OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 5 grudnia 2018 r.(1)
Sprawa C‑341/17 P
Republika Grecka
przeciwko
Komisji Europejskiej
Odwołanie – EFOGR, EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania przez Unię Europejską – Wydatki dokonane przez Republikę Grecką – Rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 – Rozporządzenie (WE) nr 796/2004 – System pomocy obszarowej – Pojęcie „trwałych użytków zielonych” – Ryczałtowa korekta finansowa
I. Wprowadzenie
1. W drodze niniejszego odwołania Republika Grecka wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2017 r., Grecja/Komisja(2) w zakresie, w jakim Sąd oddalił w nim jej skargę na decyzję wykonawczą Komisji Europejskiej 2014/950/UE(3), na mocy której dokonano ryczałtowego obniżenia wkładu Unii Europejskiej w różne formy pomocy rolnej wypłacanej przez Republikę Grecką.
2. System pomocy w ramach wspólnej polityki rolnej (zwanej dalej „WPR”) charakteryzuje się nie tylko pewną złożonością techniczną, ale też tym, że jego zasady są stale precyzowane, aktualizowane i rozszerzane.
3. Skutkiem takiego stanu rzeczy jest między innymi współistnienie różnych pojęć definiujących kwalifikowalne grunty rolne. Różnice terminologiczne, które wynikają przede wszystkim ze specyficznego kontekstu regulacyjnego, w jakim stosuje się poszczególne pojęcia, mogą prowadzić do poważnych trudności w określeniu warunków kwalifikowalności danych gruntów.
4. W niniejszym postępowaniu odwoławczym trudności te zaczynają mieć niebezpieczne skutki dla określenia zakresu pojęcia „trwałych użytków zielonych” w odniesieniu do jego stosowania w systemie WPR w latach 2005–2015. W ramach niniejszego postępowania odwoławczego w szczególności pojawia się pytanie o zgodność z prawem dokonanej przez Komisję zawężającej interpretacji tego pojęcia i potwierdzonej przez Sąd w zaskarżonym wyroku(4). Zgodnie z tą wykładnią grunt należy uznać za „trwały użytek zielony” wyłącznie wtedy, kiedy w zdecydowanej większości jest porośnięty trawą i innymi pastewnymi roślinami zielnymi, nie zaś roślinami drzewiastymi. Ta zawężająca interpretacja ma daleko idące konsekwencje w odniesieniu do płatności z tytułu pomocy rolnej w państwach śródziemnomorskich, co wyjaśnia, dlaczego Królestwo Hiszpanii w niniejszym postępowaniu przyłączyło się do sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań Republiki Greckiej. Poza niniejszym postępowaniem określenie zakresu pojęcia „trwałych użytków zielonych” ma znaczenie również dla innego odwołania Republiki Greckiej(5) rozpatrywanego przez Trybunał oraz skargi Królestwa Hiszpanii(6) rozpatrywanej przez Sąd.
II. Ramy prawne
5. Niniejsze odwołanie dotyczy zmniejszenia dopłat Unii do płatności z tytułu pomocy w odniesieniu do roku składania wniosków 2008. Odnośne ramy prawne tworzą rozporządzenie (WE) nr 1782/2003(7), a także wydane na tej podstawie rozporządzenia wykonawcze (WE) nr 795/2004(8) i nr (WE) 796/2004(9).
6. Rozporządzenie nr 1782/2003 zostało uchylone rozporządzeniem (WE) nr 73/2009(10), a to z kolei rozporządzeniem (UE) nr 1307/2013(11). Republika Grecka powołuje się w niniejszej sprawie na to ostatnie, ponieważ zawarta w nim definicja trwałych użytków zielonych przynajmniej w świetle samego brzmienia ma wyraźnie szerszy zakres niż ta zawarta w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzeniu nr 1782/2003.
A. Rozporządzenie nr 1782/2003
7. Rozporządzenie nr 1782/2003 ustanowiło wspólne warunki dla płatności bezpośrednich w ramach poszczególnych systemów wsparcia dochodowego wspólnej polityki rolnej. Motywy 3, 4, 21 i 24 rozporządzenia nr 1782/2003 przewidywały w tym zakresie, co następuje:
„(3) W celu przeciwdziałania sytuacji zaniechania uprawy gruntów rolnych oraz w celu zapewnienia, aby grunty takie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, należy ustanowić normy, które mają bądź nie mają podstaw w przepisach państw członkowskich. Zasadne jest zatem ustanowienie ram wspólnotowych, w których państwa członkowskie mogą przyjąć normy uwzględniające specyficzne cechy charakterystyczne omawianych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne oraz istniejące systemy działalności rolniczej (użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli), jak również strukturę gospodarstw.
(4) Ponieważ trwałe pastwiska [trwałe użytki zielone] mają pozytywny wpływ na środowisko, celowe jest przyjęcie środków działania mających na celu zachęcenie do utrzymania istniejących trwałych pastwisk [trwałych użytków zielonych], aby uniknąć ich masowego przekształcenia w grunty orne.
[…]
(21) Systemy wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej przewidują bezpośrednie wsparcie dochodowe mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać niewłaściwemu rozdysponowaniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności wspierających rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takich płatności.
[…]
(24) Zwiększenie konkurencyjności rolnictwa wspólnotowego oraz promowanie norm w zakresie jakości żywności i ochrony środowiska niewątpliwie pociąga za sobą spadek cen instytucjonalnych dla produktów rolnych oraz zwiększenie kosztów produkcji dla gospodarstw rolnych we Wspólnocie. Aby osiągnąć takie cele oraz promować rolnictwo bardziej zorientowane na rynek oraz rolnictwo zrównoważone, konieczne jest zakończenie procesu przechodzenia od wsparcia produkcji do wsparcia producenta poprzez wprowadzenie systemu rozdzielonego wsparcia dochodowego dla każdego gospodarstwa. O ile rozdzielenie płatności od produkcji nie zmieni kwot faktycznie wypłacanych rolnikom, to mimo wszystko znacząco zwiększy skuteczność pomocy dochodowej. Celowym zatem jest uwarunkowanie jednolitej płatności na gospodarstwo zgodnością krzyżową ze standardami w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt, jak również utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska”.
8. Zgodnie z art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1782/2003:
„»działalność rolnicza« oznaczała produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5”.
9. Artykuł 29 rozporządzenia nr 1782/2003 przewidywał, co następuje:
„Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, odnośnie [do] których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia”.
10. Kluczowym elementem rozporządzenia nr 1782/2003 był uregulowany w tytule III rozdzielony od produkcji system płatności jednolitych. Aby z niego skorzystać, rolnicy musieli nabywać „uprawnienia do płatności”, które dawały prawo do otrzymania płatności na każdy kwalifikujący się hektar zgłoszony przez rolnika. W tym zakresie art. 44 („Wykorzystanie uprawnień do płatności”) ust. 2 w wersji mającej zastosowanie do niniejszego postępowania(12) przewidywał:
„2. »Kwalifikujący się hektar [kwalifikująca się powierzchnia]« oznacza grunty rolne gospodarstwa obejmujące grunty orne i trwałe pastwiska [trwałe użytki zielone], z wyjątkiem powierzchni pod uprawami trwałymi, lasami oraz powierzchni wykorzystywanych do celów nierolniczych”.
B. Rozporządzenia nr 795/2004 i nr 796/2004
11. Artykuł 2 rozporządzenia nr 795/2004 w wersji mającej zastosowanie do niniejszej sprawy(13) brzmiał we fragmentach następująco:
„Do celów tytułu III rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i niniejszego rozporządzenia mają zastosowanie następujące definicje:
a) »powierzchnia użytków rolnych« oznacza łączną powierzchnię gruntów ornych, pastwisk trwałych [trwałych użytków zielonych] i plantacji trwałych”.
12. Artykuł 2 rozporządzenia nr 796/2004 w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie(14), zmienionym rozporządzeniami nr 239/2005 i nr 972/2007, zawierał następujące definicje:
„1) »Grunt orny«: oznacza grunt uprawiany do produkcji zbóż oraz grunty ugorowane lub utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnie z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, bez względu na to, czy grunty są, czy też nie są pod uprawą szklarniową lub pod stałym albo ruchomym przykryciem;
1a) »działka rolna«: oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania;
[…]
2) »trwałe użytki zielone«: oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami odłogowymi […];
2a) »trawy lub inne uprawy zielne [zielne rośliny pastewne]«: oznacza[ją] wszelkie uprawy zielne, rosnące na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwach członkowskich (używanych bądź nieużywanych do wypasania zwierząt). […]”.
13. W odniesieniu do art. 2 pkt 2 i 2a rozporządzenia nr 796/2004 motyw 1 rozporządzenia nr 239/2005, z którego pochodzą te przepisy w przytoczonym tutaj brzmieniu, stanowił:
„Należy sprecyzować kilka definicji określonych w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W szczególności istnieje potrzeba wyjaśnienia definicji terminu »trwałe użytki zielone« zgodnie z pkt 2 tego artykułu, a także wprowadzenia definicji użycia terminu »trawy lub inne uprawy zielne [pastewne rośliny zielne]«. Jednakże w kontekście tym należy uznać, że państwa członkowskie potrzebują pewnej elastyczności w celu uwzględnienia lokalnych warunków agronomicznych”.
14. Artykuł 8 („Ogólne zasady dotyczące działek rolnych”) ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (tzn. niezmienionym jeszcze rozporządzeniem nr 380/2009) przewidywał(15):
„1. Działka, na której znajdują się drzewa, będzie uważana za działkę rolną dla celów programów pomocy obszarowej, pod warunkiem że działalność rolnicza, o której mowa w art. 51 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 lub, odpowiednio, planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na tym samym obszarze”.
15. Nigdy niezmieniany art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 brzmiał następująco:
„2. Można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym państwie członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana.
W przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, należy zaliczyć do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza całkowitej szerokości określanej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów.
[…]”.
C. Rozporządzenie nr 1307/2013
16. Rozporządzenie nr 1307/2013 nawiązuje do procesów reformujących WPR w latach 90. XX w. i pierwszej dekadzie XXI w.
17. Artykuł 4 rozporządzenia nr 1307/2013 stanowi obecnie:
„1. Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
h) »trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe«, (zwane dalej łącznie »trwałymi użytkami zielonymi«), oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także – w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie – grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu;
[…]
2. Państwa członkowskie:
[…]
Państwa członkowskie mogą zadecydować, że grunty, które mogą nadawać się do wypasu, na których trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą, co stanowi część utrwalonych praktyk lokalnych, zostaną uznane za trwałe użytki zielone, o których mowa w ust. 1 lit. h)”.
18. Artykuł 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1307/2013 dotyczący wdrożenia systemu płatności podstawowej, który co do zasady odpowiada systemowi płatności jednolitych w świetle rozporządzenia nr 1782/2003, brzmi ponadto:
„Do celów określenia »kwalifikującego się hektara« państwa członkowskie, które podjęły decyzję, o której mowa w art. 4 ust. 2 akapit drugi, mogą stosować współczynnik zmniejszenia, aby przekształcić dane hektary w »kwalifikujące się hektary«”.
III. Okoliczności powstania sporu
A. Decyzja Komisji
19. Zgodnie z pkt 1–11 zaskarżonego wyroku okoliczności powstania sporu zasadniczo wyglądają następująco:
20. We wrześniu 2008 r. i w lutym 2009 r. Komisja Europejska przeprowadziła dwa dochodzenia dotyczące wydatków dokonanych przez Republikę Grecką z tytułu pomocy obszarowej i środków rozwoju obszarów wiejskich opartych na wielkości powierzchni w ramach Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)(16).
21. Pismami z dnia 21 listopada 2008 r. i z dnia 13 maja 2009 r. Komisja poinformowała Republikę Grecką o wynikach dochodzeń, do których Republika Grecka odniosła się na piśmie w styczniu i lipcu 2009 r.
22. W związku z powyższym dnia 8 kwietnia 2010 r. odbyło się spotkanie dwustronne. W dniu 2 czerwca 2010 r. Komisja skierowała do Republiki Greckiej swoje wnioski, na które ta ostatnia odpowiedziała w dniu 2 sierpnia 2010 r.
23. W dniu 31 maja 2013 r. Komisja powiadomiła Republikę Grecką, że podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie do kwoty netto oraz powodów planowanych korekt.
24. Następnie Republika Grecka zwróciła się w dniu 11 lipca 2013 r. do organu pojednawczego, który ostatecznie w swoim stanowisku z dnia 31 stycznia 2014 r. nie mógł co prawda odnotować zbliżenia stanowisk stron, ale wezwał jednak do podjęcia dalszych kontaktów.
25. W dniu 26 marca 2014 r. Komisja przyjęła ostateczne stanowisko. Zarzuciła w nim, po pierwsze, niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemu identyfikacji działek rolnych i systemu informacji geograficznej(17) dotyczące kontroli krzyżowych i kontroli administracyjnych, po drugie, niedociągnięcia w kontrolach przeprowadzonych na miejscu oraz, po trzecie, błędy w obliczeniach płatności i kar. Poza tym Komisja podkreśliła powtarzalny charakter tych ustaleń. Ostateczna kwota netto korekty nałożonej na Republikę Grecką wyniosła 86 007 771,11 EUR.
26. W dniu 19 grudnia 2014 r. Komisja przyjęła sporną decyzję wykonawczą. W drodze tej decyzji Komisja po pierwsze zakwestionowała wydatki Republiki Greckiej z tytułu pomocy obszarowej za rok składania wniosków 2008 na kwotę 61 012 096,85 EUR, od której odjęła następnie kwotę 2 135 439,32 EUR, zatem konsekwencje finansowe objęły kwotę 58 876 657,53 EUR. Po drugie, Komisja zakwestionowała wydatki z tytułu środków rozwoju obszarów wiejskich opartych na wielkości powierzchni na kwotę 10 504 391,90 EUR, od której odjęła następnie kwotę 2 588 231,20 EUR, zatem konsekwencje finansowe objęły kwotę 7 916 160,70 EUR.
27. Korekty dotyczyły następujących klasyfikacji:
– Na rolników deklarujących jedynie użytki zielone nałożono korektę ryczałtową w wysokości 10%.
– Na rolników, którzy nie zadeklarowali użytków zielonych, nałożono korektę ryczałtową w wysokości 2%.
– W odniesieniu do uzupełniających płatności obszarowych nałożono korektę ryczałtową wynoszącą 5%.
– W odniesieniu do wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich opartych na wielkości powierzchni nałożono korektę ryczałtową w wysokości 5%.
28. W sprawozdaniu podsumowującym(18) załączonym do spornej decyzji wykonawczej Komisja uzasadniła korekty powtarzalnym charakterem niedociągnięć w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli, a mianowicie w funkcjonowaniu systemu LPIS-GIS oraz przy kontrolach przeprowadzonych na miejscu, które miały nie odpowiadać wymogom określonym w art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003 czy też art. 23 i 30 rozporządzenia nr 796/2004. Stwierdzono między innymi następujące nieprawidłowości:
– Podczas stosowania systemu LPIS-GIS – w szczególności w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych jako użytki zielone – stwierdzono błędy dotyczące granic działek referencyjnych odniesienia i ich maksymalnego obszaru kwalifikowalnego. Z tego powodu kontrole krzyżowe mające na celu uniknięcie tego, by ta sama pomoc nie została nienależnie przyznana więcej razy z tytułu tej samej działki, często nie były rozstrzygające.
– W przypadku kontroli na miejscu zakwalifikowano do otrzymania pomocy grunty, które nie spełniały kryteriów użytków zielonych na podstawie art. 2 pkt 2 i 2a rozporządzenia nr 796/2004; grunty te były porośnięte roślinami drzewiastymi i pastewnymi roślinami zielnymi, znajdowały się w strefach oddalonych, bez widocznych granic. Nie dokonano pomiaru gruntów. Ponadto kontrole na miejscu za pomocą teledetekcji oraz klasyczne kontrole na miejscu były niewystarczające.
29. Owe uchybienia stanowiły ciągłą nieprawidłowość w funkcjonowaniu kontroli kluczowych i kontroli uzupełniających, wywołując ryzyko strat dla funduszy rolnych w zakresie pomocy obszarowej. Miało to również wpływ na uzupełniające płatności obszarowe.
B. Zaskarżony wyrok
30. W skardze z dnia 2 marca 2015 r. Republika Grecka wniosła do Sądu o stwierdzenie nieważności spornej decyzji wykonawczej w zakresie, w jakim wyłącza ona z finansowania Unii Europejskiej za rok składania wniosków 2008 10% kwoty ogółem wydatków dokonanych na płatności dotyczące użytków zielonych, 5% kwoty ogółem wydatków dokonanych na uzupełniające płatności obszarowe i 5% kwoty ogółem wydatków dokonanych na środki rozwoju obszarów wiejskich oparte na wielkości powierzchni.
31. Po pierwsze, Sąd stwierdził w odniesieniu do korekty w wysokości 10% wydatków dokonanych na płatności dotyczące użytków zielonych, że korekta ta jest uzasadniona niezależnie od interpretacji pojęcia „trwałych użytków zielonych” i ma charakter proporcjonalny już ze względu na same niedociągnięcia w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli(19). W tym aspekcie Sąd odwołał się do nieprawidłowego stosowania systemu LPIS-GIS, które wpływało na wykrywanie deklaracji wielokrotnych i wiarygodność krzyżowych kontroli administracyjnych, brak pomiarów gruntów w ramach kontroli na miejscu oraz nieprawidłowe prowadzenie kontroli za pomocą teledetekcji; ponadto nie zapisywano danych, które umożliwiłyby zrozumienie przebiegu rzeczywiście przeprowadzonych kontroli na miejscu(20). Wobec tych daleko idących niedociągnięć Sąd uznał kwestię kwalifikowalności deklarowanych gruntów jako „trwałe użytki zielone” w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, a tym samym kwestię interpretacji tego pojęcia za nieistotną dla rozstrzygnięcia sprawy(21). Niemniej jednak Sąd wyraźnie zaaprobował ocenę kwalifikowalności gruntów dokonaną przez Komisję oraz interpretację pojęcia „trwałych użytków zielonych”, będącą podstawą tej oceny(22).
32. Po drugie, Sąd utrzymał korektę w wysokości 5% kwoty wydatków dokonanych na uzupełniające płatności obszarowe(23).
33. Po trzecie, Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji wykonawczej w zakresie, w jakim w dziedzinie środków rozwoju obszarów wiejskich opartych na wielkości powierzchni dotyczy ona korekty wydatków ustalonych za rok budżetowy 2009 w odniesieniu do roku składania wniosków 2008 wynoszącej 5 007 867,36 EUR ze skutkami finansowymi w wysokości 2 689 811,61 EUR (po potrąceniu kwoty 2 318 055,75 EUR). Zdaniem Sądu Komisja nie uzasadniła bowiem w wystarczający sposób, w jakim zakresie uwzględniła wcześniejszą korektę, dokonaną na mocy decyzji wykonawczej 2013/214/UE(24), aby zapobiec podwójnemu nałożeniu korekty(25).
34. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę i obciążył Republikę Grecką kosztami postępowania.
IV. Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
35. Pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. Republika Grecka złożyła niniejsze odwołanie od zaskarżonego wyroku. Wnosi ona do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim oddalono w nim skargę na sporną decyzję wykonawczą,
– stwierdzenie nieważności spornej decyzji wykonawczej oraz
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
36. Komisja wnosi z kolei do Trybunału o:
– odrzucenie odwołania jako w części niedopuszczalnego oraz oddalenie w części jako bezzasadnego oraz
– obciążenie Republiki Greckiej kosztami postępowania.
37. Królestwo Hiszpanii przystąpiło do sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań Republiki Greckiej. Wnosi ono do Trybunału o:
– uwzględnienie odwołania oraz
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
38. Strony przedstawiły uwagi na piśmie. Rozprawa odbyła się w dniu 13 września 2018 r.
V. Ocena prawna
39. Odwołanie, którego niedopuszczalność podnosi Komisja (zob. śródtytuł A), opiera się łącznie na sześciu zarzutach. W ramach trzech pierwszych zarzutów Republika Grecka kwestionuje ocenę Sądu w odniesieniu do nałożonej na rolników, którzy deklarowali jedynie użytki zielone, ryczałtowej korekty w wysokości 10% (zob. śródtytuł B). W ramach zarzutów czwartego i piątego podważa ocenę Sądu w odniesieniu do ryczałtowej korekty w wysokości 5% dotyczącej uzupełniających płatności obszarowych (patrz część C). W ramach zarzutu szóstego krytykuje wreszcie ocenę Sądu w odniesieniu do ryczałtowej korekty w wysokości 5% w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził jej nieważności (zob. śródtytuł D).
A. W przedmiocie dopuszczalności odwołania
40. Wbrew twierdzeniom Komisji Republika Grecka nie ogranicza się do powtórzenia zarzutów podniesionych już w pierwszej instancji wobec decyzji Komisji. Pomimo podobieństwa między zarzutami podniesionymi w odwołaniu a zarzutami podniesionymi pierwotnie w skardze na decyzję Komisji oraz obszernymi odesłaniami do pism procesowych złożonych w pierwszej instancji, wnosząca odwołanie dokonuje samodzielnej krytyki prawnej wywodu Sądu, powołując się na konkretne, częściowo dosłownie cytowane fragmenty wyroku.
41. W konsekwencji skarga jest dopuszczalna.
B. Zarzuty dotyczące oceny Sądu w odniesieniu do korekty finansowej w wysokości 10% wydatków z tytułu pomocy dla rolników deklarujących jedynie użytki zielone
42. Republika Grecka podnosi trzy zarzuty wobec oceny Sądu dotyczącej ryczałtowej korekty w wysokości 10% wydatków z tytułu pomocy dla rolników deklarujących jedynie użytki zielone(26).
43. Zarzuty pierwszy i drugi wiążą się z kwestią kwalifikowalności deklarowanych gruntów w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, który definiuje pojęcie „trwałych użytków zielonych” (zob. śródtytuły 1 i 2). W ramach zarzutu trzeciego Republika Grecka kwestionuje ocenę Sądu, zgodnie z którą odsetek korekty w wysokości 10% można było ustalić już ze względu na same niedociągnięcia w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli (zob. śródtytuł 3).
1. W przedmiocie zarzutu pierwszego odwołania
44. W ramach zarzutu pierwszego Republika Grecka podnosi, po pierwsze, naruszenie art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 z uwagi na błędną interpretację pojęcia „trwałych użytków zielonych” [zob. śródtytuł a)]. Po drugie, kwestionuje jej zdaniem nieprawidłowy i niewystarczająco uzasadniony wywód zawarty w pkt 66 zaskarżonego wyroku [zob. śródtytuł b)]. Po trzecie, zarzuca Sądowi, że nie wyjaśnił w wystarczającym zakresie kryterium istotnego dla interpretacji pojęcia „trwałych użytków zielonych” [zob. śródtytuł c)].
a) W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego odwołania
45. Republika Grecka podnosi, że w zaskarżonym wyroku dokonano błędnej interpretacji pojęcia „trwałych użytków zielonych” w odniesieniu do objętych nim rodzajów roślinności.
46. Zdaniem Sądu kryterium przyjętym w rozporządzeniu nr 796/2004 w odniesieniu do płatności z tytułu użytków zielonych był rodzaj roślinności występującej na danym gruncie. Miało to zapewnić, że pomoc nie będzie wypłacana z tytułu gruntów nieobjętych działalnością rolniczą. Przewaga roślin innych niż rośliny zielne służyła jako wskaźnik zaprzestania działalności rolniczej na danych gruntach. Stąd ograniczenie definicji trwałych użytków zielonych tylko do gruntów porośniętych trawą i pastewnymi roślinami zielnymi miało zapobiec ryzyku dopuszczenia do objęcia pomocą gruntów, które nie były faktycznie wykorzystywane do hodowli zwierząt(27).
47. W myśl wywodu Sądu(28) zakwalifikowanie terenu jako trwałego użytku zielonego zgodnie z rozporządzeniem nr 1782/2003 oraz rozporządzeniem nr 796/2004 zakłada zatem istnienie „obszaru mające[go] okrywę służącą produkcji rolnej”(29), co obejmuje zasadniczo „jedynie trawy i pastewne rośliny zielne”(30), podczas gdy „lasy i działki porośnięte roślinami drzewiastymi [są] co do zasady”(31) wyłączone. Można tolerować jedynie „marginalne występowanie roślin drzewiastych”, „o ile nie zagraż[a] rozwojowi zasobów pastewnych roślin zielnych, a przez to faktycznemu wykorzystaniu działek jako użytków zielonych”(32).
48. Sąd nie rozważył szczegółowych kwestii, w tym w szczególności konkretnego stopnia współwystępowania roślin zielnych i drzewiastych, który mieściłby się w zakresie tolerancji. Wprawdzie sąd odsyła w tym kontekście do przewodnika Wspólnego Centrum Badawczego Komisji z wytycznymi na temat najlepszych sposobów przestrzegania obowiązujących przepisów prawnych z zakresu WPR(33) z 2008 r.(34), nie wyjaśnia jednak, jakie dokładnie znaczenie mu przypisuje(35).
49. Republika Grecka, popierana przez Królestwo Hiszpanii, opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia trwałych użytków zielonych obejmującą również tzw. „użytki zielone typu śródziemnomorskiego”, których roślinność stanowią także (lub jedynie) krzewy i rośliny drzewiaste.
50. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów Unii przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część ten przepis stanowi(36).
51. Podstawą tej wykładni w niniejszej sprawie jest system pomocy obszarowej, którego kształt wynika z obowiązujących w roku składania wniosków 2008 rozporządzeń nr 1782/2003 i nr 796/2004.
52. Republika Grecka powołuje się ponadto na art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013, który zawiera szeroką definicję pojęcia „trwałych użytków zielonych”. Zgodnie z tą definicją za „trwałe użytki zielone” można uznać również grunty, na których rosną inne gatunki roślin, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że albo zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, albo że tam, gdzie trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu, wskazane obszary stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych(37).
53. Jak słusznie zauważyli wszyscy uczestnicy postępowania, z uwagi na brak nadania mocy wstecznej temu przepisowi, który wszedł w życie dopiero po zakończeniu okresu istotnego dla niniejszego postępowania, nie ma możliwości jego bezpośredniego zastosowania. Wbrew argumentacji Republiki Greckiej możliwość powołania się na ten przepis jest ograniczona również w ramach wykładni. Późniejsze przepisy nie stanowią bowiem same w sobie wiążącej wypowiedzi o treści normatywnej przepisu poprzedzającego, ponieważ dokonane zmiany w brzmieniu przepisu można rozumieć nie tylko jako wyjaśnienie jego treści, ale też jako materialną zmianę sytuacji prawnej(38). Należy jednak stwierdzić w niniejszej sprawie, że definicja trwałych użytków zielonych zawarta w rozporządzeniu nr 1307/2013 przynajmniej nie sprzeciwia się szerokiej wykładni tego pojęcia pod rządami rozporządzenia nr 1782/2003.
54. Punktem wyjścia dla interpretacji jest zatem art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 w brzmieniu obowiązującym w momencie istotnym dla niniejszego postępowania(39). Definiuje on „trwałe użytki zielone” jako „grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu przez pięć lat lub dłużej […]”. „Trawy lub inne uprawy zielne” stanowią zgodnie z art. 2 pkt 2a rozporządzenia nr 796/2004 „wszelkie uprawy zielne, rosnące na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwach członkowskich (używanych bądź nieużywanych do wypasania zwierząt)”(40).
55. Prowadzi to do trzech wniosków: Po pierwsze, zgodnie z art. 2 pkt 2 i 2a rozporządzenia nr 796/2004 dla zakwalifikowania jako trwały użytek zielony grunt musi być porośnięty „uprawami zielnymi”(41). Po drugie, pochodzenie tej roślinności nie ma znaczenia. Artykuł 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 odnosi się wyraźnie zarówno do upraw powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), jak i upraw naturalnych (samosiewnych). Po trzecie, wynika z tego, że sformułowania „pod uprawę traw lub innych upraw zielnych” nie należy rozumieć zgodnie z tradycyjnym znaczeniem słowa „uprawa” jako zasianie i aktywną uprawę ziemi w celu wytworzenia produktów rolnych. Może ono co najwyżej wskazywać na wykorzystywanie danego gruntu do celów rolniczych.
56. Artykuł 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 – zgodnie ze swoim brzmieniem – obejmuje zatem bez wątpienia tylko grunty wykorzystywane do celów rolniczych, które są porośnięte wyłącznie uprawami zielnymi. Brzmienie przepisu nie jest jednak precyzyjne w odniesieniu do gruntów z roślinnością mieszaną – można mieć wątpliwości, czy wyraźne wymienienie w przepisie „traw lub innych upraw zielnych” miało kategorycznie wykluczyć obecność czy też wykorzystywanie do celów rolnych innych form roślinności.
57. Ścisłą interpretację, zgodnie z którą grunty z roślinnością mieszaną i grunty porośnięte wyłącznie roślinami drzewiastymi nie są objęte pojęciem „trwałe użytki zielone”, należy jednak odrzucić.
58. Po pierwsze, zgodnie z motywem 1 rozporządzenia nr 239/2005, w odniesieniu do definicji pojęć „trwałych użytków zielonych” czy też „traw lub innych upraw zielnych” przyznano państwom członkowskim pewną elastyczność w celu uwzględnienia różnych warunków agronomicznych występujących w Unii Europejskiej(42). Pozwala to na wniosek, zgodnie z którym definicji „trwałych użytków zielonych” zawartej w art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 239/2005, nie należy poddawać wykładni zawężającej, w szczególności w odniesieniu do roślinności. Zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi na rozprawie zarówno przez Republikę Grecką, jak i Królestwo Hiszpanii czynniki, które wpływają na warunki agronomiczne, to przede wszystkim warunki środowiskowe takie jak geografia i klimat oraz tradycje rolnicze.
59. Po drugie, należy wziąć pod uwagę, że rozporządzenie nr 796/2004 w drodze definicji pojęcia „trwałych użytków zielonych”, służy wykonaniu rozporządzenia nr 1782/2003, które reguluje między innymi system płatności jednolitych, w ramach którego „trwałe użytki zielone” stanowią grunt kwalifikowalny(43). Rozporządzenie wykonawcze powinno być w miarę możliwości interpretowane zgodnie z aktem podstawowym(44).
60. Rozporządzenie nr 1782/2003 dla uznania danych gruntów za „trwałe użytki zielone” nie wymaga występowania konkretnego rodzaju roślinności. W art. 44 ust. 2 wykluczono jedynie „uprawy trwałe” i „lasy”(45). Niektóre wersje językowe tego przepisu sugerują co prawda występowanie „upraw zielnych”(46), jednak w znacznej większości wersji językowych użyto określeń neutralnych w odniesieniu do roślinności, które najlepiej przetłumaczyć jako „pastwiska trwałe”(47).
61. Ponadto „trwałe pastwiska” [„trwałe użytki zielone”] w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 w związku z art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 795/2004 stanowi podkategorię powierzchni użytków rolnych. Artykuł 2 lit. a) rozporządzenia nr 795/2004 definiuje bowiem pojęcie „powierzchni użytków rolnych” jako „łączną powierzchnię gruntów ornych, pastwisk trwałych [trwałych użytków zielonych] i plantacji trwałych”(48).
62. Cechą charakterystyczną każdego kwalifikowalnego gruntu rolnego jest wykonywana na nim „działalność rolnicza” w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1782/2003(49). Wynika to z jednej strony z rozgraniczenia takich gruntów od gruntów rolnych, których uprawy zaniechano, zgodnie z motywem 3 tego rozporządzenia, a z drugiej strony z wyrażonej w motywach 21 i 24 funkcji systemu płatności jednolitych, która polega na stabilizacji dochodów z rolnictwa w celu zapewnienia odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej(50). Jak wynika z uzasadnienia wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia nr 1782/2003, ze wsparcia dochodów powinni jednak móc korzystać wyłącznie czynni rolnicy, „którzy rzeczywiście produkują lub utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej […], przez co związek z użytkowaniem gruntów pozostaje aktualny”(51).
63. Z powyższego wynika, że rodzaj roślinności stanowi dla celów definicji pojęcia „trwałych użytków zielonych” kryterium o znaczeniu wtórnym w stosunku do użytkowania gruntu. Decydujące znaczenie ma więc faktyczne przeznaczenie danych gruntów na cele działalności rolniczej typowej dla „trwałych użytków zielonych”(52). Zgodnie z art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1782/2003 może to być na przykład – jak podniosły Republika Grecka i Królestwo Hiszpanii – utrzymywanie zwierząt.
64. W związku z tym występowanie roślin drzewiastych nie może stać na przeszkodzie zakwalifikowaniu gruntu jako „trwałych użytków zielonych”, jeżeli nie wpływa negatywnie na efektywne wykonywanie działalności rolniczej. Może tak być na przykład, w przypadku gdy rośliny drzewiaste odgrywają jedynie podrzędną rolę wobec roślin zielnych. Ponadto występowanie roślin drzewiastych może nawet sprzyjać efektywnemu wykonywaniu działalności rolniczej. Efektywność należy bowiem zawsze rozumieć w konkretnym kontekście wspomnianych już warunków agronomicznych(53). W konsekwencji również grunty z roślinnością mieszaną z przewagą roślin drzewiastych czy też grunty porośnięte wyłącznie roślinami drzewiastymi muszą być objęte pojęciem „trwałych użytków zielonych” w każdym razie wtedy, kiedy ze względu na panujące warunki agronomiczne nie można oczekiwać roślinności z przewagą roślin zielnych i w związku z tym grunty te muszą być wykorzystywane do działalności typowej dla „trwałych użytków zielonych”.
65. Taka szeroka interpretacja pojęcia „trwałych użytków zielonych”, która oprócz gruntów porośniętych wyłącznie roślinami zielnymi obejmuje także grunty z roślinnością mieszaną oraz grunty porośnięte wyłącznie roślinami drzewiastymi – pod warunkiem że są one efektywnie wykorzystywane na cele rolnicze – jest również zgodna z celami rozporządzenia nr 1782/2003, które dotyczą w szczególności stabilizacji dochodów z działalności rolniczej, zachowania obszarów wiejskich oraz ochrony środowiska.
66. Cel polegający na stabilizacji dochodów z działalności rolniczej przyświeca zgodnie z koncepcją rozporządzenia nr 1782/2003 w jednakowym stopniu całej społeczności rolniczej Unii Europejskiej(54). W związku z tym pochodzenie regionalne rolnika nie może – nawet pośrednio – decydować o dostępie do przewidzianego w tym rozporządzeniu systemu płatności. Taki skutek występowałby jednak w wypadku, gdy rodzaj roślinności, którego występowanie jest w dużym stopniu uwarunkowane klimatycznie, miałby decydujące znaczenie dla kwalifikowalności gruntów rolnych. Nie można zatem zaakceptować sytuacji, w której czynni rolnicy, którzy w panujących na danym obszarze warunkach agronomicznych efektywnie użytkują grunty, jakimi dysponują, korzystają ze stabilizacji swoich dochodów dzięki systemowi płatności w mniejszym stopniu niż rolnicy w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej wyłącznie ze względu na uwarunkowane klimatycznie występowanie innych rodzajów roślinności.
67. Ponadto zgodnie z motywem 21 rozporządzenia nr 1782/2003 stabilizacja dochodów jest ściśle związana z zachowaniem obszarów wiejskich(55). W tym kontekście przy okazji reformy WPR w 2003 r. Komisja miała na uwadze również ukierunkowane wsparcie różnorodnych tradycyjnych i wartościowych pod względem ekologicznym systemów gospodarowania w celu zatrzymania trendu polegającego na przechodzeniu do coraz bardziej wyspecjalizowanej produkcji zwierzęcej i produkcji zbóż, a także upraw trwałych(56). W związku z powyższym właśnie tradycyjnie użytkowane grunty z roślinnością mieszaną i grunty porośnięte wyłącznie roślinami drzewiastymi wydają się zasługiwać na wsparcie.
68. Ponadto ochrona środowiska jest nie tylko jednym z celów ogólnych WPR(57), ale także jednym z konkretnych celów systemu płatności jednolitych zgodnie z rozporządzeniem nr 1782/2003(58). W tym kontekście wsparciu „trwałych użytków zielonych” – w myśl motywów 3 i 4 tego rozporządzenia – przypada szczególne znaczenie, ponieważ tworzy ono zachęty finansowe do unikania scenariuszy niepożądanych ze względów ekologicznych, a mianowicie zaniechania uprawy gruntów czy też przekształcania kolejnych gruntów w grunty orne. Zbyt zawężająca interpretacja zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 definicji pojęcia „trwałych użytków zielonych” w odniesieniu do roślinności godziłaby jednak w efektywność tego mechanizmu. Nawet jeśli nie trzeba obawiać się zaniechania uprawy gruntów lub też ich przekształcenia w grunty rolne, wydaje się, że szeroka definicja jest niezbędna ze względu na ochronę środowiska. W przeciwnym razie stworzono by mianowicie zachętę do tego, aby usuwać odmienne struktury roślinności bez względu na związane z nimi korzyści ekologiczne, nawet jeśli struktury te nie wpływałyby negatywnie na prowadzenie działalności rolniczej na danych gruntach.
69. Szeroka interpretacja pojęcia „trwałych użytków zielonych” oparta na celach rozporządzenia nr 1782/2003, która w istotnym stopniu nawiązuje do efektywnego użytkowania gruntów, nie oznacza jednak, że kryterium roślinności przewidziane w art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 przestaje być aktualne. Uzasadnia ono raczej domniemanie prawne, zgodnie z którym użytkowany rolniczo grunt, którego roślinność składa się wyłącznie z roślin zielnych, można od razu zakwalifikować jako „trwałe użytki zielone” w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004. Natomiast grunty z roślinnością mieszaną czy też grunty porośnięte wyłącznie roślinami drzewiastymi wymagają dalszej weryfikacji, w ramach której trzeba wykazać ich efektywne użytkowanie i ewentualnie istnienie tradycyjnej formy gospodarowania.
70. Ponadto art. 8 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004(59) podkreślają, że efektywne użytkowanie rolnicze czy też tradycyjne formy gospodarowania są ważniejsze dla kwalifikowalności gruntu niż cechy krajobrazu. Zgodnie z tymi przepisami działki, na których znajdują się drzewa lub inne obiekty krajobrazu takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, uznaje się mimo wszystko za działki rolne, pod warunkiem że działalność rolnicza nie jest ograniczona czy też wspomniane obiekty stanowią element lokalnych tradycji rolniczych(60).
71. Natomiast art. 132 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1782/2003 (dotyczący płatności z tytułu ekstensyfikacji), do którego odnosi się Królestwo Hiszpanii, nie ma bezpośredniego znaczenia dla wykładni pojęcia „trwałych użytków zielonych”. Płatność z tytułu ekstensyfikacji stanowi część nieopartego na powierzchni systemu pomocy ukierunkowanego na ograniczenie intensywnej hodowli zwierząt, który obowiązywał jeszcze przed wprowadzeniem płatności jednolitych. Stosowane w tym kontekście pojęcie „pastwiska” nie opisuje kwalifikowalnego gruntu, lecz służy jedynie jako obliczeniowa wartość referencyjna służąca obliczeniu wymogów dotyczących obsady zwierząt, tzn. stosunku sztuk żywego inwentarza do liczby hektarów. Nawet jeśli ze względu na fakt, że „trwałe użytki zielone” są wykorzystywane w szczególności w celu utrzymywania zwierząt, należy oczekiwać pewnego zbliżenia terminów, znaczenie pojęcia „trwałych użytków zielonych” należy jednak ustalać wyłącznie w jego specyficznym kontekście.
72. Uwzględnienie gruntów z roślinnością mieszaną oraz gruntów porośniętych wyłącznie roślinami drzewiastymi w definicji „trwałych użytków zielonych” zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 nie zwiększa wreszcie ryzyka nadużyć. Motyw 21 i art. 29 rozporządzenia nr 1782/2003 przewidują co prawda, że rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania płatności jednolitych w celu osiągnięcia korzyści niezgodnej z ich celami, nie należy przekazywać płatności(61). Grunty z roślinnością mieszaną i grunty porośnięte wyłącznie roślinami drzewiastymi, które są użytkowane co najwyżej pro forma, tzn. bez woli wykorzystania rolniczego potencjału gruntu, a jedynie w celu uzyskania kwalifikowalności, nie otrzymają jednak wsparcia również w świetle szerszej definicji „trwałych użytków zielonych”, ponieważ opiera się ona w istotnym stopniu na rolniczym użytkowaniu gruntów.
73. Wreszcie, dzięki temu szeroka interpretacja pojęcia „trwałych użytków zielonych” zawarta w mających zastosowanie do roku składania wniosków 2008 rozporządzeniach nr 1782/2003 oraz nr 796/2004, która opiera się na efektywnym użytkowaniu gruntu na cele działalności rolniczej typowej dla „trwałych użytków zielonych”, jest w dużym stopniu zbliżona do definicji „trwałych użytków zielonych” zawartej w art. 4 ust. 1 lit. h) późniejszego rozporządzenia nr 1307/2013. Obok gruntów porośniętych wyłącznie roślinnością zielną obejmuje ona wyraźnie również grunty porośnięte innymi gatunkami, które mogą nadawać się do wypasu w ramach praktyk lokalnych(62). Z powyższego wynika, że – nawet jeżeli samo rozporządzenie nr 1307/2013 zasadniczo nie pozwala wyciągać wiążących wniosków co do interpretacji rozporządzenia nr 796/2004(63) – pojęcia „trwałych użytków zielonych” zawartego w art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 w każdym razie nie należy rozumieć jako posiadającego szerszy zakres znaczeniowy w porównaniu z tym zawartym w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013.
74. W związku z powyższym rozporządzenie nr 1307/2013 wprowadza możliwość uwzględnienia w ramach obliczania płatności faktu, że utrzymanie gruntów porośniętych wyłącznie roślinami zielnymi wymaga zwykle innego wysiłku niż utrzymanie gruntów z roślinnością mieszaną i gruntów porośniętych wyłącznie roślinami drzewiastymi. Artykuł 32 ust. 5 rozporządzenia nr 1307/2013 przewiduje w tym celu mianowicie fakultatywne stosowanie przez państwa członkowskie współczynnika zmniejszenia. Współczynnik ten jest podobny w skutkach do systemu pro rata, jaki przewiduje np. wspomniany w zaskarżonym wyroku grecki plan działania z 2012 r.(64) w odniesieniu do nowej regulacji ustanowionej rozporządzeniem nr 1307/2013(65). Stosując taki system, łączną liczbę hektarów „trwałych użytków zielonych” zmniejsza się procentowo na potrzeby obliczenia podlegającej wypłacie pomocy w zależności od ilości występujących na danym gruncie roślin drzewiastych.
75. Jeżeli zawarte w art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 pojęcie „trwałych użytków zielonych” rozumieć jako grunt, który jest efektywnie użytkowany na potrzeby działalności rolniczej typowej dla „trwałych użytków zielonych”, nie stanowi to zatem przeszkody w stosowaniu takiego systemu pro rata. Pozwala to proporcjonalnie uwzględnić ilość roślin zielnych występujących na powierzchni trwałych użytków zielonych przy obliczaniu kwoty pomocy.
76. Nie wiąże się to jednak z kwestionowaniem zasadniczej kwalifikacji danego gruntu jako „trwałych użytków zielonych”. Wbrew opinii Komisji – jak trafnie zauważyło na rozprawie Królestwo Hiszpanii – pytanie o kwalifikowalność „trwałych użytków zielonych” poprzedza bowiem pytanie o to, czy pomoc dla tego gruntu może zostać procentowo zmniejszona przy zastosowaniu systemu pro rata z powodu występowania na nim roślin drzewiastych.
77. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził co prawda, że rzeczywiste, efektywne objęcie gruntu działalnością rolniczą stanowi zasadniczy warunek kwalifikowalności tego gruntu w świetle rozporządzenia nr 1782/2003(66). Ostatecznie Sąd potwierdził jednak ocenę Komisji zawartą w spornej decyzji wykonawczej i przypisał tym samym roślinności zielnej jako okoliczności świadczącej o tym, że dany grunt stanowi „trwałe użytki zielone”, zbyt duże znaczenie, uznając ją za decydujący warunek takiej kwalifikacji(67). W związku z powyższym pierwsza część zarzutu pierwszego zasługuje na uwzględnienie.
b) W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego odwołania
78. W ramach części drugiej zarzutu pierwszego Republika Grecka kwestionuje stwierdzenie Sądu zawarte w pkt 66 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym sporne grunty nie były kwalifikowalne niezależnie od definicji pojęcia „trwałych użytków zielonych”. Zdaniem wnoszącej odwołanie Sąd – podobnie jak wcześniej Komisja w spornej decyzji wykonawczej – nie uwzględnił w wystarczającym stopniu okoliczności, że spośród zadeklarowanych gruntów jedynie niewielka część została wykorzystana do aktywowania uprawnień do płatności w ramach systemu płatności jednolitych(68).
79. W ramach tego zarzutu Republika Grecka nawiązuje do tzw. efektu buforowego. Wynika on z faktu, że wielu rolników posiada więcej gruntów niż uprawnień do płatności, w związku z czym jedynie część zadeklarowanych „trwałych użytków zielonych” może być podstawą wypłaty pomocy. Zmniejsza to ryzyko strat, na jakie są narażone fundusze rolne, które istnieje, kiedy do aktywowania uprawnień do płatności wykorzystuje się grunty niespełniające wyznaczonych kryteriów. Wychodzi się bowiem z założenia, że są jeszcze niezadeklarowane grunty, które spełniłyby te kryteria. Tym samym efekt buforowy jest ważnym czynnikiem przy obliczaniu odsetka korekty, który określa się na podstawie stopnia nieprawidłowości w systemie kontroli oraz wynikającego z tego ryzyka strat, na jakie są narażone fundusze rolne.
80. W pkt 66 zaskarżonego wyroku Sąd nie analizuje jednak kwestii obliczania odsetka korekty, a wyjaśnia jedynie, że niezależnie od rozumienia pojęcia „trwałych użytków zielonych” sporne grunty nie byłyby kwalifikowalne. Jak pokazuje pkt 40 i jak to Komisja potwierdziła na rozprawie, w przypadku spornych gruntów nie chodziło bowiem ani o grunty porośnięte wyłącznie roślinami zielnymi, ani o grunty z roślinnością mieszaną czy też grunty porośnięte wyłącznie roślinami drzewiastymi, lecz – w zakresie, w jakim można było je zlokalizować – piaszczyste wybrzeże morskie, las itp.
81. W związku z powyższym zarzut ten należy oddalić.
c) W przedmiocie części trzeciej zarzutu pierwszego odwołania
82. W ramach części trzeciej zarzutu pierwszego Republika Grecka podnosi brak dostatecznego uzasadnienia – wywód Sądu zawarty w pkt 20–22 zaskarżonego wyroku nie przedstawia jej zdaniem w wystarczającym stopniu kryterium oceny zarzutu pierwszego podniesionego w skardze. Nie odnosi się do kluczowego problemu prawnego poruszonego w ramach pierwszego zarzutu podniesionego w skardze, a mianowicie interpretacji pojęcia „trwałych użytków zielonych” w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004.
83. Zarzut ten opiera się na niewystarczającym uzasadnieniu zawartym w pkt 20–22 zaskarżonego wyroku. Znajdujący się tam wywód nie ma bowiem w ogóle na celu przedstawiać prawnego kryterium oceny pierwszego zarzutu podniesionego w skardze. Poprzedza on raczej ocenę prawną wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i wyjaśnia wynikające z orzecznictwa i mające znaczenie dla całego wyroku zasady dotyczące ciężaru dowodu oraz przedstawienia okoliczności faktycznych, który spoczywa na Komisji w zakresie, w jakim odmawia obciążenia funduszy rolnych z tytułu dokonanych wydatków ze względu na naruszenia prawa Unii Europejskiej. Normy, które zdaniem Sądu są istotne dla interpretacji pojęcia „trwałych użytków zielonych”, przedstawiono natomiast w pkt 27–32 zaskarżonego wyroku. Z powyższego nie wynika żadne naruszenie prawa.
84. W związku z tym część trzecią zarzutu pierwszego należy oddalić.
2. W przedmiocie zarzutu drugiego odwołania
85. W ramach zarzutu drugiego Republika Grecka podnosi z jednej strony naruszenie art. 296 TFUE, zgodnie z którym akty prawa Unii są uzasadniane, ponieważ Sąd, oddalając zarzut dotyczący niewystarczającego uzasadnienia spornej decyzji wykonawczej [zob. śródtytuł a)] dopuścił się. naruszenia prawa. Ponadto Republika Grecka twierdzi, że również sam zaskarżony wyrok jest nieprawidłowo uzasadniony, ponieważ Sąd nie uzasadnił go w sposób wystarczający zgodnie z wymogami art. 36 w związku z art. 53 ust. 1 statutu Trybunału Sprawiedliwości oraz art. 117 regulaminu postępowania przed Sądem [zob. śródtytuł b)].
a) W przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego odwołania
86. W ramach części pierwszej zarzutu drugiego Republika Grecka podnosi, że Sąd w pkt 68–76 zaskarżonego wyroku naruszył art. 296 TFUE. Tym samym Sąd naruszył prawo, oddalając argument, zgodnie z którym w uzasadnieniu spornej decyzji wykonawczej Komisji nie uwzględniono wszystkich argumentów Republiki Greckiej dotyczących interpretacji pojęcia „trwałych użytków zielonych”.
87. Jak wyjaśnia Sąd, powołując się na odnośne orzecznictwo, uzasadnienie decyzji odmawiającej przyjęcia obciążenia funduszy rolnych z tytułu dokonanych wydatków jest dostateczne, jeżeli z korespondencji prowadzonej w ramach procedury rozliczania rachunków oraz sprawozdania podsumowującego wynika, że państwo członkowskie będące adresatem decyzji było ściśle zaangażowane w tę procedurę, a zatem znało powody będące podstawą decyzji Komisji(69). Jest to uzasadnione z uwagi na wyjątkowy charakter procedury rozliczania rachunków, która przewiduje szerokie zaangażowanie państw członkowskich. Zgodnie z ustaleniami Sądu zawartymi w pkt 72–74 zaskarżonego wyroku, których Republika Grecka nie zakwestionowała, problem interpretacji pojęcia „trwałych użytków zielonych” był w niniejszej sprawie rozważany w ramach procedury rozliczania rachunków. Oddalenie zarzutu Republiki Greckiej dotyczącego nieprawidłowego uzasadnienia decyzji Komisji nie stanowi zatem naruszenia prawa.
88. Część pierwsza zarzutu drugiego jest więc bezzasadna.
b) W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego odwołania
89. Należy oddalić także część drugą zarzutu drugiego, zgodnie z którą również sam zaskarżony wyrok nie zawiera wystarczającej analizy argumentacji Republiki Greckiej dotyczącej interpretacji pojęcia „trwałych użytków zielonych”.
90. Sąd dokonał bowiem szczegółowej analizy interpretacji pojęcia „trwałych użytków zielonych”, uwzględniając przy tym argumenty Republiki Greckiej(70). Sąd rozważył w szczególności również podniesione przez Republikę Grecką w ramach zarzutu drugiego argumenty dotyczące znaczenia kwalifikowalności użytków zielonych typu śródziemnomorskiego dla krajów śródziemnomorskich oraz nowej regulacji wynikającej z rozporządzenia nr 1307/2013.
3. W przedmiocie zarzutu trzeciego odwołania
91. W ramach zarzutu trzeciego Republika Grecka kwestionuje ustalenia Sądu zawarte w pkt 88–103 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którymi – niezależnie od definicji pojęcia „trwałych użytków zielonych” – odsetek korekty wynoszący 10% w odniesieniu do pomocy dla rolników, którzy zadeklarowali jedynie użytki zielone, jest proporcjonalny. W tym kontekście Republika Grecka podnosi zasadniczo, że Sąd w niedozwolony sposób uzupełnił uzasadnienie spornej decyzji wykonawczej, a także nie uzasadnił w tym zakresie zaskarżonego wyroku w wystarczającym stopniu [zob. śródtytuł a)] oraz naruszył zasadę proporcjonalności [zob. śródtytuł b)].
a) W przedmiocie części pierwszej zarzutu trzeciego odwołania
92. Republika Grecka uważa, że w pkt 88–103 zaskarżonego wyroku Sąd dopuścił się naruszenia prawa w trzech aspektach. Po pierwsze, Sąd w niedozwolony sposób uzupełnił sporną decyzję wykonawczą, zakładając, że nieprawidłowości w systemie zarządzania i kontroli są same w sobie wystarczające, aby uzasadnić odsetek korekty wynoszący 10% w odniesieniu do rolników, którzy zadeklarowali jedynie użytki zielone. Decyzja ta opiera się bowiem wyłącznie na braku kwalifikowalności gruntów zadeklarowanych jako „trwałe użytki zielone”, a tym samym błędnej interpretacji pojęcia „trwałych użytków zielonych” zawartego w art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004. Po drugie, Sąd nie wypowiedział się w przedmiocie nieuzasadnionego podwyższenia odsetka korekty do 10% w porównaniu z 5% w roku poprzednim czy też stwierdzonej poprawy w klasycznych kontrolach na miejscu. Po trzecie, wyrok nie zawiera dostatecznej analizy tzw. efektu buforowego i jego wpływu na odsetek korekty(71).
93. Wbrew wrażeniu Republiki Greckiej, ze sprawozdania podsumowującego, które zawiera uzasadnienie spornej decyzji wykonawczej, wynika jednak, że Komisja oparła odsetek korekty wynoszący 10% w odniesieniu do pomocy dla rolników, którzy zadeklarowali jedynie użytki zielone, przede wszystkim nie na braku kwalifikowalności określonych gruntów, lecz na nieprawidłowościach w systemie kontroli. Na brak kwalifikowalności powołano się wyłącznie jako na okoliczność świadczącą o nieprawidłowościach w kontrolach na miejscu. W związku z powyższym Sąd nie uzupełnił decyzji Komisji w sposób niezgodny z prawem, uzasadniając w zaskarżonym wyroku odsetek korekty poszczególnymi niedociągnięciami w systemie kontroli(72).
94. Sąd przeanalizował także wyraźnie znaczenie stwierdzonej poprawy w kontrolach na miejscu(73), odsetek korekty z roku poprzedzającego(74) oraz efekt buforowy(75).
95. Wobec powyższego wynik tej oceny, zgodnie z którym niedociągnięcia w systemie kontroli uzasadniają odsetek korekty niezależnie od kwestii definicji „trwałych użytków zielonych”, ani nie stanowi niedozwolonego uzupełnienia uzasadnienia Komisji, ani nie jest nieprawidłowo uzasadniony. Pierwsza część zarzutu trzeciego jest zatem bezzasadna.
b) W przedmiocie części drugiej zarzutu trzeciego odwołania
96. Republika Grecka uważa, że zawarte w pkt 88–103 zaskarżonego wyroku potwierdzenie odsetka korekty wynoszącego 10% w odniesieniu do pomocy dla rolników, którzy zadeklarowali jedynie użytki zielone, narusza zasadę proporcjonalności. Podnosi, że odsetek ten powinien wynosić 5%. Odsetek wynoszący 10% miałby wynikać z tego, że niedociągnięcia w systemie kontroli oceniono w odniesieniu do deklarowanych gruntów bez dostatecznego uwzględnienia efektu buforowego(76).
97. Zgodnie z wypracowanymi w orzecznictwie kryteriami(77), na których opierał się Sąd, wysokość odsetka ryczałtowej korekty określa się według stopnia nieprawidłowości w systemie kontroli i wynikającego z nich ryzyka strat, na jakie narażone są fundusze rolne z tytułu wydatków niemających podstawy w prawie Unii Europejskiej. Przy ustalaniu odsetka korekty należy zawsze wziąć pod uwagę zasadę proporcjonalności.
98. W niniejszej sprawie Sąd przyjął zgodnie ze stanowiskiem Komisji, że stwierdzone nieprawidłowości w systemie LPIS-GIS oraz w kontrolach na miejscu należy uznać za poważne niedociągnięcia w stosowaniu systemu kontroli, skutkujące zwykle wysokim ryzykiem strat, na jakie narażony jest fundusz. Zdaniem Sądu uzasadniałoby to zgodnie z wytycznymi Komisji dotyczącymi obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR(78) co do zasady odsetek korekty wynoszący 25%(79). Na rozprawie w postępowaniu odwoławczym Komisja wskazała nawet, że rozważała odsetek korekty wynoszący do 50%. Przy późniejszym nowym ujęciu spornych gruntów w Grecji na podstawie rozszerzonej definicji odnotowano zmniejszenie powierzchni kwalifikowalnych gruntów o ok. 50%, co ujawniło skalę pierwotnego problemu dotyczącego stosowania systemu kontroli. Na ten aspekt wskazano już również w zaskarżonym wyroku(80). Odsetek korekty wynoszący 10% – znacznie obniżony w porównaniu z 25% czy też 50% – wynika w związku z powyższym z uwzględnienia efektu buforowego(81).
99. Rozważania te dokumentują, że Sąd, nie naruszając prawa, w odpowiedni sposób uwzględnił zasadę proporcjonalności oraz istotne w tym względzie aspekty. Ponadto należy w tym kontekście zawsze pamiętać o tym, że chodzi tutaj o korektę ryczałtową. To właśnie tego wydaje się nie dostrzegać Republika Grecka, kiedy domaga się uwzględnienia błędów w działaniu systemu kontroli tylko w zakresie, w jakim wystąpiły one w odniesieniu do gruntów wykorzystanych do celów aktywowania uprawnień do płatności.
100. Ponadto Republika Grecka argumentuje, że naruszenie zasady proporcjonalności wynika z tego, iż ustalenia zawarte w pkt 103 zaskarżonego wyroku są sprzeczne z ustaleniami Trybunału zawartymi w wyroku Planes Bresco(82). Nie jest jednak jasne, jakie znaczenie dla oceny proporcjonalności odsetka korekty ma zacytowany fragment wyroku Planes Bresco, w którym dokonano terminologicznego rozróżnienia między kwalifikowalnymi do objęcia pomocą obszarową obszarami trwałych użytków zielonych zgodnie z art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 a obszarami upraw paszowych początkowo uwzględnionymi przy obliczeniu uprawnień do płatności przysługujących gospodarstwu zgodnie z art. 43 ust. 2 tego rozporządzenia.
101. W konsekwencji również część drugą zarzutu trzeciego należy oddalić jako bezzasadną.
4. Wniosek częściowy
102. Podsumowując, należy stwierdzić, że jedynie część pierwsza zarzutu pierwszego odwołania zasługuje na uwzględnienie. Sąd naruszył prawo w ten sposób, że oparł zaskarżony wyrok na zbyt zawężającej wykładni zawartego w art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 pojęcia „trwałych użytków zielonych”.
103. To naruszenie prawa nie prowadzi jednak w niniejszej sprawie do uchylenia zaskarżonego wyroku(83). Sąd stwierdził bowiem wyraźnie, że niedociągnięcia w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli uzasadniają ustalony odsetek korekty w wysokości 10% w odniesieniu do rolników, którzy zadeklarowali jedynie użytki zielone, niezależnie od kwestii definicji „trwałych użytków zielonych”(84). Tym samym Sąd sam przedstawił powody, na których oparł sentencję zaskarżonego wyroku niezależnie od interpretacji pojęcia „trwałych użytków zielonych”. Republice Greckiej nie udało się skutecznie zaskarżyć tego stwierdzenia Sądu. Z tego powodu uwzględnienie części pierwszej zarzutu pierwszego nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
104. Ponadto stwierdzenia tego nie podważa okoliczność, że w niniejszej sprawie o pomoc związaną z zadeklarowaną powierzchnią gruntów rolnych chodzi nie tylko w wypadku pomocy dla rolników, którzy zadeklarowali jedynie użytki zielone, ale w wypadku całej pomocy objętej korektą wynikającą ze spornej decyzji wykonawczej(85).
105. Z jednej strony uzupełniające płatności obszarowe nie opierają się bowiem na występowaniu trwałych użytków zielonych jako gruntów kwalifikowalnych, tylko na gruntach użytkowanych w celu uprawy określonych produktów rolnych(86). Z drugiej strony Republika Grecka w swoim odwołaniu zakwestionowała ustalenia Sądu w kwestii korekt pomocy dotyczącej środków rozwoju obszarów wiejskich opartych na wielkości powierzchni nie w odniesieniu do kwalifikowalności wykorzystanych gruntów czy też proporcjonalności korekt, lecz wyłącznie w odniesieniu do nieuwzględnienia decyzji wykonawczej 2013/214 za rok składania wniosków 2008/rok budżetowy 2010(87).
106. W związku z powyższym stwierdzenie naruszenia przez Sąd prawa przy interpretacji pojęcia „trwałych użytków zielonych” w ramach niniejszego odwołania nie może mieć żadnego znaczenia dla oceny korekt w odniesieniu do uzupełniających płatności obszarowych oraz środków rozwoju obszarów wiejskich opartych na wielkości powierzchni.
C. Zarzuty dotyczące dokonanej przez Sąd oceny korekty finansowej w wysokości 5% w odniesieniu do uzupełniającej pomocy obszarowej
107. W ramach zarzutów czwartego i piątego Republika Grecka kwestionuje dokonaną przez Sąd ocenę ryczałtowej korekty w wysokości 5% w odniesieniu do uzupełniającej pomocy obszarowej(88).
1. W przedmiocie zarzutu czwartego odwołania
108. W ramach zarzutu czwartego odwołania Republika Grecka podnosi błędną lub niewystarczająco uzasadnioną wykładnię i zastosowanie art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005(89) w związku z art. 11 rozporządzenia (WE) nr 885/2006(90). Wymagają one, aby Komisja z własnej inicjatywy omówiła z danym państwem członkowskim wszelkie wyniki kontroli, na których ma się ostatecznie opierać korekta finansowa, w ramach spotkania dwustronnego.
109. Sąd nie przypisał spotkaniu dwustronnemu takiego znaczenia. Zdaniem Sądu w myśl art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 885/2006 postępowanie kontradyktoryjne, które prowadzi do wydania decyzji w przedmiocie rozliczenia rachunków, wszczyna pierwsze pisemne powiadomienie, które powinno umożliwić państwu członkowskiemu dokładne zapoznanie się z wynikami kontroli tak, aby zapewnić mu wszelkie gwarancje konieczne do przedstawienia stanowiska(91). O ile Komisja dopełniła tego obowiązku informacyjnego, o tyle państwo członkowskie nie może powołać się na to, że wyniki kontroli nie zostały omówione również w ramach spotkania dwustronnego przeprowadzonego na podstawie art. 11 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 885/2006(92).
110. Niniejsza interpretacja nie wskazuje na żadne naruszenie prawa.
111. Ani art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005, ani art. 11 rozporządzenia nr 885/2005 nie zawierają wytycznych dotyczących treści rozmów podczas spotkania dwustronnego. Pierwszy z tych przepisów przewiduje jedynie, że o wynikach kontroli należy zawiadomić państwo członkowskie na piśmie, co z kolei drugi doprecyzowuje w ten sposób, że musi mieć to miejsce już przy pierwszym pisemnym powiadomieniu.
112. Samo spotkanie dwustronne nie będzie wówczas służyć przede wszystkim udzieleniu państwu członkowskiemu informacji, lecz ma już na tym wczesnym etapie postępowania – na podstawie dotychczasowej wymiany informacji – umożliwić wymagane w art. 31 ust. 3 rozporządzenia nr 1290/2005 porozumienie w sprawie oceny prawnej naruszeń oraz środków, które mają zostać podjęte.
113. Ponadto Sąd w sposób logiczny i zrozumiały zastosował do stanu faktycznego będącego podstawą niniejszego postępowania swoje stanowisko odnośnie do treści gwarancji proceduralnych przewidzianych w art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 w związku z art. 11 rozporządzenia nr 885/2006(93).
114. W pozostałym zakresie wywód Sądu także jest wystarczająco wyczerpujący i zrozumiały. W związku z powyższym należy również oddalić wyrażoną przez Republikę Grecką krytykę, zgodnie z którą uzasadnienie Sądu w odniesieniu do wspomnianych gwarancji proceduralnych miałoby być nieprawidłowe i sprzeczne.
115. W konsekwencji zarzut czwarty odwołania jest w całości bezzasadny.
2. W przedmiocie zarzutu piątego odwołania
116. W ramach zarzutu piątego Republika Grecka podnosi niewystarczające uzasadnienie wysokości korekty wynoszącej 5% w odniesieniu do uzupełniających płatności obszarowych oraz niedopuszczalne uzupełnienie spornej decyzji wykonawczej w pkt 126–128 i 132–133 zaskarżonego wyroku.
117. Wbrew stanowisku Komisji zarzut piąty nie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny. Jego uzasadnienie – podobnie jak inne fragmenty odwołania – jest co prawda nieprecyzyjne, ale w istocie – w szczególności ze względu na odwołania do określonych fragmentów wyroku – jest on wystarczająco konkretny, aby można było zbadać jego zasadność.
118. Wbrew opinii Republiki Greckiej aspekty kluczowe dla ustalenia odsetka korekty wynoszącego 5% w odniesieniu do uzupełniających płatności obszarowych, wynikają jednak w zrozumiały sposób z zaskarżonego wyroku(94). Dotyczy to mianowicie wspomnianych już nieprawidłowości w działaniu systemu kontroli, które – jak już wyjaśniono – wynikają ze sprawozdania podsumowującego(95), a także niewystępującego w wypadku uzupełniających płatności obszarowych skutku buforowego(96), a tym samym okoliczności, że odsetek korekty wynoszący 5% w odniesieniu do uzupełniających płatności obszarowych był wyższy od odsetka wynoszącego 2% w odniesieniu do pomocy dla rolników deklarujących jedynie użytki zielone(97). W ramach rozważań dotyczących tych kwestii Sąd odpowiednio uwzględnił również odnośne argumenty podniesione przez Republikę Grecką.
119. W związku z powyższym również zarzut piąty okazuje się bezzasadny.
D. Zarzut dotyczący dokonanej przez Sąd oceny korekty finansowej w wysokości 5% w odniesieniu do środków rozwoju obszarów wiejskich opartych na wielkości powierzchni (zarzut szósty odwołania)
120. Zarzut szósty odwołania dotyczy ryczałtowej korekty w wysokości 5% w odniesieniu do rozwoju obszarów wiejskich w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził jej nieważności(98).
121. W tym względzie Republika Grecka twierdzi, że Sąd nie zbadał w sposób całościowy zarzutu podniesionego przez nią w pierwszej instancji, co stanowi nieprawidłowość w zakresie uzasadnienia. I tak Sąd miał przeanalizować zarzut niewystarczającego uwzględnienia korekty przeprowadzonej na podstawie decyzji wykonawczej 2013/214 w odniesieniu do pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich wyłącznie za rok składania wniosków 2008/rok budżetowy 2009, ale już nie za rok składania wniosków 2008/rok budżetowy 2010.
122. Republika Grecka w skardze złożonej w pierwszej instancji – w ramach zarzutu dotyczącego korekty w wysokości 5% w odniesieniu do pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich – najpierw podniosła nieprawidłowość uzasadnienia oraz błąd w ocenie okoliczności faktycznych i naruszenie zasady proporcjonalności, zaskarżając tym samym odnośną korektę w całości (tj. 5% odnośnych wydatków, co stanowi kwotę w wysokości 10 504 391,90 EUR)(99). Następnie Republika Grecka zarzuciła Komisji, że ta ostatnia nie uwzględniła w wystarczającym stopniu wcześniejszej korekty przeprowadzonej z tych samych powodów na podstawie decyzji wykonawczej 2013/214 i wynoszącej 6 175 094,49 EUR, odliczając od kwoty 10 504 391,90 EUR jedynie 2 588 231,20 EUR(100). W ramach tego argumentu Republika Grecka zmierzała nie do uchylenia podstawowej kwoty korekty w odniesieniu do pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (5% odnośnych wydatków, 10 504 391,90 EUR), lecz do uchylenia spornej decyzji wykonawczej w zakresie, w jakim przy obliczeniu sumy, jaka miała zostać odliczona od tej kwoty podstawowej, nie uwzględniono odpowiednio decyzji wykonawczej 2013/214.
123. W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił najpierw zarzut nieprawidłowości uzasadnienia oraz – choć w sposób dorozumiany – zarzut błędnej oceny okoliczności faktycznych i naruszenia zasady proporcjonalności(101). W tym względzie Republika Grecka zarzuciła Komisja, że ta ostatnia nie wzięła w wystarczającym stopniu pod uwagę wzrostu liczby kontroli na miejscu, pomimo że owe wzmocnione kontrole spowodowały znaczne obniżenie ryzyka w odniesieniu do stwierdzonych uchybień. Sąd zbadał ten zarzut z merytorycznego punktu widzenia i go oddalił, nawet jeśli nie wymienił w sposób wyraźny po raz kolejny jego podstaw prawnych odnoszących się do błędnej oceny okoliczności faktycznych i naruszenia zasady proporcjonalności(102). Z nieuwzględnienia tego zarzutu wynika, że Sąd oddalił w całości podniesione przez Republikę Grecką żądanie dotyczące uchylenia korekty w wysokości 5% w odniesieniu do pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.
124. W odniesieniu do części drugiej podniesionego w tej kwestii w skardze zarzutu, która dotyczyła niewystarczającego uwzględnienia korekty przeprowadzonej już na podstawie poprzedniej decyzji wykonawczej 2013/214 i do której to decyzji odnosi się niniejszy zarzut podniesiony w odwołaniu, Sąd uwzględnił w części żądanie Republiki Greckiej. W ten sposób mimo własnych wyjaśnień i obliczeń Sąd doszedł do wniosku, że nie jest jasne, jak dokonano obliczeń kwot, które Komisja odliczyła od korekty w wysokości 5% w odniesieniu do pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. W związku z powyższym Sąd stwierdził nieprawidłowość uzasadnienia spornej decyzji wykonawczej w odniesieniu do uwzględnienia poprzedniej korekty pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, przeprowadzonej na podstawie decyzji wykonawczej 2013/214(103).
125. Z niezrozumiałych względów Sąd ograniczył jednak swój wywód w tej kwestii – zarówno w uzasadnieniu jak i w sentencji zaskarżonego wyroku – do korekty za rok składania wniosków 2008/rok budżetowy 2009 przeprowadzonej na podstawie spornej decyzji wykonawczej i odliczonej w związku z tym kwoty (korekta w wysokości 5 007 867,36 EUR, odliczenie w wysokości 2 318 055,75 EUR i kwota końcowa w wysokości 2 689 811,61 EUR)(104). Tymczasem w skardze wniesionej w pierwszej instancji Republika Grecka wyraźnie odniosła się do uwzględnienia w całości korekty pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich przeprowadzonej na podstawie decyzji wykonawczej 2013/214 w ramach spornej decyzji wykonawczej, przy czym każda z tych decyzji dotyczyła zarówno roku składania wniosków 2008/roku budżetowego 2009, jak i roku składania wniosków 2008/roku budżetowego 2010. Z decyzji wykonawczej 2013/214 i spornej decyzji wykonawczej oraz z załączonych do nich sprawozdań podsumowujących rzeczywiście wynika, że obie decyzje wykonawcze przewidują korekty pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich za rok składania wniosków 2008/rok budżetowy 2009 oraz za rok składania wniosków 2008/rok budżetowy 2010(105).
126. Sąd, ograniczając się w swoim wywodzie do korekty za rok składania wniosków 2008/rok budżetowy 2009, nie zbadał więc w całości argumentu podniesionego przez Republikę Grecką. Stanowi to naruszenie obowiązku uzasadnienia(106).
127. Zarzut szósty odwołania jest zatem zasadny.
128. Z rozważań zawartych w pkt 122 i 125 niniejszej opinii wynika ponadto, że zarzut ten – wbrew twierdzeniu Komisji – nie stanowi rozszerzenia zarzutów podniesionych w skardze w pierwszej instancji. Co więcej, zarzut ten odnosi się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz kwestii tego, czy Sąd w wystarczającym stopniu zbadał argument przedstawiony przez Republikę Grecką, nie zaś – jak twierdzi Komisja – do kwestii faktycznych, które nie podlegają kontroli w postępowaniu odwoławczym.
129. Należy jednak zgodzić się z Komisją, że sentencję zaskarżonego wyroku należy w świetle jego uzasadnienia rozumieć w ten sposób, że Sąd uchylił korektę w wysokości 5% pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich za rok składania wniosków 2008/rok budżetowy 2009 nie w odniesieniu do jej kwoty podstawowej, lecz jedynie w odniesieniu do (zbyt niskiej) kwoty, jaką Komisja odliczyła od tej kwoty podstawowej w celu uwzględnienia korekty przeprowadzonej już na podstawie decyzji wykonawczej 2013/214(107). W konsekwencji niniejszy zarzut należy rozumieć w ten sposób, że Republika Grecka wnosi o to, aby Trybunał uchylił zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim Sąd nie uwzględnił w odniesieniu do pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich korekty przeprowadzonej już z tych samych powodów na podstawie decyzji wykonawczej 2013/214 za rok składania wniosków 2008/rok budżetowy 2010.
VI. Uchylenie zaskarżonego wyroku i ostateczne rozstrzygnięcie sporu
130. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału, jeśli odwołanie jest zasadne, Trybunał Sprawiedliwości uchyla orzeczenie Sądu. Może on wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
131. Część pierwsza zarzutu pierwszego oraz zarzut szósty zasługują na uwzględnienie. Ustalono już jednak, że uwzględnienie części pierwszej zarzutu pierwszego nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku(108). W związku z powyższym zaskarżony wyrok należy uchylić jedynie w odniesieniu do dokonanej przez Sąd oceny korekty finansowej w wysokości 5% dotyczącej pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, do której odnosi się zarzut szósty.
132. W tym zakresie stan postępowania pozwala na to, aby wydać orzeczenie ostateczne w sprawie. Sąd zbadał zarzut podwójnego ustalenia korekty jedynie w odniesieniu do roku składania wniosków 2008/roku budżetowego 2009. Przedstawiony tam wywód, zgodnie z którym Komisja nie była w stanie w sposób uzasadniony wyjaśnić, w jakim stopniu korekta ustalona w decyzji wykonawczej 2013/214 wpłynęła na wysokość korekty wynikającej ze spornej decyzji wykonawczej, można jednak odnieść do korekty dotyczącej roku składania wniosków 2008/roku budżetowego 2010. W ten sposób Trybunał może w tym zakresie wydać orzeczenie ostateczne w sprawie.
VII. W przedmiocie kosztów
133. Artykuł 138 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, który stosuje się do postępowania odwoławczego zgodnie z art. 184 § 1 tego regulaminu, przewiduje, że w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron, każda z nich pokrywa własne koszty. Jednakże, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Trybunał może orzec, że jedna ze stron pokrywa, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną.
134. W niniejszej sprawie żądania Republiki Greckiej zostają uwzględnione częściowo zarówno w odniesieniu do postępowania odwoławczego, jak i w odniesieniu do postępowania w pierwszej instancji.
135. Uzasadnione jest zatem rozstrzygnięcie – zarówno w odniesieniu do kosztów poniesionych w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w odniesieniu do kosztów poniesionych w postępowaniu odwoławczym – że Republika Grecka ponosi jedną trzecią własnych kosztów oraz jedną trzecią kosztów Komisji, a Komisja dwie trzecie własnych kosztów oraz dwie trzecie kosztów Republiki Greckiej.
VIII. Wnioski
136. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby orzekł w następujący sposób:
1) Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2017 r., Grecja/Komisja (T‑112/15, EU:T:2017:239) zostaje uchylony w zakresie, w jakim Sąd oddalił zarzut podwójnego ustalenia korekty na tej samej podstawie za rok składania wniosków 2008/rok budżetowy 2010 w odniesieniu do korekty finansowej wynoszącej 5% pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich oraz obciążył Republikę Grecką w całości kosztami postępowania w pierwszej instancji.
2) Stwierdza się nieważność decyzji wykonawczej Komisji 2014/950/UE z dnia 19 grudnia 2014 r. w odniesieniu do wydatków dokonanych przez Republikę Grecką w sektorze rozwoju obszarów wiejskich EFRROW oś 2 (2007–2013, środki obszarowe) w zakresie, w jakim dotyczy ona uwzględnienia decyzji wykonawczej Komisji 2013/214/UE z dnia 2 maja 2013 r. przy obliczeniu korekty za rok budżetowy 2010 z powodu niedociągnięć w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) oraz przy kontrolach na miejscu (drugi filar, rok składania wniosków 2008).
3) W pozostałym zakresie odwołanie zostaje oddalone.
4) Republika Grecka ponosi jedną trzecią własnych kosztów poniesionych w postępowaniu w pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym oraz jedną trzecią kosztów poniesionych przez Komisję w postępowaniu w pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym.
5) Komisja pokrywa dwie trzecie własnych kosztów poniesionych w postępowaniu w pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym oraz dwie trzecie kosztów poniesionych przez Republikę Grecką w postępowaniu w pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym.