СТАНОВИЩЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑ЖА J. KOKOTT
представено на 26 октомври 2012 година(1)
Дело C‑370/12
Thomas Pringle
срещу
Government of Ireland, Ireland и Attorney General
(Преюдициално запитване, отправено от Supreme Court, Ирландия)
„Опростена процедура по реда на член 48, параграф 6 ДЕС за изменение на трета част от ДФЕС — Решение 2011/199/ЕС за изменение на член 136 ДФЕС — Икономическа и парична политика — Договор за създаване на Европейски механизъм за стабилност“
1. В Европа е налице криза на държавния дълг. За нейното преодоляване Съюзът и държавите членки използват отчасти нетрадиционни мерки. В настоящото производство по преюдициално запитване Съдът следва да изясни дали в качеството си на такъв вид мярка „Европейският механизъм за стабилност“ отговаря на критериите, установени в правото на Съюза.
I – Правна уредба
А – Право на Съюза
2. Член 1 от Решение 2011/199/ЕС на Европейския съвет от 25 март 2011 година за изменение на член 136 от Договора за функционирането на Европейския съюз по отношение на механизъм за стабилност за държавите членки, чиято парична единица е еврото (наричано по-нататък „Решение 2011/199“) гласи следното:
„В член 136 от Договора за функционирането на Европейския съюз се добавя следният параграф:
„(3) Държавите членки, чиято парична единица е еврото, могат да установят механизъм за стабилност, който да се задейства, ако е абсолютно необходимо да се гарантира стабилността на еврозоната като цяло. Предоставянето на необходимата финансова помощ в рамките на механизма ще бъде строго обвързано с условия“.
3. Във връзка с влизането в сила на Решение 2011/199 в член 2, параграф 2 е предвидена следната разпоредба:
„Настоящото решение влиза в сила на 1 януари 2013 г., при условие че са получени всички уведомления, посочени в първата алинея, или, ако това условие не е изпълнено, на първия ден от месеца, следващ този на получаването на последното от уведомленията, посочени в първата алинея“.
4. В уводните разпоредби на Решение 2011/199 като правно основание е посочен „Договора за Европейския съюз, и по-специално член 48, параграф 6 от него“.
Б – Договор за създаване на Европейски механизъм за стабилност
5. На 2 февруари 2012 г. държавите членки, чиято парична единица е еврото (наричани по-нататък „държавите членки от еврозоната“), сключват „Договор за създаване на Европейски механизъм за стабилност“ (наричан по-нататък „Договор за ЕМС“).
6. Съгласно член 1 от Договора за ЕМС Европейският механизъм за стабилност“ (наричан по-нататък „ЕМС“) е „международна финансова институция“, чиито членове са държавите членки от еврозоната и която съгласно член 3, изречение 1 от Договора има следната задача:
„Целта на ЕМС е мобилизирането на финансови средства и предоставянето при строго обвързване с условия, съобразено с избрания инструмент за финансова помощ, на подкрепа за стабилност на неговите членове, които изпитват или има опасност да изпитат сериозни проблеми във връзка с финансирането, ако това е абсолютно необходимо, за да се гарантира финансовата стабилност на еврозоната като цяло и на държавите членки в нея“ [неофициален превод].
7. Съгласно член 12, параграф 1, второ изречение от Договора за ЕМС посоченото в член 3, изречение 1 от Договора за ЕМС обвързване с условия „може да бъде […] във формата на програма за макроикономическа адаптация или на задължение да продължават да се спазват предварително установените условия за предоставянето на подкрепата“ [неофициален превод].
8. В членове 14—18 от Договора за ЕМС се предвиждат следните възможни „Инструменти за финансова помощ“ в полза на членовете на ЕМС:
– „условна кредитна линия с предпазна цел“ или „кредитна линия с разширени условия“ (член 14),
– кредити със специална цел, които се използват за „рекапитализиране на финансовите институции“ на членовете на ЕМС (член 15),
– кредити без специална цел (член 16),
– закупуване на ценни книжа, емитирани от член на ЕМС, на „първичния пазар“ (член 17), и
– „операции на вторичния пазар с ценни книжа“, емитирани от член на ЕМС (член 18).
9. В съответствие с член 48, параграф 1 от Договора за ЕМС с депозирането на декларацията за ратификация от страна на Федерална република Германия на 27 септември 2012 г. Договорът за ЕМС влиза в сила по отношение на държавите членки от еврозоната, с изключение на Естония.
II – Главното производство и производството пред Съда
10. Г‑н Pringle, народен представител в долната камара на ирландския парламент (наричан по-нататък „жалбоподател“), сезира ирландския High Court с насоченото срещу ирландското правителство искане да се приеме за установено, че предвиденото в Решение 2011/199 изменение на член 136 е недопустимо и незаконно. Освен това той иска да се забрани на ирландското правителство ратифицирането, одобрението или приемането на Договора за ЕМС. High Court отхвърля и двете искания на жалбоподателя.
11. В производството по обжалване на решението на High Court ирландският Supreme Court смята, че е необходимо Съдът да се произнесе с решение, като отговори на следните преюдициални въпроси:
„1) Валидно ли е Решение 2011/199/ЕС на Европейския съвет от 25 март 2011 г.,
– като се вземе предвид прилагането на опростената процедура за преразглеждане съгласно член 48, параграф 6 ДЕС, и по-специално предполага ли предлаганото изменение на член 136 ДФЕС разширяване на областите на компетентност, предоставени на Съюза с Договорите,
– като се вземе предвид съдържанието на предлаганото изменение, и по-специално дали то води до нарушение на Договорите или на общите принципи на правото на Съюза?
(2) Като се вземат предвид:
– членове 2 ДЕС и 3 ДЕС и разпоредбите на част трета, дял VIII ДФЕС, и по-специално членове 119 ДФЕС, 120 ДФЕС, 121 ДФЕС, 122 ДФЕС, 123 ДФЕС, 125 ДФЕС, 126 ДФЕС и 127 ДФЕС,
– изключителната компетентност на Съюза по въпросите на паричната политика, предвидена в член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС, и за сключването на международни споразумения, попадащи в обхвата на член 3, параграф 2 ДФЕС,
– компетентността на Съюза при координирането на икономическите политики в съответствие с член 2, параграф 3 ДФЕС и част трета, дял VIII ДФЕС,
– правомощията и функциите на институциите на Съюза съгласно принципите, определени в член 13 ДЕС,
– принципът на лоялното сътрудничество, утвърден в член 4, параграф 3 ДЕС,
– общите принципи на правото на Съюза, и по-специално общият принцип на ефективна съдебна защита и правото на ефективни правни средства за защита пред съд, по смисъла на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз, и общият принцип на правната сигурност,
има ли право държава — членка на Европейския съюз, чиято парична единица е еврото, да сключва и ратифицира международно споразумение като Договора за ЕМС?
(3) Ако се приеме, че решението на Европейския съвет е валидно, зависи ли правото на държава членка да сключва и ратифицира международно споразумение като Договора за ЕМС от влизането в сила на посоченото решение?“.
12. По искане на запитващата юрисдикция с решение от 4 октомври 2012 г. председателят на Съда постанови преюдициалното запитване да се гледа по реда на бързото производство по член 104а от Процедурния правилник на Съда.
13. В производството са представили писмени становища жалбоподателят, белгийското, германското, ирландското, гръцкото, испанското, френското, италианското, кипърското, нидерландското, австрийското и словашкото правителство, правителството на Обединеното кралство, Европейският съвет и Комисията. В проведеното на 23 октомври 2012 г. съдебно заседание наред с жалбоподателя становища са представили Европейският парламент и всички посочени правителства и институции на Съюза, без кипърското и австрийското правителство.
III – Преценка от правна страна
А – По първия преюдициален въпрос: валидност на Решение 2011/199
14. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали Решение 2011/199 е валидно, като се има предвид прилагането на опростената процедура за преразглеждане съгласно член 48, параграф 6 ДЕС, както и съдържанието на предлаганото изменение.
1. Допустимост на преюдициалния въпрос
15. Различни държави членки оспорват изцяло или отчасти допустимостта на първия преюдициален въпрос.
а) Предимство на жалбата за отмяна по член 263 ДФЕС
16. Ирландското правителство изтъква, че жалбоподателят е трябвало да оспори валидността Решение 2011/199 по реда на производството за отмяна с жалба по член 263 ДФЕС. Срокът за обжалване обаче вече е изтекъл. При все това от постоянната съдебна практика на Съда следвало, че не било възможно в главното производство и посредством съответно преюдициално запитване косвено да се оспорва валидността на акт на институция, когато това би представлявало заобикаляне на процесуалните предпоставки за допустимостта на жалбата за отмяна по член 263 ДФЕС.
17. Действително е вярно, че съгласно постоянната съдебна практика частно лице, което е могло да обжалва акт на институция по реда на член 263 ДФЕС и е изпуснало предвидения за това преклузивен срок, няма възможност да оспорва след това пред националните съдилища законосъобразността на посочения акт(2). Все пак съгласно също така постоянната съдебна практика предпоставката за това е предявената на основание член 263 ДФЕС жалба срещу оспорваната разпоредба да е била безспорно допустима(3). По отношение на жалбоподателя обаче тази предпоставка очевидно не е изпълнена, тъй като той не е безспорно лично и пряко засегнат от Решение 2011/199 по смисъла на член 263, параграф 4 ДФЕС и поради това не би имал право на жалба.
б) Компетентност на Съда да разгледа въпроса
18. Според Европейския съвет и различни държави членки втората част от първия преюдициален въпрос освен това е недопустима. Тя се отнася до съвместимостта на съдържанието на Решение 2011/199 с първичното право.
19. Те застъпват становището, че Съдът не е компетентен да разгледа съвместимостта на Решение 2011/199 с Договорите и с общите принципи на правото на Съюза. В настоящия случай, в който е налице решение за изменение на Договора, Съдът можел най-много да провери дали са спазени процесуалните разпоредби, установени в член 48, параграф 6 ДЕС във връзка с изменението, но не и дали съдържанието на решението е съвместимо с първичното право. Причината за това била, че с решението се създавала нова правна разпоредба от Договора, по отношение на която Съдът не можел да упражнява контрол за валидност. Освен това контролът за съвместимост от материалноправна гледна точка на изменение на Договора, за което вече е взето решение, с действащите правни разпоредби от Договора, би довел до изключването на възможността за изменения на Договорите.
20. Допустимостта на втората част от първи въпрос се определя по член 267 ДФЕС. Както основателно посочват някои държави членки, от направеното сравнение на букви а) и б) от посочената разпоредба следва, че Съдът е компетентен да се произнася преюдициално не относно валидността на Договорите, а само относно валидността на актовете на институциите на Съюза.
21. Само по себе си обаче Решение 2011/199 не следва да се причислява към „Договорите“ по смисъла на член 267, параграф 1, буква а), а съгласно член 48, параграф 6, втора алинея, първо изречение ДЕС представлява само акт в контекста на изменението на договора. Освен това съгласно член 13, параграф 1, втора алинея ДЕС Европейският съвет като автор на решението се числи към институциите на Съюза. Поради това, както подчертават различни държави членки и Комисията, Съдът по принцип е призван да се произнесе с решение относно валидността на посоченото решение.
22. При това обаче възниква въпросът в какъв обхват Съдът следва да подложи на преценка валидността на решение, което по съдържанието си има за цел изменение на Договора.
23. На първо място следва да се констатира, че в тази насока в Договорите не се съдържа разпоредба, която да ограничава компетентността на Съда до контрол за спазване на разпоредбите на Договора. Тази констатация е от особено голямо значение предвид обстоятелството, че в друга хипотеза, по-специално във връзка с приет по член 7 ДЕС правен акт, член 269 ДФЕС изрично урежда такова ограничение. Поради това Съдът по принцип може да подложи на контрол и съдържанието на прието по реда на член 48, параграф 6 ДЕС решение за изменение на Договора, а не само процедурата по приемане на решението.
24. По-нататък следва обаче да се изяснят критериите за преценка на валидността на съдържанието на решение за изменение на Договора.
25. Първи критерий в това отношение представлява член 48, параграф 6, трета алинея ДЕС, съгласно който решението не може да разшири областите на компетентност, предоставени на Съюза с Договорите. Нито Европейският съвет, нито държавите членки оспорват това, въпреки че посочената разпоредба не урежда процедурата, а поставя изискване във връзка със съдържанието на решението.
26. Вторият критерий за валидността на съдържанието на решението представлява действащото съгласно член 48, параграф 6, втора алинея, първо изречение ДЕС ограничение само до изменението на разпоредбите на част трета от ДФЕС.
27. От това следва, на първо място, че съдържанието на решението не може да бъде подлагано на преценка именно въз основа на разпоредбите на третата част. Решение за изменение се намира в почти неизбежно противоречие с действащите разпоредби на част трета от ДФЕС. Това е видно особено ясно в случай на решение, с което биха се изменили всички разпоредби на част трета от ДФЕС — както изрично допуска член 48, параграф 6, втора алинея, първо изречение ДЕС. Ако решение за изменение се подлага на преценка именно с оглед на посочените разпоредби на част трета от ДФЕС, неизбежната последица би била неговата невалидност. Това би довело до невъзможността да се прилага опростената процедура за преразглеждане по член 48, параграф 6 ДЕС. При тези условия не е възможно да е налице породено от такова решение нарушение на разпоредби на част трета от ДФЕС.
28. Ограничението за изменение само на част трета от ДФЕС обаче налага да се направи преценка от гледна точка на уреденото другаде първично право, тъй като съгласно член 48, параграф 6, втора алинея, първо изречение ДЕС Европейският съвет не може да изменя разпоредби, които са извън част трета от ДФЕС. Преценката може да се извърши не само от формална гледна точка, а както посочва италианското правителство, тя трябва да се извърши и от материална гледна точка. Недопустимо е формално изменение на част трета от ДФЕС да доведе до материално изменение на първичното право, което не може да бъде изменяно по реда на опростената процедура за преразглеждане.
29. По този начин Европейският съвет не само че няма право да приема решение за изменение на Договорите освен на част трета от ДФЕС. Той не може и да изменя текста на част трета от ДФЕС по начин, който е в противоречие с разпоредбите на първичното право извън тази част.
30. Ако се приеме за валидно решение на Европейския съвет за изменение на Договора, с което се добавя разпоредба към част трета от ДФЕС, с която например се постановява, че дадена разпоредба от част втора спира да се прилага или се предвиждат допълнителни условия за нейното прилагане, с това би се премахнало ограничаването на опростената процедура за преразглеждане до изменение на част трета от ДФЕС. Тогава посредством тази процедура биха могли да бъдат изменяни всички разпоредби на Договорите, доколкото от чисто формална гледна точка съответната разпоредба се намира в част трета.
31. Този извод не поставя под въпрос съществуващата по принцип компетентност на държавите членки да изменят всички разпоредби на първичното право. Когато обаче дадено изменение е извършено по реда на опростената процедура за преразглеждане съгласно член 48, параграф 6 ДЕС — какъвто е безспорно настоящият случай(4), — то трябва да се зачитат и нейните предели. Поради това, противно на изтъкнатото от френското правителство, обхватът на осъществявания от Съда контрол определено зависи от съответно избраната процедура за изменение.
32. Следователно прието от Европейския съвет по член 48, параграф 6, втора алинея, първо изречение ДЕС решение следва да се подложи на преценка с оглед на разпоредбите на първичното право, които са извън част трета от ДФЕС. Поради това Съдът е длъжен да провери дали посоченото решение има за цел изменение на Договора, което се ограничава до част трета от ДФЕС, или се явява изменение на други разпоредби на първичното право.
33. При тези условия според мен не се явява основателна препоръката на Комисията контролът да се ограничи до основните принципи на останалите разпоредби на първичното право. Член 48, параграф 6, втора алинея, първо изречение ДЕС не съдържа никакви данни, които да обосновават подобно разграничение.
в) Тълкуване на първия преюдициален въпрос
34. Обхватът, в който поради това следва да се разгледа първият преюдициален въпрос, се очертава от поставената под съмнение в него валидност на Решение 2011/199 от гледна точка на спазването на всички предпоставки по член 48, параграф 6 ДЕС. Както беше посочено, това включва и проверка от гледна точка на уреденото извън трета част на ДФЕС първично право. Съобразно този критерий втората част от преюдициалния въпрос, която изглежда се отнася до цялото първично право, следва да се тълкува стеснително.
35. Освен това проверката на валидността на Решение 2011/199 следва да се ограничи до основанията, посочени от запитващата юрисдикция в мотивите към акта за преюдициално запитване(5).
36. Въпреки формулировката на втора част на първия преюдициален въпрос, от мотивите не е видно намерението на запитващата юрисдикция да постави под въпрос съответствието на съдържанието на Решение 2011/199 с всички разпоредби на първичното право.
37. Освен това във възпроизведените в акта за преюдициално запитване твърдения на жалбоподателя се споменава, че ограничаването на областите на компетентност на Съюза посредством Решение 2011/199 също засяга неговата законосъобразност, но нито запитващата юрисдикция е изтъкнала подобно основание за невалидност, нито жалбоподателят е направил изявления в тази връзка в рамките на настоящото производство.
2. Разширяване на областите на компетентност на Съюза
38. Запитващата юрисдикция поставя първо въпроса дали предвиденото в Решение 2011/199 изменение на член 136 ДФЕС води до разширяване на областите на компетентност, предоставени на Съюза с Договорите. Съгласно член 48, параграф 6, трета алинея ДЕС това е забранено.
39. В това отношение жалбоподателят посочва, че добавянето на нова разпоредба към член 136 ДФЕС представлява прикрито разширяване на областите на компетентност на Съюза. Добавянето предоставяло на държавите членки от еврозоната правото да предприемат засилено сътрудничество в областта на икономическата и паричната политика. Сътрудничеството обаче се извършвало в рамките на наднационална организация, чиито решения са задължителни за посочените държави членки. Като последица от това се разширявала компетентността на Съюза, тъй като в бъдеще правото на Съюза трябвало да урежда област, в която преди това само държавите членки разполагали с компетентност.
40. Аз не мога да се съглася с този възглед.
41. Съгласно новия член 136, параграф 3, първо изречение ДФЕС държавите членки от еврозоната могат „да установят механизъм за стабилност“. От второ изречение от новодобавения параграф става ясно, че в рамките на този „механизъм“ следва да се предоставя финансова помощ.
42. Следователно плануваното изменение е насочено само към държавите членки и не урежда правомощия на Съюза. Освен това и за държавите членки не е налице произтичащо от правото на Съюза задължение да предприемат действия.
43. Също така самото обстоятелство, че се приема разпоредба от правото на Съюза, все още не може да представлява разширяване на областите на компетентност на Съюза по смисъла на член 48, параграф 6, трета алинея ДЕС. В противен случай посочената разпоредба би била пречка за всяко добавяне на нови разпоредби към Договора по реда на опростената процедура за преразглеждане съгласно член 48, параграф 6 ДЕС.
44. На последно място, действително е вярно, че в зависимост от предмета си установените в правото на Съюза задължения на държавите членки могат да представляват разширяване на областите на компетентност на Съюза от материалноправна гледна точка. В настоящия случай обаче за наличието на подобно задължение би могло да се заключи най-много от обстоятелството, че новият член 136, параграф 3, второ изречение ДФЕС предвижда предоставянето на финансова помощ да „бъде строго обвързано с условия“. От това би могъл да се направи изводът, че в бъдеще правото на Съюза ще забрани свободата на действие на държавите членки в областта на финансовите помощи.
45. Във всеки случай от контекста на уредбата(6) и от хронологията на приемането ѝ(7) е видно, че подобно „строго обвързване с условия“ трябва да има за предмет въпроси на икономическата политика. По силата на член 5, параграф 1, първа алинея ДФЕС, в края на второто изречение, член 119, параграф 1 ДФЕС и член 120 и сл. ДФЕС Съюзът разполага с обща компетентност в областта на икономическата политика, в това число по отношение на уредбата на финансовите помощи.
46. На последно място, във връзка твърденията на жалбоподателя в тази насока следва да се посочи, че евентуалното предоставяне на компетентност на институциите на Съюза посредством Договора за ЕМС не е от значение за преценката на законосъобразността на член 136, параграф 3 ДФЕС, който трябва да бъде добавен. В този смисъл е изразеното в настоящото производство становище на Комисията. Това е така, тъй като следва само да се разгледа дали уредбата в новия член 136, параграф 3 ДФЕС сама по себе си представлява нарушение на член 48, параграф 6, трета алинея ДЕС. Договорът за ЕМС обаче не определя нормативното съдържание на член 136, параграф 3 ДФЕС. Все пак, тъй като предвиденият член 136, параграф 3 ДФЕС сам по себе си не постановява предоставянето на компетентност на институциите на Съюза, наличието на нарушение на член 48, параграф 6, трета алинея ДЕС в това отношение е изключено.
47. Заключението е, че Решение 2011/199 следователно не разширява областите на компетентност, предоставени на Съюза с Договорите. Поради това решението не представлява нарушение на член 48, параграф 6, трета алинея ДЕС.
3. Нарушение на член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС
48. В рамките на втората част от първия преюдициален въпрос следва да се разгледа дали предвиденото добавяне на член 136, параграф 3 ДФЕС е ограничено до изменение на част трета от ДФЕС, съобразно предвиденото в член 48, параграф 6, втора алинея, първо изречение ДЕС. Случаят няма да е такъв, ако с посочената разпоредба се извършваха материалноправни изменения в разпоредби от първичното право, които са извън част трета от ДФЕС.
49. Съобразно акта за препращане са налице обосновани съмнения само във връзка с член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС, в който се предвижда изключителна компетентност на Съюза в областта на паричната политика на държавите членки от еврозоната.
50. В това отношение жалбоподателят твърди, че добавянето на член 136, параграф 3 ДФЕС с Решение 2011/199 представлява нарушение на член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС. С новата разпоредба на ДФЕС на държавите членки се предоставяло правомощието да създават механизъм за стабилност с цел стабилизиране на еврозоната, като по този начин те са придобили в нарушение на посочената разпоредба компетентност в областта на паричната политика.
51. Независимо от въпроса дали съгласно Решение 2011/199 на държавите членки изобщо е предоставена компетентност в областта на паричната политика(8), следва да се обърне внимание на правните последици от изключителната компетентност на Съюза. Съгласно края на параграф 1 от член 2 ДФЕС държавите членки все пак имат възможност да предприемат действия в област, в която Съюзът разполага с изключителна компетентност, ако са оправомощени за това от Съюза. Предвидената в член 3 ДФЕС изрична компетентност на Съюза поради това не означава, че само Съюзът може да предприема действия в тази област.
52. Едно предполагаемо оправомощаване на държавите членки да предприемат действия в област, в която Съюзът разполага с изключителна компетентност, посредством предвижданата разпоредба на член 136, параграф 3 ДФЕС следователно не би означавало материалноправно изменение на разпоредбите относно изключителната компетентност на Съюза по член 2, параграф 1 и по член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС. Посочените разпоредби биха запазили действието си, както досега.
53. Поради това от гледна точка на член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС не се установява Решение 2011/199 да е в нарушение на ограничението във връзка с опростената процедура за преразглеждане по реда на член 48, параграф 6 ДЕС.
4. Нарушение на принципа на правната сигурност
54. На последно място във връзка с твърденията на жалбоподателя в акта за препращане се поставя и въпросът дали предвиденото добавяне на нова разпоредба към член 136 ДФЕС представлява нарушение на общия принцип на правната сигурност.
55. Според жалбоподателя предвидената разпоредба е толкова общо формулирана, че би могла да позволи на държавите членки да предприемат действия, които надхвърлят рамките на допустимото във връзка с изменение на Договора по реда на опростената процедура за преразглеждане съгласно член 48, параграф 6 ДЕС. В самия текст на приетите по реда на посочената процедура разпоредби от Договора трябвало обаче да намерят израз действащите по член 48, параграф 6 ДЕС ограничения, тъй като след влизането им в сила нищо в тях нямало да предостави възможност да се установят границите на опростената процедура за преразглеждане.
56. Този довод всъщност не се отнася до нарушение на принципа на правната сигурност, например в проявлението му под формата на принцип на определеността(9). Жалбоподателят не твърди, че предвижданата разпоредба на член 136, параграф 3 ДФЕС сама по себе си е толкова неясна, че адресатът на нормата да не може да се запознае с произтичащите от нея задължения за него, поради което нормата не може да е валидна. Напротив, жалбоподателят твърди, че поради предвиденото ѝ въвеждане по реда на опростената процедура за преразглеждане, пределите на тази процедура трябва да намерят израз и в текста на разпоредбата, тъй като в противен случай тя би могла да се тълкува без ограничения. Жалбоподателят се интересува от обхвата на произтичащите от член 48, параграф 6 ДЕС изисквания по отношение на съдържанието на изменена разпоредба от Договора.
57. Жалбоподателят е прав, доколкото действително е недопустимо разпоредба, добавена по реда на опростената процедура за преразглеждане съгласно член 48, параграф 6 ДЕС, да се прилага по начин, който например в разрез с трета алинея от посочената разпоредба би довел до разширяване на областите на компетентност. Подобно прилагане на добавената разпоредба би било в нарушение на член 48, параграф 6, трета алинея ДЕС.
58. Поради това разпоредба от Договора, приета по реда на опростената процедура за преразглеждане съгласно член 48, параграф 6 ДЕС, трябва задължително да се тълкува по начин, който отчита свързаните с тази процедура ограничения.
59. Искането на жалбоподателя, това ограничение задължително да намери израз в текста на изменената разпоредба от Договора, се основава на неправилното предположение, че добавена по реда на опростената процедура за преразглеждане разпоредба би могла след влизането си в сила да прояви своето нормативно съдържание независимо от пределите на член 48, параграф 6 ДЕС. Това не е така. Пределите, установени във връзка с изменението на Договора по реда на процедурата по член 48, параграф 6 ДЕС, предопределят пределите на нормативното съдържание на изменената разпоредба от Договора.
60. Това изискване води до известно йерархизиране на първичното право, чиято последица е по-голямата сложност на правото на Съюза в правнотехнически аспект. Йерархизирането обаче е необходима последица от ограниченията, свързани с опростената процедура за преразглеждане съгласно член 48, параграф 6 ДЕС.
61. Бъдещият член 136, параграф 3 ДФЕС поради това трябва задължително да се тълкува по такъв начин, че от една страна, да се изключи разширяването на областите на компетентност на Съюза, а от друга — да се гарантира спазването на уреденото в част трета от ДФЕС първично право. При тези условия, независимо от общата си формулировка Решение 2011/199 не представлява нарушение нито на член 48, параграф 6 ДЕС, нито на общия принцип на правната сигурност.
5. Междинно заключение
62. При разглеждането на първия преюдициален въпрос не се установяват никакви обстоятелства от естество да засегнат валидността на Решение 2011/199.
Б – По втория преюдициален въпрос: право на сключване и ратифициране на Договора за ЕМС
63. С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали с оглед на редица разпоредби на първичното право държава членка има право да сключва и ратифицира международно споразумение като Договора за ЕМС.
64. Този преюдициален въпрос се отнася до тълкуването на действащото право. Поради това, за да се отговори на този въпрос, не следва да се взема под внимание предвиденото с Решение 2011/199 добавяне на трети параграф в член 136 ДФЕС, тъй като то все още не е влязло в сила. Независимо че в решението Европейският съвет посочва, че за създаването на ЕМС е необходимо изменение на Договора(10), не е изключено сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС да е съвместимо и с действащите Договори. В съответствие с това понастоящем както Европейският съвет, така и държавите членки посочват, че предвиденото в Решение 2011/199 изменение на Договора е само с уточняващ характер.
1. Допустимост на преюдициалния въпрос
65. Различни участници в производството оспорват допустимостта на втория преюдициален въпрос в различни аспекти.
а) Компетентност на Съда да разгледа въпроса
66. На първо място испанското правителство твърди, че Съдът не е компетентен да отговори на втория въпрос. Договорът за ЕМС представлявал международно споразумение, а не право на Съюза. Съгласно практиката на Съда той е компетентен да тълкува разпоредбите на такива споразумения само ако Съюзът е страна по тях(11).
67. Вярно е, че съгласно член 267 ДФЕС Съдът е компетентен да тълкува само правото на Съюза. Вторият преюдициален въпрос обаче има за предмет само тълкуването на правото на Съюза, а не тълкуването на Договора за ЕМС. Запитващата юрисдикция иска да се изясни какви са задълженията по посочените във втория преюдициален въпрос разпоредби и дали тези задължения са пречка за сключването и ратифицирането на международно споразумение като Договора за ЕМС. Следователно предметът на настоящото производство е сравним с производство по преюдициално запитване, което се отнася до съвместимостта на разпоредба на националното право с правото на Съюза. В този случай Съдът също не е призван да тълкува националното право(12). В подобни случаи обаче Съдът следва да тълкува правото на Съюза по-специално с оглед на изложеното от запитващата юрисдикция съдържание на националното право.
68. Следователно Съдът е компетентен да отговори на втория преюдициален въпрос.
б) Достатъчно данни в акта за преюдициално запитване
69. Наред с това различни държави членки оспорват допустимостта на втория преюдициален въпрос, тъй като запитващата юрисдикция не е изяснила в достатъчна степен доколко изброените във втория преюдициален въпрос разпоредби не допускат сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС. По-специално френското правителство изтъква в тази връзка необходимостта от защита на държавите членки по отношение на възможността им да представят становища по преюдициалното запитване.
70. Съгласно постоянната практика Съдът може да откаже да се произнесе по преюдициално запитване, когато не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси(13). При това предоставените с актовете за преюдициално запитване сведения служат не само да позволят на Съда да даде полезни отговори, но и да дадат на правителствата на държавите членки, както и на другите заинтересовани страни, възможност да представят становища в съответствие с член 23 от Статута на Съда(14).
71. В този контекст повдигнатите от държавите членки възражения относно допустимостта са отчасти основателни. В рамките на втория преюдициален въпрос запитващата юрисдикция се позовава на редица разпоредби от Договора и дори на целия дял VIII от част трета от ДФЕС. В мотивите на акта за преюдициално запитване обаче не се съдържат обяснения във връзка с всяка от посочените в него разпоредби на Договорите. По-специално по отношение на някои разпоредби — така например по отношение на изтъкнатите от словашкото правителство членове 119 ДФЕС и 120 ДФЕС — запитващата юрисдикция не изяснява в каква степен тяхното тълкуване поставя проблеми. Поради това е необходимо съдържанието на втория преюдициален въпрос да се синтезира, така че да се спазят поставените в съдебната практика изисквания по отношение на необходимите сведения в акта за преюдициално запитване.
72. В мотивите към втория преюдициален въпрос запитващата юрисдикция се позовава на пет изтъкнати от жалбоподателя основания, които очевидно излага в шестте тирета на втория преюдициален въпрос(15). Поради това съдържанието на втория преюдициален въпрос следва да се определи въз основа на изтъкнатите основания, без обаче да е необходимо да се разясняват всички разпоредби от Договорите, които запитващата юрисдикция е изброила във втория преюдициален въпрос.
73. Съгласно изтъкнатите от жалбоподателя основания Договорът за ЕМС нарушава разпределението на областите на компетентност между Съюза и държавите членки (вж. раздел 2), както и т.нар. клауза за непоемане на отговорност и задължения по член 125 ДФЕС (вж. раздел 3). По-нататък, жалбоподателят счита, че в нарушение на Договорите ЕМС предоставя нови области на компетентност на институциите на Съюза (вж. раздел 4). Освен това Договорът за ЕМС бил несъвместим с принципа на ефективната съдебна защита съгласно член 47 от Хартата на основните права, както и с принципа на правната сигурност (вж. раздел 5). Накрая, създаването на ЕМС като самостоятелна международна организация представлявало заобикаляне на правилата на правото на Съюза, което било несъвместимо с принципа за лоялно сътрудничество съгласно член 4, параграф 3 ДЕС (вж. раздел 6).
2. Разпределение на областите на компетентност между Съюза и държавите членки
74. Следователно първо трябва да се изясни дали сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС представляват нарушение на разпоредбите от Договорите относно разпределението на областите на компетентност между Съюза и държавите членки. Според жалбоподателя държавите членки по този начин нарушават компетентността на Съюза в областта на паричната политика (вж. буква а), на координирането на икономическата политика (вж. буква б) и на сключването на международни споразумения (буква в).
а) Парична политика
75. Съгласно член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС Съюзът разполага с изключителна компетентност в областта на „парична[та] политика на държавите членки, чиято парична единица е еврото“. Съгласно член 2, параграф 1 ДФЕС държавите членки могат да предприемат действия в тази област, „ако са оправомощени за това от Съюза или с цел прилагането на актовете на Съюза“.
76. Във връзка с това жалбоподателят изтъква, че целта на Договора за ЕМС е закрилата на еврото като парична единица. Освен това дейността на ЕМС очевидно щяло да повлияе върху паричната маса и следователно и върху ценовата стабилност в еврозоната. По този начин тя оказвала пряко влияние върху паричната политика, която била от изключителната компетентност на Съюза и на Европейската централна банка.
77. Участващите в производството държави членки застъпват в замяна на това становището, че Договорът за ЕМС не нарушава изключителната компетентност на Съюза в областта на паричната политика. В този смисъл редица държави членки освен това преценяват, че дейността на ЕМС представлява дейност в областта на икономическата, а не на паричната политика.
78. Нито първичното право съдържа изрично определение на понятието „парична политика“, нито Съдът понастоящем е запълнил съществуващата празнота в тази насока. По отношение на държавите членки от еврозоната обаче областта на паричната политика е уредена в дял VIII, глава 2 („Парична политика“) ДФЕС. Поради това за определянето на обхвата на паричната политика следва да се използват разпоредбите на посочената глава.
79. В главата относно паричната политика в членове 127—133 се описват по същество задачите, правомощията и устройството на Европейската система на централните банки (наричана по-нататък „ЕСЦБ“), която съгласно член 282, параграф 1, второ изречение ДФЕС провежда самостоятелно паричната политика на Съюза. Съгласно член 127, параграф 2 ДФЕС „основните задачи“ на ЕСЦБ са паричната политика, валутните операции в съответствие с разпоредбите на член 219 ДФЕС, управлението на официалните резерви в чуждестранна валута на държавите членки и функционирането на платежните системи. Тези задачи следователно очертават обхвата на паричната политика по смисъла на член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС.
80. Следва да се разгледа въпросът дали Договорът за ЕМС е в противоречие с посочените задачи на ЕСЦБ.
81. ЕМС е длъжен съгласно член 3, първо изречение от Договора за ЕМС да предоставя „подкрепа за стабилност“ на своите членове, които изпитват или има опасност да изпитат сериозни проблеми във връзка с финансирането(16). Освен това посочената подкрепа трябва да е „абсолютно необходим[а]“, за да се „гарантира финансовата стабилност на еврозоната като цяло и на държавите членки в нея“ [неофициален превод]. Както е видно от подробно уредените в членове 14—18 от Договора за ЕМС „инструменти за финансова помощ“, по същество целта е на членовете на ЕМС да се предоставят кредити за финансиране на техните държавни бюджети, като тези кредити са обвързани с определени условия и задължения.
82. Подобно предоставяне на кредити само по себе си не попада в обхвата на нито една от задачите на ЕСЦБ по член 127, параграф 2 ДФЕС. Освен това членове 123 ДФЕС и 124 ДФЕС, които уреждат пряко условията за финансиране на държавите членки, се намират в главата относно икономическата политика, а не именно в главата относно паричната политика.
83. Това заключение не се променя и ако се вземат предвид условията, с които са обвързани кредитите. Съгласно член 12, параграф 1, второ изречение от Договора за ЕМС условията могат „да бъд[ат] по-специално във формата на програма за макроикономическа адаптация или на задължение да продължават да се спазват предварително установените условия за предоставянето на подкрепата“ [неофициален превод]. Действително от посочената разпоредба не личи пряко какво може да бъде съдържанието на условията, освен програма за макроикономическа адаптация. Както обаче е видно от член 13, параграф 3, втора алинея от Договора за ЕМС, договорените със съответния член на ЕМС условия трябва да бъдат „в пълно съответствие с мерките за координиране на икономическите политики, предвидени в ДФЕС“ [неофициален превод]. Следователно естеството на условията е свързано с икономическата, а не с паричната политика.
84. Противно на изложеното от жалбоподателя дейността на ЕМС не представлява парична политика по смисъла на член 127, параграф 2 ДФЕС, поради това че тя може да повлияе пряко върху паричната маса. Това твърдение на жалбоподателя не е вярно. ЕМС не е търговска банка, която посредством предоставянето на кредити да може да създава безналични пари. Напротив, предоставените от ЕМС заеми трябва да бъдат изцяло финансирани посредством внесен капитал или съгласно член 3, второ изречение от Договора за ЕМС посредством вземането на кредити.
85. В заключение следва да се изтъкне, че както отчасти правилно посочва германското правителство, не всяка форма на икономическа политика трябва да се причислява към паричната политика само защото може да има преки последици за ценовата стабилност на еврото. В противен случай цялата икономическа политика би била от изключителната компетентност на ЕСЦБ, като това би лишило от съдържание всички разпоредби от Договора, които се отнасят до координирането на паричната политика в Съюза.
86. В заключение следва да се приеме за установено, че уредба като Договора за ЕМС не засяга изключителната компетентност на Съюза по отношение на паричната политика на държавите членки от еврозоната съгласно член 3, параграф 1, буква в) ДФЕС.
б) Координиране на икономическата политика
87. Наред с това се поставя въпросът дали сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС е в съответствие с компетентността на Съюза в областта на координирането на икономическата политика на държавите членки.
88. Съгласно член 2, параграф 3 ДФЕС и член 5, параграф 1 ДФЕС държавите членки координират своите икономически политики в рамките на Съюза. Във връзка с това по-специално членове 120 ДФЕС и 121 ДФЕС съдържат разпоредби, съгласно които по-конкретно в член 121, параграф 2 ДФЕС се предвиждат препоръки на Съвета относно общите насоки на икономическите политики на държавите членки. Наред с това в главата относно икономическата политика се съдържа член 126 ДФЕС, в който са уредени определени процедури за избягване на прекомерния бюджетен дефицит на държавите членки. В рамките на тези процедури се предвижда и приемането на препоръки от Съвета за справяне с прекомерния дефицит (параграф 7), както и евентуални санкции.
89. Според жалбоподателя условията, договорени в рамките на предоставянето на подкрепа за стабилност от ЕМС, по своята функция съответстват на препоръките по членове 121 ДФЕС и 126 ДФЕС. Тъй като съгласно член 2, параграф 2, второ изречение ДФЕС в области на споделена компетентност държавите членки можели да предприемат действия, доколкото Съюзът не е упражнил своята компетентност, ЕМС засягал по незаконосъобразен начин компетентността на Съюза.
90. Аз не споделям този възглед.
91. Когато условията за предоставяне на инструмент за финансова помощ от ЕМС съгласно член 13, параграф 3, втора алинея от Договора за ЕМС са в съответствие с мерките за координиране на икономическите политики в рамките на Съюза, по този начин не се координира икономическата политика на държавите членки, а се гарантира спазването на мерките за координиране, които вече са приети на равнището на Съюза.
92. Доколкото обаче условията са извън рамките на вече приетите на равнището на Съюза мерки за координиране на икономическата политика, не може да става дума за координиране на икономическата политика на държавите членки от страна на ЕМС, поради самото обстоятелство че условията се определят от ЕМС по отношение на отделна държава членка, а не представляват съгласуване на икономическите политики на държавите членки помежду им. Освен това не е видно условията в рамките на ЕМС да имат санкционен характер.
93. При тези условия, от една страна, не е необходимо да се решава въпросът дали координирането на икономическата политика на държавите членки по член 2, параграф 3 ДФЕС и член 5 ДФЕС изобщо представлява споделена компетентност на Съюза. Изводът в обратната насока се подкрепя от обстоятелството, че посочените разпоредби са със специална формулировка, която се различава от останалите разпоредби относно компетентността в Договора и съгласно която Съюзът не разполага с компетентността да координира икономическата политика на държавите членки, а само държавите членки координират своите икономически политики в рамките на Съюза. Член 4 ДФЕС определя областите на споделена компетентност. В параграф 1 от него обаче се изисква да е налице компетентност от страна на Съюза, а в параграф 2 освен това не се установява споделена компетентност в областта на икономическата политика.
94. От друга страна, няма значение дали е правилно становището, застъпвано в настоящото производство от Комисията, според която член 5, параграф 1 ДФЕС следва да се тълкува в смисъл, че координирането на икономическата политика на държавите членки по правило може да се осъществява само в рамките на Съюза, а не на друго равнище.
95. Следователно уредба като Договора за ЕМС не представлява нарушение и на член 2, параграф 3 ДФЕС и член 5, параграф 1 ДФЕС.
в) Сключване на международни споразумения
96. На последно място, във връзка с разпределянето на областите на компетентност между Съюза и държавите членки следва да се разгледа въпросът дали изключителната компетентност на Съюза да сключва международни споразумения съгласно член 3, параграф 2 ДФЕС е пречка за сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС.
97. Съгласно посочената разпоредба изключителната компетентност на Съюза е налице по-специално доколкото сключването на едно международно споразумение „може да засегне общите правила или да промени техния обхват“. Жалбоподателят счита, че Договорът за ЕМС е от естество да засегне правилата на Съюза в областта на икономическата и паричната политика.
98. В това отношение следва да се отбележи, че както е видно от връзката с член 216 ДФЕС, член 3, параграф 2 ДФЕС урежда само изключителната компетентност на Съюза по отношение на споразумения с трети държави и международни организации. Следователно съгласно посочената разпоредба във връзка с член 2, параграф 1 ДФЕС държавите членки не могат да сключват само такива споразумения с трети държави. Страни по Договора за ЕМС обаче са само държавите членки.
99. Поради това поначало не се установяват обстоятелства, от които да е видно, че уредба като Договора за ЕМС представлява нарушение на член 3, параграф 2 ДФЕС. Тъй като доводите на жалбоподателя във връзка член 3, параграф 2 ДФЕС се основават в крайна сметка на обстоятелството, че според него Договорът за ЕМС накърнява правилата на Съюза в областта на икономическата и паричната политика, тези доводи следва да се разгледат при анализа на въпроса дали сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС представляват нарушение на съответните разпоредби.
3. Т.нар. „клауза за непоемане на отговорност и задължения“ по член 125 ДФЕС
100. Възможно е член 125 ДФЕС да не допуска сключването и ратифицирането на споразумение като Договора за ЕМС.
101. Според жалбоподателя Договорът за ЕМС е несъвместим с член 125 ДФЕС. В крайна сметка той представлявал гаранция за съществуващите задължения на държавите членки от еврозоната. Освен това член 125 ДФЕС не допускал предвиденото според жалбоподателя в Договора за ЕМС задължение на държавите членки да предоставят финансови средства с цел да поемат задълженията на друга държава членка. Обстоятелството, че по Договора за ЕМС финансови помощи се отпускат само при обвързване с условия, не променяло тази констатация.
102. Според жалбоподателя обаче не само инструментите за финансова помощ в рамките на ЕМС, но и разпоредбите за внасяне на средствата в капитала са в нарушение на член 125 ДФЕС. Така например разпоредбата на член 25, параграф 2 от Договора за ЕМС относно искането за внасянето на по-голяма сума за средствата в капитала, в случай че член на ЕМС не изпълни своето задължение, представлявала гаранция от страна на членовете на ЕМС за задължението на други негови членове.
103. Поради това по-нататък следва да се разгледа въпросът дали член 125 ДФЕС съдържа забрана по отношение на уредените в Договора за ЕМС инструменти за финансова помощ (вж. раздел a), както и по отношение на разпоредбите за внасяне на средствата в капитала (вж. раздел б).
а) Инструменти за финансова помощ по членове 14—18 от Договора за ЕМС
104. В членове 14—18 от Договора за ЕМС се уреждат множество „инструменти за финансова помощ“. На основание членове 14—16 е възможно предоставянето на различни видове кредити на членове на ЕМС. Съгласно членове 17 и 18 ЕМС освен това може да бъде оправомощен да закупува емитирани от член на ЕМС ценни книжа направо от него или от трети лица. Съгласно член 12, параграфи 1 и 2 от Договора за ЕМС посочените инструменти за финансова помощ могат да бъдат предоставяни от ЕМС само при „строго обвързване с условия, съобразено с избрания инструмент за финансова помощ“ [неофициален превод].
105. Всички държави членки и участващите в производството институции на Съюза застъпват становището, че член 125 ДФЕС не забранява инструментите за финансова помощ в рамките на ЕМС във всеки случай, когато са изпълнени условията по бъдещия член 136, параграф 3 ДФЕС. Посочената разпоредба изисква предприетото действие за гарантиране на стабилността на еврозоната да е абсолютно необходимо и предоставянето на финансовите помощи да е „строго“ обвързано с условия.
i) Действия на държавите членки
106. На първо място, следва да се изясни дали е налице достатъчна връзка между сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС от държавите членки и използването от страна на ЕМС на инструменти за финансова помощ, за да се обоснове наличието на нарушение на член 125 ДФЕС от страна на държавите членки.
107. Във връзка с това някои от държавите членки посочват, че член 125, параграф 1, второ изречение ДФЕС съдържа забрана, чийто адресат са само държавите членки, но не и независима международна организация като ЕМС. Следователно посочената разпоредба била поначало неприложима по отношение на дейността на ЕМС.
108. Съгласно началото на второто изречение на член 125, параграф 1 ДФЕС „една държава членка“, от една страна, не носи отговорност за задълженията всякакви органи на публична власт, други органи, регулирани от публичното право, или публични предприятия на друга държава членка (първа хипотеза). От друга страна, съгласно посочената разпоредба първата държава членка освен това не поема такъв вид задължения (втора хипотеза).
109. Въпреки че ЕМС представлява независима международна организация, в нейните рамки държавите членки трябва да действат в съответствие с разпоредбите на правото на Съюза. Това е така, тъй като при изпълнението на ангажименти, поети от тях по международни споразумения, държавите членки трябва да спазват своите задължения, които произтичат от правото на Съюза(17). Следователно държавите членки са длъжни да спазват условията по член 125 ДФЕС по-специално при вземането на решения относно подлежащите понастоящем на разглеждане инструменти за финансова помощ. В съответствие с членове 14—18 от Договора за ЕМС за тяхното предоставяне е необходимо съответно решение на управителния съвет, който съгласно член 5 от Договора за ЕМС се състои от по един представител на правителствата на членовете на ЕМС.
110. За да е налице нарушение на член 125 ДФЕС при предоставянето на такъв инструмент за финансова помощ, не е необходимо посочената разпоредба да обвързва ЕМС. Напротив, въпросът е дали държавите членки не нарушават разпоредбите на член 125 ДФЕС, като задействат предоставянето на инструмент за финансова помощ от страна на ЕМС. Тъй като ЕМС е изцяло под контрола на държавите членки и съгласно член 9 от Договора за ЕМС поне част от финансовите средства на ЕМС идват от внесения от държавите членки основен капитал, обстоятелството, че инструментите за финансова помощ се финансират от ЕМС, а не пряко от бюджетите на държавите членки, не изключва поначало наличието на нарушение на член 125 ДФЕС от страна на държавите членки поради предоставянето на инструменти за финансова помощ от ЕМС. Следователно по отношение на всеки отделен инструмент за финансова помощ следва да се разгледа дали неговото предоставяне води до отговорност на държавите членки за задълженията на друга държава членка или до поемането на тези задължения от държавите членки.
111. Освен това не само предоставянето на инструменти за финансова помощ, а още самото сключване и ратифициране на Договора за ЕМС от държавите членки би могло да съставлява нарушение на член 125 ДФЕС. Вярно е, че сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС все още не водят до предоставяне на инструменти за финансова помощ от ЕМС, тъй като за тях е необходимо съответно решение на управителния съвет. Също така, както видяхме, след влизането в сила на Договора за ЕМС представителите на правителствата бездруго са длъжни да спазват член 125 ДФЕС, когато упражняват своето право на глас. Въпреки наличието на това задължение обаче, самото сключване и ратифициране на Договора за ЕМС биха представлявали нарушение на член 125 ДФЕС, ако решенията относно инструментите за финансова помощ по Договора за ЕМС изобщо не могат да бъдат приемани в съответствие с член 125 ДФЕС, тъй като предоставянето на тези инструменти би било в неизбежно противоречие с посочената разпоредба.
112. По този начин още със сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС държавите членки биха нарушили член 125 ДФЕС, ако посочената разпоредба принципно им забранява предоставянето на инструменти за финансова помощ от ЕМС по членове 14—18 от Договора за ЕМС. За тази цел е необходимо на самите държави членки да е забранено предоставянето на подобни инструменти за финансова помощ и тяхното предоставяне от ЕМС да представлява действие на държавите членки. По-нататък следва да се разгледа дали тези условия са изпълнени.
ii) ЕМС като гаранция за задълженията на държава членка
113. Като се имат предвид възможните инструменти за финансова помощ, на първо място, следва да бъдат разгледани доводите на жалбоподателя, че Договорът за ЕМС като цяло представлява гаранция за съществуващите задължения на държавите членки от еврозоната и поради това е в нарушение на член 125 ДФЕС.
114. Както правилно изтъква Комисията, в първата хипотеза на непоемане на отговорност, уредена в началото на второто изречение на член 125, параграф 1 ДФЕС, първо се уточнява, че от съществуването на паричния съюз не може да се направи извод за наличието на имплицитна взаимна гаранция за задълженията на държавите членки. Поради това съгласно правото на Съюза нито една държава членка не е длъжна да удовлетворява кредиторите на друга държава членка.
115. Член 125 ДФЕС обаче съдържа и забрана за доброволно поемане на отговорност, защото краят на второто изречение на член 125, параграф 1 ДФЕС представлява дерогация от разпоредбата, тъй като изключва от нейния обхват взаимните финансови гаранции за съвместно изпълнение на даден проект. Изричното уреждане на подобно изключение е основание да се заключи по аргумент от противното, че по правило самото доброволно поемане на отговорността за задълженията на друга държава членка би представлявало нарушение на член 125 ДФЕС.
116. Инструментите за финансова помощ по Договора за ЕМС обаче не представляват такава гаранция за задълженията на друга държава членка. Както беше посочено по-горе, за тях е необходимо решение на управителния съвет(18), така че в това отношение не е налице никакво задължение на ЕМС. Освен това нито кредитите, нито закупуването на ценни книжа гарантират на кредиторите на държава членка, че ще съберат вземанията си. Макар че една от задачите на ЕМС изглежда е да засили доверието в платежоспособността на неговите членове(19), инструментите за финансова помощ, които са на разположение на ЕМС за тази цел, не са свързани с никаква гаранция за задълженията на членуващите в него държави. Поради това не е необходимо да се установи дали евентуална гаранция от страна на ЕМС трябва да се счита и за гаранция от страна на държавите членки.
117. Следователно инструментите за финансова помощ по Договора за ЕМС като цяло не представляват гаранция от страна на държавите членки за задълженията на други държави членки. Поради това сключването и ратифицирането му не представляват нарушение на член 125 ДФЕС.
iii) Кредити като форма на поемане на задължения на държава членка
118. Освен това възниква въпросът дали член 125 ДФЕС забранява на държавите членки да предоставят посредством ЕМС кредити на негов член. За тази цел е необходимо на държавите членки да е забранено предоставянето на такива кредити и предоставянето на кредити от ЕМС да се явява предоставяне на кредити от държавите членки.
119. На първо място, кредитите не представляват носене на отговорност за задълженията на дадена държава членка(20). Наред с изключването на отговорността за задължения, втората хипотеза в началото на второто изречение от член 125, параграф 1 ДФЕС забранява на държавите членки и да поемат задълженията на други държави членки. Следва да се разгледа въпросът дали посочената забрана се отнася и до предоставянето на кредити.
– Текст и систематика
120. В съдържащия се в текста на немски език израз „Eintreten für Verbindlichkeiten“ не се използват обичайните за правото термини(21). Като се има предвид обичайно влаганият в този израз смисъл на немски език, това може да означава както поемането на задължението на мястото на длъжника, при което за поемащия възниква самостоятелно задължение, така и фактическото изпълнение на чуждо задължение. Докато текстът на разпоредбата на френски език, в който се използва изразът „les prend à sa charge“, изглежда изразява същия смисъл, в текста на английски език изразът „assume the commitments“ изглежда се набляга по-скоро на поемането на задължението отколкото на неговото изпълнение.
121. Независимо че в текстовете на различните езици изглежда са налице известни нюанси, общото между тях е, че в тях става въпрос за преки действия от страна на държава членка по отношение на задължението на друга държава членка. Следователно по смисъла на началото на второто изречение на член 125, параграф 1 ДФЕС забраната за поемане на задължения прегражда възможността държава членка да поеме задълженията на друга държава членка като свои собствени, като ги погаси чрез плащане или като сама стане длъжник по тях, носейки задължението да ги изпълни по-късно.
122. При предоставянето на кредит тези предпоставки не са изпълнени. С предоставянето на кредита нито се поема, нито се изпълнява съществуващо задължение на друга държава членка, а за посочената държава членка възниква ново задължение.
123. Останалите разпоредби от Договорите също не съдържат указания в смисъл, че началото на второто изречение на член 125, параграф 1 ДФЕС забранява предоставянето на кредити между държавите членки. Наистина е вярно, че в определени случаи Договорът предвижда предпоставки за предоставянето на кредити на държавите членки. Така например член 143, параграф 2, второ изречение, буква в) ДФЕС предвижда „предоставянето на кредити“ на държави членки, чиято парична единица не е еврото, от останалите държави членки. Това се извършва на основание на правен акт на Съвета при затруднения по отношение на платежния баланс извън рамките на паричния съюз. Освен това член 122, параграф 2 ДФЕС урежда „финансова помощ“ от Съюза в полза на държава членка, която би могла да обхваща и кредити.
124. Противно на становището на жалбоподателя, от наличието на посочените разпоредби не може да се направи извод, че в останалите случаи правото на Съюза забранява всяко предоставяне на кредит на държава членка. От една страна, в член 125 ДФЕС не се съдържа препращане към член 143 ДФЕС или 122 ДФЕС. Следователно не е видно, че посочените разпоредби трябва да се разглеждат като изключения от една принципна забрана по член 125 ДФЕС. От друга страна, посочените две разпоредби от Договора, които уреждат предоставянето на кредити на държави членки, не се отнасят до разглеждания понастоящем случай на предоставянето на кредити между държави членки от еврозоната. Докато член 122, параграф 2 ДФЕС се отнася до кредит от страна на Съюза, то член 143 ДФЕС, параграф 2, второ изречение, буква в) също урежда предприемана от Съюза с помощта на финансови средства на държавите членки мярка, посредством която може да се предостави кредит само на държави членки, чиято парична единица не е еврото. Следователно обстоятелството, че съгласно правото на Съюза не се предвиждат ограничения за предоставянето на кредити между държавите членки от еврозоната, не обезсмисля предпоставките за предоставянето на кредита съгласно член 122, параграф 2 и член 143, параграф 2 ДФЕС.
125. По-специално контекстът на предприеманите от Съюза и от държавите членки мерки е друг. По отношение на мерките на Съюза съгласно член 4, параграф 1 и член 5, параграф 1, първо изречение ДЕС важи принципът на предоставената ограничена изрична компетентност, а по отношение на действията на държавите членки важи принципът на общата компетентност. При тези условия член 122, параграф 2 и член 143, параграф 2 ДФЕС оправомощават Съюза да предоставя кредити. В замяна на това държавите членки не се нуждаят от такова оправомощаване. Поради това основано на изричната компетентност на Съюза да предоставя кредити и на свързаните с това ограничителни предпоставки заключение, че е налице обща забрана за предоставяне на кредити, чийто адресат са държавите членки, би било в противоречие с принципите за разпределението на областите на компетентност между държавите членки и Съюза.
– Цели на член 125 ДФЕС
126. Възниква обаче въпросът дали смисълът и целите на посочената разпоредба не поставят под съмнение констатациите, основани на текста и систематиката на член 125 ДФЕС.
127. За да се установи каква е преследваната с член 125 ДФЕС цел, може да се разгледат подготвителните дейности и контекстът, в който е сключен Договорът. Тези елементи служат като допълнителни средства за тълкуване.
128. По същество член 125 ДФЕС представлява продължение на добавения с Договора от Маастрихт(22) член 104Б ЕО. От мотивите към проекта на Комисията, който е в основата на член 104Б ЕО, е видно, че наред с настоящите членове 123 ДФЕС и 124 ДФЕС посочената разпоредба е създадена, за да се предотвратят прекомерните бюджетни дефицити и дългове на държавите членки. Смята се — наред с друго поради опасенията от нестабилност на финансовите пазари, — че те представляват опасност за паричната стабилност и за по-нататъшното съществуване на икономическия и паричен съюз(23). За да се избегнат прекомерно високите дългове на държавите членки, следва да се насърчава поддържането на бюджетна дисциплина от държавите членки, наред с друго, посредством въвеждането на по-строги условия за получаването на кредити.
129. Именно с тази цел са приети членове 123—125 ДФЕС. Член 123 ДФЕС забранява на държавите членки предоставянето на кредити от централните банки. Член 124 ДФЕС забранява освен това привилегирования достъп на държавите членки до други финансови институции.
130. Накрая съгласно проекта на Комисията член 125 ДФЕС има за цел да предотврати възможността държава членка да разчита да получи от Съюза или от друга държава членка безусловна гаранция за своя държавен дълг(24). Съдържащият се в проекта член 104А ЕО се ограничава да забрани „безусловното поръчителство от страна на Общността или държавите членки за задълженията на държава членка“ [неофициален превод]. В хода на преговорите между държавите членки във връзка със сключването на Договора от Маастрихт обхватът на забраната е разширен до настоящия ѝ вид, като за първи път тя е възпроизведена в предложението на нидерландското председателство на Съвета(25). По-специално по предложение на германското правителство е добавена забраната за поемане на задължения(26). Липсват обаче общодостъпни източници на информация относно това предложение, точните мотиви за него и по-специално начина, по който то е възприето от Конференцията на представители на правителствата на държавите членки.
131. Следователно предвид контекста на неговото създаване член 125 ДФЕС очевидно има за цел най-малкото да изключи възможността държавите членки да разчитат на погасяването на дълговете им от други държави членки, като по този начин ги насърчава да водят разумна бюджетна политика.
132. Освен това намирам за основателни изложените от Европейския съвет и някои държави членки доводи, че член 125 ДФЕС има за цел и да се гарантира спазването на бюджетна политика от държавите членки, като запазва и след създаването на икономическия и паричния съюз дисциплиниращото въздействие на допълнителните лихви на капиталовите пазари, които се прилагат спрямо държавите членки в зависимост от индивидуалното им поведение в областта на финансирането. Действително в идеалния случай размерът на допълнителните лихви се определя в зависимост от очакванията на потенциалните кредитори с оглед на различната платежоспособност на отделните държави членки. От своя страна платежоспособността зависи в решаваща степен от финансовия капацитет на съответната държава членка. По този начин член 125 ДФЕС има за цел също така да се постигне независимостта на този капацитет от финансовия капацитет на други държави членки.
133. И двете цели — предотвратяването на възможността държавите членки длъжници и капиталовите пазари да разчитат на финансовия капацитет на други държави членки — биха били постигнати в максимална степен, ако на държавите членки беше забранено да предоставят всякакви финансови плащания на други държави членки, тъй като държавата членка бенефициер може да използва всяко финансово плащане и за да изпълни задълженията си. Това се отнася не само за плащания в рамките на кредити, но и например за получаването на ликвидни средства при продажбата на стоки от една държава членка на друга. Последицата от това действително би била забрана на търговията и оборота между държавите членки, но при наличието на толкова широка забрана всички участници ще са наясно, че държава членка, която поема задължения, няма да получава никаква форма на финансова помощ от другите държави членки. Изпълнението на всички задължения би зависело тогава само от индивидуалния финансов капацитет на държавата членка длъжник.
134. Избраната в член 125 ДФЕС насока обаче е различна. Посочената разпоредба очевидно не урежда забрана на всякакви финансови плащания в полза на държава членка.
135. В контекста на целите на член 125 ДФЕС обаче е мислимо, посредством разширителното тълкуване на посочената разпоредба да бъдат изключени най-малко финансовите плащания, които на практика могат да имат същите последици като изпълнението на задължения на държава членка. Това би разширило приложното поле на втората хипотеза по началото на второто изречение на член 125, параграф 1 ДФЕС по отношение на единствено косвеното поемане на задължения. Може да се приеме например, че косвено поемане на задължения е налице, когато само предоставянето на кредит дава възможност на дадена държава членка да изпълни задълженията си. Това би било особено очевидно, когато размерът на кредита се изчислява в зависимост от обема на задълженията, които държавата членка трябва да погаси спрямо кредиторите си.
– Устройствени принципи на Европейския съюз
136. Подобно телеологическо разширително тълкуване на текста на член 125 ДФЕС обаче би могло да е в противоречие с основополагащите принципи на Съюза, които имат най-малко равностойно на член 125 ДФЕС значение.
Суверенитет на държавите членки
137. На първо място, тук се засяга закрилата на суверенитета на държавите членки. Съюзът е основан от държави, които са запазили своя суверенитет. Установеният в член 5, параграф 1, първо изречение ДЕС принцип на ограничената изрична компетентност при разграничаването на областите на компетентност на Съюза е израз на този суверенитет и същевременно го закриля.
138. Със създаването на ЕМС обаче държавите членки не са предоставили компетентност на Съюз, ограничавайки по този начин своя суверенитет. Напротив, в качеството си на договор на международното публично право Договорът за ЕМС е именно израз на суверенитета и свободата на договаряне на държавите членки.
139. Ако се приеме, че правото на Съюза забранява и косвеното поемане на задължения, това би попречило на държавите членки да набират средства, за да се опитат да предотвратят отрицателните последици от несъстоятелността на друга държава членка върху собственото си икономическо и финансово положение. Поради насърчаваното от правото на Съюза и целенасочено преплитане на икономическата дейност на държавите членки помежду им несъстоятелността на една държава членка би могла да причини сериозни вреди и на другите държави членки. Както изтъкват някои от участниците в производството, тези вреди могат да бъдат с такъв обхват, че да се застраши съществуването на паричния съюз.
140. При това в настоящия случай не става въпрос да се установи наличието на подобна опасност за стабилността на паричния съюз или да се разгледа въпросът за начините на нейното отстраняване. Следва само да се изтъкне, че разширителното тълкуване на член 125 ДФЕС и в този случай би отнело на държавите членки възможността да предотвратят несъстоятелността на друга държава членка и би ги лишило от способността да се опитат по този начин да предотвратят настъпването на вреди за тях самите. Подобно толкова широкообхватно ограничаване на суверенитета на държавите членки да предприемат мерки в своя защита според мен не може да се основава на основано на телеологически съображения разширително тълкуване на дадена разпоредба, в чийто текст това не намира ясен израз.
141. Това се потвърждава по-специално от обстоятелството, че при други обстоятелства Договорите предвиждат изрична забрана по отношение на спорните понастоящем кредити. Член 123, параграф 1 ДФЕС изрично забранява на Европейската централна банка и на националните централни банки всяко „предоставяне[…] на овърдрафти или други видове кредитни улеснения“ в полза на държавите членки. По този начин на централните банки се забранява да предоставят кредити на държавите членки(27). Член 125 ДФЕС обаче не съдържа именно такъв израз относно предоставянето на кредити от държавите членки.
Солидарност на държавите членки
142. Освен това подобно разширително тълкуване на член 125 ДФЕС би било в противоречие с идеята за солидарност, която е уредена на различни места в Договорите. Така например в съответствие с преамбюла на Договора за ЕС държавите членки заявяват, че със създаването на Съюза желаят „да задълбочат солидарността между своите народи“. Съгласно член 3, параграф 3, трета алинея Съюзът насърчава „икономическото, социалното и териториалното сближаване, както и солидарността между държавите членки“. Член 122, параграф 1 ДФЕС от главата относно икономическата политика също изрично споменава солидарността между държавите членки.
143. Идеята за солидарност безспорно не може да служи като основание за задължение за финансова помощ като предоставяната от ЕМС. Телеологическото разширително тълкуване на член 125 ДФЕС обаче би довело освен това до забраната за държавите членки дори в неотложни случаи, по-точно с цел да предотвратят свързаните с несъстоятелността на дадена държава тежки икономически и социални последици, доброволно да си предоставят взаимна помощ. Позволена би била помощта в неотложни случаи за които и да е трети държави, помощта в рамките на Съюза обаче би била забранена. Струва ми се, че подобна забрана би поставила под съмнение смисъла и целта на даден съюз в неговата цялост.
144. Следователно основополагащите принципи в Договорите не допускат разширително тълкуване на член 125 ДФЕС.
– Заобикаляне и спазване на свързаните с член 125 ДФЕС цели
145. Възможно е в това отношение да се повдигне възражението, че установената в член 125, параграф 1, второ изречение ДФЕС забрана би била лишена от всякакъв смисъл, ако на държавите е забранено да поемат пряко задължения, но посредством косвеното поемане на задължения те биха могли лесно да заобиколят посочената забрана. Аз споделям това становище, доколкото не е допустимо тълкуването на член 125 ДФЕС да има за последица уредените в него забрани да бъдат изцяло лишени от съдържание.
146. Случаят обаче не е такъв. Съобразно тяхната уредба в член 125 ДФЕС, параграф 1 ДФЕС, в началото на второто изречение, клаузата за непоемане на отговорност и забраната за поемане на задължения имат „полезен ефект“ и когато се прилагат въз основа на намерилото израз в техния текст нормативно съдържание.
147. Както по-специално основателно отбелязва гръцкото правителство, с първата хипотеза на непоемането на отговорност се изключва всяко задължение на държава членка да изпълни задълженията на друга държава членка. Подобно задължение не може да бъде изведено от правото на Съюза, нито пък държава членка може сама да поеме подобно задължение — с изключение на уредените в края на посочената разпоредба гаранции. По този начин на всяка държава членка и на нейните евентуални кредитори е известно, че е невъзможно да съществува правото да се иска изпълнение от друга държава членка.
148. Освен това във втората хипотеза в началото на второто изречение на член 125, параграф 1 ДФЕС забраната за поемане на задължения в крайна сметка е свързана със забраната за пряко привилегироване на кредиторите. В съответствие с тази забрана държавите членки не могат да удовлетворяват пряко вземания на кредитори на друга държава членка. На тях им е забранено да подпомагат пряко кредиторите, но не им е забранено да ги подпомагат косвено, вследствие на подпомагането на държавата членка длъжник. По този начин кредиторите по правило ще се възползват от подпомагането на държава членка. Поне по отношение на бъдещите кредитори на държава членка обаче е налице допълнителната несигурност дали евентуалната финансова подкрепа в полза на държава членка действително ще доведе до удовлетворяване на техните вземания. Поради това доброволното подпомагане на държава членка не е задължително да доведе до пълно или дори само до частично удовлетворяване на нейните кредитори. Тази несигурност е от естество да спомага за постигането на целта на капиталовите пазари да се установяват диференцирани лихвени проценти в зависимост от различните държави членки(28).
149. В този контекст предоставянето на кредити от държава членка би представлявало поемане на задължения на друга държава членка само когато биха привилегировали пряко кредиторите на държавата членка бенефициер. Може да се приеме, че такъв случай би бил налице по-специално когато държавата членка не би разполагала с никакви правомощия да се разпорежда с кредитните средства.
150. В настоящия случай не е необходимо да се произнасям по предлаганото по-специално от Европейския съвет тълкуване, че освен това, с оглед на постигането на по-висшата цел за осигуряване на бюджетна дисциплина, финансовите плащания на държава членка трябва да са „строго обвързани с условия“, за да не се заобикаля член 125 ДФЕС, тъй като съгласно член 12, параграф 1 от Договора за ЕМС държавите членки от еврозоната във всеки случай са предвидили такова обвързване с условия.
– Междинно заключение
151. Следователно от гледна точка на текста, систематиката и телеологията си втората хипотеза в началото на второто изречение от член 125, параграф 1 ДФЕС забранява само прякото поемане на задължения на друга държава членка в смисъл на поемането на тези задължения като собствени или тяхното изпълнение, което привилегирова пряко кредиторите. Поради това няма принципна забрана държавите членки да предоставят кредити на друга държава членка.
152. Следователно, като сключват и ратифицират Договора за ЕМС, държавите членки не нарушават член 125 ДФЕС и с оглед на предоставяните от ЕМС кредити по членове 14—16 от Договора за ЕМС.
153. В случай че в рамките на разширително тълкуване на началото на второто изречение от член 125, параграф 1 ДФЕС Съдът обаче стигне до заключението, че на държавите членки е забранено и да си предоставят взаимно кредити помежду си, следва да се разгледа въпросът дали предоставянето на кредити от ЕМС представлява действие на държавите членки. Това ми се струва безспорно в контекста на разширителното тълкуване на член 125 ДФЕС. След като предоставянето на кредит на държава членка би следвало да се разглежда като косвено изпълнение на нейните задължения, то предоставянето му от ЕМС би трябвало поне косвено да представлява предоставяне от страна на държавите членки, тъй като те са създали ЕМС и упражняват контрол върху него. Освен това на основание на установената в член 25, параграф 1 от Договора за ЕМС разпоредба относно покриването на загубите държавите членки трябва да внесат в пълен размер кредитните средства.
iv) Закупуване на държавни ценни книжа като форма на поемане на задължения на държава членка
154. В контекста на финансовите инструменти на последно място следва да се разгледа въпросът дали предвиденото в членове 17 и 18 от Договора за ЕМС закупуване на емитирани от държава членка ценни книжа от нея самата или от трето лице е съвместимо с член 125 ДФЕС. Предпоставка за евентуалната несъвместимост отново би било член 125 ДФЕС да забранява на държавите членки да извършват подобно закупуване на ценни книжа.
155. Придобиването на ценна книга направо от държавата членка емитент по реда на член 17 от Договора за ЕМС представлява само особен вид кредит. Както беше изложено по-горе, предоставянето на кредити по Договора за ЕМС е съвместимо с член 125 ДФЕС.
156. Придобиването на емитирана от държава членка ценна книга от трето лице по член 18 от Договора за ЕМС по принцип също не представлява поемане на задълженията на посочената държава членка, тъй като по този начин не се изпълнява задължение на държавата членка. Както правилно посочва Комисията, държавата членка, емитент на ценната книга, продължава да е длъжник по вземането. Следователно задължението на държавата членка остава непроменено по съдържание, а се променя само кредиторът.
157. Възможно е в това отношение да се повдигне възражението, че от икономическа гледна точка положението, което възниква след закупуването на ценни книжа, не се отличава от обичайното изпълнение на задължението на държава членка спрямо трето лице, от което за изпълнилата държава членка възниква регресно право срещу държавата членка, чието задължение е изпълнено. Наистина това регресно право и пряко придобитото посредством закупуването на ценни книжа вземане са различни по съдържание. Също така е възможно цената на ценните книжа, емитирани от нуждаеща се от помощ държава членка, по правило да е значително по-ниска от размера на вземането. В крайна сметка обаче досегашният кредитор получава в резултат на закупуването на ценните книжа поне част от своето вземане направо от държавата членка приобретател.
158. Следователно възниква въпросът дали закупуването на ценни книжа от трето лице представлява нарушение на член 125 ДФЕС, тъй като пряко привилегирова титулярите на ценните книжа в качеството им на дотогавашни кредитори на държавата членка(29). Въпреки че в хипотезата на такова закупуване финансовите средства на ЕМС биха били прехвърлени пряко на кредитора, според мен забраната за пряко привилегироване на кредиторите няма да е нарушена, ако ценните книжа се придобиват при нормални пазарни условия. В този случай досегашният кредитор по вземането от ценната книга би получил парите си при същите условия като от произволно трето лице и не би се възползвал конкретно от финансовия капацитет на друга държава членка. При обичайна сделка по закупуване на пазара на ценните книжа кредиторът освен това не би узнал, че приобретателят на ценните книжа е държава членка. Поради това подобно закупуване на ценни книжа не е от естество да накара потенциалния кредитор на държава членка да разчита на финансовия капацитет на друга държава членка.
159. Не се установяват никакви данни, които да сочат, че използването на инструменти за финансова помощ по реда на член 18 от Договора за ЕМС неизбежно ще се различава от изложените обстоятелства. Поради това закупуването на ценни книжа от ЕМС по реда на посочената разпоредба не се намира поначало в неизбежно противоречие с член 125 ДФЕС(30), а във всички случаи е налице възможността то да се извършва в съответствие с установените в тази разпоредба условия. Поради това с оглед на предмета, подлежащ понастоящем на разглеждане, и в хипотезата на закупуване на ценни книжа е без значение дали дейността на ЕМС в тази връзка изобщо би могла да се счита за дейност на държавите членки в рамките на член 125 ДФЕС.
160. Налага се следователно изводът, че във всеки случай сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС не представлява нарушение на член 125 ДФЕС и във връзка с предвиденото в членове 17 и 18 от Договора за ЕМС закупуване на ценни книжа от ЕМС.
б) Внасяне на средствата в капитала по член 25 от Договора за ЕМС
161. На последно място с оглед на забраната по член 125 ДФЕС следва да се разгледа и въпросът дали е съвместима с нея уредената в член 25, параграф 2 от Договора за ЕМС разпоредба относно искането да се внесе по-голяма сума за средствата в капитала.
162. Първата хипотеза по началото на второто изречение от член 125, параграф 1 ДФЕС забранява доброволното поемане на отговорност между държавите членки(31).
163. Съгласно член 8, параграф 2, първо изречение от Договора за ЕМС вписаният капитал на ЕМС се състои от внесени дялове и дялове с подлежащо на поискване изплащане. В съответствие с член 9 от договора при определени условия изпълнителният съвет и изпълнителният директор може да поискат внасянето на средствата от невнесения капитал. В случай че член на ЕМС не изпълни това искане за внасяне на средствата в капитала на ЕМС, член 25, параграф 2 от Договора за ЕМС предвижда от останалите членове на ЕМС да се поиска да внесат по-голяма сума.
164. Тази разпоредба обаче не е свързана с доброволно поемане на отговорност посредством сключването на Договора за ЕМС. В съответствие с нея всеки член на ЕМС трябва да изпълни собственото си задължение за внасяне на съответния дял от капитала. Съгласно член 25, параграф 2, първо изречение от Договора за ЕМС единствената последица в случай на неизпълнение от страна на член на ЕМС на задължението за внасяне на средствата в капитала е, че от останалите членове на ЕМС може да се поиска да изпълнят своето задължение за внасяне на дял от капитала в по-голям размер. Те обаче не са длъжни да изпълнят задължението на друг член на ЕМС за внасяне на капитала. Както е видно от член 25, параграф 2, второ изречение от Договора за ЕМС, неизправният член на ЕМС продължава да дължи спрямо ЕМС внасянето на своя дял от капитала.
165. Тази констатация се потвърждава освен това от съвместната декларация на страните по Договора за ЕМС от 27 септември 2012 г., съгласно която Договорът като цяло не предвижда за нито една държава задължение за плащане, което надхвърля съответния ѝ дял във вписания капитал(32). Ако държава членка е внесла изцяло своя дял, от нея не може да се иска да внесе по-голяма сума за средствата в капитала съгласно член 25, параграф 2, първо изречение от Договора за ЕМС.
в) Междинно заключение
166. Поради това следва да се приеме за установено, че член 125 ДФЕС не забранява на държавите членки да сключват и ратифицират международно споразумение, в което се предвижда искане за внасянето на по-голяма сума за средствата в капитала, като уреденото в член 25, параграф 2, първо изречение от Договора за ЕМС, и в което освен това се предвиждат инструменти за финансова помощ от международна организация, като уредените в членове 14—18 от Договора за ЕМС кредити и закупуване на ценни книжа.
4. Предоставяне на нови области на компетентност на институциите на Съюза
167. По-нататък следва да се разгледа въпросът дали сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС представлява нарушение на правото на Съюза, доколкото предоставя нови задачи на институциите на Съюза. Така например на редица места в Договора за ЕМС се предвиждат действия от страна на Комисията, Съда и Европейската централна банка, независимо че в рамките на Договора за ЕМС действия предприемат само държавите членки, а не Съюзът.
168. Според жалбоподателя предоставянето на тези задачи е несъвместимо с установените в Договорите функции на институциите. По-специално той счита, че институциите могат да се използват по подобен начин само в рамките на процедурата по засилено сътрудничество съгласно член 20 ДЕС.
169. Поради това по-нататък следва да се разгледа въпросът дали предвидените в Договора за ЕМС задачи на Комисията (вж. раздел a), на Европейската централна банка (вж. раздел б) и на Съда (вж. раздел в) са в нарушение на член 13, параграф 2, първо изречение ДЕС, съгласно който всяка институция действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите.
а) Комисия
170. Съгласно член 13, параграф 1, трето изречение от Договора за ЕМС по искане на председателя на управителния съвет след получаването на искане за подкрепа за стабилност от страна на член на ЕМС Комисията извършва редица оценки, въз основа на които се предоставя финансова помощ от ЕМС. Освен това съгласно член 13, параграфи 3 и 4 от Договора за ЕМС задачата на Комисията е съвместно с Европейската централна банка, и когато е възможно, заедно с МВФ, да договори с отправилия искането за помощ член на ЕМС условията, които ще се прилагат по отношение на този член на ЕМС. Съгласно параграф 4 от посочената разпоредба, за да бъдат правно валидни условията, е необходимо и одобрението на управителния съвет. Освен това съгласно член 13, параграф 7 от Договора за ЕМС само Комисията е компетентна да следи за спазването на условията. Също така в различни хипотези Договорът за ЕМС предвижда Комисията да извършва и други проверки и да изготвя доклади(33).
171. Във връзка с предишния член 155, четвърто тире от Договора за ЕИО, в който са изложени задачите на Комисията, Съдът постановява, че посочената разпоредба не е пречка държавите членки да възлагат на Комисията да отговаря за координирането на съвместно предприето от тях действие въз основа на акт на техните представители в Съвета(34). В друго решение Съдът посочва, че нито една от разпоредбите в Договора не представлява пречка за държавите членки да използват извън неговите рамки процедурни елементи, които са изведени от определени разпоредби на Съюза, както и да привличат институциите на Съюза да участват в подобна процедура(35). Въз основа на посочената съдебна практика може да се заключи, че по инициатива на държавите членки Комисията може да извършва действия и извън рамките на задачите, които са ѝ предоставени с Договорите.
172. На 20 юни 2011 г. представителите на правителствата на всички държави членки приемат решение, съгласно което „в Договора за ЕМС [следва] да се включат разпоредби относно изпълнението на предвидените по този договор задачи от Европейската комисия и Европейската централна банка“(36). Това решение надхвърля посочената съдебна практика, доколкото Договорът за ЕМС не представлява действие, предприето от всички държави членки, а точното съдържание на сключения едва на 2 февруари 2012 г. Договор за ЕМС е било неизвестно към момента на приемане на решението.
173. Въпреки това въз основа на посочената съдебна практика смятам, че Комисията принципно е оправомощена да изпълнява отредените ѝ в Договора за ЕМС задачи. От една страна, тъй като решението е подкрепено от всички представители на правителства, е видно, че е налице в достатъчна степен съвместно действие на държавите членки. От друга страна, основното съдържание Договора за ЕМС е било известно на представителите на държавите членки към момента на приемане на решението, тъй като още на 20 април 2011 г. Европейският съвет одобрява основните характеристики на ЕМС(37).
174. Становището на жалбоподателя, че процедурата по засилено сътрудничество по реда на член 20 ДЕС се явява един вид пречка за възлагането на задачи на институциите на Съюза, е неубедително. Параграф 1 от посочената разпоредба действително предвижда, че в рамките на тази процедура държавите членки могат да „могат да ползват неговите институции“. Съгласно посочената практика на Съда засиленото сътрудничество обаче има по-широк обхват от самото възлагане на задачи. То не се изчерпва с възможността да се ползват институциите на Съюза, а предоставя преди всичко възможността да се приемат правни актове на Съюза, които съгласно член 20, параграф 4 от ДЕС обвързват единствено участващите държави членки. Поради това не е видно, че с въвеждането на правилата за засиленото сътрудничество в Договора страните по него са искали да ограничат потвърдената от Съда в посочената съдебна практика възможност да се използват институциите на Съюза извън приложното поле на Договорите.
175. Освен това следва да се подчертае, че за разлика от хипотезата на засилено сътрудничество по член 20 ДЕС, Комисията не е длъжна да изпълнява задачите, предвидени за нея в Договора за ЕМС. Посочената практика на Съда не следва да се разбира в смисъл, че държавите членки могат да задължат Комисията да извършва действия извън рамките на Съюза. Подобно задължение за Комисията като институция на Съюза може да възникне единствено когато става въпрос за уредени в правото на Съюза задачи. Освен това съгласно член 17, параграф 3, трета алинея ДЕС Комисията изпълнява своите задължения при пълна независимост и нейните членове не могат да приемат инструкции от никое правителство или институция. Изглежда такова е разбирането и на държавите членки от еврозоната, когато се позовават в съображение 10 от Договора за ЕМС на предоставеното им от всички държави — членки на Съюза, пълномощие да „изискат“(38) от Комисията да изпълнява предвидените в Договора за ЕМС задачи. Следователно в Договора за ЕМС не е залегнало схващането, че Комисията е длъжна изпълнява посочените задачи.
176. При тези условия сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС биха могли да представляват нарушение на правото на Съюза най-много в случай че посоченият договор съдържа изискването Комисията да извършва действия, които Договорите ѝ забраняват. Това е така, тъй като при действията си в рамките на ЕМС в качеството си на институция на Съюза Комисията е длъжна да спазва изцяло правото на Съюза, в това число Хартата на основните права.
177. Аз обаче не мога да установя нарушение на правото на Съюза. Напротив, според мен е дори в интерес на спазването на правото на Съюза, ако в рамките на ЕМС на Комисията се възложи да гарантира съответствието с правото на Съюза на свързаните с инструментите за финансова помощ условия съгласно член 13, параграф 3, втора алинея от Договора за ЕМС.
178. Следователно член 13, параграф 2, първо изречение ДЕС не се накърнява, ако спазвайки своите произтичащи от правото на Съюза задължения, Комисията изпълнява отредените ѝ в Договора за ЕМС задачи.
б) Европейска централна банка
179. С Договора за ЕМС се възлагат редица задачи и на Европейската централна банка. В сравнение със задачите на Комисията техният обхват е по-ограничен. Само в член 4, параграф 4, първа алинея, първо изречение и в член 18, параграф 2 от Договора за ЕМС се предвиждат самостоятелни правомощия за извършване на оценка. Също така Комисията извършва съответните действия по член 13, параграфи 1, 3 и 7 и по член 14, параграф 6 от Договора за ЕМС „съвместно“ с Европейската централна банка. В посочените случаи по отношение на Европейската централна банка следователно е налице по-скоро специалното право да бъде консултирана, а не да ѝ се възлагат задачи.
180. Както по-специално изтъква нидерландското правителство, посочената по-горе практика на Съда относно предоставянето на задачи на Комисията може да се прилага и по отношение на Европейската централна банка. Тя е приложима във всички случаи, при които както при Договора за ЕМС е налице връзка с общата икономическа политика, чието подпомагане съгласно член 282, параграф 1 и параграф 2, трето изречение ДФЕС е част от задачите на Европейска централна банка.
181. Следва обаче отново да се подчертае, че не е налице задължение за Европейската централна банка да поеме отредените ѝ в Договора за ЕМС задачи. По отношение на Европейската централна банка това е от особено значение с оглед на нейната независимост, установена в член 130 ДФЕС.
182. Следователно и по отношение на Европейската централна банка следва да се приеме за установено, че сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС не представляват нарушение на член 13, параграф 2, първо изречение ДЕС, ако спазвайки своите произтичащи от правото на Съюза задължения, тя изпълнява отредените ѝ в Договора за ЕМС задачи.
в) Съд
183. На последно място остава да се изясни дали отредената на Съда роля в рамките на ЕМС е съвместима с правото на Съюза.
184. Съгласно член 37, параграф 2 от Договора за ЕМС управителният съвет се произнася „по всеки спор между ЕМС и някой от неговите членове или между членовете на ЕМС относно тълкуването и прилагането на настоящия договор, в това число всеки спор относно съвместимостта на приетите от ЕМС решения с настоящия договор“ [неофициален превод]. Съгласно параграф 3 от посочената разпоредба, ако член на ЕМС оспори решението на управителния съвет, със спора се сезира Съдът. Както е видно от съображение 16 от Договора за ЕМС, ролята, отредена на Съда от страните по ЕМС, се основава на член 273 ДФЕС.
185. Съгласно член 273 ДФЕС Съдът „е компетентен по всички спорове между държавите членки, свързани с предмета на Договорите, [ако е сезиран със спора по силата на] специално споразумение между страните“. Следва да се разгледа дали тези предпоставки са налице по отношение на изложените разпоредби на член 37 от Договора за ЕМС.
186. На първо място, спорът относно тълкуването и прилагането на Договора за ЕМС трябва да е свързан с предмета на Договорите. Както е видно от сравнението с уредения в член 259, параграф 1 ДФЕС иск за неизпълнение на задължения, страни по който са държави членки, член 273 ДФЕС не се отнася до спорове относно тълкуването на самите Договори. Самата връзка с тях е достатъчна. Тъй като компетентността по член 273 ДФЕС трябва да произтича от споразумение, освен това е достатъчно предметът на това споразумение да е свързан с предмета на Договорите за Съюза. Поради това не е необходимо всеки произтичащ от Договора спор задължително да е свързан с Договорите за Съюза.
187. По отношение на ЕМС такава връзка е налице, поради самия факт че член 13, параграф 3, втора алинея предвижда, че условията, с които са обвързани инструментите за финансова помощ, трябва да са в пълно съответствие с предвидените в Договора за функционирането на ЕС мерки за координиране на икономическата политика. Освен това могат да възникнат спорове относно тълкуването на член 125 ДФЕС (т.нар. клауза за непоемане на отговорност и задължения) във връзка с конкретни случаи на предоставяне на инструменти за финансова помощ. Поради това споровете относно тълкуването и прилагането на Договора за ЕМС са свързани с предмета на Договорите по смисъла на член 273 ДФЕС.
188. На второ място възниква въпросът дали член 37 от Договора за ЕМС се отнася до спорове между държави членки по смисъла на член 273 ДФЕС. Така например Договорът за ЕМС предвижда, че Съдът се сезира, в случай че възникне спор между член на ЕМС и самия ЕМС като международна организация.
189. Страни по Договора за ЕМС са само държавите членки от еврозоната, които съгласно член 5 от Договора за ЕМС извършват действия посредством представителите на своите правителства в управителния съвет на ЕМС в качеството му на върховен орган на ЕМС. Както правилно изтъква по-специално правителството на Обединеното кралство, при тези условия спорът между ЕМС и негов член най-малкото по същество наподобява спор между член на ЕМС и други негови членове, които са приели в рамките на механизма дадено решение с мнозинство. Освен това при действията си в рамките на организацията държавите членки са обвързани със специални задължения съгласно правото на Съюза. Поради това компетентността на Съда гарантира еднаквото прилагане на правото на Съюза. Наред с това тя укрепва правозащитната система в Съюза, което е в съответствие с целта на член 273 ДФЕС. Също така посочената разпоредба няма задължителен характер за държавите членки. Поради това няма пречка тя да се тълкува разширително. Ето защо член 273 ДФЕС може да се прилага по отношение на спорове между държави членки в рамките на учредена от тях самите организация и в случаите, в които страна по спора е посочената организация.
190. Следователно отредената на Съда роля съгласно Договора за ЕМС е съвместима с член 13, параграф 2, първо изречение ДЕС.
5. Член 47 от Хартата на основните права и принципът на правна сигурност
191. По-нататък следва да се разгледа въпросът дали Договорът за ЕМС е съвместим с правото на ефективна съдебна защита по член 47 от Хартата на основните права, както и с общия принцип на правната сигурност.
192. В това отношение жалбоподателят изтъква, че съгласно член 37, параграф 2 от Договора за ЕМС по отношение на ЕМС Съдът разполага само с ограничена компетентност, независимо че например условията, с които ЕМС обвързва подкрепата за стабилност, биха могли да накърнят по-специално социалните права по дял ІV от Хартата. Легитимирани да сезират Съда обаче били само държавите членки от еврозоната. Поради това по отношение на дейността на ЕМС не се прилага ефективната съдебна защита в съответствие с изискванията по член 47 от Хартата на основните права.
193. Съгласно член 51, параграф 1, първо изречение от Хартата на основните права нейните разпоредби се отнасят за държавите членки „единствено когато те прилагат правото на Съюза“. Поради това според Комисията член 47 от Хартата на основните права не се прилага по отношение на дейността на ЕМС. В настоящия случай не е необходимо да се решава дали това становище е правилно, тай като във всеки случай правото на частно лице на ефективни средства за правна защита във връзка с дейността на ЕМС е защитено в достатъчна степен.
194. Както е видно и от настоящото производство, съвместимостта с правото на Съюза на действията на държавите членки в рамките на ЕМС подлежи на упражняван от страна на Съда и националните съдилища контрол по реда на обичайното производство по член 267 ДФЕС. Поради това съгласно член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС държавите членки са длъжни да предвидят средства, необходими за ефективната съдебна защита, най-малкото по отношение на изпълнението на условията на национално равнище(39).
195. По отношение на посочения в преюдициалния въпрос принцип на правната сигурност не е видно доколко той би могъл да бъде накърнен с дейността на ЕМС.
196. Поради това сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС не представляват нарушение нито на член 47 от Хартата на основните права, нито на принципа на правната сигурност.
6. Принцип на лоялното сътрудничество по член 4, параграф 3 ДЕС
197. На последно място запитващата юрисдикция изразява съмнения относно съвместимостта на Договора за ЕМС с член 4, параграф 3 ДЕС. Посочената разпоредба урежда „принципа на лоялното сътрудничество“, съгласно който Съюзът и държавите членки си съдействат взаимно при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите.
198. В това отношение жалбоподателят изтъква, че държавите членки са нарушили посочения принцип, тъй като посредством създаването на независима международна организация като ЕМС искали за заобиколят правото на Съюза, и по-специално забраните по член 125 ДФЕС.
199. Както обаче беше изложено по-горе(40), не се установява заобикаляне на произтичащи от правото на Съюза задължения, по-специално на член 125 ДФЕС. Проблемът относно заобикалянето на произтичащи от правото на Съюза задължения освен това би могъл да се разгледа само в рамките на тълкуването на самите задължения. Извън разпоредбите на правото на Съюза, разгледани вече в рамките на втория преюдициален въпрос, не е видно доколко принципът на лоялното сътрудничество би могъл да е нарушен посредством Договора за ЕМС. Напротив, предвидените в Договора за ЕМС задачи за Комисията и Европейската централна банка сочат тъкмо обратното.
200. Следователно сключването и ратифицирането на Договора за ЕМС не представляват нарушение и на член 4, параграф 3 ДЕС.
7. Междинно заключение
201. Предвид гореизложеното на втория преюдициален въпрос следва да се отговори, че член 4, параграф 3 и член 13 ДЕС, член 2, параграф 3, член 3, параграф 1, буква в) и параграф 2 и членове 122, 123 и 125 ДФЕС, както и член 47 от Хартата на основните права и принципът на правната сигурност допускат държава членка да сключи и ратифицира споразумение като Договора за ЕМС.
В – По третия преюдициален въпрос: влияние на влизането в сила на решението върху отговора на втория преюдициален въпрос
202. В заключение със своя трети въпрос запитващата юрисдикция иска да се изясни дали правото на държава членка да сключи и ратифицира международно споразумение като Договора за ЕМС зависи от влизането в сила на Решение 2011/199.
203. Както беше обяснено по-горе във връзка с втория преюдициален въпрос, тъй като съгласно действащото право държавите членки могат да сключват и ратифицират международно споразумение като Договора за ЕМС, тяхното право не зависи от добавянето на новия параграф 3 към член 136 ДФЕС на основание на Решение 2011/199. Поради това на третия преюдициален въпрос следва да се отговори отрицателно.
IV – Заключение
204. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от ирландския Supreme Court, както следва:
„1) При разглеждането не се установяват никакви обстоятелства, които са от естество да засегнат валидността на Решение 2011/199.
2) Член 4, параграф 3 и член 13 ДЕС, член 2, параграф 3, член 3, параграф 1, буква в) и параграф 2 и членове 122, 123 и 125 ДФЕС, както и член 47 от Хартата на основните права и принципът на правната сигурност допускат държава членка, чиято парична единица е еврото, да сключи споразумение като Договора за ЕМС и да го ратифицира преди влизането в сила на Решение 2011/199“.