JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GERARD HOGAN
5 päivänä joulukuuta 2018 (1)
Asia C‑450/17 P
Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank
vastaan
Euroopan keskuspankki (EKP)
Muutoksenhaku – Talous- ja rahapolitiikka – Luottolaitosten vakavaraisuusvalvonta – Asetus (EU) N:o 1024/2013 – 6 artiklan 4 kohta – Asetus (EU) N:o 468/2014 – 70 artiklan 1 kohta – Yhteinen valvontamekanismi (YVM) – Euroopan keskuspankin (EKP) toimivalta – Kansallisten viranomaisten hajautetusti käyttämä toimivalta – Luokittelu merkittäväksi yhteisöksi – EKP:n suora valvonta – Poikkeus – Erityisten olosuhteiden olemassaolo – Valvottavan yhteisön merkittäväksi luokittelemisen epäasianmukaisuus
1. Johtavan yhdysvaltalaisen investointipankin, Lehman Brothersin, romahtamisesta syyskuussa 2008 katsotaan yleisesti alkaneen syvä rahoitus- ja pankkikriisi, joka kosketti lähes kaikkia kehittyneitä talouksia. Tämä kriisi – joka edellytti pankkien pääomittamista ja kansallistamista useissa jäsenvaltioissa – oli niin vakava ja pitkittynyt, että se muodosti suuren uhan useiden euroalueen maiden rahoitukselliselle vakaudelle ja ajoittain myös itse valuutan, euron, selviämiselle.
2. Kriisi on jättänyt jälkeensä pitkän varjon. Lainsäätäjät ja sääntelyviranomaiset ovat siitä lähtien ponnistelleet ankarasti käsittääkseen tämän pankkikriisin suunnattoman laajuuden ja ymmärtääkseen, miten sääntelyjärjestelmä, joka oli aiemmin vaikuttanut täysin riittävältä, lopulta epäonnistui, kun sitä koeteltiin näinä pimeinä aikoina vuodesta 2008 lähtien. Unionin lainsäätäjä on oppinut vuoden 2008 kriisistä muun muassa sen, että keskeisessä asemassa tämän kriisin paljastamassa sääntelyn epäonnistumisessa olivat varjopankkitoiminta ja se, ettei suurista pankkilaitoksista mahdollisesti aiheutuvan järjestelmäriskin luonnetta ymmärretty.
3. Monin tavoin kaikki tämä muodostaa taustan nyt käsiteltävälle valitukselle, jonka Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank (jäljempänä valittaja) on tehnyt ja jossa se vaatii kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 16.5.2017 antaman tuomion Landeskreditbank Baden-Württemberg v. EKP (T‑122/15, EU:T:2017:337) (jäljempänä valituksenalainen tuomio). Kyseisellä tuomiolla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valittajan kanteen, jossa vaadittiin Euroopan keskuspankin (jäljempänä EKP) 5.1.2015 tekemän päätöksen ECB/SSM/15/1 kumoamista. Kyseinen EKP:n päätös oli puolestaan tehty luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1024/2013 (EUVL 2013, L 287, s. 63; jäljempänä perusasetus) 6 artiklan 4 kohdan ja 24 artiklan 7 kohdan perusteella. Päätöksessä EKP oli kieltäytynyt katsomasta, että valittaja on perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu vähemmän merkittävä yhteisö (jäljempänä riidanalainen päätös).
4. Valittajan luokittelu merkittäväksi yhteisöksi merkitsi sitä, että se kuului EKP:n suoran vakavaraisuusvalvonnan eikä Saksan toimivaltaisten viranomaisten suorittaman valvonnan piiriin. Valittaja väittää, että se olisi luokiteltava vähemmän merkittäväksi yhteisöksi perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan ja kehyksen perustamisesta YVM:n puitteissa tehtävälle yhteistyölle EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten välillä sekä kansallisten nimettyjen viranomaisten kanssa 16.4.2014 annetun EKP:n asetuksen (EU) N:o 468/2014 (EUVL 2014, L 141, s. 1; jäljempänä YVM-kehysasetus) 70 artiklassa tarkoitettujen ”erityisten olosuhteiden” vuoksi. Ennen tämän väitteen tutkimista on kuitenkin ensin syytä esittää asian kannalta merkitykselliset säännökset.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Perusasetus
5. Perusasetuksen 1 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään, että ”tällä asetuksella EKP:lle annetaan luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevia erityistehtäviä, ja sen tavoitteena on edistää luottolaitosten toiminnan turvallisuutta ja vakautta sekä rahoitusjärjestelmän vakautta unionissa ja kussakin jäsenvaltiossa ottaen täysin huomioon sisämarkkinoiden yhtenäisyyden ja eheyden ja sen, että luottolaitoksia on kohdeltava yhtäläisesti sääntelyn katvealueiden hyväksikäytön estämiseksi”.
6. Perusasetuksen 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään muun muassa seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
– –
9) ’yhteisellä valvontamekanismilla’ (YVM) EKP:sta ja osallistuvien jäsenvaltioiden kansallisista toimivaltaisista viranomaisista koostuvaa, tämän asetuksen 6 artiklan mukaista finanssivalvojien järjestelmää (EFVJ)”.
7. Perusasetuksen 4 artiklan, jonka otsikko on ”EKP:lle annetut tehtävät”, 1 kohdassa säädetään, että ”tämän asetuksen 6 artiklan puitteissa EKP:llä on tämän artiklan 3 kohdan mukaisesti yksinomainen toimivalta hoitaa vakavaraisuusvalvontatarkoituksissa [yhdeksää luettelossa mainittua tehtävää] kaikkien osallistuviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden luottolaitosten osalta”.
8. Perusasetuksen 6 artiklan, jonka otsikko on ”Yhteistyö YVM:n puitteissa”, sanamuoto on seuraava:
”1. EKP hoitaa tehtävänsä EKP:stä ja kansallisista toimivaltaisista viranomaisista muodostuvan yhteisen valvontamekanismin puitteissa. EKP on vastuussa YVM:n tehokkaasta ja johdonmukaisesta toiminnasta.
– –
4. Edellä 4 artiklassa määriteltyjen tehtävien osalta, kyseisen artiklan 1 kohdan a ja c alakohtaa lukuun ottamatta, EKP:llä on tämän artiklan 7 kohdassa tarkoitetun kehyksen ja siinä tarkoitettujen menettelyjen mukaisesti tämän artiklan 5 kohdassa säädetty vastuu ja kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla tämän artiklan 6 kohdassa säädetty vastuu seuraavien luottolaitosten, rahoitusalan holdingyhtiöiden tai rahoitusalan sekaholdingyhtiöiden taikka osallistumattomiin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden luottolaitosten sellaisten sivuliikkeiden, jotka on perustettu osallistuviin jäsenvaltioihin, valvonnasta:
– konsolidoidulla tasolla vähemmän merkittävät luottolaitokset, korkeimmalla konsolidointitasolla osallistuvassa jäsenvaltiossa, tai yksittäisesti nimenomaan osallistumattomiin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden luottolaitosten sellaiset sivuliikkeet, jotka on perustettu osallistuviin jäsenvaltioihin. Merkittävyys arvioidaan seuraavin perustein:
i) koko;
ii) merkitys unionin talouden tai jonkin osallistuvan jäsenvaltion kannalta;
iii) rajatylittävän toiminnan merkitys.
Ensimmäisen alakohdan osalta luottolaitosta, rahoitusalan holdingyhtiötä tai rahoitusalan sekaholdingyhtiötä ei pidetä vähemmän merkittävänä, jollei se ole perusteltua metodologiassa määritettyjen erityisten olosuhteiden nojalla, jos jokin seuraavista edellytyksistä täyttyy:
i) sen varojen kokonaisarvo ylittää 30 miljardia euroa;
ii) sen varojen kokonaisarvo suhteessa osallistuvan sijoittautumisjäsenvaltion bruttokansantuotteeseen ylittää 20 %, paitsi jos sen varojen kokonaisarvo on alle 5 miljardia euroa;
iii) sen kansallisen toimivaltaisen viranomaisen annettua ilmoituksen, että se katsoo tällaisella laitoksella olevan huomattava merkitys kotimaantaloudelle, EKP tekee päätöksen tällaisen merkityksen vahvistamisesta sen jälkeen kun se on suorittanut kattavan arvioinnin kyseisestä luottolaitoksesta, tasearvio mukaan lukien.
EKP voi myös omasta aloitteestaan katsoa, että jollakin laitoksella on huomattava merkitys, jos se on perustanut pankkialan sivuliikkeitä useampaan kuin yhteen osallistuvaan jäsenvaltioon ja sen rajatylittävät varat tai velat muodostavat merkittävän osan sen kokonaisvaroista tai ‑veloista metodologiassa vahvistetuin edellytyksin.
Luottolaitoksia, joiden osalta julkista rahoitustukea on pyydetty tai saatu suoraan tai epäsuorasti [Euroopan rahoitusvakausvälineestä (ERVV)] tai [Euroopan vakausmekanismista (EVM)], ei katsota vähemmän merkittäviksi.
Sen estämättä, mitä edellisissä alakohdissa säädetään, EKP hoitaa sille tällä asetuksella annettuja tehtäviä kolmen merkittävimmän luottolaitoksen osalta kussakin osallistuvassa jäsenvaltiossa, ellei erityisolosuhteiden vuoksi ole toisin perusteltavissa.
– –
5. Edellä 4 kohdassa tarkoitettujen luottolaitosten osalta ja 7 kohdassa määritetyn kehyksen mukaisesti:
a) EKP antaa kansallisille toimivaltaisille viranomaisille asetuksia, suuntaviivoja tai yleisluontoisia ohjeita, joiden mukaisesti kansallisten viranomaisten on suoritettava 4 artiklassa määritetyt tehtävät, sen 1 kohdan a ja c alakohtaa lukuun ottamatta, ja hyväksyttävä valvontaa koskevat päätökset;
Kyseisissä ohjeissa voidaan viitata 16 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin luottolaitosten ryhmien tai luokkien erityisvaltuuksiin, joiden tarkoituksena on varmistaa valvontatulosten johdonmukaisuus YVM:n puitteissa.
b) mikäli laadukkaiden valvontakäytäntöjen johdonmukaisen soveltamisen kannalta on tarpeen, EKP voi milloin tahansa omasta aloitteestaan kansallisia toimivaltaisia viranomaisia kuultuaan tai kansallisen toimivaltaisen viranomaisen pyynnöstä päättää itse käyttää suoraan kaikkia asiaan kuuluvia toimivaltuuksia yhden tai useamman 4 kohdassa tarkoitetun luottolaitoksen osalta myös tapauksissa, joissa julkista rahoitustukea on pyydetty tai saatu epäsuorasti ERVV:stä tai EVM:sta;
c) EKP valvoo järjestelmän toimintaa tässä artiklassa ja erityisesti 7 kohdan c alakohdassa säädettyjen velvollisuuksien ja menettelyjen perusteella;
d) EKP voi milloin tahansa käyttää 10–13 artiklassa tarkoitettua toimivaltaa;
e) EKP voi myös pyytää tilapäiseltä tai jatkuvalta pohjalta kansallisilta toimivaltaisilta viranomaisilta tietoja niiden tämän artiklan nojalla suorittamien tehtävien tuloksista.
6. Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset suorittavat 4 artiklan 1 kohdan b, d–g ja i alakohdassa tarkoitetut tehtävät ja ovat vastuussa niistä sekä kaikkien asiaan kuuluvien valvontapäätösten hyväksymisestä tämän artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettujen luottolaitosten osalta tämän artiklan 7 kohdassa tarkoitetun kehyksen ja kyseisessä kohdassa tarkoitettujen menettelyjen mukaisesti sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän artiklan 5 kohdan soveltamista.
– –
7. EKP hyväksyy ja julkistaa osallistuvien jäsenvaltioiden kansallisia toimivaltaisia viranomaisia kuullen ja valvontaelimen ehdotuksen perusteella kehyksen tämän artiklan täytäntöönpanon käytännön menettelyjen järjestämistä varten. – –
– –”
B YVM-kehysasetus
9. YVM-kehysasetuksen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde ja tarkoitus”, säädetään seuraavaa:
”1. Tällä asetuksella hyväksytään seuraavia aiheita koskevat säännöt:
a) [perusasetuksen] 6 artiklan 7 kohdassa tarkoitettu kehys eli kehys YVM:n puitteissa tehtävää yhteistyötä koskevan 6 artiklan täytäntöönpanon käytännön menettelyjen järjestämistä varten; kehys sisältää
i) erityisen metodologian sen arvioimista ja uudelleentarkastelua varten, luokitellaanko valvottava yhteisö merkittäväksi vai vähemmän merkittäväksi [perusasetuksen] 6 artiklan 4 kohdassa säädettyjen perusteiden mukaan, ja arvioinnin tuloksena olevat järjestelyt;
– –”
10. YVM-kehysasetuksen 70 artiklan, jonka otsikko on ”Erityiset olosuhteet, jotka johtavat merkittävän valvottavan yhteisön määrittämiseen vähemmän merkittäväksi”, sanamuoto on seuraava:
”1. [Perusasetuksen] 6 artiklan 4 kohdan toisessa ja viidennessä alakohdassa tarkoitetut erityiset olosuhteet (jäljempänä ’erityiset olosuhteet’) ovat olemassa, jos on spesifisiä ja tosiasiallisia olosuhteita, joiden vuoksi valvottavan yhteisön luokitteleminen merkittäväksi on epäasianmukaista, kun otetaan huomioon [perusasetuksen] tavoitteet ja periaatteet ja erityisesti tarve varmistaa korkealaatuisten valvontakäytäntöjen johdonmukainen soveltaminen.
2. Käsitettä ’erityiset olosuhteet’ on tulkittava suppeasti.”
11. YVM-kehysasetuksen 71 artiklan, jonka otsikko on ”Erityisten olosuhteiden olemassaolon arviointi”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Se, onko olemassa erityisiä olosuhteita, joiden vuoksi olisi perusteltua luokitella muutoin merkittävä valvottava yhteisö vähemmän merkittäväksi, on ratkaistava tapauskohtaisesti ja nimenomaan valvottavan yhteisön tai valvottavan ryhmittymän osalta eikä valvottavien yhteisöjen luokkien osalta.”
II Riita-asian tausta ja riidanalainen päätös
12. Valittaja on Baden-Württembergin osavaltion (Saksa) investointi- ja kehityspankki (Förderbank). Se on perustettu Baden-Württembergin osavaltion alueellisesta luottopankista annetun lain 1 §:n 1 momentin perusteella, ja se on julkisoikeudellinen oikeushenkilö, jonka osuudet Baden-Württembergin osavaltio omistaa yksin.
13. EKP ilmoitti valittajalle 25.6.2014, että sen merkittävyys tarkoitti sitä, että se kuuluu perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti pikemminkin EKP:n valvontaan kuin YVM:n mukaiseen jaettuun valvontaan, ja kehotti valittajaa esittämään huomautuksensa.
14. Valittaja vastusti 10.7.2014 tätä analyysiä vedoten muun muassa perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdassa ja YVM-kehysasetuksen 70 ja 71 artiklassa tarkoitettuihin erityisiin olosuhteisiin.
15. EKP teki 1.9.2014 päätöksen valittajan luokittelusta perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuksi merkittäväksi yhteisöksi.
16. Valittaja vaati 6.10.2014 perusasetuksen 24 artiklan 1, 5 ja 6 kohdan, luettuina yhdessä oikaisulautakunnan perustamisesta ja sen toimintasäännöistä 14.4.2014 annetun EKP:n päätöksen (EUVL 2014, L 175, s. 47) 7 artiklan kanssa, mukaista kyseisen päätöksen uudelleenkäsittelyä. Suullinen käsittely oikaisulautakunnassa tapahtui 23.10.2014.
17. Oikaisulautakunta antoi 20.11.2014 lausuntonsa, jossa se katsoi EKP:n päätöksen olevan laillinen.
18. EKP teki 5.1.2015 riidanalaisen päätöksen, jolla kumottiin ja korvattiin 1.9.2014 tehty päätös pysyttämällä valittajan luokittelu merkittäväksi yhteisöksi.
19. EKP totesi riidanalaisessa päätöksessä, että valittajan varojen arvo ylitti 30 miljardia euroa, ja kieltäytyi hyväksymästä valittajan väitteitä, jotka koskivat perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja erityisiä olosuhteita, joiden perusteella se kuuluisi edelleen Saksan viranomaisten suoraan vakavaraisuusvalvontaan.
20. EKP korosti siinä lähinnä seuraavaa:
– valittajan luokittelu merkittäväksi yhteisöksi ei ole ristiriidassa perusasetuksen tavoitteiden kanssa
– yhteisön riskiprofiili ei ole merkityksellinen kysymys sen luokitteluvaiheessa
– vaikka oletettaisiinkin EKP:n katsovan, että valittajan tapauksessa oli olemassa erityisiä olosuhteita, sen täytyy myös varmistaa, oikeuttavatko tällaiset olosuhteet valittajan luokittelun vähemmän merkittäväksi yhteisöksi
– YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 2 kohdan mukaan käsitettä ”erityiset olosuhteet” on tulkittava suppeasti, ja siten vain silloin, kun EKP:n suora valvonta olisi epäasianmukaista, yhteisö voidaan luokitella uudelleen ”merkittävästä” ”vähemmän merkittäväksi”
– suhteellisuusperiaatteen huomioon ottaminen tulkintatarkoituksia varten ei velvoita sitä varmistamaan, onko perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan kriteerien soveltaminen yhteisöön oikeasuhteista, eikä merkittäväksi yhteisöksi luokittelun epäasianmukaisuuden tutkiminen vastaa tällaista oikeasuhteisuuden tutkimista
– siitä, että kansalliset valvontapuitteet ovat asiamukaiset ja niiden avulla voidaan soveltaa tiukkoja valvontanormeja, ei voida päätellä, että EKP:n suora vakavaraisuusvalvonta on epäasianmukaista, koska perusasetuksessa ei velvoiteta sitä osoittamaan kansallisten valvontapuitteiden tai kansallisten valvontanormien epäasianmukaisuutta.
III Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
21. Valittaja nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 12.3.2015 toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen, jossa se vaati riidanalaisen päätöksen kumoamista. Valittaja esitti kanteensa tueksi viisi kanneperustetta, joista ensimmäinen koski perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan ja YVM-kehysasetuksen 70 artiklan rikkomista EKP:n soveltamien kriteerien valinnassa, toinen tosiseikkoja koskevia ilmeisiä arviointivirheitä, kolmas perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, neljäs toimivallan väärinkäyttöä, koska EKP ei ollut käyttänyt harkintavaltaansa, ja viides sitä, että EKP oli laiminlyönyt velvollisuutensa ottaa huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat.
22. Valituksenalaisessa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valittajan nostaman kumoamiskanteen.
IV Asianosaisten vaatimukset unionin tuomioistuimessa
23. Valittaja vaatii, että unionin tuomioistuin
– kumoaa valituksenalaisen tuomion
– toteaa pätemättömäksi riidanalaisen päätöksen, jolla pysytettiin voimassa EKP:n 1.9.2014 tekemän päätöksen vaikutukset
– toissijaisesti kumoaa valituksenalaisen tuomion ja palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen
– velvoittaa EKP:n korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24. EKP ja komissio puolestaan vaativat, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen ja
– velvoittaa valittajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
V Valituksen tarkastelu
25. Valittaja esittää valituksensa tueksi seuraavat kolme perustetta: i) perusasetuksen 6 artiklan 4 kohtaa ja YVM-kehysasetuksen 70 artiklaa tulkittaessa ja sovellettaessa on rikottu unionin oikeutta, ii) riidanalaista päätöstä on vääristelty ja perusteluja koskevia edellytyksiä on arvioitu virheellisesti, ja iii) unionin yleinen tuomioistuin on syyllistynyt menettelyvirheisiin, kun se on käsitellyt menettelyyn liittymättömiä näkökohtia.
A Ensimmäinen valitusperuste: perusasetuksen 6 artiklan 4 kohtaa ja YVM-kehysasetuksen 70 artiklaa tulkittaessa ja sovellettaessa on rikottu unionin oikeutta
26. Ensimmäinen valitusperuste jakaantuu kolmeen osaan.
1. Perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan ja YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan virheellinen tulkinta
27. Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toista alakohtaa ja YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohtaa.
28. Valittaja esittää tältä osin kolme argumenttia.
a) Virheellinen sanamuodon mukainen tulkinta
29. Valittaja ensinnäkin katsoo unionin yleisen tuomioistuimen päätelleen virheellisesti, että vähemmän merkittäväksi yhteisöksi luokitteluun johtavat ”erityiset olosuhteet”(2) ovat olemassa vain, jos kansallisten viranomaisten suorittama suora valvonta soveltuu paremmin perusasetuksen tavoitteiden saavuttamiseen kuin EKP:n suora valvonta. Valittajan mukaan unionin yleisen tuomioistuimen kirjaimellinen tulkinta käsitteestä ”epäasianmukainen”(3) perustui yksinomaan suhteellisuusperiaatetta koskevaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan unionin toimen asianmukaisuuden tutkinta koskee sitä, ovatko kyseessä olevan säännöstön hyväksyttävät tavoitteet saavutettavissa kyseisellä toimella.(4) Unionin yleinen tuomioistuin tukeutui näin käsitteistöön, joka liittyy aivan eri asiayhteyteen, eikä käsitteen tavanomaiseen merkitykseen.
30. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin oletti valittajan mukaan virheellisesti, että ainoastaan YVM-kehysasetuksen englanninkielinen versio (ja siten käsite ”inappropriate”) on ratkaiseva, millä loukataan periaatetta, jonka mukaan kaikki kieliversiot ovat yhtä todistusvoimaisia. Valittaja väittää, että 16.6.2015 annetun tuomion Gauweiler ym.(5) saksan-, ranskan-, espanjan-, italian- ja hollanninkielisissä versioissa käytetyt käsitteet ”geeignet”, ”aptes”, ”idóneos”, ”idonei” ja ”geschikt” eivät vastaa YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdassa käytettyjä käsitteitä ”unangemessen”, ”inapproprié”, ”inadecuada”, ”inappropriata” ja ”niet passend”.
31. Valittajan mukaan käsitteet ”epäasianmukainen” ja ”erityiset olosuhteet” ovat määrittelemättömiä oikeudellisia käsitteitä. Perusasetuksen 6 artiklan 4 kohtaa ja YVM-kehysasetuksen 70 artiklaa on siten tulkittava niiden tarkoituksen ja yleisen rakenteen perusteella ylemmänasteiset oikeussäännöt huomioon ottaen.
32. EKP:n ja komission mukaan tämä argumentti on hylättävä. Voin vain olla asiasta samaa mieltä.
33. Aluksi on tärkeää huomata, ettei valittaja kiistä perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan tai YVM-kehysasetuksen 70 artiklan pätevyyttä. Tässä menettelyssä – ja aiemmassa menettelyssä unionin yleisessä tuomioistuimessa – on sen sijaan kyse näiden säännösten oikeasta tulkinnasta. Koska valittajan varojen kokonaisarvo ylittää 30 miljardia euroa,(6) tästä lisäksi seuraa perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan perusteella, että sitä ”ei pidetä vähemmän merkittävänä, jollei se ole perusteltua – – erityisten olosuhteiden nojalla”. Voidaan lisäksi huomauttaa, ettei valittaja kiistä EKP:n arviota siitä, että sen varojen kokonaisarvo ylittää reilusti sovellettavan, lainsäädännössä määritellyn raja-arvon.
34. Perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan ilmaisusta ”jollei se ole perusteltua – – erityisten olosuhteiden nojalla” ilmenee nähdäkseni selvästi, että yhteisön, joka täyttää minkä tahansa kyseisessä säännöksessä määritetyistä yksityiskohtaisista kriteereistä, luokitteleminen vähemmän merkittäväksi yhteisöksi on poikkeus pääsäännöstä, jonka mukaan tällaisen, muilta osin nämä vaatimukset täyttävän yhteisön pitäisi olla EKP:n suoran vakavaraisuusvalvonnan alainen. YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan mukaan tällaiset ”erityiset olosuhteet” ovat olemassa, jos yhteisön luokitteleminen merkittäväksi on ”epäasianmukaista”, kun otetaan huomioon perusasetuksen tavoitteet ja periaatteet ja erityisesti tarve varmistaa korkealaatuisten valvontakäytäntöjen johdonmukainen soveltaminen ja – lisään vielä – tarve suojautua suuriin pankkilaitoksiin, joilla on suuret pääomavarat, liittyviltä mahdollisesti piileviltä järjestelmäriskeiltä. Tätä alleviivaa se, että YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 2 kohdan mukaan perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toiseen alakohtaan sisältyvää käsitettä ”erityiset olosuhteet” on tulkittava suppeasti. Ilmeinen päätelmä tästä on se, että yhteisön, joka täyttää jonkin merkityksellisistä kriteereistä, luokitteleminen vähemmän merkittäväksi on luonteeltaan hyvin poikkeuksellista ja muodostaa poikkeuksen pääsäännöstä. Kaikki tämä puolestaan tarkoittaa, että jos jokin 6 artiklan 4 kohdassa määritetyistä kriteereistä täyttyy, valittajan kaltaisen pankkiyhteisön, joka haluaa osoittaa kyseisessä säännöksessä tarkoitettujen erityisten olosuhteiden olevan olemassa, ei voi tehdä näin pelkästään esittämällä sitä koskevan väitteen, vaan sen on näytettävä tämä toteen erityisen vakuuttavalla tavalla.
35. Unionin yleinen tuomioistuin ei nähdäkseni tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan valituksenalaisen tuomion 44 kohdassa, että YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan sanamuodolla korostetaan sitä, onko EKP:n sellaisen yhteisön osalta suorittama suora valvonta, jota ei lähtökohtaisesti pidä luokitella vähemmän merkittäväksi(7) ja joka siten kuuluu EKP:n suoran valvonnan piiriin, asianmukaista vai epäasianmukaista. Kuten unionin yleinen tuomioistuin perustellusti huomauttaa, perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa tai YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdassa ei ole mitään mainintaa siitä, että tutkitaan sitä, onko EKP:n merkittävään yhteisöön kohdistama suora valvonta tarpeen, tai siitä, että kansallisten viranomaisten suorittamalla suoralla valvonnalla saavutettaisiin perusasetuksen tavoitteet yhtä hyvin kuin pelkästään EKP:n suorittamalla valvonnalla.(8)
36. Tältä osin sääntelyjärjestelmä on selkeä. Siinä lähdetään siitä olettamasta, että unionin lainsäätäjä pitää mitä tahansa pankkiyhteisöä, joka täyttää jonkin perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa määritetyistä yksityiskohtaisista kriteereistä, ”merkittävänä”, minkä vuoksi EKP:n suora valvonta on tarpeen. Valittajan kaltaisen yhteisön tapauksessa sen jälkeen, kun sen varojen kokonaisarvo ylittää 30 miljardin euron raja-arvon, unionin lainsäätäjä lähtee siitä etukäteisolettamasta, että EKP:n on valvottava sitä suoraan, ellei tämän olettaman kumoavien, YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen erityisten olosuhteiden olemassaoloa osoiteta vakuuttavasti.
37. Mitä sitten ovat erityiset olosuhteet, joihin valittaja on vedonnut sen väitteensä tueksi, että sen olisi katsottava kuuluvan 6 artiklan 4 kohdan poikkeuksen piiriin? Tässä yhteydessä esitetyt pääasialliset väitteet liittyvät sen liiketoimintamallia sääntelevään lainsäädäntöön ja sen vähittäistoiminnan luonteeseen. Valittaja etenkin väittää, että nämä lainsäädännön tavoitteet määrittävät valittajan toiminnan keskeisen tavoitteen, joka on tarjota rahoitusta määriteltyihin julkisiin tehtäviin, ja velvoittavat Baden-Württembergin osavaltion tarjoamaan sille resurssit, jotka mahdollistavat näiden tehtävien hoitamisen. Valittaja väittää lisäksi, että sen oma liiketoimintamalli perustuu pohjimmiltaan riskien välttämiseen ja, koska se toimii lähes kokonaan yhden jäsenvaltion alueella, sen rakenteen yksinkertaisuus varmistaa moitteettoman riskinhallinnan ja myös sen, ettei sillä luottolaitoksena ole systeemistä merkitystä laajemmassa Saksan pankkijärjestelmässä.
38. Vaikka näiden väitteiden katsottaisiinkin olevan tosiseikkojen osalta paikkansa pitäviä, ne ovat mielestäni pohjimmiltaan merkityksettömiä nyt tarkasteltavien kysymysten kannalta. Perusasetuksessa tai YVM-kehysasetuksessa ei ole mitään sellaista, mikä viittaisi siihen, että pankkiyhteisön oikeudellinen rakenne, sen pankkitoimintojen harjoittamista tai liiketoimintamallia sääntelevä lainsäädäntö tai sen riskin luonne, joka yhteisöstä aiheutuu pankkitoiminnan vakaudelle, olisivat merkityksellisiä, kun yhteisö määritetään perusasetuksen nojalla merkittäväksi. Tässä yhteydessä voidaan palauttaa mieleen, että perusasetuksen 1 artiklan kolmannen kohdan mukaan EKP:n ”on otettava täysin huomioon luottolaitosten eri tyypit, niiden koko ja liiketoimintamallit”, joten lainsäädäntökehyksessä säädetään, että EKP käyttää valvontavaltaa suhteessa luottolaitoksiin, joilla on monia erilaisia liiketoimintamalleja. Yksi niistä asioista, jonka unionin lainsäätäjä oppi vuoden 2008 rahoituskriisistä, oli se, että monet niistä olettamista, joita oli aiemmin esitetty varsin kevyin perustein rahoitusriskin luonteesta tai tiettyjen luottolaitosten systeemisen merkityksellisyyden puuttumisesta, osoittautuivat viime kädessä perusteettomiksi, kun niitä todella testattiin. Tämähän on syy siihen, miksi perusasetuksessa otetaan lähtökohdaksi etukäteisolettama siitä, että luottolaitoksen, jolla on tämän suuruusluokan varat, pitäisi kuulua EKP:n valvontaan riippumatta siitä, muodostaako kyseinen laitos todellisen systeemisen riskin rahoitusvakaudelle vai ei. Näin ollen se, ettei laitoksesta mielletä aiheutuvan systeemistä riskiä, ei itsessään tarkoita, että kyseessä olevan luottolaitoksen luokitteleminen perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuksi merkittäväksi yhteisöksi on siten epäasianmukaista.
39. Mielestäni ei voida pitää oikeudellisesti virheellisenä sitä, että unionin yleinen tuomioistuin(9) on tukeutunut 16.6.2015 annetun tuomion Gauweiler ym. (C‑62/14, EU:C:2015:400) 67 kohdan sanamuotoon käsitteen ”epäasianmukainen” tulkitsemiseksi. Vaikka mainittu 67 kohta koskeekin kiistatta suhteellisuusperiaatetta, unionin yleinen tuomioistuin viittasi kyseiseen tuomion kohtaan pelkästään havainnollistaakseen valituksenalaisen tuomion 46 kohdassa, että sen tutkiminen, onko jokin asianmukaista vai ei, on eri asia kuin sen tutkiminen, ylitetäänkö se, mikä on tarpeen.
40. En pidä vakuuttavina myöskään valittajan väitteitä, jotka koskevat YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan ja 16.6.2015 annetun tuomion Gauweiler ym. (C‑62/14, EU:C:2015:400) 67 kohdan eri kieliversioita. Mainitun tuomion 67 kohdan saksan-, ranskan-, espanjan-, italian- ja hollanninkielisissä versioissa käytettyjen käsitteiden ”geeignet”, ”aptes”, ”idóneos”, ”idonei” ja ”geschikt” tavanomainen merkitys on nähdäkseni päinvastainen kuin YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdassa käytettyjen käsitteiden ”unangemessen”, ”inapproprié”, ”inadecuada”, ”inappropriata” ja ”niet passend” tavanomainen merkitys. YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan selkeästä sanamuodosta siten ilmenee, että kansallinen toimivaltainen viranomainen voi valvoa yhteisöä vain, jos EKP:n suora valvonta on soveltumatonta tai riittämätöntä tai ”epäasianmukaista” perusasetuksen tavoitteet huomioon ottaen. Näin voisi olla esimerkiksi siinä tapauksessa, ettei EKP:n vakavaraisuusvalvonta ole riittävää.
b) Suhteellisuusperiaate
41. Valittaja katsoo toiseksi, ettei unionin yleinen tuomioistuin tulkinnut perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toista alakohtaa ja YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohtaa SEU 5 artiklan 4 kohdan nojalla toimivaltaan sovellettavan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti.
42. Valittaja väittää unionin yleisen tuomioistuimen katsoneen virheellisesti, että toimivaltaan sovellettava suhteellisuusperiaate ei ole merkityksellinen perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan ja YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan tulkinnan kannalta(10) sen tosiseikan perusteella, että ”kansalliset viranomaiset – – toimivat yhteisen valvontamekanismin nojalla unionin yksinomaisen toimivallan hajautettua täytäntöönpanoa varten eivätkä käyttääkseen kansallista toimivaltaa”.(11) Valittaja katsoo, että SEU 5 artiklan 4 kohtaan sisältyvää suhteellisuusperiaatetta sovelletaan myös unionin yksinomaiseen toimivaltaan ja että EKP:n on näin ollen noudatettava sitä, kun se toimii Euroopan valvontaviranomaisena ja etenkin kun se luokittelee yhteisön merkittäväksi tai vähemmän merkittäväksi.
43. Valittajan mukaan perusasetuksen 4 ja 6 artiklan kokonaistarkastelusta ilmenee, että EKP:llä on yksinomainen toimivalta merkittävien yhteisöjen valvonnassa, kun taas kansalliset viranomaiset säilyttävät aiemmin olemassa olleen toimivaltansa vähemmän merkittävien yhteisöjen osalta. Perusasetuksen johdanto-osan 15, 28(12) ja 37–40(13) perustelukappale eivät näin tue unionin yleisen tuomioistuimen päinvastaista toteamusta.
44. Valittaja väittää myös, että koska perusasetuksen oikeusperusta on SEUT 127 artiklan 6 kohta, neuvosto ei voi antaa toimivaltaa kansallisille toimivaltaisille viranomaisille, toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 63 ja 72 kohdassa. Se jatkaa, että SEU 5 artiklan 4 kohdan mukaisesti EKP:n suora valvonta ei ole tarpeen, jos kansalliset toimivaltaiset viranomaiset pystyvät saavuttamaan perusasetuksen tavoitteet. Valittajan mukaan perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisia erityisiä olosuhteita on olemassa, jos tapauksen spesifisten ja tosiasiallisten olosuhteiden vuoksi perusasetuksen tavoitteet voidaan saavuttaa kansallisten toimivaltaisten viranomaisten suoralla vakavaraisuusvalvonnalla vähintäänkin yhtä hyvin kuin EKP:n suoralla valvonnalla. Tässä tapauksessa edellytetään merkittävän yhteisön luokittelemista uudelleen vähemmän merkittäväksi.
45. EKP:n ja komission mukaan tämä väite on hylättävä. Olen samaa mieltä niiden kanssa.
46. Aluksi on tärkeää huomata, ettei valittaja väitä, että jokin perusasetuksen tai YVM-kehysasetuksen säännöksistä olisi SEU 5 artiklan 4 kohdassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen vastainen.(14)
47. Käsiteltävässä asiassa valittaja taas katsoo, että koska perusasetuksen 4 ja 6 artiklassa pelkästään annetaan EKP:lle yksinomainen valvontatoimivalta merkittävien yhteisöjen osalta, kun taas kansalliset viranomaiset ovat lähtökohtaisesti edelleen toimivaltaisia valvomaan vähemmän merkittäviä yhteisöjä, suhteellisuusperiaate sitoo EKP:tä sen tutkiessa, luokitellaanko yhteisö vähemmän merkittäväksi erityisten olosuhteiden olemassaolon vuoksi. EKP:n on siten tutkittava tapauskohtaisesti, voisivatko kansalliset toimivaltaiset viranomaiset suorittaa yhtä hyvin tietyn yhteisön vakavaraisuusvalvontaa, ja tällaisessa tapauksessa yhteisö olisi luokiteltava vähemmän merkittäväksi.
48. Edellä esitetystä seuraa, että on tutkittava, tekikö unionin yleinen tuomioistuin oikeudellisen virheen arvioidessaan perusasetuksen 4 ja 6 artiklan mukaista EKP:n ja merkityksellisten kansallisten viranomaisten välistä toimivallanjakoa vähemmän merkittävien yhteisöjen osalta, ennen kuin tutkitaan sitä, miten unionin yleinen tuomioistuin on soveltanut suhteellisuusperiaatetta.
1) Toimivallanjako
49. Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 63 kohdassa, että ”neuvosto on siirtänyt EKP:lle yksinomaisen toimivallan perusasetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tehtävien osalta ja että tämän saman asetuksen 6 artiklan ainoana tavoitteena on mahdollistaa se, että kansalliset viranomaiset käyttävät vähemmän merkittävien yhteisöjen osalta hajautetusti yhteisen valvontamekanismin(15) puitteissa tätä toimivaltaa EKP:n valvonnassa perusasetuksen 4 artiklan 1 kohdan b ja d–i alakohdassa tarkoitettujen tehtävien osalta, ja neuvosto on antanut EKP:lle yksinomaisen toimivallan saman asetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa olevan käsitteen ’erityiset olosuhteet’ sisällön määrittämiseksi; kyseinen käsite on pantu täytäntöön YVM-kehysasetuksen 70 ja 71 [artiklan] antamisella”.
50. Yhdyn täysin unionin yleisen tuomioistuimen arviointiin. Perusasetuksen 4 artiklan 1 kohdassa annetaan EKP:lle yksinomainen toimivalta hoitaa yhdeksää määritettyä tehtävää ”kaikkien” osallistuviin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden luottolaitosten osalta(16) saman asetuksen 6 artiklan puitteissa. Tältä osin voidaan palauttaa mieleen, ettei perusasetuksen 4 artiklassa erotella tässä yhteydessä merkittäviä ja vähemmän merkittäviä yhteisöjä. Perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdassa kuitenkin säädetään vähemmän merkittävien yhteisöjen tapauksessa, että EKP:llä on säädetty vastuu(17) 4 artiklan 1 kohdan b, d–g ja i alakohdassa määriteltyjen tehtävien osalta, kun taas kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla on muita vastuita näiden tehtävien yhteydessä. EKP:llä on yksinomainen vastuu perusasetuksen 4 artiklan 1 kohdan a ja c alakohdassa lueteltujen tehtävien osalta vähemmän merkittävien yhteisöjen tapauksessa.
51. Perusasetuksen 6 artiklan 5 kohdan a alakohdassa säädetään, että EKP antaa kansallisille toimivaltaisille viranomaisille asetuksia, suuntaviivoja tai yleisluontoisia ohjeita, joiden mukaisesti kansallisten viranomaisten on suoritettava 4 artiklassa määritetyt tehtävät.(18) Laadukkaiden valvontakäytäntöjen johdonmukaisen soveltamisen varmistamiseksi EKP voi päättää itse käyttää suoraan kaikkia asiaan kuuluvia toimivaltuuksia yhden tai useamman vähemmän merkittävän yhteisön osalta.(19) EKP:llä on lisäksi valtuudet valvoa järjestelmän toimintaa,(20) ja se voi milloin tahansa käyttää perusasetuksen 10–13 artiklassa tarkoitettuja tutkintavaltuuksia(21) ja pyytää kansallisilta toimivaltaisilta viranomaisilta tietoja niiden suorittamien tehtävien tuloksista.(22)
52. Sitä vastoin kansalliset toimivaltaiset viranomaiset suorittavat perusasetuksen 4 artiklan 1 kohdassa, a ja c alakohtaa lukuun ottamatta, tarkoitetut tehtävät ja ovat vastuussa niistä sekä kaikkien asiaan kuuluvien valvontapäätösten hyväksymisestä vähemmän merkittävien yhteisöjen osalta EKP:n ”kansallisia toimivaltaisia viranomaisia kuullen” hyväksymän kehyksen mukaisesti, kuten perusasetuksen 6 artiklan 7 kohdassa säädetään.(23) Tämän kehyksen perusteella EKP antoi YVM-kehysasetuksen, jonka 70 ja 71 artiklassa määritetään säännöt erityisten olosuhteiden olemassaolon toteamiselle.(24)
53. Kun otetaan huomioon EKP:lle vähemmän merkittävien yhteisöjen osalta siirretyn toimivallan laajuus ja se selkeästi toissijainen tai liitännäinen asema, joka kansallisilla toimivaltaisilla viranomaisilla tässä suhteessa on perusasetuksen nojalla, en voi yhtyä valittajan väitteeseen siitä, että kansalliset viranomaiset säilyttävät aiemman toimivaltansa näiden yhteisöjen osalta. EKP harjoittaa siten vähemmän merkittävien yhteisöjen yksinomaista vakavaraisuusvalvontaa perusasetuksen 4 artiklan 1 kohdassa määritettyjen yhdeksän tehtävän osalta, ja kansalliset toimivaltaiset viranomaiset avustavat sitä(25) tässä perusasetuksen 4 artiklan 1 kohdan b, d–g ja i alakohdassa määritettyjen tehtävien osalta.
54. Kun tarkastellaan lisäksi valittajan perusasetuksen oikeusperustasta esittämää väitettä, en voi yhtyä valittajan valituksenalaisesta tuomiosta tekemään arviointiin, koska unionin yleinen tuomioistuin ei todennut kyseisen tuomion 63 ja 72 kohdassa, että toimivaltaa siirrettiin kansallisille toimivaltaisille viranomaisille. Kyseisissä tuomion kohdissa viitataan nimenomaisesti EKP:n/unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Koska perusasetuksessa säädetään, että vähemmän merkittävien yhteisöjen yksinomainen vakavaraisuusvalvonta perusasetuksen 4 artiklan 1 kohdassa määritettyjen yhdeksän tehtävän osalta kuuluu EKP:lle eikä jäsenvaltioille, edellä 44 kohdassa kuvattu valittajan perusasetuksen oikeusperustasta esittämä väite ei joka tapauksessa voi menestyä, ja se on näin ollen hylättävä.
2) Suhteellisuusperiaatteen soveltaminen
55. Toisin kuin valittaja väitti edellä 42 kohdassa, unionin yleinen tuomioistuin ei todennut, että suhteellisuusperiaate oli merkityksetön perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan ja YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan tulkinnan kannalta. Unionin yleinen tuomioistuin nimittäin tutki tätä kysymystä seikkaperäisesti valituksenalaisen tuomion 66–85 kohdassa ja viittasi tätä periaatetta koskevaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön tuomion 66–68 kohdassa.
56. SEU 5 artiklan 4 kohdan sanamuodosta käy selväksi, että suhteellisuusperiaatetta sovelletaan minkä tahansa unionin toiminnan sisältöön ja muotoon, eli myös – kuten valittaja väitti – unionin yksinomaista toimivaltaansa käyttäessään harjoittamaan toimintaan.
57. Suhteellisuusperiaate ei mielestäni voi muuttaa jäsenvaltioiden ja unionin välistä toimivaltajakoa, joka määräytyy SEU 5 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan ”annetun toimivallan periaatteen” mukaisesti. SEU 5 artiklan 1 kohdan mukaan ”unionin toimivalta määräytyy annetun toimivallan periaatteen mukaisesti”. SEU 5 artiklan 2 kohdassa määrätään, että ”annetun toimivallan periaatteen mukaisesti unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu unionille, kuuluu jäsenvaltioille”. Suhteellisuusperiaatteeseen ei siten voida vedota unionin toimivallan siirtämiseksi jäsenvaltioille tai päinvastoin. ”Unioni [kuitenkin] käyttää toimivaltaansa toissijaisuusperiaatetta ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen.”(26)
58. Tulkitessaan perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan mukaista erityisten olosuhteiden käsitettä ja YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan mukaista käsitettä ”epäasianmukainen” suhteellisuusperiaatteen valossa EKP ei voi luokitella muutoin merkittävää yhteisöä vähemmän merkittäväksi, paitsi jos kyseinen toimi on muun muassa asianmukainen perusasetuksen oikeutettujen tavoitteiden saavuttamiseksi eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.
59. Näin ollen sen osoittaminen ei riitä, että kansalliset toimivaltaiset viranomaiset voivat saavuttaa perusasetuksen tavoitteet,(27) kuten valittaja väitti, koska tämä pelkästään täyttää oikeasuhteisuustestin mukaisen edellytyksen, joka koskee toimen asianmukaisuutta. On pikemminkin myös osoitettava, että perusasetuksen tavoitteet voidaan saavuttaa paremmin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten valvonnalla(28) – jolloin varmistetaan, ettei luokittelemalla muutoin merkittävä yhteisö vähemmän merkittäväksi ylitetä sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.
60. Pyrkimys luokitella muutoin merkittävä yhteisö vähemmän merkittäväksi perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti sillä perusteella, että perusasetuksen tavoitteet voitaisiin saavuttaa yhtä hyvin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten suoralla valvonnalla, on ristiriidassa paitsi kyseisessä säännöksessä määritetyn jäsenvaltioiden ja EKP:n välisen toimivallanjaon myös suhteellisuusperiaatteen kanssa.
61. Katson joka tapauksessa, että oikeasuhteisuutta koskevassa argumentissa, sellaisena kuin valittaja on sen käsiteltävässä valituksessa esittänyt, on pohjimmiltaan kyse perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan pätevyyden epäsuorasta riitauttamisesta. Kuten olen jo huomauttanut, sääntelyjärjestelmä on selkeä sikäli kuin pankkiyhteisöjä, jotka täyttävät jonkin sääntelyjärjestelmässä määritetyistä ja luetelluista edellytyksistä, pidetään oletusarvoisesti merkittävinä, ellei erityisten olosuhteiden osoiteta selvästi olevan olemassa. Tätä alleviivaa YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 2 kohta, jossa säädetään, että erityisten olosuhteiden käsitettä on tulkittava suppeasti.
62. Vaikka suhteellisuusperiaatteen mahdollista soveltamista asianmukaisessa tapauksessa ei kiistatta voida sulkea pois, tätä periaatetta ei samanaikaisesti voida käyttää tavalla, joka heikentäisi tosiasiallisesti unionin lainsäätäjän luoman sääntelyjärjestelmän tehokasta vaikutusta. Tähän valittaja on kuitenkin tosiasiallisesti pyrkinyt käsiteltävällä valituksellaan.
63. Tässä yhteydessä mieleen tulee väkisinkin, ettei valittaja ole onnistunut esittämään yhtään sellaista perustelua, joka perustuisi perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettujen erityisten olosuhteiden olemassaoloon. Oikeasuhteisuutta koskevassa argumentissaan valittaja sen sijaan näyttää väittävän, että koska sen olisi mahdollista – ja jopa suotavaa – kuulua suoraan kansallisten valvontaviranomaisten valvonnan piiriin, EKP:llä on näin ollen velvollisuus osoittaa, että valittajan kuuluminen EKP:n suoraan valvontaan oli jollakin tavalla tarpeellista. Tämä väite on kuitenkin täysin ristiriidassa sääntelyjärjestelmän selkeän asiayhteyden kanssa, ja kuten juuri edellä totesin, siinä on pohjimmiltaan kyse sen pätevyyden epäsuorasta riitauttamisesta.
64. Kaikista näistä syistä katson, että valittajan esittämä oikeasuhteisuutta koskeva argumentti on perusteeton.
c) Ut res magis valeat quam pereat ‑tulkintaperiaatteen loukkaaminen ja velvollisuuden olla asettamatta ylivoimaista näyttövelvollisuutta (probatio diabolica) rikkominen
65. Valittaja väittää kolmanneksi, että unionin yleinen tuomioistuin on loukannut ut res magis valeat quam pereat ‑tulkintaperiaatetta ja rikkonut velvollisuutta olla asettamatta ylivoimaista näyttövelvollisuutta (probatio diabolica). Tällä valittaja tosiasiallisesti väittää, että 6 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan poikkeuksen toteen näyttämistä ei pitäisi tehdä kohtuuttoman vaikeaksi.
66. Valittajan mukaan perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toiseen alakohtaan sisältyvää erityisten olosuhteiden käsitettä ei voida tulkita siten, että olettamaa, jonka mukaan siinä määritetyt kriteerit täyttävät yhteisöt olisi luokiteltava merkittäviksi yhteisöiksi, ei voida koskaan kumota. Vaikka erityisten olosuhteiden olemassaoloon liittyviä kriteereitä on YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 2 kohdan mukaisesti ”tulkittava suppeasti”, valittaja väittää, että näiden kriteerien soveltamisessa on tästä huolimatta oltava liikkumavaraa. Valittajan mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ymmärrä tätä seikkaa valituksenalaisen tuomion 46 ja 80 kohdassa, minkä vuoksi valittajan on lähes mahdotonta osoittaa tällaisten erityisten olosuhteiden olemassaoloa.
67. Valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 80 kohdassa todetessaan, että ”kansallisten viranomaisten suorittamalla suoralla vakavaraisuusvalvonnalla saavutetaan paremmin perusasetuksen tavoitteet ja noudatetaan sen periaatteita” ja että merkittävien yhteisöjen on näytettävä tämä toteen. Valittajan mukaan perusasetuksessa sen paremmin kuin YVM-kehysasetuksessakaan ei luoda tällaista hierarkiaa valvonnan, jolla perusasetuksen tavoitteet ”saavutetaan paremmin”, ja sen valvonnan välille, jolla ne ”saavutetaan huonommin”. Unionin yleisen tuomioistuimen käyttämä kriteeri, jonka mukaan kansallisten viranomaisten suorittama valvonta on ”parempaa”, on valittajan mukaan epäasianmukainen ja vie merkittäviltä yhteisöiltä kaikki realistiset mahdollisuudet tosiasiassa esittää unionin yleisen tuomioistuimen edellyttämää näyttöä, koska näiden yhteisöjen on näytettävä toteen eri valvontaviranomaisten toimintatapaa koskevia tosiseikkoja, toisin sanoen tosiseikkoja, jotka eivät kuulu näiden yhteisöjen toimivaltaan. Perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan ja YVM-kehysasetuksen 70 artiklan mukaisen erityisiä olosuhteita koskevan säännön tarkoituksena on välttää epäjohdonmukaisuudet, joita kokokriteerin yksinkertaistetusta soveltamisesta tietyssä tilanteessa syntyy, mikä johtaisi liiallisen toimivallan antamiseen EKP:lle.
68. EKP ja komissio esittävät puolustuksekseen, että perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaiset erityiset olosuhteet on mahdollista näyttää toteen. Ne viittasivat useisiin esimerkkeihin päätöksistä, joita EKP on tältä osin tehnyt.
69. Vastauskirjelmässään valittaja väittää, että EKP:n ja komission mainitsemissa EKP:n päätöksissä ei sovellettu unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa käyttämiä kriteereitä. Valittajan mukaan nämä EKP:n päätökset päinvastoin osoittavat, että EKP tekee päätöksensä mielivaltaisesti ja opportunistisesti.
70. Tämä valittajan väite on nähdäkseni hylättävä. Huomautan ensinnäkin, ettei valitusasteena toimiva unionin tuomioistuin voi arvioida sitä, tukevatko EKP:n ja komission esittämät esimerkit EKP:n päätöksistä niiden väitettä, jonka mukaan unionin yleisen tuomioistuimen perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisesta alakohdasta esittämän tulkinnan soveltaminen ei edellytä ylivoimaista näyttövelvollisuutta. Tämä on tosiseikkoja koskeva kysymys, joka ei kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan valitusvaiheessa.
71. Kuten olen jo huomauttanut, YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toiseen alakohtaan sisältyvää erityisten olosuhteiden käsitettä on tulkittava suppeasti. Merkittävän yhteisön luokittelemista vähemmän merkittäväksi yhteisöksi erityisten olosuhteiden olemassaolon vuoksi perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisesti on näin ollen pidettävä luonteeltaan poikkeuksellisena.
72. On ehkä tarpeetonta yrittää määritellä tyhjentävästi, mitä erityiset olosuhteet käsiteltävän valituksen yhteydessä olisivat. Kun otetaan kuitenkin huomioon näiden kahden asetuksen sääntelytavoite – niillä pyritään varmistamaan korkeatasoisten valvontavaatimusten johdonmukainen soveltaminen soveltamalla samoja aineellisia säännöksiä, jotka koskevat kyseisen yhteisön vakavaraisuusvalvontaa, riippumatta siitä, suoritetaanko tätä valvontaa kansallisella vai EKP:n tasolla – perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa säädetty poikkeus koskee nähdäkseni tällaisia erityisiä ja epätavallisia olosuhteita ensisijaisesti silloin, jos yhteisön pitäminen merkittävänä muodostaisi käytännössä esteen näiden korkeatasoisten valvontavaatimusten johdonmukaiselle soveltamiselle.
73. Valittaja puolestaan väittää olevan käytännössä mahdotonta osoittaa, että perusasetuksen tavoitteet voidaan saavuttaa paremmin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten suoralla vakavaraisuusvalvonnalla, koska tämä edellyttäisi tietämystä siitä, miten eri valvontaviranomaiset toimivat.
74. En pidä tätä väitettä lainkaan vakuuttavana. Voidaan ehkä myöntää, että on helpompaa täyttää valittajan esittämä testi kuin unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa esittämä testi. Molemmissa kuitenkin edellytetään syvällistä tietämystä siitä, miten EKP ja tietty kansallinen toimivaltainen viranomainen toimivat. Koska EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten toiminta on julkista, en näe, miten tietyssä tapauksessa olisi mahdotonta osoittaa, että perusasetuksen tavoitteet voidaan saavuttaa paremmin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten suoralla vakavaraisuusvalvonnalla. Valittaja on sitä paitsi yhteisö, jolla on käytössään erittäin hyvät resurssit ja jolla on oletettava olevan laajaa tietämystä pankkialan käytännöistä ja sääntelystä. Jos nimittäin olisi olemassa erityisiä olosuhteita, jotka voisivat oikeuttaa perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan soveltamatta jättämisen, jolloin suoraa valvontaa suorittaisivat EKP:n sijasta kansalliset toimivaltaiset viranomaiset, voisi kuvitella, että valittaja korostaisi heti näitä erityisiä näkökohtia. Se on kuitenkin pysytellyt oudon vaitonaisena juuri tästä kysymyksestä ja esittänyt sen sijaan – kun otetaan huomioon valituksen taustalla olevat tosiseikat – hyvin teoreettisia väitteitä, jotka koskevat suhteellisuusperiaatetta ja sen vuorovaikutusta perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan säännösten kanssa.
2. Tosiseikkoja koskevat ilmeiset arviointivirheet
75. Ensimmäisen valitusperusteen toisessa osassa valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 101–112 kohdassa, kun se ei tutkinut valittajan esittämiä erityisiä olosuhteita eikä arvioinut, oliko valittajan tapauksessa olemassa erityisiä olosuhteita perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisesti. Unionin yleinen tuomioistuin ei valittajan mukaan tehnyt tällaista arviointia ja totesi pelkästään valituksenalaisen tuomion 108 kohdassa, ettei valittaja ole väittänyt, että kansallisen valvonnan avulla perusasetuksen tavoitteet olisivat paremmin saavutettavissa kuin EKP:n suorittaman suoran valvonnan avulla.
76. EKP:n ja komission mukaan tämä väite on hylättävä. Olen samaa mieltä niiden kanssa.
77. On syytä huomata, kuten olen jo todennut, ettei valittaja kiistä sitä, että sen ensimmäisessä oikeusasteessa sen väitteen tueksi, että valittaja olisi luokiteltava uudelleen vähemmän merkittäväksi yhteisöksi, esittämillä tosiseikoilla pyrittiin yksinomaan osoittamaan, ettei EKP:n suora valvonta ollut tarpeen.(29)
78. Jos unionin yleinen tuomioistuin olisi omasta aloitteestaan tutkinut valittajan esittämiä tosiseikkoja arvioidakseen sitä, voitaisiinko perusasetuksen tavoitteet saavuttaa paremmin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten suoralla valvonnalla, se olisi nähdäkseni rikkonut kieltoa lausua kanteen ulkopuolelta.(30) Tämä kysymys, jota valittaja ei tuonut esille kanteessaan ensimmäisessä oikeusasteessa, ei kuuluisi ordre public ‑perusteita, jotka unionin yleinen tuomioistuin voi tutkia omasta aloitteestaan, koskevan poikkeuksen piiriin.
79. Valittaja myös kyseenalaistaa unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 109–111 kohdassa tekemän arvioinnin, jossa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi sen väitteen siitä, että oikeudellisten puitteiden ja valvontaviranomaisten moninaisuus merkitsee sitä, että kansalliset viranomaiset voivat paremmin tehdä yhteistyötä keskenään kuin EKP:n kanssa varmistaakseen korkealaatuisten vakavaraisuusvalvontanormien johdonmukaisen soveltamisen, sillä perusteella, ettei valittaja ollut esittänyt näyttöä siitä, että asianomaisten Saksan viranomaisten keskinäinen yhteistyö oli sujuvampaa kuin niiden yhteistyö EKP:n kanssa.
80. Valituksenalaisen tuomion 109 kohdasta ilmenee, että valittaja esitti vasta unionin yleiselle tuomioistuimelle toimittamassaan vastauskirjelmässä tiettyä näyttöä, jolla se pyrki osoittamaan, että kansallinen toimivaltainen viranomainen pystyisi saavuttamaan paremmin perusasetuksen tavoitteet. Riippumatta siitä kysymyksestä, olisiko unionin yleisen tuomioistuimen pitänyt tutkia tämä näyttö, koska se muodosti EKP:n ja komission mukaan uuden perusteen eikä sitä näin voitu ottaa tutkittavaksi, katson, ettei valittaja ole itse asiassa väittänyt unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 111 kohdassa esittämää arviointia virheelliseksi. Nyt käsiteltävässä valituksessaan valittaja pelkästään väittää, ettei sille ilmoitettu, että sen olisi esitettävä tällaista näyttöä, ja että tämä merkitsisi joka tapauksessa ylivoimaista rasitetta sille.
81. Koska valittaja on itse esittänyt tämän väitteen, sen velvollisuus on esittää näyttöä väitteen tueksi. Kun otetaan huomioon edellisessä jaksossa esittämäni vastaus,(31) en myöskään pidä vakuuttavana valittajan väitettä siitä, ettei se voi esittää näyttöä kansallisista oikeuskehyksistä sekä kansallisten viranomaisten ja EKP:n toiminnasta, jotka ovat kaikki julkisia asioita. Jos se, että valittaja kuuluu EKP:n valvontaan, nimittäin oli omiaan haittaamaan pankkitoimintaa koskevien asianmukaisten ja korkeatasoisten sääntelyvaatimusten soveltamista, tässäkin yhteydessä on riittävää todeta, että valittajalla on epäilemättä käytettävissään tarvittavaa asiantuntemusta ja tarvittavia resursseja näkemyksensä perustelemiseksi. En voi tässäkään kohden olla huomauttamatta, ettei valittaja ole tehnyt näin, vaan se on sen sijaan päättänyt vedota oikeasuhteisuuteen perustuviin, lähinnä abstrakteihin perusteisiin.
3. Unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti kieltäytynyt toteamasta, ettei EKP ollut käyttänyt harkintavaltaansa ja että se on laiminlyönyt velvollisuutensa tutkia asia
82. Ensimmäisen valitusperusteen kolmannessa osassa valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen todetessaan, ettei EKP laiminlyönyt velvollisuuttaan käyttää harkintavaltaa, koska ”[valittajan] tarkoituksena oli hallinnollisessa menettelyssä esittämällään väitteellä osoittaa yksinomaan, että perusasetuksen tavoitteet voitiin saavuttaa kansallisten viranomaisten suorittamalla suoralla [valittajan] valvonnalla”. Valittajan mukaan unionin yleinen tuomioistuin totesi virheellisesti valituksenalaisen tuomion 140 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, että ”EKP:tä ei voida moittia siitä, ettei se ole käyttänyt harkintavaltaansa hylätessään heti merkityksettömän väitteen”.
83. Valittajan mukaan yhtä virheellinen on unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 149 kohdassa esittämä toteamus, jonka mukaan ”seikat, joiden huomioon ottamatta jättämisestä EKP:tä moititaan, olivat merkityksettömiä YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan sanamuotoon nähden”, joten ”EKP:tä [ei] näin ollen voida tehokkaasti moittia siitä, ettei se ole ottanut tällaisia seikkoja huomioon tätä säännöstä soveltaessaan”.
84. Valittaja väittää, etteivät esitetyt tosiseikat olleet merkityksettömiä EKP:n tutkinnan ja harkintavallan käyttämisen kannalta, koska valittaja oli vedonnut niihin YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan mukaisen oikean oikeudellisen perusteen soveltamisen tueksi. Joka tapauksessa EKP sen enempää kuin unionin yleinen tuomioistuinkaan ei valittajan mukaan voi yksinkertaisesti hylätä asianosaisen väitettä ”merkityksettömänä” yksinomaan sillä perusteella, että väite perustuu sen näkemyksen mukaan väärään oikeudelliseen perusteeseen. EKP:n on päinvastoin tarkasteltava kaikkia merkityksellisiä tosiseikkoja ja käytettävä harkintavaltaansa täysimääräisesti. Valittajan mukaan EKP ei täytä tätä edellytystä riidanalaisessa päätöksessä.
85. EKP ja komissio katsovat, että tämä väite on hylättävä. Olen samaa mieltä niiden kanssa.
86. Koska perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan mukaisten erityisten olosuhteiden ja YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan mukaisen epäasianmukaisuuden oikea oikeudellinen arviointiperuste on se, voitaisiinko perusasetuksen tavoitteiden saavuttaminen turvata paremmin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten suoralla valvonnalla, unionin yleinen tuomioistuin totesi nähdäkseni perustellusti valituksenalaisen tuomion 140 ja 149 kohdassa, että perustelut tai näyttö, joilla pyritään täyttämään eri oikeudellinen arviointiperuste – eli se, että asianomaisten Saksan viranomaisten valvonta riittäisi näiden tavoitteiden saavuttamiseen –, ovat merkityksettömiä. Unionin yleinen tuomioistuin totesi siten perustellusti, ettei EKP ollut käyttänyt väärin toimivaltaansa, kun se ei ollut käyttänyt harkintavaltaa YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan soveltamisessa, eikä ollut jättänyt ottamatta huomioon kaikkia merkityksellisiä seikkoja.
87. Lisään vielä, että jos unionin yleinen tuomioistuin tai EKP olisi toiminut sen näytön perusteella, jolla pelkästään osoitettiin, että Saksan toimivaltaisten viranomaisten valvonta riittäisi perusasetuksen tavoitteiden saavuttamiseen, mutta jolla ei tämän lisäksi osoitettu, että perusasetuksen tavoitteiden saavuttaminen voitaisiin turvata paremmin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten suoralla valvonnalla, ne olisivat tehneet oikeudellisen virheen.
B Toinen valitusperuste: riidanalaista päätöstä on vääristelty ja esitettyjä perusteluja on arvioitu virheellisesti
88. Toinen valitusperuste jakaantuu kahteen osaan.
1. Unionin yleinen tuomioistuin vääristeli riidanalaisen päätöksen perusteluja
89. Valittaja väittää, että valituksenalaisen tuomion 31 ja 34 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin vääristeli riidanalaisen päätöksen perusteluja ja teki näin oikeudellisen virheen.(32)
90. Valittaja katsoo, että valituksenalaisen tuomion 31 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin ensinnäkin käänsi riidanalaiseen päätökseen sisältyvien virkkeiden järjestyksen ja toiseksi yhdisti riidanalaisen päätöksen oikaisulautakunnan 20.11.2014 antamaan lausuntoon,(33) vaikka tällainen yhteys ei käy ilmi itse riidanalaisesta päätöksestä. Valittaja korostaa, että riidanalaisessa päätöksessä pelkästään todetaan, että valvonnan kohteena olevan yhteisön luokitteleminen merkittäväksi ei ole ristiriidassa perusasetuksen tavoitteiden kanssa. Riidanalaisessa päätöksessä ei todeta, että juuri tästä syystä valittajan valvonta ei ole ”epäasianmukaista” YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Unionin yleinen tuomioistuin totesi oikaisulautakunnan tähdentäneen, että valittajan oli osoitettava sellaisten olosuhteiden olemassaolo, joista ilmenee, että perusasetuksen tavoitteet varmistettaisiin paremmin kansallisten viranomaisten suorittamalla suoralla valvonnalla. Valittaja katsoo kuitenkin, ettei oikaisulautakunnan 20.11.2014 antamassa lausunnossa määritettyjen kriteerien ja riidanalaisen päätöksen välillä ole väitettyä yhteyttä. Riidanalaisessa päätöksessä ei viitata kyseisestä lausunnosta valituksenalaisessa tuomiossa lainattuun kohtaan tai mihinkään muuhun sen kohtaan. Lausunnossa ei päinvastoin edes mainita ”ristiriitaa” perusasetuksen tavoitteiden kanssa koskevaa kriteeriä, johon riidanalaisessa päätöksessä viitataan.
91. Valittaja väittää, että sen jälkeen, kun unionin yleinen tuomioistuin oli viitannut valituksenalaisen tuomion 31 kohdassa riidanalaiseen päätökseen, jonka se on toistanut virheellisesti, se tutki valituksenalaisen tuomion 34 kohdassa riidanalaisen päätöksen sisältöä ja etenkin EKP:n käsitystä sovellettavasta arviointikriteeristä. Valittaja huomauttaa, että unionin yleisen tuomioistuimen mukaan riidanalaisesta päätöksestä, tulkittuna lausunnon valossa, seuraa, että EKP:n käsityksen mukaan YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan soveltaminen ei voi johtaa yhteisön luokitteluun vähemmän merkittäväksi, ellei perusasetuksen tavoitteita varmisteta paremmin Saksan toimivaltaisten viranomaisten suorittamalla suoralla valvonnalla kuin EKP:n valvonnalla.(34) Valittajan mukaan riidanalaisessa päätöksessä ei mainita tätä kriteeriä kertaakaan.
92. EKP ja komissio katsovat, että tämä väite on hylättävä. Olen samaa mieltä niiden kanssa.
93. Perusasetuksen 22 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan ja YVM-kehysasetuksen 33 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisen velvoitteen, jonka mukaan EKP:n päätökset on perusteltava, lisäksi SEUT 296 artiklassa todetaan selvästi, että toimielinten toimet(35) perustellaan.
94. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asianomaiselle vastaisen toimen perusteluvelvollisuuden, joka liittyy läheisesti puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen periaatteeseen, tarkoituksena on yhtäältä antaa asianomaiselle riittävät tiedot sen arvioimiseksi, onko toimi asianmukainen vai onko siinä mahdollisesti sellainen virhe, jonka perusteella sen pätevyys voidaan riitauttaa unionin tuomioistuimissa, ja toisaalta antaa unionin tuomioistuimille mahdollisuus valvoa toimen laillisuutta. SEUT 296 artiklassa edellytetyistä perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen antaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden. SEUT 296 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kuitenkin kyseisen toimen luonteen ja sen asiayhteyden mukaan, jossa se on tehty. Perusteluvelvollisuutta on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille toimi on osoitettu, tai muilla henkilöillä, joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska tutkittaessa, ovatko perustelut riittäviä, on otettava huomioon niiden sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. Asianomaiselle vastainen toimi on erityisesti riittävästi perusteltu silloin, kun se on tehty asianomaiselle tutussa asiayhteydessä, minkä vuoksi hän pystyy ymmärtämään itseensä kohdistuvan toimenpiteen ulottuvuuden.(36)
95. Huomautan heti aluksi, että valittajan pelkkä väite siitä, että unionin yleinen tuomioistuin on kääntänyt riidanalaisen päätöksen virkkeiden järjestyksen, ei sinänsä osoita, että päätöksen merkitystä olisi vääristelty.
96. Katson lisäksi, ettei unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan, että oikaisulautakunnan 20.11.2014 antama lausunto(37) liittyy riidanalaiseen päätökseen ja on siten osa sitä asiayhteyttä, jossa päätös on tehty.(38)
97. Valittaja itse paitsi toteaa, että lausunto oli ”liitetty” riidanalaiseen päätökseen ja siihen viitattiin riidanalaisessa päätöksessä osana historiallista asiayhteyttä, jossa päätös tehtiin, myös huomauttaa, että perusasetuksen 24 artiklan 9 kohdan(39) ja oikaisulautakunnan perustamisesta ja sen toimintasäännöistä 14.4.2014 annetun EKP:n päätöksen 18 artiklan(40) mukaan EKP on velvollinen liittämään(41) oikaisulautakunnan lausunnon kaikkiin uusiin päätöksiin.
98. Perusasetuksen 24 artiklan 7(42) ja 9 kohdasta nähdäkseni ilmenee selvästi, että oikaisulautakunnan lausunto, valvontaelimen esittämä uusi päätösluonnos ja EKP:n neuvoston kyseisen artiklan mukaisesti antama päätös liittyvät toisiinsa kiinteästi. Näin on siitä huolimatta, ettei lausunto sido valvontaelintä eikä EKP:n neuvostoa.(43)
99. Kun otetaan huomioon valvontaelimen perusasetuksen 24 artiklan 7 kohdan mukainen velvollisuus ottaa huomioon oikaisulautakunnan lausunto ja toimittaa pikaisesti uusi päätösluonnos EKP:n neuvostolle ja se seikka, että riidanalaisessa päätöksessä esitetään sama päätelmä kuin oikaisulautakunnan 20.11.2014 antamassa lausunnossa, unionin yleinen tuomioistuin totesi perustellusti, että lausunto voidaan ottaa huomioon riidanalaisen päätöksen perustelujen riittävyyttä tutkittaessa.(44)
100. Toisen valitusperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä perusteettomana.
2. Unionin yleinen tuomioistuin ei todennut riidanalaisen päätöksen perustelujen olevan puutteellisia
101. Toisen valitusperusteen toisessa osassa valittaja väittää, että koska unionin yleinen tuomioistuin vääristeli riidanalaisen päätöksen perusteluja ja korvasi EKP:n perustelut omillaan, se jätti huomiotta sen, ettei EKP noudattanut perusteluvelvollisuuttaan. Valittajan mukaan riidanalaisen päätöksen perustelut ovat epäloogiset ja sisäisesti ristiriitaiset.
102. Koska tämä toisen valitusperusteen osa perustuu siihen olettamaan, ettei riidanalaisen päätöksen ja oikaisulautakunnan 20.11.2014 antaman lausunnon välillä ole yhteyttä ja ettei lausunto ole osa sitä asiayhteyttä, jossa riidanalainen päätös tehtiin, myös se on nähdäkseni hylättävä tehottomana.
103. Kattavuuden vuoksi aion kuitenkin tarkastella useita valittajan esittämiä perusteluja.
104. Valittaja katsoo, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se ei todennut, ettei riidanalaisessa päätöksessä mainita oikeudellisia perusteita, joihin se perustuu, koska riidanalaisessa päätöksessä EKP pelkästään tarkastelee rinnan eri oikeudellisia kriteerejä. Riidanalaisesta päätöksestä eivät siten käy selvästi ilmi tosiseikat, jotka EKP aikoi ottaa huomioon päättäessään, onko yhteisön luokitteleminen merkittäväksi epäasianmukaista.
105. Valittaja huomauttaa unionin yleisen tuomioistuimen todenneen valituksenalaisen tuomion 133 kohdassa, ettei ristiriitaisuutta ollut ”yhtäältä oikaisulautakunnan lausunnossa olevan sitä koskevan maininnan, että erityisten olosuhteiden olemassaolo edellyttää, että perusasetuksen tavoitteet ja erityisesti tarve taata korkealaatuisten vakavaraisuusvalvontanormien johdonmukainen soveltaminen varmistetaan paremmin kansallisten viranomaisten suorittamalla suoralla valvonnalla, ja toisaalta riidanalaisessa päätöksessä olevan sitä koskevan viittauksen, että EKP:n suorittaman kantajan suoran valvonnan pitäisi olla ristiriidassa perusasetuksen tavoitteiden kanssa, jotta YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohtaa sovellettaisiin, välillä”.
106. Katson myös, ettei näiden kahden lausuman välillä ole ristiriitaisuutta ja että kun otetaan huomioon kyseisten asiakirjojen välinen yhteys, ensiksi mainitulla pyritään pelkästään selventämään viimeksi mainittua asiaa koskevan oikeudellisen kehyksen valossa. Perusasetuksen 6 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa edellytetään ”erityisten olosuhteiden” olemassaoloa, jotta muutoin merkittävä yhteisö voidaan luokitella uudelleen vähemmän merkittäväksi, jolloin kansalliset toimivaltaiset viranomaiset suorittavat suoraa vakavaraisuusvalvontaa EKP:n sijasta. YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdan mukaisesti ”erityiset olosuhteet” ovat olemassa muun muassa, jos valvottavan yhteisön luokitteleminen merkittäväksi on epäasianmukaista, kun otetaan huomioon perusasetuksen tavoitteet ja periaatteet. Sekä lausunnossa että riidanalaisessa päätöksessä perusasetuksen tavoitteille annettu painoarvo on siten täysin kyseisen oikeuskehyksen mukaista eikä ristiriitaista. Valittaja vastustaa todellisuudessa vaatimusta, johon viitataan riidanalaisessa päätöksessä ja oikaisulautakunnan lausunnossa(45) ja jonka unionin yleinen tuomioistuin vahvisti(46) ja jossa edellytetään sen osoittamista, että korkealaatuisten valvontakäytäntöjen johdonmukainen soveltaminen varmistetaan paremmin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten suorittamalla suoralla valvonnalla. Tämä on asiakysymys eikä perustelujen riittävyyttä koskeva kysymys.(47)
107. Valittaja myös katsoo, ettei unionin yleinen tuomioistuin ottanut huomioon sitä, ettei EKP tutkinut riidanalaisessa päätöksessä sen hallinnollisessa menettelyssä esittämiä argumentteja. Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 130 kohdassa, ettei EKP:n voida katsoa olleen velvollinen antamaan yksityiskohtaista perustelua syistä, joiden vuoksi se on hylännyt valittajan väitteet, koska ne olivat ”ilmeisen merkityksettömiä” EKP:n puoltaman tulkinnan valossa. Valittaja väitti unionin yleisessä tuomioistuimessa ja väittää edelleen unionin tuomioistuimessa, ettei se voi päätellä riidanalaisesta päätöksestä tai oikaisulautakunnan lausunnosta syitä siihen, miksi sen väitteet olivat ”merkityksettömiä”.
108. Unionin yleinen tuomioistuin ei nähdäkseni tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan valituksenalaisen tuomion 130 kohdassa, että valittaja voi helposti päätellä riidanalaisesta päätöksestä ja oikaisulautakunnan lausunnosta, miksi sen väitteet, joissa mielestäni selkeästi esitettiin täysin toisenlaista arviointiperustetta erityisille olosuhteille kuin riidanalaisessa päätöksessä ja lausunnossa, olivat ”ilmeisen merkityksettömiä”.
109. Toisen valitusperusteen toinen osa on siten hylättävä tehottomana ja joka tapauksessa perusteettomana.
C Kolmas valitusperuste: unionin yleinen tuomioistuin on syyllistynyt menettelyvirheisiin, kun se on tuonut esille menettelyyn liittymättömiä näkökohtia
110. Valittaja katsoo, että valituksenalaisella tuomiolla loukataan sen oikeutta tulla kuulluksi ja velvollisuutta noudattaa kontradiktorista periaatetta; nämä kuuluvat unionin oikeuden perusperiaatteisiin. Valittajan mukaan unionin yleinen tuomioistuin perusti valituksenalaisen tuomion perustelut kahteen ratkaisevaan seikkaan, jotka eivät olleet osa menettelyä, nimittäin vaatimukseen esittää näyttöä siitä, että Saksan toimivaltaisen viranomaisen suorittama valvonta oli asianmukaisempaa kuin EKP:n valvonta, ja todisteita tämän viranomaisen ja kyseisen osavaltion valtiovarainministeriön välisestä yhteistyöstä.
111. Valittaja huomauttaa unionin yleisen tuomioistuimen katsoneen valituksenalaisen tuomion 46 kohdassa, että ”erityisillä olosuhteilla” ”tarkoitetaan vain olettamusta siitä, että EKP:n suorittamalla suoralla vakavaraisuusvalvonnalla, jota yhteisön luokitteleminen ’merkittäväksi’ tarkoittaa, saavutettaisiin [perus]asetuksen tavoitteet huonommin kuin kansallisten viranomaisten suorittamalla tämän yhteisön suoralla vakavaraisuusvalvonnalla”. Unionin yleinen tuomioistuin perusti tuomionsa siihen, ettei valittaja ollut väittänyt, että perusasetuksen tavoitteet saavutettaisiin paremmin Saksan toimivaltaisen viranomaisen suoralla valvonnalla kuin EKP:n suoralla valvonnalla.(48) Koska EKP tai unionin yleinen tuomioistuin ei maininnut tätä kriteeriä menettelyn kuluessa eikä siihen viitata asiaa koskevissa säännöksissä, unionin yleinen tuomioistuin loukkasi valittajan oikeutta tulla kuulluksi eikä noudattanut konktradiktorista periaatetta, kuten sen olisi pitänyt tehdä. Unionin yleinen tuomioistuin antoi näin ollen ”yllätystuomion”.
112. Valittaja myös väittää unionin yleisen tuomioistuimen katsoneen, että sen esittämät aineelliset perusteet olivat merkityksettömiä, koska se ei ollut väittänyt, että perusasetuksen tavoitteet saavutettaisiin paremmin Saksan toimivaltaisen viranomaisen suoralla valvonnalla.
113. Menettelyn kuluessa valittaja väitti korkealaatuisten vakavaraisuusvalvontanormien johdonmukaista soveltamista koskevasta tavoitteesta, että valittajaan sovelletaan eri unionin ja kansallisen tason sääntelyjä ja että lisäksi sitä valvovat useat kansalliset valvontaviranomaiset. Unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin hylkäsi tämän väitteen sillä perusteella, että ”tältä osin riittää, kun huomataan, että [valittaja] ei korosta Baden-Württembergin osavaltion viranomaisten ja Saksan viranomaisten minkäänlaisen järjestelyn tai yhteistyön olemassaoloa, joka voi tehdä niiden keskinäisestä yhteistyöstä sujuvampaa kuin yhteistyöstä EKP:n kanssa”.(49) Valittajan mukaan EKP tai unionin yleinen tuomioistuin ei ollut maininnut aiemmin menettelyn kuluessa, että näyttö tällaisesta järjestelystä tai muunlaisesta asianomaisen Saksan viranomaisen, Deutsche Bundesbankin (Saksan keskuspankki) ja kyseisen osavaltion välisestä ”yhteistyöstä” on tarpeen sen osoittamiseksi, että korkealaatuisten vakavaraisuusvalvontanormien johdonmukaista soveltamista koskeva tavoite voidaan saavuttaa paremmin asianomaisen Saksan viranomaisen suoralla valvonnalla.
114. EKP ja komissio katsovat, että tämä valitusperuste on hylättävä. Olen samaa mieltä niiden kanssa.
115. Unionin yleiseen tuomioistuimeen toimittamansa kannekirjelmän 45 ja 46 kohdassa valittaja väitti, että oikaisulautakunnan 20.11.2014 antamassa lausunnossa esitetty ”erityisten olosuhteiden” arviointiperuste, nimittäin se, että ”[perusasetuksen] tavoitteet ja etenkin korkealaatuiset valvontanormit saavutettaisiin paremmin, jos merkittävyyskriteerin täyttävä yhteisö luokiteltaisiin vähemmän merkittäväksi ja se jäisi näin ollen edelleen asianomaisen [kansallisen toimivaltaisen viranomaisen] suoraan valvontaan”, oli virheellinen, koska se ei pohjautunut perusasetukseen tai YVM-kehysasetukseen.(50) EKP vastasi tähän väitteeseen seikkaperäisesti unionin yleiselle tuomioistuimelle toimittamassaan vastineessa, etenkin sen 26 ja 50 kohdassa.(51)
116. Jo pelkästään edellä mainituista kannekirjelmästä ja vastineesta siten ilmenee, että asianosaiset ja muut osapuolet keskustelivat unionin yleisen tuomioistuimen vahvistamasta ”erityisten olosuhteiden” arviointiperusteesta laajasti unionin yleisessä tuomioistuimessa, millä varmistettiin valittajan kuulluksi tulemista koskevan oikeuden ja kontradiktorisen periaatteen noudattaminen.
117. Se, että valituksenalaisen tuomion 88 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että valittajan 10.7.2014(52) ja 6.10.2014 päivätyissä kirjeissään(53) esittämät väitteet perustuivat yksinomaan EKP:n suorittaman vakavaraisuusvalvonnan tarpeettomuuteen korkealaatuisten valvontanormien johdonmukaisen soveltamisen takaamiseksi ilman, että olisi vedottu siihen, että kansallinen valvonta soveltuisi paremmin näiden tavoitteiden saavuttamiseen, ei osoita, etteivät asianosaiset ja muut osapuolet keskustelleet unionin yleisen tuomioistuimen vahvistamasta ”erityisten olosuhteiden” arviointiperusteesta unionin yleisessä tuomioistuimessa,(54) ja tämä väite on selkeästi ristiriidassa asianosaisten ja muiden osapuolten unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämien perusteiden tulkinnan kanssa, kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 115 ja 116 kohdassa osoitettiin.
118. Valittajan valituksenalaisen tuomion 111 kohdasta esittämä väite(55) ei mielestäni voi menestyä. Valituksenalaisen tuomion 111 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin pelkästään hylkäsi perusteettomana väitteen, jonka valittaja oli esittänyt unionin yleiselle tuomioistuimelle toimittamassaan vastauskirjelmässä ja jonka mukaan Saksan toimivaltaisten viranomaisten suorittama vakavaraisuusvalvonta takaisi paremmin YVM-kehysasetuksen 70 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun korkealaatuisia vakavaraisuusvalvontanormeja koskevan tavoitteen saavuttamisen.
119. Kolmas valitusperuste on siten hylättävä perusteettomana.
120. Koska yhtäkään valittajan valituksensa tueksi esittämistä valitusperusteista ei ole hyväksytty, valitus on nähdäkseni hylättävä kokonaisuudessaan.
VI Oikeudenkäyntikulut
121. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista. Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdassa, jota sovelletaan työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, määrätään, että asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
122. Koska EKP ja komissio ovat vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista ja valittaja on hävinnyt asian, valittaja on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan EKP:n ja komission oikeudenkäyntikulut.
VII Ratkaisuehdotus
123. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
– valitus hylätään
– määrätään, että Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan keskuspankille ja Euroopan komissiolle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.