, que, referindo‑se aos dados necessários para determinação da qualidade de segurado, não responde a estes requisitos de clareza.
43. Ao se pronunciar sobre as diferentes questões submetidas pelo Tribunal de Justiça que requeriam uma resposta oral, a Comissão sublinha que tanto a ANAF como a CNAS deviam ter dado às pessoas em causa as informações exigidas pelos artigos 10.° e 11.° da Diretiva 95/46, respetivamente, uma vez que a legislação romena não reúne as condições que permitam a derrogação destas obrigações.
44. Sublinha, a este respeito, em primeiro lugar, que a regulamentação romena não parece respeitar os requisitos fixados pelo artigo 11.°, n.° 2, da Diretiva 95/46, nos termos do qual o disposto no n.° 1 não se aplica quando a legislação nacional previr expressamente o registo dos dados ou a sua divulgação, remetendo, porém, esta apreciação para o órgão jurisdicional nacional.
45. Salienta, em seguida, que qualquer restrição ao direito das pessoas em causa à informação, previsto nos artigos 10.° e 11.° da Diretiva 95/46, deve, nos termos do artigo 13.° desta diretiva, constar de uma disposição legislativa, prosseguir um dos objetivos de interesse geral enumerados nessa disposição e ser proporcionada. Ora, a legislação romena não contém nenhuma disposição que preveja essa derrogação, já que não se pode considerar que a disposição que prevê a transmissão dos dados da ANAF à CNAS seja uma disposição que indica claramente que as pessoas em causa não serão informadas dessa transmissão.
46. A Comissão observa, a este respeito, que o Protocolo de 26 de outubro de 2007 celebrado entre a ANAF e a CNAS, que rege a transmissão das informações entre as duas instituições, mas não contém disposições sobre a informação às pessoas em causa, não pode ser considerado uma medida legislativa na aceção do artigo 13.° da Diretiva 95/46. Trata‑se de um simples acordo bilateral, não publicado no Jornal Oficial, que não produz efeitos jurídicos vinculativos e não é oponível a terceiros. O artigo 13.° da Diretiva 95/46 reflete, a este respeito, as disposições do artigo 52.° n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais e do artigo 8, n.° 2, da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais no domínio específico da proteção dos dados pessoais e deve, por conseguinte, ser interpretado à luz da jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.
47. Em todo o caso, admitindo que se possa considerar que a legislação romena contém efetivamente a derrogação legal exigida, seria necessário que a restrição da obrigação de dar informações às pessoas em causa cumprisse o critério da necessidade e fosse proporcionada. Embora, a este respeito, se possa admitir, por um lado, que o funcionamento do serviço público de seguro de saúde constitui efetivamente um objetivo de interesse geral na aceção do artigo 13.° da Diretiva 95/46 e que a transmissão dos dados da ANAF à CNAS contribui para a realização desse objetivo, é, em contrapartida, difícil compreender por que razão seria necessário omitir a informação às pessoas em causa, uma vez que esta informação não é suscetível de prejudicar a realização do referido objetivo.
B – Quanto às principais disposições pertinentes da Diretiva 95/46
48. A fim de poder dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio, convém começar por recordar as principais regras previstas pelos artigos 5.° a 7.° e 10.° a 13.° da Diretiva 95/46 que, na medida em que regem o tratamento e a transmissão de dados pessoais, se mostram pertinentes para a resolução do litígio no processo principal.
49. Nos termos do artigo 5.° da Diretiva 95/46, compete aos Estados‑Membros especificar, dentro dos limites do disposto nos seus artigos 6.° a 21.°, as condições em que é lícito o tratamento de dados pessoais.
50. Como o Tribunal de Justiça recordou repetidamente, sem prejuízo das derrogações admitidas pelo artigo 13.° da Diretiva 95/46, qualquer tratamento de dados pessoais deve, por um lado, ser conforme com os princípios relativos à qualidade dos dados, enunciados no artigo 6.° da referida diretiva, e, por outro, cumprir um dos princípios relativos à legitimidade do tratamento de dados enumerados no artigo 7.° dessa mesma diretiva (11).
51. Os artigos 6.° e 7.° dessa diretiva definem, assim, no que interessa para o presente processo, três primeiros requisitos que condicionam a recolha e o tratamento dos dados pessoais.
52. O responsável pelo tratamento (12) deve, nomeadamente assegurar que os dados pessoais sejam recolhidos para finalidades determinadas, explícitas e legítimas, sejam tratados leal e licitamente e não sejam posteriormente tratados de forma incompatível com essas finalidades (13).
53. O artigo 7.° da Diretiva 95/46 prevê, por seu turno, que o tratamento de dados pessoais só poderá ser considerado legítimo e, por isso, efetuado, se corresponder a uma das situações que enumera, nomeadamente, no que interessa ao presente processo, se o interessado tiver dado inequivocamente o seu consentimento para o efeito (14), ou se o tratamento for necessário para cumprir uma obrigação legal à qual o responsável pelo tratamento esteja sujeito (15) ou ainda se for necessário para a execução de uma missão de interesse público ou o exercício da autoridade pública de que é investido o responsável pelo tratamento ou um terceiro a quem os dados sejam comunicados (16).
54. O Tribunal de Justiça declarou que esta disposição estabelece uma lista exaustiva e taxativa dos casos em que um tratamento de dados pessoais pode ser considerado lícito (17). Precisou também que, face ao objetivo de assegurar um nível de proteção equivalente em todos os Estados‑Membros, o conceito de necessidade, tal como ele resulta do artigo 7.°, alínea e), da Diretiva 95/46, não pode ter um conteúdo variável consoante o Estado‑Membro. Trata‑se, portanto, de um conceito autónomo de direito da União (18).
55. Os artigos 10.° e 11.° da Diretiva 95/46 definem, por sua vez, as obrigações de informação que impendem sobre o responsável do tratamento dos dados pessoais, distinguindo o caso em que estes dados são recolhidos diretamente da pessoa em causa do caso em que o não são.
56. O artigo 10.° da Diretiva 95/46, lido à luz do seu considerando 38, prevê assim que as pessoas das quais o responsável pelo tratamento dos dados recolheu estes dados devem poder ter conhecimento dos tratamentos e receber uma informação efetiva e completa relativamente a essa recolha, nomeadamente, para que este tratamento possa considerar‑se leal, informações relativas às finalidades do tratamento a que se destinam os dados e aos destinatários ou categorias de destinatários destes dados, informações mencionadas nas alíneas b) e c) do referido artigo 10.°
57. O artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva 95/46, lido à luz dos seus considerandos 39 e 40, prevê os casos em que o tratamento se refere a dados que não foram recolhidos das pessoas interessadas, nomeadamente quando foram legitimamente comunicados a um terceiro e esta comunicação não estava prevista no momento da recolha dos dados (19). Nestes casos, as pessoas em causa devem igualmente beneficiar, no momento do registo dos dados ou, o mais tardar, no momento de qualquer comunicação a um terceiro, quando se preveja essa comunicação, das informações relativas, nomeadamente, às finalidades do tratamento, às categorias de dados em questão e aos destinatários ou categorias de destinatários dos mesmos dados, mencionadas no referido artigo 11.°, n.° 1, nas alíneas b) e c).
58. Porém, nos termos do artigo 11.°, n.° 2, da mesma diretiva, o disposto no n.° 1 desta não se aplica quando o registo dos dados ou a sua divulgação estão previstos por lei. Nestes casos, os Estados‑Membros estabelecerão as garantias adequadas.
59. O artigo 13.° da Diretiva 95/46, intitulado «Derrogações e restrições», prevê, finalmente, que os Estados‑Membros podem tomar medidas legislativas destinadas a restringir o alcance das obrigações e direitos referidos, nomeadamente, no n.° 1 do artigo 6.° e n.° 1 do artigo 11.° da referida diretiva, sempre que tal restrição constitua uma medida necessária à proteção de interesses superiores, nomeadamente «um interesse económico ou financeiro importante de um Estado‑Membro ou da União Europeia, incluindo nos domínios monetário, orçamental ou fiscal» (20), ou ainda «missões de controlo, de inspeção ou de regulamentação associadas, ainda que ocasionalmente, ao exercício da autoridade pública, nos casos referidos nas alíneas c), d) e e)» do artigo 13.°, n.° 1, dessa diretiva (21).
60. É à luz de todas estas disposições que se deve agora apreciar a situação em causa no processo principal.
C – Quanto à qualificação da situação no processo principal à luz da Diretiva 95/46
61. Há que reconhecer, em primeiro lugar, que os dados em causa no processo principal, transmitidos pela ANAF à CNAS, são dados pessoais na aceção do artigo 2, alínea a), da Diretiva 95/46. Com efeito, estes dados, que incluem, em particular, o apelido e o nome próprio das pessoas em causa (22) e informações sobre os seus rendimentos (23), constituem incontestavelmente «informação relativa a uma pessoa singular identificada ou identificável». A sua transmissão pela ANAF e o seu tratamento pela CNAS têm a natureza de tratamento de dados pessoais na aceção do artigo 2.°, alínea b), da referida diretiva.
62. De resto, não é contestado que a situação em causa esteja efetivamente abrangida pelo âmbito de aplicação da Diretiva 95/46.
63. A situação em causa no processo principal é além disso, suscetível de ser abrangida tanto pelo artigo 10.° da Diretiva 95/46 como pelo seu artigo 11.° Com efeito, como resulta das considerações precedentes, o tratamento leal pela ANAF dos dados pessoais dos referidos recorrentes implicava que esta os informasse, nomeadamente, da transmissão destes dados à CNAS, nos termos do artigo 10.°, alínea c), da Diretiva 95/46. Por outro lado, o tratamento pela CNAS dos dados transmitidos pela ANAF implicava também que os recorrentes fossem pelo menos informados da finalidade do referido tratamento e das categorias de dados em causa, nos termos do artigo 11.°, n.° 1, alíneas b) e c), da Diretiva 95/46.
64. Em segundo lugar, deve observar‑se que a questão do órgão jurisdicional de reenvio não se refere (24) ao tratamento dos dados em causa no processo principal pela ANAF, mais precisamente às condições de licitude e de legitimação deste tratamento na aceção dos artigos 6.° e 7.° da Diretiva 95/46.
65. A questão refere‑se apenas à transmissão dos dados por uma instituição a outra, mais precisamente à transmissão dos dados coligidos pela ANAF à CNAS e ao tratamento dos referidos dados por esta última instituição, operações que, por um lado, ocorreram alegadamente sem qualquer consentimento das pessoas em causa e sem qualquer informação às mesmas e, por outro, foram alegadamente concluídas em aplicação de uma regulamentação nacional que não satisfaz os requisitos da Diretiva 95/46, especialmente as obrigações de informação às pessoas em causa previstas nos artigos 10.° e 11.° da Diretiva 95/46.
66. A quarta questão prejudicial submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, que deve ser apreciada tanto do ponto de vista das obrigações que incumbem à ANAF como das que impendem sobre a CNAS, deve, portanto, ser apreciada, antes de mais, à luz das disposições dos artigos 7.°, 10.° e 11.° da Diretiva 95/46 e das condições de consentimento e de informação, previstas nesses artigos, das pessoas interessadas pelo tratamento dos dados. Deverá também ser apreciada, se necessário, à luz do artigo 13.° da mesma diretiva, que define as derrogações e restrições das obrigações e direitos previstos nomeadamente nos artigos 10.° e 11.°, n.° 1, da mesma diretiva.
D – Quanto ao respeito das exigências de informação das pessoas em causa estabelecidas pelos artigos 10.° e 11.° da Diretiva 95/46
67. É incontroverso que os recorrentes no processo principal e, mais genericamente, as pessoas afetadas pela transmissão pela ANAF dos dados pessoais que recolhe à CNAS e pelo tratamento dos referidos dados por esta última instituição não foram informados dessa transmissão pela ANAF, em conformidade com o disposto no artigo 10.° da Diretiva 95/46. Por outro lado, essas pessoas também não deram formalmente o seu consentimento no referido tratamento pela CNAS, nos termos do artigo 7.°, n.° 1, alínea a), da Diretiva 95/46, nem foram informados desse tratamento em conformidade com o disposto no artigo 11.°, n.° 1, da mesma diretiva.
68. No que respeita ao consentimento, á claro que, como alegaram o Governo romeno e a CNAS, o tratamento por esta entidade dos dados pessoais de pessoas que auferem rendimentos de atividades independentes é abrangido pelo disposto no artigo 7.°, alínea e), da Diretiva 95/46. Por consequência, não era exigido o consentimento destas pessoas a este respeito (25).
69. Com efeito, neste caso, a CNAS tem a obrigação de estabelecer a qualidade de segurado das pessoas que auferem rendimentos de atividades independentes, qualidade cujo reconhecimento está dependente do pagamento, por estas pessoas, das suas contribuições de seguro de saúde às caixas territoriais de seguro de saúde, nos termos da Lei n.° 95/2006. O tratamento pela CNAS dos dados pessoais das pessoas que auferem rendimentos de atividades independentes que lhe são transmitidos pela ANAF é, assim, necessário para determinar a sua qualidade de segurado e, in fine, para beneficiarem dos direitos que decorrem dessa qualidade. Daqui se conclui que o consentimento das pessoas afetadas pelo tratamento dos dados pessoais em causa no processo principal não era exigido.
70. Cabe, porém, ao órgão jurisdicional de reenvio certificar‑se de que os dados assim transmitidos e tratados pela CNAS cumprem o critério da necessidade previsto nessa disposição, verificando que não excedem o que é estritamente necessário ao cumprimento pela CNAS da sua missão (26).
71. O que deve, pois, reter a atenção é essencialmente a questão do respeito das exigências de informação das pessoas afetadas pela transmissão dos dados pessoais pela ANAF e o seu tratamento pela CNAS, nas condições estabelecidas pelos artigos 10.° e 11.° da Diretiva 95/46.
72. Como já foi acima delineado, só se pode considerar que a transmissão pela ANAF dos dados pessoais das pessoas que auferem rendimentos de atividades independentes à CNAS e o tratamento dos referidos dados por esta última entidade respeitam os requisitos da Diretiva 95/46 se as pessoas afetadas tiverem sido informadas desses factos em conformidade com os artigos 10.° e 11.°, n.° 1, dessa diretiva.
73. Mais precisamente, cabia ao Estado‑Membro prever as medidas necessárias para que cada uma destas duas instituições, ambas responsáveis do tratamento dos dados pessoais em causa no processo principal, comunicassem às pessoas em causa as informações exigidas, a ANAF nos termos do artigo 10.° da Diretiva 95/46, e a CNAS nos termos do artigo 11.° da mesma diretiva, a menos que, neste último caso, o registo ou a comunicação dos dados tenham sido previstos pela lei.
74. Importa sublinhar a este respeito que, como observou a Comissão na audiência, esta exigência de informação às pessoas afetadas pelo tratamento dos dados pessoais, que garante a transparência de qualquer tratamento, é tanto mais importante quanto condiciona o exercício pelos interessados do seu direito de acesso aos dados tratados, previsto no artigo 12.° da Diretiva 95/46, e do seu direito de oposição ao tratamento dos referidos dados, previsto no artigo 14.° da mesma diretiva.
75. Neste caso, é incontroverso que os recorrentes no processo principal não foram formal e individualmente informados pela ANAF da transmissão dos seus dados pessoais à CNAS, em particular dos dados relativos aos seus rendimentos, como exige o artigo 10.° da Diretiva 95/46. É igualmente incontroverso que a CNAS também não lhes deu as informações enumeradas no artigo 11.°, n.° 1, alíneas a) a c), da Diretiva 95/46.
76. Porém, o Governo romeno alegou que a ANAF, por força de várias disposições do código de processo tributário e do artigo 315.° da Lei n.° 95/2006, tem a obrigação de transmitir às caixas territoriais de seguro de saúde as informações necessárias para a determinação pela CNAS da «qualidade de segurado» das pessoas que auferem rendimentos de atividades independentes e que o montante das contribuições devidas por estas pessoas só pode ser determinado com base nas informações sobre os referidos rendimentos detidas pela ANAF, à qual as referidas pessoas devem apresentar uma declaração anual de rendimentos.
77. Segundo este governo, a lei impõe assim à CNAS a obrigação de tratar os dados pessoais das pessoas que auferem rendimentos de atividades independentes, nomeadamente para instaurar processos de cobrança coerciva das contribuições não pagas, e a ANAF tem, em contrapartida, a obrigação de fornecer as informações relativas aos rendimentos das referidas pessoas necessárias para o efeito, precisando‑se que as modalidades concretas de transmissão das informações em questão entre as duas instituições nacionais são reguladas pelo Protocolo de 26 de outubro de 2007, celebrado pelas duas instituições, expressamente previsto pelo artigo 315.° da Lei n.° 95/2006.
78. A este respeito, deve observar‑se, antes de mais, que o facto de a transmissão dos dados controvertidos ser feita entre instituições públicas em cumprimento de obrigações gerais de colaboração previstas pelas disposições gerais da Lei n.° 95/2006 ou do código de processo tributário não pode, por si só, exonerar o Estado‑Membro e as instituições em causa das obrigações de informação que lhes incumbem por força da Diretiva 95/46.
79. Em todo o caso, não se pode considerar que o artigo 315.° da Lei n.° 95/2006 possa suprir a informação prévia às pessoas em causa nos termos do artigo 10.° da Diretiva 95/46. Esta disposição refere‑se, com efeito, às informações relativas à qualidade de segurado, sem fazer minimamente referência aos rendimentos das pessoas em causa, de modo que não se pode considerar que estas foram informadas da transmissão dos dados relativos aos seus rendimentos nos termos do referido artigo 10.°
80. Ora, os dados relativos aos rendimentos das pessoas em causa revestem uma importância que justifica amplamente que a sua transmissão, pela instituição pública que os recolhe, a outra instituição pública seja objeto de uma informação específica, no respeito do disposto no artigo 10.°, alíneas b) e c), da Diretiva 95/46, o que não aconteceu no processo principal.
E – Quanto à observância das disposições do artigo 13.° da Diretiva 95/46
81. Chegado a este ponto da análise da situação no processo principal, só resta, pois, apreciar se a omissão da informação às pessoas em causa é suscetível de ser abrangida, em alternativa, pelo disposto no artigo 13.° da Diretiva 95/46, disposição que prevê a possibilidade de os Estados‑Membros instituírem derrogações e restrições ao alcance das obrigações e direitos previstos, nomeadamente, nos artigos 10.° e 11.°, n.° 1, desta diretiva no respeito das garantias correspondentes às previstas no artigo 52.°, n.° 1, da Carta (27). Esta disposição implica que tal restrição da obrigação de informação às pessoas em causa tenha sido prevista por uma disposição legislativa (28), que seja justificada por um dos objetivos de interesse geral enumerados por essa disposição e que seja estritamente proporcionada ao objetivo prosseguido.
82. No caso vertente, não é contestado que a transmissão, pela ANAF, dos dados necessários à determinação, pela CNAS, da qualidade de segurado das pessoas que auferem rendimentos de atividades independentes e o tratamento, por esta última instituição, das informações assim transmitidas se podem revelar necessárias para salvaguardar um interesse económico ou financeiro importante no domínio fiscal do Estado‑Membro em causa, na aceção do artigo 13.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 95/46.
83. Todavia, não resulta da decisão de reenvio nem das observações escritas e alegações apresentadas ao Tribunal de Justiça pelo Governo romeno que a legislação nacional aplicável no processo principal contenha disposições legislativas que exonerem clara e expressamente a ANAF e/ou a CNAS das suas obrigações de informação.
84. A este respeito, não se pode acolher o argumento do Governo romeno de que as disposições legais que impõem à ANAF a transmissão à CNAS dos dados necessários ao cumprimento da sua missão e o Protocolo de 26 de outubro de 2007 celebrado entre as duas instituições, que regula essa transmissão, constituem a «medida legislativa» exigida pelo artigo 13.°, n.° 1, da Diretiva 95/46 para derrogar a obrigação de informação que impende sobre os responsáveis do tratamento de dados pessoais.
85. Com efeito, o Protocolo de 26 de outubro de 2007 invocado pelo Governo romeno, como sublinhou a Comissão, não cumpre, com toda a evidência, o primeiro desses requisitos, uma vez que não é de modo nenhum equiparável a uma medida legislativa de alcance geral, devidamente publicada e oponível às pessoas afetadas pela transmissão dos dados controvertidos.
86. Por conseguinte, entendo que se deve responder à quarta questão do órgão jurisdicional de reenvio declarando que a Diretiva 95/46 deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que permite a uma instituição pública de um Estado‑Membro tratar dados pessoais que lhe tenham sido transmitidos por outra instituição pública, nomeadamente os dados relativos aos rendimentos das pessoas em causa, sem que estas tenham sido previamente informadas dessa transmissão ou desse tratamento.
VI – Conclusão
87. À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda nos termos seguintes às questões prejudiciais da Curtea de Apel Cluj:
1) As três primeiras questões prejudiciais, relativas à interpretação do artigo 124.° TFUE, são inadmissíveis.
2) A Diretiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de outubro de 1995, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados, deve ser interpretada no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que permite a uma instituição pública de um Estado‑Membro tratar dados pessoais que lhe tenham sido transmitidos por outra instituição pública, nomeadamente os dados relativos aos rendimentos das pessoas em causa, sem que estas tenham sido previamente informadas dessa transmissão ou desse tratamento.