FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
VERICA TRSTENJAK
föredraget den 22 september 2011(1)
Mål C‑411/10
N. S.
mot
Secretary of State for the Home Department
(begäran om förhandsavgörande från Court of Appeal of England and Wales (Förenade kungariket))
”Förordning nr 343/2003 – Överföring av asylsökande till den medlemsstat som är ansvarig för att pröva asylansökan – Frågan huruvida det föreligger en skyldighet för den överförande medlemsstaten att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 – Frågan huruvida en överföring av en asylsökande är förenlig med stadgan om de grundläggande rättigheterna, Europakonventionen och Genèvekonventionen – Tillämpningsområdet för stadgan om de grundläggande rättigheterna – Förhållandet mellan stadgan om de grundläggande rättigheterna, Genèvekonventionen och Europakonventionen – Rätt till ett effektivt rättsmedel – Protokoll nr 30 om Polens och Förenade kungarikets tillämpning av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna”
Innehållsförteckning
I – Inledning
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionslagstiftningen
1. Stadgan om de grundläggande rättigheterna
2. Protokoll nr 30 om Polens och Förenade kungarikets tillämpning av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
3. Sekundärrättsliga bestämmelser
a) Förordning nr 343/2003
b) Direktiv 2001/55
c) Direktiv 2003/9
d) Direktiv 2004/83
e) Direktiv 2005/85
B – Folkrättsliga bestämmelser
1. Genèvekonventionen
2. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna
III – Bakgrund och begäran om förhandsavgörande
IV – Förfarandet vid domstolen
V – Parternas argument
VI – Rättslig bedömning
A – Den första tolkningsfrågan
B – Den andra, den tredje och den fjärde tolkningsfrågan
1. De sekundärrättsliga asylåtgärderna och deras förhållande till stadgan om de grundläggande rättigheterna, Genèvekonventionen och Europakonventionen
a) Primärrättslig behörighetsgrund
b) Direktiven 2001/55, 2003/9, 2004/83 och 2005/85
c) Förordning nr 343/2003
d) Resultat i denna del
2. Överbelastningen av det grekiska asylsystemet
3. Beaktandet av överbelastningen av de nationella asylsystemen i samband med tillämpningen av förordning nr 343/2003
a) Den fjärde tolkningsfrågan: Huruvida det föreligger en skyldighet att utöva rätten att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 ifall det vid en överföring av asylsökanden till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten föreligger en väsentlig risk för ett åsidosättande av de grundläggande rättigheterna
i) Problematiken beträffande risken för väsentliga åsidosättanden vid överföringen av en asylsökande till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten
ii) Frågan huruvida det föreligger en skyldighet att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003
iii) Resultat i denna del
b) Den andra och den tredje tolkningsfrågan: Hänvisning till icke motbevisbara presumtioner i samband med utövandet av rätten att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003
C – Den femte tolkningsfrågan: Förhållandet mellan skyddet för asylsökande enligt stadgan om de grundläggande rättigheterna och deras skydd enligt Europakonventionen
D – Den sjätte tolkningsfrågan: Rättslig prövning av huruvida Genèvekonventionen och Europakonventionen har iakttagits i den medlemsstat som är huvudsakligen ansvarig i enlighet med förordning nr 343/2003
1. Artikel 47.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och risken för ett åsidosättande av Genèvekonventionen respektive Europakonventionen efter överföringen av en asylsökande enligt förordning nr 343/2003
2. Frågan – huruvida den i domstol icke motbevisbara presumtionen att asylsökanden i den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten inte löper risk att, i strid med Genèvekonventionen respektive Europakonventionen, utvisas till en annan stat – är oförenlig med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna
E – Den sjunde tolkningsfrågan
VII – Förslag till avgörande
I – Inledning
1. En av de största utmaningarna vid upprättandet av det gemensamma europeiska asylsystemet är att främja en rättvis, men samtidigt också effektiv fördelning av den påfrestning som invandringen medför för asylsystemen i Europeiska unionens medlemsstater. Detta framgår särskilt tydligt av förevarande begäran om förhandsavgörande, genom vilken den hänskjutande domstolen önskar att domstolen klargör på vilket sätt en överbelastning av asylsystemet i en medlemsstat påverkar de unionsrättsliga bestämmelserna för fastställandet av vilken medlemsstat som är ansvarig för de asylansökningar som lämnas in i unionen.
2. Kriterierna för att bestämma vilken medlemsstat som är ansvarig för en asylansökan som lämnas in i unionen följer av rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat.(2) Det är kännetecknande för det system som har införts genom denna förordning för att fördela ansvaret i asylärenden att i princip enbart en medlemsstat är ansvarig för varje asylansökan som getts in i unionen. Om en medborgare i tredjeland har sökt asyl i en medlemsstat som inte är huvudsakligen ansvarig för att pröva denna ansökan enligt förordning nr 343/2003, föreskrivs det i nämnda förordning ett förfarande för överföring av asylsökanden till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten.
3. Mot bakgrund av den aktuella kris som det grekiska asylsystemet befinner sig, uppkommer för de övriga medlemsstaterna emellertid frågan huruvida asylsökande får överföras till Grekland enligt bestämmelserna i förordning nr 343/2003 för prövning av deras asylansökan, för det fall behandlingen av dessa asylsökande och prövningen av deras ansökningar i Grekland inte längre kan säkerställas i överensstämmelse med Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan om de grundläggande rättigheterna) och konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen). Eftersom en medlemsstat enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 har rätt att frångå de normala behörighetsreglerna genom att ta över prövningen av en asylansökan som lämnas in på dess territorium i den huvudsakligen ansvariga medlemsstatens ställe, uppkommer dessutom frågan huruvida denna rätt för medlemsstaterna att överta ansvaret kan utvidgas till en skyldighet att överta ansvaret, om asylsökanden vid en överföring till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten löper risk att dennes grundläggande- och mänskliga rättigheter kränks.
4. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra dessa frågor i målet vid den nationella domstolen, i vilket en afghansk asylsökande invänder mot en återföring från Förenade kungariket till Grekland. Mot denna bakgrund önskar den hänskjutande domstolen klarhet i huruvida, och i förekommande fall på vilka villkor, Förenade kungariket i ett fall som i målet vid den nationella domstolen kan ha en skyldighet enligt unionsrätten att själv överta ansvaret för prövningen av asylansökningar, trots att Grekland har det huvudsakliga ansvaret för denna prövning enligt förordning nr 343/2003.
5. Eftersom stadgan om de grundläggande rättigheterna är av särskild betydelse i detta sammanhang önskar den hänskjutande domstolen även ett klargörande av innehållet och räckvidden av protokoll nr 30 om Polens och Förenade kungarikets tillämpning av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
6. Vid besvarandet av tolkningsfrågorna ska dessutom den dom av den 21 januari 2011, M.S.S. mot Belgien och Grekland(3), från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen), som meddelades efter det att begäran om förhandsavgörande ingavs, beaktas, i vilken Europadomstolen fann att en överföring av en afghansk asylsökande från Belgien till Grekland utgjorde ett åsidosättande av artiklarna 3 och 13 i Europakonventionen.
7. Dessutom har förevarande mål ett nära samband med mål C‑439/10, M.E. m.fl., i vilket jag föredrar mitt förslag till avgörande samma dag som i förevarande mål. I nämnda mål beträffar den huvudsakliga problematiken överföringen av asylsökande från Irland till Grekland enligt bestämmelserna i förordning nr 343/2003, och detta mål har genom beslut av domstolens ordförande förenats med förevarande mål vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen. För att skapa överskådlighet presenterar jag emellertid separata förslag till avgörande i förevarande mål och i målet M.E.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionslagstiftningen
1. Stadgan om de grundläggande rättigheterna
8. I artikel 1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreskrivs följande under rubriken ”Människans värdighet”:
”Människans värdighet är okränkbar. Den ska respekteras och skyddas.”
9. I artikel 4 i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreskrivs följande under rubriken ”Förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande bestraffning och behandling”:
”Ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.”
10. I artikel 18 i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreskrivs följande under rubriken ”Rätt till asyl”:
”Rätten till asyl ska garanteras med iakttagande av reglerna i Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 och protokollet av den 31 januari 1967 om flyktingars rättsliga ställning och i enlighet med fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.”
11. I artikel 19 i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreskrivs följande under rubriken ”Skydd vid avlägsnande, utvisning och utlämning”:
”1. Kollektiva utvisningar ska vara förbjudna.
2. Ingen får avlägsnas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling.”
12. I artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreskrivs följande under rubriken ”Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol”:
”Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.
Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en ska ha möjlighet att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och företrädas.
Rättshjälp ska ges till personer som inte har tillräckliga medel, om denna hjälp är nödvändig för att ge dem en effektiv möjlighet att få sin sak prövad inför domstol.”
13. I artikel 51 i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreskrivs följande under rubriken ”Tillämpningsområde”:
”1. Bestämmelserna i denna stadga riktar sig, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Institutionerna, organen, byråerna och medlemsstaterna ska därför respektera rättigheterna, iaktta principerna och främja tillämpningen av dem i enlighet med sina respektive befogenheter och under iakttagande av gränserna för unionens befogenheter enligt fördragen.
2. Denna stadga innebär inte någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför unionens befogenheter, medför varken någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och ändrar heller inte de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen.”
14. I artikel 52 i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreskrivs följande under rubriken ”Rättigheternas och principernas räckvidd och tolkning”:
”1. Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
2. De rättigheter som erkänns i denna stadga för vilka bestämmelser återfinns i fördragen ska utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa.
3. I den mån som denna stadga omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.
…
7. De förklaringar som utarbetats för att ge vägledning vid tolkningen av denna stadga ska vederbörligen beaktas av unionens och medlemsstaternas domstolar.”
2. Protokoll nr 30 om Polens och Förenade kungarikets tillämpning av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
15. Protokoll nr 30 om Polens och Förenade kungarikets tillämpning av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som är bifogat fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat protokoll nr 30), innehåller följande två artiklar:
”Artikel 1
1. Stadgan ska inte utvidga Europeiska unionens domstols, eller någon av Polens eller Förenade kungarikets domstolars, möjlighet att fastslå att Polens eller Förenade kungarikets lagar och andra författningar, administrativa praxis eller administrativa åtgärder är oförenliga med de grundläggande rättigheter, friheter och principer som den bekräftar.
2. I synnerhet, och för att skingra varje tvivel, innehåller avdelning IV i stadgan ingenting som medför rättigheter tillämpliga på Polen eller Förenade kungariket som kan bli föremål för rättslig prövning, utom i den mån Polen eller Förenade kungariket har föreskrivit sådana rättigheter i sin nationella lagstiftning.
Artikel 2
”Om det i en bestämmelse i stadgan hänvisas till nationell lagstiftning och praxis, ska den vara tillämplig på Polen eller på Förenade kungariket endast i den mån de rättigheter och principer som den innehåller erkänns i Polens eller Förenade kungarikets lagstiftning eller praxis.”
3. Sekundärrättsliga bestämmelser
16. Europeiska rådet har vid sitt särskilda möte i Tammerfors den 15–16 oktober 1999 kommit överens om att verka för ett gemensamt europeiskt asylsystem som grundas på en oinskränkt och allomfattande tillämpning av Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 om flyktingars rättsliga ställning, i dess lydelse enligt New York-protokollet av den 31 januari 1967 (nedan kallad Genèvekonventionen), varigenom principen om non‑refoulement bekräftas och det garanteras att ingen skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse. Vid detta särskilda möte har Europeiska rådet dessutom erkänt behovet av att nå en överenskommelse om frågan om tillfälligt skydd för fördrivna personer på grundval av solidaritet mellan medlemsstaterna.
17. För att införliva slutsatserna från Tammerfors antogs bland annat följande förordning och följande direktiv(4):
– Förordning nr 343/2003.
– Rådets direktiv 2001/55/EG av den 5 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta.(5)
– Rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna.(6)
– Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet.(7)
– Rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus.(8)
18. I ovannämnda förordning och direktiv föreskrivs bland annat följande.
a) Förordning nr 343/2003
19. Enligt artikel 1 i förordning nr 343/2003 fastställs kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat.
20. Artikel 3 i förordning nr 343/2003 har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall pröva varje asylansökan som lämnas in av en tredjelandsmedborgare till någon medlemsstat antingen vid gränsen eller inom medlemsstatens territorium. Ansökan skall prövas av en enda medlemsstat, som skall vara den medlemsstat som enligt kriterierna i kapitel III fastställs som ansvarig.
2. Genom undantag från punkt 1 får varje medlemsstat pröva en asylansökan som lämnas in av en tredjelandsmedborgare, även om det inte föreligger någon sådan skyldighet enligt de kriterier som anges i denna förordning. I så fall blir denna medlemsstat ansvarig i förordningens mening och ska överta de skyldigheter som följer av detta ansvar. I förekommande fall skall denna medlemsstat underrätta den tidigare ansvariga medlemsstaten, den medlemsstat som genomför ett förfarande för att fastställa ansvarig medlemsstat eller den medlemsstat som har erhållit en framställan om övertagande eller återtagande.
3. Varje medlemsstat behåller möjligheten att, med tillämpning av sin nationella rätt, skicka en asylsökande till ett tredje land i enlighet med bestämmelserna i Genèvekonventionen.
4. Den asylsökande skall underrättas skriftligen, på ett språk som han eller hon rimligen kan förväntas förstå, om tillämpningen av denna förordning, dess tidsfrister och konsekvenser.”
21. Artikel 4 i förordning nr 343/2003 har följande lydelse:
”1. Förfarandet för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret enligt denna förordning skall inledas när en asylansökan första gången lämnas in i en medlemsstat.
2. En asylansökan skall anses som inlämnad vid den tidpunkt då en formell ansökan från den asylsökande eller ett protokoll från myndigheterna, beroende på omständigheterna, inkom till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten. Om ansökan inte är skriftlig, bör rapporten upprättas så snart som möjligt efter avsiktsförklaringen.
…”
22. I artikel 5 i förordning nr 343/2003 anges följande:
”1. Kriterierna för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret ska tillämpas i den ordning de anges i detta kapitel.
2. Vilken medlemsstat som har ansvaret skall avgöras utifrån dessa kriterier mot bakgrund av situationen vid den tidpunkt då den asylsökande först lämnade in sin ansökan i en medlemsstat.”
23. Artikel 10 i förordning nr 343/2003 har följande lydelse:
”1. Om det har fastställts, på grundval av sådana bevis eller indicier som tas upp i de två förteckningar som nämns i artikel 18.3, även sådana uppgifter som avses i kapitel III i förordning (EG) nr 2725/2000, att en asylsökande utan tillstånd har passerat gränsen till en medlemsstat landvägen, sjövägen eller luftvägen från ett tredje land, skall den medlemsstat där inresan ägt rum ansvara för prövningen av asylansökan. Detta ansvar skall upphöra tolv månader efter det att den otillåtna gränspassagen ägde rum.
2. När en medlemsstat inte kan eller inte längre kan hållas ansvarig i enlighet med punkt 1 och om det har fastställts, på grundval av sådana bevis eller indicier som tas upp i de två förteckningar som nämns i artikel 18.3, att den asylsökande – som har rest in på en medlemsstats territorium utan tillstånd eller vars sätt att resa in inte kan fastställas – vid tiden för ansökans inlämning tidigare har vistats en sammanhängande period på minst fem månader i en medlemsstat, skall den medlemsstaten ansvara för prövningen av asylansökan.
Om den asylsökande har vistats under tidsperioder på minst fem månader i flera medlemsstater, skall den medlemsstat där detta senast varit fallet ansvara för prövningen av asylansökan.”
24. I artikel 13 i förordning nr 343/2003 anges följande:
”Om det på grundval av kriterierna i denna förordning inte kan avgöras vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva asylansökan, skall den medlemsstat där asylansökan först lämnades in ansvara för prövningen.”
25. Artikel 16 i förordning nr 343/2003 har följande lydelse:
”1. Den medlemsstat som enligt kriterierna i denna förordning har ansvaret för att pröva en asylansökan skall vara skyldig att
a) på de villkor som anges i artiklarna 17–19 överta en asylsökande som har gett in en ansökan i en annan medlemsstat,
b) slutföra prövningen av asylansökan,
…
3. De skyldigheter som anges i punkt 1 skall upphöra om tredjelandsmedborgaren har lämnat medlemsstaternas territorium under minst tre månader, om han eller hon inte har ett giltigt uppehållstillstånd som utfärdats av den ansvariga medlemsstaten.
…”
26. I artikel 17 i förordning nr 343/2003 anges följande:
”1. Om en medlemsstat som har mottagit en asylansökan bedömer att en annan medlemsstat skall ansvara för prövningen av denna ansökan, får den förstnämnda medlemsstaten så snart som möjligt och i vart fall inom tre månader från det att asylansökan lämnades in enligt artikel 4.2 anmoda den senare medlemsstaten att överta den asylsökande.
Om framställan om övertagande av en asylsökande inte görs inom tre månader, skall den medlemsstat där ansökan lämnades in ansvara för prövningen av den.
…”
27. Artikel 18 i förordning nr 343/2003 har följande lydelse:
”1. Den anmodade medlemsstaten ska utföra de kontroller som behövs och fatta beslut om en framställan om övertagande av en asylsökande inom två månader från det att framställan gjordes.
…
7. Om inget svar har lämnats inom två månader enligt punkt 1 respektive en månad enligt punkt 6, skall framställan om övertagande anses godtagen och medföra skyldighet att överta personen, vilket innefattar bestämmelser om lämpliga ankomstarrangemang.”
28. I artikel 19 i förordning nr 343/2003 anges följande:
”1. Om den anmodade medlemsstaten samtycker till att överta en asylsökande, skall den medlemsstat där asylansökan lämnades in meddela den asylsökande beslutet att inte pröva ansökan och skyldigheten att överföra sökanden till den ansvariga medlemsstaten.
2. Det beslut som avses i punkt 1 skall vara motiverat. Det skall innehålla uppgifter om frister för överföringen och om nödvändigt information om vilken dag och på vilken plats den asylsökande skall infinna sig, om han eller hon beger sig till den ansvariga medlemsstaten på egen hand. Detta beslut skall kunna överklagas eller omprövas. Ett överklagande eller en omprövning av beslutet skall inte ha någon suspensiv verkan för genomförandet av överföringen utom om domstol eller behörig myndighet beslutar så från fall till fall, om den nationella lagstiftningen medger detta.
3. Överföringen av sökanden från den medlemsstat där asylansökan lämnades in till den ansvariga medlemsstaten skall verkställas i enlighet med den förstnämnda medlemsstatens nationella lagstiftning, efter samråd mellan de berörda medlemsstaterna, så snart det är praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att framställan om övertagande godtogs eller beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan fattades.
…
4. Om överföringen inte verkställs inom sex månader, skall ansvaret åvila den medlemsstat där ansökan lämnades in. Denna tidsfrist får förlängas till högst ett år om överföringen inte kunnat utföras på grund av att den asylsökande varit frihetsberövad, eller till högst arton månader om den asylsökande håller sig undan.
…”
b) Direktiv 2001/55
29. Syftet med direktiv 2001/55 är enligt artikel 1 att fastställa miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer från tredjeland vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland och att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta.
30. Enligt artikel 2 a i direktiv 2001/55 betecknar uttrycket ”tillfälligt skydd” ett förfarande av undantagskaraktär som, vid massiv tillströmning eller vid omedelbart förestående massiv tillströmning av fördrivna personer från tredjeland vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland, ger ett omedelbart och tillfälligt skydd för dessa personer, särskilt om det även finns risk för att tillströmningen inte kan hanteras av asylsystemet utan negativa följder för detta systems funktion, i berörda personers och i övriga skyddssökandes intresse.
31. Kapitel II i direktiv 2001/55 innehåller bestämmelser beträffande varaktigheten för och genomförandet av det tillfälliga skyddet. Kapitel III avser medlemsstaternas skyldigheter gentemot personer som åtnjuter tillfälligt skydd. I kapitel IV i direktivet regleras rätten till asylprövning för personer som åtnjuter tillfälligt skydd. Kapitel V i direktivet avser de berörda personernas återvändande samt andra åtgärder efter det att det tillfälliga skyddet upphört. Kapitel VI behandlar fördelningen av ansvaret och uppgifterna mellan medlemsstaterna – i en anda av solidaritet inom unionen.
c) Direktiv 2003/9
32. Syftet med direktiv 2003/9 är enligt artikel 1 att fastställa miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna.
33. De miniminormer som föreskrivs i direktiv 2003/9 avser medlemsstaternas skyldighet att lämna information i förhållande till de asylsökande (artikel 5), de asylsökandes rätt att erhålla dokument (artikel 6), de asylsökandes bosättning och rörelsefrihet (artikel 7), säkerställandet av sammanhållningen av den asylsökandes familj (artikel 8), underårigas skolgång och utbildning (artikel 10), de asylsökandes tillträde till arbetsmarknaden (artikel 11) och deras yrkesutbildning (artikel 12) samt de materiella mottagningsvillkoren och hälso- och sjukvård för de asylsökande (artikel 13 och följande artiklar).
34. I artikel 21 i direktivet, med rubriken ”Överklagandeförfarande”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall se till att avslag i fråga om beviljande av förmåner i enlighet med detta direktiv eller beslut som fattas i enlighet med artikel 7 och som individuellt påverkar asylsökande kan överklagas enligt de förfaranden som fastställts i den nationella lagstiftningen. Åtminstone i sista instans skall möjlighet ges till överklagande eller prövning inför domstol.
2. Förfaranden för tillgång till juridisk rådgivning i sådana fall skall fastställas i nationell lagstiftning.”
35. Enligt artikel 23 i direktiv 2003/9 ska medlemsstaterna med vederbörlig hänsyn till sin konstitutionella struktur se till att lämplig styrning, tillsyn och kontroll av nivån på mottagningsvillkoren upprättas. Enligt artikel 24.2 ska de dessutom anslå de medel som behövs för att kunna genomföra de nationella bestämmelser som antas för genomförandet av detta direktiv.
d) Direktiv 2004/83
36. Enligt artikel 1 i direktiv 2004/83 är syftet med detta direktiv att införa miniminormer med avseende på när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar, eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd, och med avseende på innehållet i det beviljade skyddet.
37. Kapitel II, III und V i direktiv 2004/83 innehåller en rad krav och kriterier vad gäller prövningen av ansökningar beträffande erkännande av flyktingar eller beträffande beviljande av skydd i övrigt samt avseende erkännandet av en tredjelandsmedborgare som flykting eller som person med rätt till skydd i övrigt. I kapitel IV föreskrivs att medlemsstaterna ska bevilja en tredjelandsmedborgare eller en statslös person flyktingstatus om han eller hon kan betraktas som flykting enligt kapitlen II och III (artikel 13). Dessutom fastställs villkoren för återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya flyktingstatus i detta kapitel (artikel 14). Kapitel VI innehåller de motsvarande kraven för beviljande (artikel 18) samt återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya status som skyddsbehövande i övrigt (artikel 19). I kapitel VII fastställs de internationella förpliktelsernas innehåll, vilket bland annat innefattar skyddet mot avvisning (artikel 21). I kapitel VIII regleras frågor som avser det administrativa samarbetet. Enligt artikel 36 ska medlemsstaterna bland annat se till att myndigheter och andra organisationer som ansvarar för att genomföra detta direktiv har fått tillräcklig utbildning.
e) Direktiv 2005/85
38. Enligt artikel 1 i direktiv 2005/85 är syftet med detta direktiv att fastställa miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus.
39. Enligt artikel 3.1 i direktiv 2005/85 är detta direktiv tillämpligt på alla asylansökningar som lämnas in på medlemsstaternas territorium, inbegripet vid gränsen eller i deras transitzoner, samt på återkallande av flyktingstatus. Enligt artikel 4.1 första stycket ska medlemsstaterna för alla förfaranden utse en beslutande myndighet som ska ansvara för en korrekt prövning av ansökningarna enligt detta direktiv.
40. De grundläggande principerna för detta förfarande samt de garantier som ska beviljas i detta sammanhang fastställs i kapitel II i direktiv 2005/85. Kapitel III i direktivet innehåller konkreta bestämmelser avseende erkännande av flyktingar, i vilket även begreppet säkert tredjeland (artikel 27) respektive säkert ursprungsland (artikel 31) införs. I kapitel V regleras asylsökandens rätt till ett effektivt rättsmedel (artikel 39).
B – Folkrättsliga bestämmelser
1. Genèvekonventionen
41. Enligt artikel 33.1 i Genèvekonventionen må en fördragsslutande stat icke, på vilket sätt det vara må, utvisa eller avvisa flykting till gränsen mot område varest hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning.
2. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna
42. Enligt artikel 3 i Europakonventionen får ingen utsättas för tortyr eller grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
43. Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet.
III – Bakgrund och begäran om förhandsavgörande
44. I målet vid den nationella domstolen har den hänskjutande domstolen att ta ställning till ett överklagande som har ingetts av en afghansk asylsökande (nedan kallad klaganden) mot ett beslut från High Court (England and Wales), Queen’s Bench Division, Administrative Court (nedan kallad Administrative Court), genom vilket klaganden motsätter sig en överföring från Förenade kungariket till Grekland. Motparten i målet vid den nationella domstolen, Secretary of State for the Home Department (inrikesministern), är den minister som har ansvar för immigrations- och asylfrågor i Förenade kungariket.
45. Under sin färd från Afghanistan till Förenade kungariket reste klaganden bland annat genom Grekland, där han greps den 24 september 2008 och fingeravtryck togs. Han sökte inte asyl i Grekland. Efter att ha hållits frihetsberövad i denna medlemsstat ålades han att lämna Grekland inom 30 dagar och utvisades därefter till Turkiet. Efter att ha flytt undan frihetsberövande i Turkiet tog han sig till Förenade kungariket, dit han anlände den 12 januari 2009 och där han sökte asyl samma dag.
46. Den 1 april 2009 begärde inrikesministern att Grekland i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 343/2003 skulle ta emot klaganden. Efter att de grekiska myndigheterna underlåtit att svara inom den tidsfrist som föreskrivs i förordning nr 343/2003, ansågs Grekland enligt förordningen ha tagit på sig ansvaret för att pröva klagandens asylansökan.
47. Klaganden underrättades den 30 juli 2009 om att han skulle överföras till Grekland den 6 augusti 2009. Den 31 juli 2009 delgavs klaganden ett beslut som inrikesministern fattat, enligt Asylum and Immigration (Treatment of Claimants, etc.) Act 2004 innebärande att klagandens klagomål, att en överföring till Grekland skulle strida mot hans rättigheter enligt Europakonventionen, var uppenbart ogrundat. Effekten av detta beslut var att klaganden inte hade någon rätt enligt nationell rätt att överklaga beslutet att överföra honom till Grekland, vilket han annars hade kunnat göra.
48. Klaganden begärde att inrikesministern skulle ta på sig ansvaret att pröva klagandens asylansökan enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003, eftersom bland annat hans grundläggande rättigheter enligt EU-rätten skulle kränkas om han återfördes till Grekland. Denna begäran avslogs, och klaganden underrättades den 4 augusti 2009 om att inrikesministern vidhöll beslutet att överföra honom till Grekland.
49. Den 6 augusti 2009 väckte klaganden talan mot beslutet att bekräfta att hans invändningar med hänvisning till Europakonventionen var ogrundade och mot beslutet att överföra honom till Grekland. Till följd av denna talan återkallade inrikesministern sina instruktioner om att överföra klaganden till Grekland.
50. Med hänsyn till betydelsen av den aktuella frågan, beviljades klaganden den 14 oktober 2009 prövningstillstånd vid Administrative Court, och det beslutades att hans mål skulle bli pilotmål i England och Wales beträffande återföranden till Grekland enligt förordning nr 343/2003.
51. Genom dom av den 31 mars 2010 ogillade Administrative Court klagandens talan men beviljade klaganden tillstånd att överklaga till Court of Appeal, med hänsyn till de aktuella frågornas stora allmänna betydelse.
52. Court of Appeal fann att behandlingen av överklagandet medför att det uppkommer grundläggande frågor vad gäller tillämpningsområdet för artikel 3 i förordning nr 343/2003 samt avseende de verkningar som denna bestämmelse har på de rättigheter som klaganden har gjort gällande enligt stadgan om de grundläggande rättigheterna och enligt internationella konventioner som Europakonventionen.
53. Mot bakgrund av dessa omständigheter beslutade den nationella domstolen att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
1. Omfattas ett beslut, som en medlemsstat fattat med stöd av artikel 3.2 i rådets förordning nr 343/2003 (nedan kallad förordningen) om huruvida den ska pröva en asylansökan som den inte är skyldig att pröva enligt kriterierna i kapitel III i förordningen, av EU-rätten, såvitt avser tillämpningen av artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen och/eller artikel 51 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan om de grundläggande rättigheterna)?
Om svaret på fråga 1 är jakande:
2. Är en medlemsstats skyldighet att iaktta av EU erkända grundläggande rättigheter (inklusive de rättigheter som anges i artiklarna 1, 4, 18, 19.2 och 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna) uppfylld, om staten i fråga sänder asylsökanden till den medlemsstat som artikel 3.1 i förordningen pekar ut som den ansvariga staten enligt kriterierna i kapitel III i förordningen (nedan kallad den ansvariga staten), oavsett hur situationen ser ut i den ansvariga staten?
3. Utgör, mer specifikt, skyldigheten att iaktta av EU erkända grundläggande rättigheter hinder för en icke motbevisbar presumtion att den ansvariga staten kommer att iaktta i) klagandens grundläggande rättigheter enligt EU-rätten och/eller ii) de miniminormer som stadgas i direktiven 2003/9/EG (mottagandedirektivet), 2004/83/EG (kvalifikationsdirektivet) och/eller 2005/85/EG (förfarandedirektivet) (nedan gemensamt kallade direktiven)?
4. Alternativt: Är en medlemsstat skyldig enligt EU-rätten, och i så fall under vilka omständigheter, att utöva sin befogenhet enligt artikel 3.2 i förordningen att pröva och ta ansvar för en ansökan, när en överföring till den ansvariga staten skulle betyda att klaganden riskerade att få sina grundläggande rättigheter kränkta, särskilt de rättigheter som anges i artiklarna 1, 4, 18, 19.2 och/eller 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, och/eller riskerade att miniminormerna enligt direktiven inte tillämpades på honom?
5. Åtnjuter en person som förordningen är tillämplig på ett vidare skydd enligt EU-rätten, särskilt rättigheterna i artikel 1, 18 och 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, än enligt artikel 3 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen)?
6. Är det förenligt med de rättigheter som anges i artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna att en domstol, när den avgör huruvida en person lagligen får överföras till en annan medlemsstat enligt förordningen, enligt en nationell bestämmelse är skyldig att behandla den medlemsstaten som en stat som inte kommer att sända personen i fråga till en annan stat i strid med dennes rättigheter enligt 1951 års konvention och 1967 års protokoll om flyktingars rättsliga ställning?
7. Ska svaren på frågorna 2–6 på något sätt modifieras med hänsyn till protokollet (nr 30) om Polens och Förenade kungarikets tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna, då de ovanstående frågorna uppkommer beträffande Förenade kungarikets skyldigheter?
IV – Förfarandet vid domstolen
54. Beslutet att begära förhandsavgörande, av den 12 juli 2010, inkom till domstolens kansli den 18 augusti 2010. I sitt beslut att begära förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen begärt att begäran om förhandsavgörande ska handläggas skyndsamt enligt artikel 104a i domstolens rättegångsregler. Denna begäran ogillades genom ett beslut av domstolens ordförande den 1 oktober 2010.
55. Genom beslut av den 9 november 2010 beslutade domstolens ordförande att förena målen C‑411/10 och C‑493/10 vad gäller det skriftliga förfarandet, och genom beslut av domstolens ordförande av den 16 maj 2011 förenades målen vad gäller det muntliga förfarandet och domen.
56. Vid det skriftliga förfarandet har klaganden, Amnesty International Limited och AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre, Förenta nationernas höge kommissarie för flyktingar och Equality and Human Rights Commission, såsom intervenienter i målet vid den nationella domstolen, Konungariket Belgien, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Finland, Republiken Frankrike, Republiken Grekland, Republiken Irland, Republiken Italien, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Polen, Förenade kungariket, Republiken Tjeckien, Schweiziska edsförbundet samt Europeiska kommissionen ingett yttranden. Vid förhandlingen den 28 juni 2011 deltog ombuden, såväl för klaganden som för Amnesty International Limited och AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre, Förenta nationernas höge kommissarie för flyktingar och Equality and Human Rights Commission, Republiken Slovenien, Republiken Frankrike, Republiken Grekland, Republiken Irland, Konungariket Nederländerna, Republiken Polen, Förenade kungariket samt kommissionen.
V – Parternas argument
57. Den första tolkningsfrågan som avser frågan huruvida en medlemsstats beslut att pröva en asylansökan i enlighet med artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 omfattas av unionsrättens tillämpningsområde ska, enligt kommissionen, den finska, den franska och den nederländska regeringen, klaganden, Förenta nationernas höge kommissarie för flyktingar, Amnesty International Limited och AIRE Centre samt Equality and Human Rights Commission, besvaras jakande. Även den österrikiska regeringen anser att de unionsrättsliga grundläggande rättigheterna är tillämpliga på en medlemsstats beslut med avseende på om den ska utöva sin rätt att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003.
58. Den irländska och den italienska regeringen, Förenade kungarikets regering samt den belgiska regeringen anser däremot att unionsrätten inte är tillämplig på beslutet för en medlemsstat att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003. Den belgiska regeringen nyanserar emellertid sin utsago betydligt genom att påpeka att unionsrätten mycket väl är tillämplig på överföringen av en asylsökande till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten enligt förordning nr 343/2003.
59. Den tjeckiska regeringen gör vid besvarandet av den första frågan skillnad mellan det fall när en medlemsstat utövar sin rätt att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 och det fallet när den inte gör det. I detta avseende omfattas enbart beslutet att utöva rätten att överta ansvaret enligt artikel 3.2 av unionsrätten. Däremot ska det inte omfattas av unionsrätten när denna rätt att överta ansvaret enligt artikel 3.2 inte utövas.
60. Den tyska regeringen har inte uttryckligen yttrat sig beträffande den första tolkningsfrågan och besvarar de ytterligare tolkningsfrågorna för det fallet att domstolen skulle finna att utövandet av den skönsmässiga bedömningen i artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 ska anses utgöra en ”tillämpning av unionsrätten” i den mening som avses i artikel 51.1 första meningen i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
61. Vid besvarandet av den andra, den tredje och den fjärde tolkningsfrågan anser kommissionen, den finländska, den franska, den tyska och den nederländska regeringen, Förenade kungarikets regering(9) samt den belgiska regeringen, klaganden och Förenta nationernas höge kommissarie för flyktingar i huvudsak att det i samband med tillämpningen av förordning nr 343/2003 är tillåtet att utgå från den motbevisbara presumtionen att den medlemsstat som är ansvarig för att pröva en asylansökan handlar i överensstämmelse med unions- och folkrätten. Om det emellertid i ett enskilt fall skulle stå klart att överföringen av asylsökanden till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten, respektive behandlingen av asylsökanden i denna medlemsstat, skulle strida mot asylsökandens rättigheter enligt stadgan om de grundläggande rättigheterna så är den överförande medlemsstaten enligt kommissionen, den finländska, den franska och den belgiska regeringen, Förenade kungarikets regering, klaganden, Förenta nationernas höge kommissarie för flyktingar, Amnesty International Limited och AIRE Centre skyldig att utöva sin rätt att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003. Den tyska och den nederländska regeringen anser att en asylsökande i ett sådant fall inte får överföras till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten.
62. Förenade kungarikets regering har dessutom understrukit att det enbart i undantagsfall kan uppkomma en skyldighet att utöva rätten att överta ansvaret, nämligen när presumtionen att den ansvariga medlemsstaten handlar i överensstämmelse med mänskliga rättigheter och unionsrätten i fråga om vissa kategorier av asylsökande entydigt har motbevisats och asylsökanden tillhör denna kategori.
63. Schweiziska edsförbundet(10) anser att förordning nr 343/2003 innehåller en i systemet inneboende motbevisbar presumtion att de stater som omfattas iakttar Genèvekonventionen och Europakonventionen. Om denna presumtion emellertid har motbevisats i ett konkret fall och asylsökanden inte garanteras en behandling i överensstämmelse med folkrätten, är en överföring till denna stat uteslutet, och rätten att överta ansvaret i enlighet med artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 förvandlas undantagsvis till en skyldighet.
64. Den italienska, den irländska, den polska, den slovenska och den grekiska regeringen anser däremot inte att det av artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 kan utläsas någon skyldighet att utöva rätten att överta ansvaret. Enligt den grekiska, den slovenska och den polska regeringen är det dessutom uteslutet enligt unionsrätten att en medlemsstat skulle kontrollera huruvida en annan medlemsstat handlar i överensstämmelse med unionsrätten.
65. För att besvara den femte frågan har Förenade kungarikets regering samt den italienska och den nederländska regeringen gjort gällande att skyddet för en person som har rättigheter enligt artiklarna 1, 18 och 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, på vilken förordning nr 343/2003 är tillämplig, inte är mer extensivt än skyddet enligt artikel 3 i Europakonventionen. Klaganden, Equality and Human Rights Commission, Förenta nationernas höge kommissarie för flyktingar, Amnesty International Limited och AIRE Centre har däremot gjort gällande att skyddet för en asylsökande som ska överföras med hänsyn till stadgan om de grundläggande rättigheterna och de allmänna unionsrättsliga principerna är mer långtgående än det skydd som säkerställs i artikel 3 i Europakonventionen.
66. Den tyska regeringen anser att unionens grundläggande rättigheter som härrör från artiklarna 4 och 19.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna motsvarar den grundläggande rättigheten i artikel 3 i Europakonventionen. I artikel 18 i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreskrivs inte en rätt till beviljande av asyl utan en rätt till skydd mot utvisning som motsvarar det i artikel 33 i Genèvekonventionen. Artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna har sålunda ett mer extensivt tillämpningsområde än artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen, eftersom det enligt artikel 47.1 krävs ett rättsmedel inför en domstol och artikel 47.2 inte är begränsad till civil- och straffrättsliga förfaranden.
67. För att besvara den sjätte frågan har kommissionen, den nederländska regeringen, klaganden, Förenta nationernas höge kommissarie för flyktingar, Amnesty International Limited och AIRE Centre uppgett att en nationell bestämmelse enligt vilken det utan möjlighet till motbevisning presumeras att varje medlemsstat är en säker stat, från vilken asylsökanden, utan åsidosättande av dennes rättigheter enligt Europakonventionen och Genèvekonventionen, kan överföras till en annan stat, är oförenlig med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Förenade kungarikets regering har understrukit att denna presumtion enbart ska anses motbevisad om det är fråga om uppenbara åsidosättanden av grundläggande och mänskliga rättigheter. Den italienska regeringen anser däremot att en icke motbevisbar presumtion i nationell lagstiftning, enligt vilken de övriga medlemsstaterna utgör säkra stater, är förenlig med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
68. För att besvara den sjunde frågan har kommissionen, den polska regeringen, Förenade kungarikets regering, klaganden, Förenta nationernas höge kommissarie för flyktingar, Equality and Human Rights Commission, Amnesty International Limited och AIRE Centre gjort gällande att bestämmelserna i protokoll nr 30 inte påverkar det svar på tolkningsfrågan som de föreslagit.
VI – Rättslig bedömning
A – Den första tolkningsfrågan
69. Den hänskjutande domstolen har huvudsakligen ställt sin första fråga som avser huruvida en medlemsstats beslut – att utöva den rätt att överta ansvaret som föreskrivs i artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 genom att i den huvudsakligen ansvariga medlemsstatens ställe pröva en asylansökan – omfattas av unionsrättens tillämpningsområde i den mening som avses i artikel 6 FEU och/eller artikel 51 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, för att få klarhet i huruvida, och för det fallet att denna fråga besvaras jakande, på vilka villkor medlemsstaterna ska beakta bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna när de beslutar sig för att utöva sin rätt att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003.(11)
70. Vid besvarandet av denna fråga är utgångspunkten artikel 6.1 FEU, enligt vilken stadgan om de grundläggande rättigheterna ska anses utgöra den primära unionsrätten (första stycket) och det samtidigt fastställs att unionens befogenheter såsom de definieras i fördragen inte på något sätt utökas genom bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna (första stycket). För den konkreta tolkningen och tillämpningen av stadgan om de grundläggande rättigheterna hänvisas det i artikel 6.1 tredje stycket FEU till avdelning VII i stadgan om de grundläggande rättigheterna (artiklarna 51–54).
71. I artikel 51 i stadgan om de grundläggande rättigheterna fastställs dess tillämpningsområde. I denna bestämmelse bekräftas dels att stadgan gäller både för unionens institutioner, organ och byråer och för medlemsstaterna. Dels säkerställs att unionsorganens och medlemsstaternas bundenhet av de grundläggande rättigheterna varken leder till en förskjutning av behörighet till medlemsstaternas nackdel eller till en utvidgning av unionsrättens tillämpningsområde utöver de befogenheter som föreskrivs för unionen i fördragen.(12)
72. För att utesluta att unionens behörighet utvidgas i förhållande till medlemsstaterna, föreskrivs det i synnerhet i artikel 51 i stadgan om de grundläggande rättigheterna att
– tillämpningen av stadgan om de grundläggande rättigheterna inte ska inskränka subsidiaritetsprincipen (artikel 51.1 första meningen),
– medlemsstaterna endast är bundna av stadgan om de grundläggande rättigheterna när de tillämpar unionsrätten (artikel 51.1 första meningen),
– beaktandet och tillämpningen av stadgan om de grundläggande rättigheterna ska äga rum under iakttagande av gränserna för unionens befogenheter enligt fördragen (artikel 51.1 andra meningen).
73. Dessutom fastställs i artikel 51.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna generellt att stadgan inte innebär någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför unionens befogenheter, inte medför någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och inte heller ändrar de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen.
74. Mot denna bakgrund är utgångspunkten för den hänskjutande domstolens första fråga det villkor som föreskrivs i artikel 51.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna att medlemsstaterna endast är bundna av stadgan när de tillämpar unionsrätten. I detta avseende frågar nämnda domstol huruvida medlemsstaterna ”tillämpar unionsrätten” i den mening som avses i denna bestämmelse när de beslutar om de ska pröva en asylansökan i den huvudsakligen ansvariga medlemsstatens ställe eller inte, genom att utöva sin rätt till skönsmässig bedömning enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003.
75. Enligt min mening ska denna fråga besvaras jakande.
76. Såsom framgår av förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (nedan kallade förklaringarna)(13) ska bestämmelsen i artikel 51.1 första meningen i stadgan om de grundläggande rättigheterna, enligt vilken medlemsstaterna endast är bundna av stadgan när de tillämpar unionsrätten, tolkas som en bekräftelse av domstolens hittillsvarande rättspraxis beträffande medlemsstaternas iakttagande av de grundläggande rättigheter som definierats inom unionen. I förklaringarna hänvisas i detta avseende uttryckligen till de principiella domarna i målen Wachauf(14) och ERT(15) samt till domen i målet Karlsson.(16)
77. I domen i målet Wachauf har domstolen nämligen fastställt att de krav som kan härledas från skyddet för de grundläggande rättigheterna i unionsrätten ska beaktas av medlemsstaterna då de tillämpar unionsbestämmelser, och att det därav följer att de är förpliktigade att i möjligaste mån tillämpa dessa bestämmelser i enlighet med dessa krav.(17) I domen i målet ERT har domstolen dessutom fastställt att även de begränsningar av de grundläggande friheterna som medlemsstaterna vidtar måste uppfylla kravet på skydd för de grundläggande rättigheterna inom unionsrättsordningen.(18)
78. Med särskilt beaktande av den omständigheten att det i förklaringarna både hänvisas till rättspraxis i målen Wachauf och ERT, ska det antas att medlemsstaterna enligt artikel 51.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna är bundna av stadgan om de grundläggande rättigheterna både i samband med tillämpningen av unionsrättsliga bestämmelser och i samband med nationella inskränkningar av de grundläggande friheterna.(19)
79. Mot denna bakgrund uppkommer i förevarande fall frågan huruvida en medlemsstats beslut att pröva en asylansökan i enlighet med artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 ska anses utgöra en åtgärd i en medlemsstat för att tillämpa förordning nr 343/2003 i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och med beaktande av den rättspraxis som har utvecklats beträffande domen i målet Wachauf.
80. Enligt min mening ska denna fråga besvaras jakande. Det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaten har när den fattar detta beslut utgör inte hinder mot en sådan kvalificering. Det är tvärtom avgörande att det i förordning nr 343/2003 föreskrivs en uttömmande reglering med avseende på fastställandet vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva asylansökan. Den möjlighet som föreskrivits för medlemsstaterna att pröva asylansökningar i enlighet med artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 utgör en integrerad beståndsdel av denna lagstiftning, vilket bland annat kommer till uttryck genom att de rättsliga följderna av ett sådant beslut är omfattande reglerat i förordningen.(20) Följaktligen ska även sådana beslut som medlemsstaterna fattar på grundval av artikel 3.2 i förordning nr 343/2003, trots deras utrymme för skönsmässig bedömning, anses utgöra åtgärder för att tillämpa denna förordning.
81. Denna bedömning har bekräftats i domen i målet Wachauf(21), i vilken domstolen bland annat prövade huruvida enskilda bestämmelser i förordning nr 1371/84(22) kunde anses förenliga med skyddet för de grundläggande rättigheterna i unionsrättsordningen. Enligt förordning nr 1371/84 var medlemsstaterna berättigade att under vissa omständigheter tillerkänna en arrendator av en mjölkproducerande verksamhet kompensation för den slutgiltiga avgiften för mjölkproduktionen när arrendet löpte ut. I det aktuella målet hade klaganden, en arrendator, väckt talan, eftersom han nekats sådan kompensation fastän han slutgiltigt hade upphört med den mjölkproduktion som han hade byggt upp. Mot denna bakgrund skulle domstolen bland annat avgöra huruvida denna vägran att bevilja kompensation absolut framgick av förordning nr 1371/84 och huruvida den var förenlig med unionens grundläggande rättigheter som allmänt erkända rättsprinciper. I sin dom framhöll domstolen å ena sidan att en vägran att bevilja en arrendator som upphör med sin verksamhet den aktuella kompensationen skulle kunna anses utgöra ett åsidosättande av kravet på skydd för de grundläggande rättigheterna inom unionsrättsordningen om denne därigenom utan kompensation fråntogs frukten av sitt arbete och gick miste om de investeringar som denne hade vidtagit inom den arrenderade verksamheten.(23) Eftersom medlemsstaterna emellertid hade kvar ett tillräckligt utrymme för skönsmässig bedömning enligt förordning nr 1371/84 för att just i sådana fall bevilja arrendatorer en rimlig kompensation som stod i överensstämmelse med kravet på skydd för de grundläggande rättigheterna, fann domstolen att bestämmelsen i förordningen sålunda skulle anses förenlig med de grundläggande rättigheterna.(24)
82. Även om domstolen i domen i målet Wachauf i första hand har behandlat frågan huruvida den aktuella förordningen kunde anses förenlig med de grundläggande rättigheterna, så har den åtminstone underförstått bekräftat att även medlemsstaternas beslut att bevilja kompensation till arrendatorer som upphör med sin verksamhet, som de nationella myndigheterna fattar genom att utöva den rätt till skönsmässig bedömning som de är berättigade till enligt förordning nr 1371/84, så långt som möjligt måste stå i överensstämmelse med kravet på skydd för de grundläggande rättigheterna. Sålunda har domstolen samtidigt bekräftat att även beslut som medlemsstaterna fattar mot bakgrund av det utrymme för skönsmässig bedömning som de är berättigade till i enlighet med unionsrättsliga bestämmelser ska anses utgöra åtgärder för att tillämpa denna unionsrättsliga bestämmelse, när det gäller det unionsrättsliga skyddet för de grundläggande rättigheterna .(25)
83. Mot bakgrund av ovanstående resonemang ska den första tolkningsfrågan besvaras så, att en medlemsstats beslut, huruvida den i enlighet med artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 ska pröva en asylansökan som enligt de kriterier som fastställts i kapitel III inte omfattas av dess ansvar, utgör en åtgärd för att tillämpa unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
B – Den andra, den tredje och den fjärde tolkningsfrågan
84. Det framgår av ovanstående resonemang att medlemsstaterna måste beakta stadgan om de grundläggande rättigheterna när de fattar beslut beträffande en prövning av en asylansökan enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003, för vilken en annan medlemsstat huvudsakligen är ansvarig enligt de kriterier som fastställts i kapitel III i denna förordning. Med den andra, den tredje och den fjärde tolkningsfrågan önskar den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida, och i så fall på vilka villkor, medlemsstaterna mot bakgrund av kravet att beakta stadgan om de grundläggande rättigheterna skulle kunna vara skyldiga att utöva sin rätt att ta över ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003, om det skulle vara klarlagt att asylsökanden vid en överföring till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten skulle löpa risk att dennes grundläggande rättigheter kränktes eller det skulle föreligga en risk att denna medlemsstat inte uppfyller sina skyldigheter enligt direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85.
85. Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor, eftersom det tydligt har framkommit att Grekland inte förmår uppfylla de unionsrättsliga kraven vad avser utformningen av dess asylsystem och vad avser den konkreta behandlingen av asylsökande i Grekland, varvid det vid en överföring av asylsökande till Grekland till och med föreligger risk för ett åsidosättande av deras grundläggande och mänskliga rättigheter.
86. För att främja en bättre förståelse av dessa frågor kommer jag inledningsvis att behandla de sekundärrättsliga asylåtgärder som är relevanta i föreliggande mål samt förhållandet mellan dessa åtgärder och stadgan om de grundläggande rättigheterna, Genèvekonventionen och Europakonventionen. Därefter ska jag behandla de problem som för närvarande råder inom det grekiska asylsystemet. Sedan ska jag behandla frågan på vilket sätt de andra medlemsstaterna måste beakta denna överbelastning av det grekiska asylsystemet i samband med sin tillämpning av förordning nr 343/2003.
1. De sekundärrättsliga asylåtgärderna och deras förhållande till stadgan om de grundläggande rättigheterna, Genèvekonventionen och Europakonventionen
a) Primärrättslig behörighetsgrund
87. Utvidgningen av unionens behörighet till asyl- och flyktingfrågor ägde rum genom Amsterdamfördraget från 1997, genom vilket lagstiftningsbefogenhet överläts till unionen vad avser asyl, flyktingar, invandring och uppehåll för medborgare i tredjeland. Som primärrättslig behörighetsgrund infogades en ny artikel 73k i EG‑fördraget, vilken senare omnumrerades till artikel 63 EG.
88. Överföringen av lagstiftningsbehörigheten inom asylrätten ägde rum på det villkor som föreskrivs i artikel 63.1 EG, nämligen att de asylåtgärder som unionslagstiftaren ska vidta står i överensstämmelse med Genèvekonventionen och protokollet av den 31 januari 1967 om flyktingars rättsliga ställning samt andra relevanta fördrag. Till de ”andra relevanta fördragen” hör även Europakonventionen.(26) Dessutom föreskrevs uttryckligen i artikel 63.1 EG att befogenheten att vidta harmoniseringsåtgärder inom asylrätten är begränsad till att fastställa miniminormer.(27)
b) Direktiven 2001/55, 2003/9, 2004/83 och 2005/85
89. Unionslagstiftaren har mot bakgrund av denna primärrättsliga behörighetsgrund antagit fyra direktiv med miniminormer vad avser olika aspekter av de nationella asylsystemen. Först antogs direktiv 2001/55, i vilket det bland annat föreskrivs miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer. Genom tre ytterligare direktiv infördes miniminormer för mottagande av asylsökande (direktiv 2003/9), för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om innehållet i det beviljade skyddet (direktiv 2004/83) och för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (direktiv 2005/85) i nästan alla medlemsstater.(28)
90. I enlighet med de primärrättsliga bestämmelserna i artikel 63.1 EG, enligt vilka Genèvekonventionen måste iakttas i de sekundärrättsakter som antas på denna grund, hänvisas i skälen till direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85 enhälligt till Europeiska rådets slutsatser från Tammerfors, enligt vilka utvecklingen av ett gemensamt europeiskt asylsystem ska genomföras genom fullständig och allomfattande tillämpning av Genèvekonventionen.(29) I skälen till dessa direktiv understryks dessutom att dessa står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i stadgan om de grundläggande rättigheterna,(30) och att medlemsstaterna när det gäller behandlingen av personer som omfattas av tillämpningsområdet för dessa direktiv är bundna av sina förpliktelser enligt de internationella rättsliga instrument som de är parter i.(31)
91. Följaktligen innehåller direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85 väsentliga miniminormer vad avser behandlingen av asylsökande och prövningen av deras ansökan. Dessutom föreskrivs det uttryckligen i artikel 24.2 i direktiv 2003/9 att medlemsstaterna ska anslå de medel som behövs för att kunna uppnå de miniminormer som fastställts i detta direktiv för mottagande av asylsökande. På ett liknande sätt föreskrivs det i artikel 36 i direktiv 2004/83 att medlemsstaterna ska se till att myndigheter och andra organisationer som ansvarar för att genomföra detta direktiv har fått tillräcklig utbildning
92. Mot denna bakgrund är det rättsligt säkerställt att behandlingen av asylsökande samt prövningen av deras ansökningar i medlemsstaterna, vilka måste iaktta miniminormerna i direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85, i princip samtidigt uppfyller kraven i stadgan om de grundläggande rättigheterna, Genèvekonventionen och Europakonventionen.(32)
c) Förordning nr 343/2003
93. Syftet med förordning nr 343/2003, som meddelats på grundval av artikel 63.1 EG, är enligt skäl 3 att införa ett system som omfattar ett tydligt och praktiskt genomförbart sätt att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som ställts inom unionens territorium.(33) Denna metod ska enligt skäl 4 bygga på objektiva kriterier, som är rättvisa för både medlemsstaterna och de berörda personerna och vilka gör det möjligt att snabbt avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att garantera faktisk tillgång till förfarandena för fastställande av flyktingstatus och säkerställa en snabb behandling av asylansökningar.
94. För att förverkliga dessa mål genom vilka även forum shopping från asylsökandenas sida ska motverkas, föreskrivs i förordning nr 343/2003 att enbart en medlemsstat är ansvarig för prövningen av en asylansökan som ställs inom unionen och att denna ska fastställas på objektiva kriterier. Till dessa objektiva kriterier hör till exempel att det föreligger ett asyl- eller utlänningsrättsligt förhållande mellan asylsökanden eller en familjemedlem och en medlemsstat.(34) I fråga om en otillåten inresa på unionens territorium så är enligt artikel 10 i förordning nr 343/2003 den medlemsstat som asylsökanden först reser in i ansvarig för prövningen av asylansökan.(35) Den medlemsstat som är ansvarig för att pröva en asylansökan ska enligt artikel 16 i förordning nr 343/2003 vara skyldig att överta en asylsökande för vilken den är ansvarig och vilken har gett in en ansökan i en annan medlemsstat, och slutföra prövningen av asylansökan.(36) Förfarandet för överföring av asylsökanden regleras i artiklarna 17–19 i förordning nr 343/2003.
95. I det system som föreskrivs i förordning nr 343/2003 för att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig och för överföring av asylsökanden till denna medlemsstat beaktas inte uttryckligen eventuella skillnader i utformningen av asylsystemen och handläggningen av asylförfarandet i de olika medlemsstaterna. Varken i samband med föreskrivandet av kriterier för fastställandet av den ansvariga medlemsstaten eller i samband med förfarandet för överföring av asylsökande mellan medlemsstaterna görs det någon konkret hänvisning till den förväntade behandlingen av en asylsökande i den medlemsstat som är huvudsakligen ansvarig för dennes asylansökan.
96. Avsaknaden av en konkret hänvisning till behandlingen av asylsökanden i den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten kan förklaras mot bakgrund av samspelet mellan förordning nr 343/2003 och direktiven 2003/09, 2004/83 och 2005/85 samt av samspelet mellan denna förordning och de enskilda medlemsstaternas folkrättsliga skyldigheter. Eftersom behandlingen av asylsökande och prövningen av deras asylansökningar i enlighet med dessa direktiv måste uppfylla väsentliga miniminormer och eftersom samtliga medlemsstater är anslutna till Europakonventionen och Genèvekonventionen, är det i rättsligt hänseende säkerställt att behandlingen av asylsökandena måste uppfylla kraven i stadgan om de grundläggande rättigheterna samt i Genèvekonventionen och Europakonventionen i samtliga medlemsstater.(37)
97. Sett ur detta perspektiv utgör varken stadgan om de grundläggande rättigheterna eller Genèvekonventionen eller Europakonventionen hinder mot systemet i förordning nr 343/2003 i vilket reglerna för att fastställa den medlemsstat som ska överta asylsökande för att pröva deras asylansökan samt för överföring av asylsökande till denna medlemsstat fastställs utan någon uttrycklig hänvisning till den konkreta utformningen av asylsystemet och handläggningen av asylförfarandet i denna medlemsstat.(38)
d) Resultat i denna del
98. Mot denna bakgrund ska det sammanfattningsvis fastställas att de sekundärrättsliga kraven på behandlingen av asylsökande och prövning av asylansökningar som följer av samspelet mellan direktiven 2003/09, 2004/83 och 2005/85 och förordning nr 343/2003 i princip står i överensstämmelse med bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna, Genèvekonventionen och Europakonventionen, både vad avser deras målsättning och deras rättsliga utformning.
2. Överbelastningen av det grekiska asylsystemet
99. Förordning nr 343/2003 innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse beträffande en situation där medlemsstater, till exempel på grund av sitt geografiska läge, konfronteras med ett så stort antal asylsökande att det överstiger det nationella asylsystemets kapaciteter, vilket innebär att de rent faktiskt inte kan säkerställa en behandling av dessa asylsökande och en prövning av deras asylansökan som uppfyller kraven enligt direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85 samt medlemsstaternas grundläggande och folkrättsliga skyldigheter.(39)
100. En sådan nödsituation förefaller ha inträffat i Grekland.
101. Ett entydigt bevis för detta är Europadomstolens dom av den 21 januari 2011 i målet M.S.S. mot Belgien och Grekland(40), där Europadomstolen har behandlat ett fall i vilket en afghansk medborgare olagligen reste in i Grekland från Turkiet och därefter greps. Efter att han släppts lämnade han Grekland utan att söka asyl där och sökte slutligen asyl i Belgien. Eftersom de belgiska utlänningsmyndigheterna efter att ha prövat den afghanska asylsökandens uppgifter drog slutsatsen att Grekland på grund av asylsökandens olagliga första inresa var ansvarig för prövningen av dennes asylansökan enligt artikel 3.1 jämförd med artikel 10.1 i förordning nr 343/2003, inledde Belgien förfarandet för att överföra asylsökanden till Grekland i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 343/2003 och överförde honom till Grekland när förfarandet hade avslutats. Före överföringen hade den afghanska asylsökanden emellertid riktat klagomål till Europadomstolen.
102. I sin dom fastställde Europadomstolen att förhållandena kring frihetsberövandet och levnadsvillkoren i Grekland för den afghanska asylsökanden skulle anses utgöra ett åsidosättande av artikel 3 i Europakonventionen. Med hänvisning till brister i prövningen av asylsökandens asylansökan, till risken för en direkt eller indirekt utvisning till den asylsökandens hemland utan verklig prövning av huruvida hans asylansökan var välgrundad och till att det saknades ett effektivt rättsmedel, fastställde Europadomstolen dessutom att Grekland hade åsidosatt artikel 13 jämförd med artikel 3 i Europakonventionen. Dessutom fastställde nämnda domstol även att Belgien hade åsidosatt artikel 3 i Europakonventionen, eftersom nämnda stat genom överföringen till Grekland hade utsatt den afghanska asylsökanden för de risker som bristerna inom det grekiska asylsystemet förde med sig samt för de förhållanden under frihetsberövandet och de levnadsvillkor som utgjorde ett åsidosättande av artikel 3 i Europakonventionen. Slutligen fastställde Europadomstolen även att Belgien hade åsidosatt artikel 13 jämförd med artikel 3 i Europakonventionen.
103. Även nationella domstolar i vissa medlemsstater har i samband med förordning nr 343/2003 och överföringen av asylsökande till Grekland redan yttrat sig kritiskt vad avser det grekiska asylsystemet samt de förhållanden som råder vad avser frihetsberövanden och levnadsvillkor för asylsökande i Grekland. Sålunda fann den österrikiska författningsdomstolen i sin dom av den 7 oktober 2010(41), i samband med en prövning av huruvida en överföring av en ensamstående afghansk kvinna med tre barn till Grekland stred mot författningen, att det i princip visserligen föreligger en möjlighet att erhålla statligt omhändertagande vid genomförandet av asylförfarandet vid överföringen av utsatta personer till Grekland, men att det emellertid inte automatiskt går att utgå ifrån detta utan att de ansvariga myndigheterna lämnar en garanti i det enskilda fallet.
104. Även av den lägre instansens skildring av omständigheterna som den hänskjutande domstolen som sista instans har återgett i begäran om förhandsavgörande framträder en liknande bild.(42) Dessutom har kommissionen i sitt skriftliga yttrande i förevarande mål påpekat att den riktade ett motiverat yttrande till Grekland enligt artikel 226 EG, den 3 november 2009, och ett kompletterande yttrande den 24 juni 2010, i vilka det hävdas att Grekland bland annat har åsidosatt olika bestämmelser i direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85.(43)
105. Det framgår av dessa konstateranden att det grekiska asylsystemet på grund av en överbelastning står under stor press, med följd att en behandling av asylsökandena och en prövning av deras ansökningar inte alltid längre kan säkerställas i enlighet med bestämmelserna i direktiven 2003/09, 2004/83 och 2005/85. Mot denna bakgrund kan det inte uteslutas att asylsökande som överförs till Grekland från en annan medlemsstat i enlighet med bestämmelserna och förfarandet i förordning nr 343/2003, efter överföringen behandlas på ett sätt som inte är förenligt med bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna, i Genèvekonventionen och i Europakonventionen.
3. Beaktandet av överbelastningen av de nationella asylsystemen i samband med tillämpningen av förordning nr 343/2003
106. Mot bakgrund av överbelastningen av det grekiska asylsystemet och effekterna av denna överbelastning på behandlingen av asylsökande samt på prövningen av deras ansökningar, frågar sig den hänskjutande domstolen huruvida en medlemsstat även får överföra en asylsökande till Grekland, med iakttagande av bestämmelserna i förordning nr 343/2003, om det skulle stå klart att vederbörande vid en sådan överföring löper risk att dennes grundläggande och mänskliga rättigheter åsidosätts. Denna principiella fråga har den hänskjutande domstolen utvecklat närmare i den andra, den tredje och den fjärde tolkningsfrågan.
107. Den hänskjutande domstolen har främst ställt sin andra och sin tredje fråga för att få klarhet i huruvida medlemsstaterna vid tillämpningen av förordning nr 343/2003 får utgå från en icke motbevisbar presumtion att den medlemsstat som är ansvarig för att pröva en asylansökan både kommer att beakta miniminormerna i direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85 och asylsökandens grundläggande rättigheter efter överföringen av asylsökanden (tredje tolkningsfrågan), så att en överföring i enlighet med förordning nr 343/2003 alltid är förenligt med unionens grundläggande rättigheter, och detta oavsett de förhållanden som råder i den ansvariga medlemsstaten (andra tolkningsfrågan).
108. För det fall denna fråga ska besvaras nekande, önskar den hänskjutande domstolen genom sin fjärde tolkningsfråga klarhet i huruvida och i så fall på vilka villkor en medlemsstat vid tillämpningen av förordning nr 343/2003 är skyldig att överta prövningen av en asylansökan enligt artikel 3.2 i denna förordning, om asylsökanden vid en överföring till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten löper risk att grundläggande rättigheter åsidosätts och/eller att miniminormerna i direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85 inte tillämpas på honom eller henne.
109. Nedan kommer jag inledningsvis att behandla den fjärde tolkningsfrågan. Därefter ska jag behandla den andra och den tredje tolkningsfrågan.
a) Den fjärde tolkningsfrågan: Huruvida det föreligger en skyldighet att utöva rätten att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 ifall det vid en överföring av asylsökanden till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten föreligger en väsentlig risk för ett åsidosättande av de grundläggande rättigheterna
i) Problematiken beträffande risken för väsentliga åsidosättanden vid överföringen av en asylsökande till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten
110. För det fall att en medlemsstat vid behandlingen av asylsökande, respektive vid prövningen av deras asylansökningar, av någon anledning inte kan iaktta bestämmelserna i direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85, respektive sina folkrättsliga förpliktelser, uppkommer de facto en risk att asylsökande vid en överföring till denna medlemsstat utsätts för en behandling som strider mot deras grundläggande och mänskliga rättigheter.
111. I detta sammanhang skulle det till exempel kunna befaras att den rätt till respekt och skydd för människans värdighet som garanteras i artikel 1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, respektive det förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling som föreskrivs i artikel 4 i stadgan om de grundläggande rättigheterna åsidosätts i den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten.(44)
112. Om det i en medlemsstat skulle föreligga en risk för ett väsentligt åsidosättande av människans värdighet i den mening som avses i artikel 1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, respektive en omänsklig eller förnedrande behandling av asylsökande som överförs dit, i den mening som avses i artikel 4 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, skulle även en överföring av asylsökande till denna medlemsstat vara oförenligt med artikel 1, respektive artikel 4 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska människans värdighet inte bara ”respekteras”, utan även ”skyddas”. Även artikel 4 i stadgan om de grundläggande rättigheterna har en sådan inneboende positiv skyddsfunktion.(45) Dessutom föreskrivs det i detta sammanhang uttryckligen i artikel 19.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna att ingen får avvisas, utvisas eller utlämnas till en stat där de löper allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.(46)
113. En total överbelastning av asylsystemet i en medlemsstat kan under vissa omständigheter leda till att det krävs en prövning av huruvida en överföring av en asylsökande till denna medlemsstat är förenlig med artikel 18 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
114. Enligt artikel 18 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska rätten till asyl garanteras i enlighet med Genèvekonventionen samt FEU och FEUF.(47) Ett av de huvudsakliga elementen i Genèvekonventionen är det förbud mot direkt eller indirekt utvisning eller avvisning av en flykting till en stat där denne utsätts för förföljelse som föreskrivs i artikel 33 i denna konvention, den så kallade principen om non‑refoulement. Även om den exakta omfattningen av detta förbud mot avvisning är omtvistad måste man utgå från att det inte enbart ska säkerställa skydd för flyktingarna(48) mot en omedelbar avvisning till en stat där de utsätts för förföljelse, utan även skydd mot en så kallad kedjeutvisning, vid vilken en överföring äger rum till en stat i vilken det föreligger risk för en utvisning till en stat där de utsätts för förföljelse.(49)
115. Om en överbelastning av ett av medlemsstaternas asylsystem skulle leda till att flyktingarna i denna medlemsstat löper risk för en direkt eller indirekt utvisning till en stat där de blir förföljda så är det enligt artikel 18 i stadgan om de grundläggande rättigheterna sålunda förbjudet för de andra medlemsstaterna att överföra flyktingar till denna medlemsstat.
ii) Frågan huruvida det föreligger en skyldighet att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003
116. Mot bakgrund av ovanstående resonemang framgår det å ena sidan att en överbelastning av en medlemsstats asylsystem kan leda till ett sakläge i vilket en eller flera av de rättigheter som garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna kan komma att åsidosättas. Å andra sidan har jag dragit slutsatsen att en överföring av asylsökande till en medlemsstat i vilken det föreligger en allvarlig risk för ett åsidosättande av asylsökandenas grundläggande rättigheter inte är förenlig med stadgan om de grundläggande rättigheterna.
117. Mot denna bakgrund uppkommer frågan huruvida förordning nr 343/2003 kan tolkas så, att en överföring av asylsökande i strid med de grundläggande rättigheterna är utesluten.
118. Det framgår av domstolens fasta praxis, enligt vilken medlemsstaterna ska se till att de inte grundar sig på en tolkning av en sekundärrättslig bestämmelse som skulle stå i strid med de grundläggande rättigheter som skyddas genom unionens rättsordning eller med andra allmänna unionsrättsliga principer, att förordning nr 343/2003 så långt som möjligt ska tolkas på ett sätt som står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna.(50) En tolkning av förordning nr 343/2003 i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna är dessutom desto mer påkallad, eftersom det i artikel 63.1 EG, som utgör den primärrättsliga behörighetsgrunden för denna förordning, uttryckligen fastställs att de unionsrättsliga åtgärder som avser asyl måste stå i överensstämmelse med Genèvekonventionen samt med andra relevanta fördrag.(51) I skäl 15 i förordning nr 343/2003 bekräftas dessutom uttryckligen att denna förordning följer de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i stadgan om de grundläggande rättigheterna.(52)
119. Enligt min mening har medlemsstaterna ett tillräckligt vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 för att de ska kunna tillämpa denna förordning i överensstämmelse med kraven på skydd för de grundläggande rättigheterna, om det vid en överföring av en asylsökande till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten skulle föreligga en allvarlig risk för ett åsidosättande av den asylsökandes grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
120. I artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 föreskrivs nämligen en rätt för medlemsstaterna att pröva en asylansökan som lämnas in av en asylsökande i denna medlemsstat även om en annan medlemsstat är huvudsakligen ansvarig enligt artikel 3.1 jämförd med bestämmelserna i kapitel III i förordningen. Om en medlemsstat utövar denna rätt att överta ansvaret så blir denna stat ansvarig medlemsstat i enlighet med artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 och övertar samtliga skyldigheter som följer av detta ansvar.
121. Om det vid en överföring av en asylsökande till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten föreligger en risk för ett åsidosättande av de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna, kan den medlemsstat i vilken asylsökanden har lämnat in en asylansökan följaktligen fullständigt undanröja denna risk genom att utöva sin rätt att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003.
122. Med särskild hänsyn till den omständigheten att medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa förordning nr 343/2003 i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna och att även en överföring av asylsökande till en medlemsstat i vilken det föreligger en allvarlig risk för ett åsidosättande av en eller flera av asylsökandenas grundläggande rättigheter i princip ska betraktas som att den överförande medlemsstaten åsidosätter stadgan om de grundläggande rättigheterna, innebär det att medlemsstaterna enligt min mening är skyldiga att utöva rätten att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003, om det föreligger en risk för ett åsidosättande av de rättigheter som den asylsökande som ska överföras garanteras enligt stadgan om de grundläggande rättigheterna i den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten.
123. Däremot utgör en allvarlig risk för åsidosättande, i den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten, av de enskilda bestämmelserna i direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85 – som inte samtidigt utgör ett åsidosättande av de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna – inte en tillräcklig grund för att ge upphov till en förpliktelse för den överförande medlemsstaten att utöva sin rätt att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003.
124. I detta sammanhang ska det för det första påpekas att ett utövande av rätten att överta ansvaret enligt artikel 3.2 inte kan anses påkallat mot bakgrund av en tolkning av förordning nr 343/2003 i enlighet med de grundläggande rättigheterna om den mottagande medlemstaten underlåter att uppfylla enskilda bestämmelser i direktiv 2003/9, 2004/83 eller 2005/85 utan att detta utgör ett åsidosättande av stadgan om de grundläggande rättigheterna. Dessutom leder överförandet av en asylsökande till en medlemsstat i vilken det inte föreligger någon risk för att de rättigheter som denna asylsökande garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna även normalt sett inte till att den överförande medlemsstaten kan anses ha åsidosatt stadgan om de grundläggande rättigheterna.
125. Dessutom skulle det knappast vara förenligt med målsättningarna i förordning nr 343/2003 om varje underlåtenhet att beakta direktiv 2003/9, 2004/83 eller 2005/85 skulle vara tillräcklig för att omintetgöra överföringen av en asylsökande till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten.(53) Genom förordning nr 343/2003 ska det nämligen på ett tydligt och praktiskt genomförbart sätt kunna avgöras vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan, vilket dessutom gör det möjligt att snabbt avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret.(54) För att förverkliga denna målsättning föreskrivs det i förordning nr 343/2003 att en enda medlemsstat, som ska fastställas på objektiva kriterier, är ansvarig för varje asylansökan som lämnas in i unionen. Vid en otillåten inresa på unionens territorium är den medlemsstat till vilken den asylsökande först reste in ansvarig för att pröva asylansökan enligt artikel 10 i förordning nr 343/2003.(55)
126. Om varje underlåtenhet att beakta de enskilda bestämmelserna i direktiv 2003/9, 2004/83 eller 2005/85 från den medlemsstat till vilken den första inresan ägde rum numera skulle leda till att den medlemsstat i vilken asylsökanden har lämnat in en asylansökan skulle vara skyldig att utöva sin rätt att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003, så skulle det skapas ett nytt, extensivt kriterium för uteslutande, vid sidan om de objektiva kriterier som fastställts i kapitel III i förordningen för fastställelse av ansvarig medlemsstat, enligt vilket även ringa åsidosättanden av bestämmelserna i direktiv 2003/9, 2004/83 eller 2005/85 eller förordning nr 343/2003 i enskilda medlemsstater skulle kunna leda till att dessa medlemsstater undantogs från det ansvar som har fastställts i förordning nr 343/2003 och de uppgifter som följer därmed. Detta skulle inte enbart kunna medföra att den reglering av ansvaret som har utformats i förordning nr 343/2003 fullständigt upphävs utan även att det syfte som eftersträvas med förordningen, att snabbt fastställa vilken medlemsstat som har ansvaret för prövningen av asylansökningar som lämnas in i unionen, äventyras.
iii) Resultat i denna del
127. Mot denna bakgrund ska den fjärde tolkningsfrågan besvaras så, att en medlemsstat i vilken en asylansökan har lämnats in är skyldig att utöva sin rätt att pröva denna asylansökan i enlighet med artikel 3.2 i förordning nr 343/2003, om asylsökanden vid en överföring till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten enligt artikel 3.1 jämförd med bestämmelserna i kapitel III i förordning nr 343/2003 löper allvarlig risk att de grundläggande rättigheter som denne garanteras enligt stadgan om de grundläggande rättigheterna skulle åsidosättas. Däremot utgör en allvarlig risk för åsidosättande, i den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten, av de enskilda bestämmelserna i direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85 – som inte samtidigt utgör ett åsidosättande av de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna – inte en tillräcklig grund för att ge upphov till en förpliktelse för den överförande medlemsstaten att utöva sin rätt att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003.
b) Den andra och den tredje tolkningsfrågan: Hänvisning till icke motbevisbara presumtioner i samband med utövandet av rätten att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003
128. Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra och sin tredje fråga för att få klarhet i huruvida medlemsstaterna vid tillämpningen av förordning nr 343/2003 får utgå från en icke motbevisbar presumtion att den medlemsstat som är huvudsakligen ansvarig för att pröva en asylansökan kommer att beakta såväl de miniminormer som föreskrivs i direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85 som asylsökandens grundläggande rättigheter efter överföringen av asylsökanden (den tredje tolkningsfrågan), vilket innebär att en överföring av asylsökanden i enlighet med förordning nr 343/2003 alltid ska anses förenlig med unionens grundläggande rättigheter och detta oavsett vilka förhållanden som råder i den ansvariga medlemsstaten.
129. Enligt min mening ska dessa frågor besvaras nekande.
130. Såsom jag redan har nämnt ovan kan risken för att asylsökande vid en överföring till en annan medlemsstat för prövning av deras asylansökningar de facto utsätts för en behandling i strid med deras mänskliga rättigheter aldrig uteslutas helt. Om det i den medlemsstat som är huvudsakligen ansvarig för att pröva asylansökan skulle föreligga en allvarig risk för ett åsidosättande av asylsökandens rättigheter som garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna, är den medlemsstat i vilken asylsökanden har lämnat in sin asylansökan skyldig att utöva sin rätt att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003.
131. Det framgår omedelbart av detta konstaterande att en tillämpning av förordning nr 343/2003 på grundval av en icke motbevisbar presumtion att asylsökandens grundläggande rättigheter respekteras i den medlemsstat som är huvudsakligen ansvarig för dennes ansökan är oförenlig med medlemsstaternas skyldighet att tolka och tillämpa förordning nr 343/2003 i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna.(56) I ett sådant fall skulle den medlemsstat i vilken asylsökanden har lämnat in sin asylansökan aldrig vara skyldig att utöva rätten att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 och det skulle inte kunna uteslutas att asylsökande överfördes till en annan medlemsstat trots att det förelåg en allvarlig risk för att de rättigheter som de är garanterade enligt stadgan om de grundläggande rättigheterna skulle åsidosättas.
132. Av samma skäl ska även en tillämpning av förordning nr 343/2003 som grundas på den icke motbevisbara presumtionen att den mottagande medlemsstaten iakttar samtliga miniminormer i direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85 anses strida mot unionsrätten. En icke motbevisbar presumtion att samtliga miniminormer i direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85 kommer att iakttas skiljer sig nämligen de facto inte från en icke motbevisbar presumtion att asylsökandens grundläggande rättigheter kommer att respekteras i den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten.
133. Detta innebär emellertid inte att det principiellt inte är tillåtet för medlemsstaterna att i samband med tillämpningen av förordning nr 343/2003 utgå från den icke motbevisbara presumtionen att den medlemsstat som är huvudsakligen ansvarig för asylsökandens ansökan kommer att iaktta asylsökandens mänskliga och grundläggande rättigheter. I detta sammanhang ska det erinras om att behandlingen av asylsökande och prövningen av deras ansökningar i enlighet med direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85 måste uppfylla väsentliga miniminormer och att samtliga medlemsstater måste iaktta stadgan om de grundläggande rättigheterna(57) samt, som konventionsstater, även Europakonventionen och Genèvekonventionen. Med beaktande av den höga skyddsnivå som sålunda – i rättsligt hänseende – garanteras, ligger det till och med nära till hands att i samband med överföringen av asylsökande utgå från en motbevisbar presumtion att dessa asylsökande i den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten kommer att behandlas i överensstämmelse med mänskliga och grundläggande rättigheter.(58) Följaktligen framhålls det uttryckligen i skäl 2 i förordning nr 343/2004 att medlemsstaterna, som alla iakttar principen om non-refoulement, i detta avseende betraktas som säkra länder för medborgare i tredjeland.(59)
134. Om medlemsstaterna skulle bestämma sig för att tillämpa en sådan motbevisbar presumtion måste de emellertid beakta effektivitetsprincipen, enligt vilken det i praktiken inte får bli omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten.(60)
135. I den mån medlemsstaterna sålunda bestämmer sig för att införa den motbevisbara presumtionen att asylsökandens mänskliga och grundläggande rättigheter kommer att iakttas i den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten, måste asylsökanden medges en processrättslig möjlighet att även faktiskt motbevisa denna presumtion. Den konkreta utformningen av det aktuella bevismedlet samt fastställandet av bestämmelser och principer för bevisvärderingen ankommer i sin tur på de enskilda medlemsstaternas nationella rättsordning.
136. Mot denna bakgrund ska den andra och den tredje tolkningsfrågan besvaras så, att skyldigheten att tolka förordning nr 343/2003 i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna utgör hinder mot att tillämpa en icke motbevisbar presumtion enligt vilken den medlemsstat som är huvudsakligen ansvarig för att pröva asylansökan beaktar såväl asylsökandens grundläggande rättigheter enligt unionsrätten som samtliga miniminormer i direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85. Däremot får medlemsstaterna vid tillämpningen av förordning nr 343/2003 utgå från en motbevisbar presumtion att en asylsökandes mänskliga rättigheter samt även grundläggande rättigheter kommer att iakttas i den medlemsstat som är huvudsakligen ansvarig för dennes asylansökan.
C – Den femte tolkningsfrågan: Förhållandet mellan skyddet för asylsökande enligt stadgan om de grundläggande rättigheterna och deras skydd enligt Europakonventionen
137. Den hänskjutande domstolen har ställt sin femte tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida asylsökande som ska överföras till en annan medlemsstat i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 343/2003 är berättigade till ett mer långtgående skydd enligt artiklarna 1, 18 och 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna än enligt artikel 3 i Europakonventionen.
138. Även om den hänskjutande domstolen inte uttryckligen har behandlat den rättsliga bakgrunden vad gäller denna fråga, förefaller Europadomstolens dom av den 2 december 2008 i målet K.R.S. mot Förenade kungariket,(61) ha spelat en särskild roll vad gäller begäran om förhandsavgörande. I detta mål skulle Europadomstolen avgöra ett klagomål från en iransk medborgare, som skulle överföras från Förenade kungariket till Grekland i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 343/2003, beträffande åsidosättande av dennes mänskliga rättigheter. Den iranska asylsökanden ansåg att en överföring till Grekland skulle innebära ett åsidosättande av artikel 3 i Europakonventionen. I sin dom av den 2 december 2008 ogillade Europadomstolen detta klagomål med hänvisning till att det helt saknade grund.
139. Vid den tidpunkt då beslutet att begära förhandsavgörande formulerades konfronterades den hänskjutande domstolen följaktligen med frågan på vilket sätt den var skyldig att beakta Europadomstolens dom i målet K.R.S. mot Förenade kungariket. I detta avseende gällde det att få klarhet i huruvida Europadomstolens analys, att en överföring av en iransk asylsökande till Grekland inte stred mot artikel 3 i Europakonventionen, utgjorde hinder mot fastställandet av ett åsidosättande av artiklarna 1, 18 och 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna i ett fall som det förevarande.
140. Såsom redovisats ovan har Europadomstolen i sin dom av den 21 januari 2011, i målet M.S.S. mot Belgien och Grekland,(62) och sålunda efter det att begäran om förhandsavgörande inkom, vidareutvecklat sin rättspraxis och funnit att Belgien hade åsidosatt artikel 3 i Europakonventionen samt artikel 13 jämförd med artikel 3 i Europakonventionen genom att överföra en asylsökande till Grekland i enlighet med förordning nr 343/2003.
141. Med beaktande av denna utveckling i Europadomstolens rättspraxis torde den hänskjutande domstolen inte längre i första hand behöva pröva frågan på vilka villkor en överföring av asylsökande till Grekland, trots Europadomstolens dom i målet K.R.S. mot Förenade kungariket, skulle kunna leda till ett åsidosättande av de rättigheter som dessa asylsökande garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna, utan snarare frågan huruvida en överföring av asylsökande till Grekland med beaktande av Europadomstolens dom i målet M.S.S. mot Belgien och Grekland över huvud taget alltjämt kan anses förenlig med stadgan om de grundläggande rättigheterna.
142. Mot denna bakgrund ska den femte tolkningsfrågan förstås så, att det från domstolen har begärts ett klargörande av det inbördes förhållandet mellan artiklarna 3 och 13 i Europakonventionen och de motsvarande bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna(63), och på vilket sätt Europadomstolens praxis beträffande (o)förenligheten med Europakonventionen, av överföringar av asylsökande till Grekland, påverkar en prövning i domstol av frågan huruvida sådana överföringar är förenliga med stadgan om de grundläggande rättigheterna.
143. Vid besvarandet av dessa frågor tjänar artikel 52.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna som utgångspunkt. Enligt denna bestämmelse ska rättigheterna i stadgan om de grundläggande rättigheterna som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ha samma innebörd och räckvidd som i Europakonventionen. I artikel 52.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna klargörs dessutom uttryckligen att denna bestämmelse inte hindrar unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.
144. I förklaringarna till artikel 52.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna understryks att denna bestämmelse syftar till att trygga det nödvändiga sammanhanget mellan stadgan om de grundläggande rättigheterna och Europakonventionen. Denna hänvisning ska enligt förklaringarna inte enbart tolkas som en hänvisning till ordalydelsen i Europakonventionen och dess protokoll utan även till de preciseringar av de garanterade rättigheternas innebörd och räckvidd som sker genom rättspraxis från Europadomstolen. Detta ska emellertid inte inkräkta på unionsrättens och EU-domstolens autonomi.
145. Enligt artikel 52.3 ska det sålunda säkerställas att det skydd som garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna inte är mindre omfattande än skyddet i Europakonventionen på de områden i vilka bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna och garantierna i Europakonventionen överlappar varandra. Eftersom det skydd som garanteras i Europakonventionen ständigt utvecklas vidare i och med Europadomstolens tolkning av konventionen,(64) ska även hänvisningen i artikel 52.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna tolkas som en dynamisk hänvisning som i princip omfattar Europadomstolens rättspraxis.(65)
146. Det ska i detta sammanhang naturligtvis beaktas att Europadomstolens domar alltid utgör domstolsavgöranden i enskilda fall och inte kan likställas med själva normerna i Europakonventionen, vilket innebär att det skulle vara fel att betrakta Europadomstolens praxis som tolkningskälla med oinskränkt giltighet i samband med tillämpningen av stadgan om de grundläggande rättigheterna.(66) Trots detta konstaterande ska det emellertid påpekas att Europadomstolens praxis tillmäts särskild betydelse och stor tyngd, vilket innebär ett absolut krav på beaktande vid tolkningen av stadgan om de grundläggande rättigheterna.(67)
147. Denna bedömning bekräftas i domstolens praxis som i samband med tolkningen av bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna systematiskt beaktar Europadomstolens praxis beträffande motsvarande bestämmelser i Europakonventionen.(68)
148. Mot denna bakgrund ska den femte tolkningsfrågan besvaras så, att det i enlighet med artikel 52.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska säkerställas att det skydd som garanteras enligt stadgan om de grundläggande rättigheterna inom de områden på vilka bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna och bestämmelserna i Europakonventionen överlappar varandra inte får vara mindre omfattande än det skydd som garanteras enligt Europakonventionen. Eftersom omfattningen och räckvidden av det skydd som beviljas enligt Europakonventionen har preciserats genom Europadomstolens praxis så ska denna rättspraxis tillmätas särskild betydelse och stor tyngd vid domstolens tolkning av de motsvarande bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
D – Den sjätte tolkningsfrågan: Rättslig prövning av huruvida Genèvekonventionen och Europakonventionen har iakttagits i den medlemsstat som är huvudsakligen ansvarig i enlighet med förordning nr 343/2003
149. Den hänskjutande domstolen har ställt sin sjätte fråga för att få klarhet i huruvida en nationell bestämmelse är förenlig med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, enligt vilken domstolarna vid sin prövning av tillämpningen av förordning nr 343/2003 ska utgå från den icke motbevisbara presumtionen att den medlemsstat som är huvudsakligen ansvarig för att pröva asylansökan är en säker stat i vilken asylsökanden inte riskerar att utvisas till en stat i vilken denne utsätts för förföljelse i strid med Genèvekonventionen eller Europakonventionen.
150. För att besvara denna fråga ska jag först behandla förhållandet mellan asylsökandenas rättigheter enligt artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och risken för en eventuell utvisning i strid med Genèvekonventionen eller Europakonventionen till en stat i vilken asylsökanden utsätts för förföljelse för det fall asylsökanden överförs till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten. Mot denna bakgrund kommer jag nedan att besvara den hänskjutande domstolens sjätte fråga.
1. Artikel 47.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och risken för ett åsidosättande av Genèvekonventionen respektive Europakonventionen efter överföringen av en asylsökande enligt förordning nr 343/2003
151. I artikel 47.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreskrivs att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i den artikeln.
152. Grundläggande villkor för att artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska vara tillämplig är således att unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts. Mot denna bakgrund kan ett åsidosättande av Genèvekonventionen eller Europakonventionen enbart medföra att det uppkommer en rätt till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna om detta åsidosättande samtidigt ska anses utgöra ett åsidosättande av unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter.
153. Även om man de iure strikt måste skilja mellan ett åsidosättande av Genèvekonventionen eller Europakonventionen i samband med överföringen av en asylsökande till en medlemsstat i vilken det föreligger en allvarlig risk att denne utvisas till en stat i vilken denne utsätts för förföljelse, och ett eventuellt åsidosättande av unionsrätten som följd, så föreligger i ett sådant fall de facto normalt sett en parallellitet mellan åsidosättandet av Genèvekonventionen, respektive Europakonventionen och åsidosättandet av unionsrätten.
154. För att kunna bedöma huruvida en överföring av en asylsökande till en medlemsstat, i vilken det föreligger en allvarlig risk att denne i strid med Genèvekonventionen utvisas till en annan stat, ska anses rättsenlig enligt unionsrätten, ska man utgå från artikel 18 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, enligt vilken rätten till asyl ska säkerställas i enlighet med Genèvekonventionen.(69) Till följd av denna uttryckliga hänvisning till Genèvekonventionen beviljas de flyktingar som har lämnat in en asylansökan skydd mot överföringar som strider mot Genèvekonventionen enligt artikel 18 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.(70) Mot denna bakgrund är en överföring av en flykting till den medlemsstat som är huvudsakligen ansvarig för dennes asylansökan oförenligt med stadgan om de grundläggande rättigheterna, om det i denna medlemsstat föreligger en allvarlig risk för en direkt eller indirekt utvisning till en stat i vilken den asylsökande utsätts för förföljelse, i strid med Genèvekonventionen.
155. Vid en bedömning av huruvida en överföring av en asylsökande till en medlemsstat i vilken det föreligger en allvarlig risk att denne i strid med Europakonventionen utvisas till ett tredjeland är förenligt med unionsrätten, ska man utgå från principen i artikel 52.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, enligt vilken omfattningen av skyddet för de rättigheter som garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna inte får vara mindre omfattande än i Europakonventionen.(71)
156. I detta sammanhang har Europadomstolen senast i sin dom i målet M.S.S. mot Belgien och Grekland fastställt omfattningen av skyddet i Europakonventionen vad avser överföring av asylsökande mellan medlemsstaterna. Nämnda domstol framhävde i detta avseende att överföringen av en asylsökande till en mellanstat som också är konventionsstat inte påverkar den utvisande statens ansvar, vilken enligt artikel 3 i Europakonventionen är skyldig att underlåta att vidta en utvisning om det föreligger allvarliga skäl för att anta att den berörda personen vid en överföring till mellanstaten faktiskt löper risk att överföras till en annan stat, i strid med artikel 3 i Europakonventionen.(72)
157. Med beaktande av kraven i artikel 52.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreligger det, i ett fall där en överföring av en asylsökande till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten enligt förordning nr 343/2003 skulle strida mot artikel 3 i Europakonventionen på grund av risk för indirekt refoulement, normalt sett även ett åsidosättande av stadgan om de grundläggande rättigheterna. I detta sammanhang kan det särskilt vara fråga om ett åsidosättande av asylsökandens grundläggande rättigheter som garanteras i artiklarna 1, 4 och 19.2 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.(73)
158. Sammanfattningsvis ska det mot denna bakgrund fastställas att en överföring av en asylsökande till den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten enligt förordning nr 343/2003 normalt sett är oförenlig med unionsrätten, om asylsökanden i denna medlemsstat, i strid med Genèvekonventionen eller Europakonventionen, löper allvarlig risk för utvisning till en stat i vilken denne blir förföljd. I den mån en överföring av asylsökanden strider mot unionsrätten så är artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna tillämplig.
2. Frågan – huruvida den i domstol icke motbevisbara presumtionen att asylsökanden i den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten inte löper risk att, i strid med Genèvekonventionen respektive Europakonventionen, utvisas till en annan stat – är oförenlig med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna
159. Enligt artikel 47.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts ges rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol för att kontrollera detta åsidosättande. Eftersom det genom detta rättsmedel ska klarläggas huruvida unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter faktiskt har kränkts, uppkommer denna rätt till ett effektivt rättsmedel redan vid den tidpunkt vid vilken denna kränkning på rimliga skäl görs gällande.(74)
160. Den konkreta processrättsliga utformningen av det effektiva rättsmedlet i den mening som avses i artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ankommer i huvudsak på medlemsstaterna. Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning begränsas emellertid genom kravet att det alltid måste säkerställas att rättsmedlet är effektivt. I detta sammanhang ska det även beaktas att varje begränsning i utövandet av rätten till ett effektivt rättsmedel ska vara föreskriven i lag(75) och man måste beakta denna rättighets centrala innehåll samt även proportionalitetsprincipen.
161. Till de minimikrav som ställs på rätten till ett effektivt rättsmedel hör att det rättsmedel som den berättigade personer ska beviljas måste uppfylla kraven enligt effektivitetsprincipen.(76) Enligt denna princip får förverkligandet av de rättigheter som följer av unionsrätten inte i praktiken bli omöjligt eller orimligt svårt.(77)
162. Mot bakgrund av detta resonemang beträffande det centrala innehåll och det miniminnehåll som rätten till ett effektivt rättsmedel har enligt artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, framgår det enligt min mening omedelbart att en nationell bestämmelse – enligt vilken domstolarna i samband med sin prövning av en överföring av en asylsökande till den enligt förordning nr 343/2003 huvudsakligen ansvariga medlemsstaten ska utgå från en icke motbevisbar presumtion att denna medlemsstat inte, i strid med Europakonventionen eller Genèvekonventionen, kommer att utvisa asylsökanden till en annan stat, – inte är förenlig med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
163. Det är i detta sammanhang avgörande att en sådan presumtion inte gör en domstolsprövning av risken för en kedjeutvisning i strid med stadgan om de grundläggande rättigheterna till en stat i vilken förföljelse hotar orimligt svår eller de facto till och med utesluten. Det skulle nämligen vara svårt att motivera att en nationell domstol besvarade frågan huruvida det föreligger en risk för en kedjeutvisning till en stat där förföljelse hotar nekande i förhållande till Europakonventionen och Genèvekonventionen, men däremot skulle besvara denna fråga jakande beträffande stadgan om de grundläggande rättigheterna vad avser en likadan risk. Av detta skäl är den här aktuella icke motbevisbara presumtionen, att den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten inte i strid med Europakonventionen eller Genèvekonventionen kommer att utvisa asylsökanden till en stat i vilken denne utsätts för förföljelse, inte förenlig med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
164. Mot denna bakgrund ska den sjätte tolkningsfrågan besvaras så, att en nationell bestämmelse enligt vilken domstolarna, vid prövningen huruvida en asylsökande rättsenligt kan överföras till en annan medlemsstat i enlighet med förordning nr 343/2003, ska utgå från en icke motbevisbar presumtion att denna medlemsstat är en säker stat i vilken asylsökanden inte i strid med Genèvekonventionen eller Europakonventionen löper risk för att utvisas till en stat i vilken vederbörande utsätts för förföljelse, är oförenlig med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
E – Den sjunde tolkningsfrågan
165. Den hänskjutande domstolen har ställt sin sjunde tolkningsfråga för att få klarhet i vilket innehåll och räckvidd protokoll nr 30 om Polens och Förenade kungarikets tillämpning av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som är bifogat fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska tillmätas. I detta avseende söker domstolen i huvudsak klarhet i huruvida de bestämmelser i stadgan om de grundläggande rättigheterna som är relevanta i förevarande mål med beaktande av detta protokoll har obegränsad rättsverkan i Förenade kungariket.
166. Genom denna fråga söker den hänskjutande domstolen sålunda klarhet i huruvida och i så fall i vilken omfattning protokoll nr 30 medför att stadgan om de grundläggande rättigheterna inte kan anses tillämplig (opt-out) på Förenade kungariket och Republiken Polen.
167. Jag anser att frågan huruvida protokoll nr 30 kan anses medföra att stadgan om de grundläggande rättigheterna inte generellt är tillämplig på Förenade kungariket och Republiken Polen utan vidare kan besvaras nekande.(78) Jag anser att detta framgår av en analys av protokoll nr 30, särskilt med beaktande av skälen i detta protokoll.
168. Enligt artikel 1.1 i protokoll nr 30 ska stadgan om de grundläggande rättigheterna inte utvidga EU-domstolens, eller någon av Polens eller Förenade kungarikets domstolars, möjlighet att fastslå att Polens eller Förenade kungarikets lagar och andra författningar, administrativa praxis eller administrativa åtgärder är oförenliga med de grundläggande rättigheter, friheter och principer som bekräftas i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
169. Det framgår följaktligen av ordalydelsen i artikel 1.1 i protokoll nr 30 att stadgan om de grundläggande rättigheterna varken får medföra en förskjutning av behörighet till Förenade kungarikets eller Polens nackdel eller en utvidgning av unionsrättens giltighet utöver den behörighet för unionen som fastlagts i fördragen. Sålunda fastställs i artikel 1.1 i protokoll nr 30 enbart det normativa innehållet i artikel 51 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, vilken även syftar till att utesluta en sådan utvidgning av unionens behörighet, respektive det unionsrättsliga tillämpningsområdet.(79) Artikel 1.1 i protokoll nr 30 utgör i princip följaktligen inte hinder mot en tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna på Förenade kungariket och Polen.(80)
170. Denna analys bekräftas genom skälen i protokollet, i vilka stadgan om de grundläggande rättigheternas principiella tillämplighet i den polska och den engelska rättsordningen fastställs flera gånger.(81) Sålunda framhålls i skäl 3 att stadgan om de grundläggande rättigheterna enligt artikel 6 ska tillämpas och tolkas av Polens och Förenade kungarikets domstolar i strikt överensstämmelse med de förklaringar som avses i den artikeln. I skälen 8 och 9 hänvisas till Polens och Förenade kungarikets önskan att klargöra vissa aspekter av tillämpningen av stadgan om de grundläggande rättigheterna samt även tillämpningen av stadgan om de grundläggande rättigheterna i förhållande till Polens och Förenade kungarikets lagar och administrativa åtgärder.
171. Medan stadgan om de grundläggande rättigheternas giltighet inte ifrågasätts i artikel 1.1 i protokoll 30, utan enbart ska anses utgöra en uttrycklig fastställelse av det normativa innehållet i artikel 51 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, förefaller artikel 1.2 i protokoll nr 30 syfta till att precisera de enskilda bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheternas tillämplighet på Förenade kungarikets och Polens rättsordningar. Enligt artikel 1.2 i protokoll nr 30 innehåller avdelning IV i stadgan om de grundläggande rättigheterna nämligen ingenting som medför rättigheter tillämpliga på Polen eller Förenade kungariket som kan bli föremål för rättslig prövning, i den mån sådana rättigheter inte föreskrivs i nationell lagstiftning.
172. Artikel 1.2 i protokoll nr 30 hänför sig till de grundläggande sociala rättigheter och principer som föreskrivs i avdelning IV i stadgan om de grundläggande rättigheterna (artiklarna 27–38). Denna avdelning med rubriken ”solidaritet” anses vara ett av de mest omtvistade områdena i stadgan om de grundläggande rättigheternas tillkomsthistoria. Inte enbart den principiella frågan huruvida sociala rättigheter och principer skulle regleras i stadgan om de grundläggande rättigheterna var omtvistad, utan även hur många sociala rättigheter som skulle inkluderas, hur de skulle utformas i detalj, vilken bindande verkan de skulle ha och huruvida de skulle kategoriseras som grundläggande rättigheter eller som principer.(82)
173. Genom fastställelsen att avdelning IV i stadgan om de grundläggande rättigheterna inte medför rättigheter tillämpliga på Polen eller Förenade kungariket som kan bli föremål för rättslig prövning, bekräftas i artikel 1.2 i protokoll nr 30 först och främst den princip som kommer till uttryck i artikel 51.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, att stadgan om de grundläggande rättigheterna inte medför några rättigheter mellan enskilda som kan bli föremål för rättslig prövning. Dessutom förefaller det enligt artikel 1.2 i protokoll nr 30 även vara uteslutet att det kan uppkomma nya unionsrättsliga rättigheter och anspråk enligt artiklarna 27–38 i stadgan om de grundläggande rättigheterna som berättigade personer kan åberopa mot Förenade kungariket eller Polen.(83)
174. Eftersom de grundläggande rättigheter som är aktuella i förevarande mål inte hör till de grundläggande sociala rättigheter och principer som föreskrivs i avdelning IV i stadgan om de grundläggande rättigheterna, måste frågan om vilken exakt giltighet och räckvidd artikel 1.2 i protokoll nr 30 har dock inte utredas närmare här. I detta avseende är det tillräckligt med en hänvisning till skäl 10 i protokoll nr 30, enligt vilket hänvisningarna i detta protokoll till genomförandet av specifika bestämmelser i stadgan om de grundläggande rättigheterna inte på något sätt påverkar genomförandet av andra bestämmelser i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
175. I artikel 2 i protokoll nr 30 föreskrivs slutligen att om det i en bestämmelse i stadgan om de grundläggande rättigheterna hänvisas till nationell lagstiftning och praxis, ska den vara tillämplig på Polen eller på Förenade kungariket endast i den mån de rättigheter och principer som den innehåller erkänns i Polens eller Förenade kungarikets lagstiftning eller praxis.
176. Mot bakgrund av ovannämnda skäl kan man inte av artikel 2 i protokoll nr 30 dra någon slutsats att det föreligger en generell möjlighet till opt out från stadgan om de grundläggande rättigheterna för Förenade kungariket och Republiken Polen. Dessutom hänför sig artikel 2 i protokoll nr 30 enbart till bestämmelser i stadgan om de grundläggande rättigheterna i vilka det hänvisas till nationell lagstiftning och praxis.(84) Detta är inte fallet vad avser de bestämmelser i stadgan om de grundläggande rättigheterna som är aktuella i förevarande fall.
177. Mot denna bakgrund ska den sjunde tolkningsfrågan besvaras så, att det vid tolkningen av protokoll nr 30 inte har framkommit någonting som är ägnat att ifrågasätta en tillämpning av de bestämmelser i stadgan om de grundläggande rättigheterna som är aktuella i förevarande fall på Förenade kungariket.
VII – Förslag till avgörande
178. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Court of Appeal of England and Wales på följande sätt:
1) En medlemsstats beslut i enlighet med artikel 3.2 i rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat, angående huruvida förstnämnda medlemsstat ska pröva en asylansökan som enligt de kriterier som fastställts i kapitel III inte omfattas av dess ansvar, utgör en åtgärd för att tillämpa unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
2) En medlemsstat i vilken en asylansökan har lämnats in är skyldig att utöva sin rätt att pröva denna asylansökan i enlighet med artikel 3.2 i förordning nr 343/2003 om asylsökanden vid en överföring till den enligt artikel 3.1 jämförd med bestämmelserna i kapitel II i förordning nr 343/2003 huvudsakligen ansvariga medlemsstaten löper en allvarlig risk att de rättigheter som denne garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna åsidosätts. Däremot utgör en allvarlig risk för åsidosättande, i den huvudsakligen ansvariga medlemsstaten, av de enskilda bestämmelserna i rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna, i rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet eller i rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus – som inte samtidigt utgör ett åsidosättande av de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan om de grundläggande rättigheterna – inte en tillräcklig grund för att ge upphov till en förpliktelse för den överförande medlemsstaten att utöva sin rätt att överta ansvaret enligt artikel 3.2 i förordning nr 343/2003.
3) Skyldigheten att tolka förordning nr 343/2003 i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna utgör hinder mot att tillämpa en icke motbevisbar presumtion, som innebär att den medlemsstat som är huvudsakligen ansvarig för att pröva asylansökan anses beakta såväl asylsökandens grundläggande rättigheter enligt unionsrätten som samtliga miniminormer i direktiven 2003/9, 2004/83 och 2005/85. Däremot får medlemsstaterna vid tillämpningen av förordning nr 343/2003 utgå från en motbevisbar presumtion att en asylsökandes mänskliga rättigheter samt även grundläggande rättigheter kommer att iakttas i den medlemsstat som är huvudsakligen ansvarig för dennes asylansökan.
4) I enlighet med artikel 52.3 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska det säkerställas att det skydd som garanteras enligt stadgan om de grundläggande rättigheterna inom de områden på vilka bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna och bestämmelserna i Europakonventionen överlappar varandra inte får vara mindre omfattande än det skydd som garanteras enligt Europakonventionen. Eftersom omfattningen och räckvidden av det skydd som beviljas enligt Europakonventionen har preciserats genom Europadomstolens praxis, ska denna rättspraxis tillmätas särskild betydelse och stor tyngd vid domstolens tolkning av de motsvarande bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
5) En nationell bestämmelse – enligt vilken domstolarna vid prövningen av huruvida en asylsökande rättsenligt kan överföras till en annan medlemsstat i enlighet med förordning nr 343/2003 måste utgå från en icke motbevisbar presumtion att denna medlemsstat är en säker stat i vilken asylsökanden inte löper risk att, i strid med Genèvekonventionen eller Europakonventionen, utvisas till en stat i vilken denne utsätts för förföljelse – är oförenlig med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
6) Det har vid tolkningen av protokoll nr 30 om Polens och Förenade kungarikets tillämpning av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna inte framkommit någonting som är ägnat att ifrågasätta tillämpningen av de bestämmelser i stadgan om de grundläggande rättigheterna som är aktuella i förevarande fall på Förenade kungariket.