ROZSUDEK SOUDU PRO VEŘEJNOU SLUŽBU
(třetí senát)
7. července 2010
Spojené věci F‑116/07, F‑13/08 a F‑31/08
Stanislovas Tomas
v.
Evropský parlament
„Veřejná služba – Dočasní zaměstnanci – Článek 2 písm. c) pracovního řádu ostatních zaměstnanců – Propuštění – Pouto důvěry – Předchozí konzultace výboru zaměstnanců Parlamentu – Neexistence“
Předmět: Žaloba podaná na základě článků 236 ES a 152 AE, jejíž podstatou je návrh S. Tomase na zrušení rozhodnutí orgánu Parlamentu oprávněného k uzavírání pracovních smluv ze dne 26. března 2007 o propuštění žalobce s účinností od 1. července 2007; podpůrně na zrušení rozhodnutí téhož orgánu ze dne 10. července 2007 o propuštění s účinností od 16. října 2007; každopádně na uložení povinnosti Parlamentu uhradit žalobci náhradu vzniklé hmotné a nehmotné újmy způsobené jeho propuštěním.
Rozhodnutí: Žaloby ve věcech F‑116/07 a F‑13/08 se zamítají. Evropskému parlamentu se ukládá, aby žalobci zaplatil částku ve výši 1 000 eur jako náhradu vzniklé nehmotné újmy. Žaloba ve věci F‑31/08 se ve zbývající části zamítá. Každý z účastníků řízení ve věcech F‑116/07, F‑13/08 a F‑31/08 ponese vlastní náklady řízení týkající se celé žaloby.
Shrnutí
1. Úředníci – Žaloba – Předcházející správní stížnost – Závaznost – Žaloba podaná před zamítnutím stížnosti – Nepřípustnost
(Služební řád úředníků, čl. 91 odst. 2)
2. Akty orgánů – Obecná povinnost poučit adresáty o opravných prostředcích a o lhůtách – Neexistence
3. Úředníci – Dočasní zaměstnanci – Dočasní zaměstnanci, na které se vztahuje čl. 2 písm. c) pracovního řádu ostatních zaměstnanců – Dočasný zaměstnanec přidělený k některé z politických skupin Parlamentu – Rozhodnutí o propuštění
[Pracovní řád ostatních zaměstnanců, čl. 47 písm. c) bod i)]
4. Úředníci – Dočasní zaměstnanci – Dočasní zaměstnanci, na které se vztahuje čl. 2 písm. c) pracovního řádu ostatních zaměstnanců – Dočasný zaměstnanec přidělený k některé z politických skupin Parlamentu – Narušení pouta důvěry – Rozhodnutí o propuštění
[Pracovní řád ostatních zaměstnanců, čl. 2 písm. c)]
5. Úředníci – Dočasní zaměstnanci – Dočasní zaměstnanci, na které se vztahuje čl. 2 písm. c) pracovního řádu ostatních zaměstnanců – Rozhodnutí o propuštění – Povinnost upozornit výbor zaměstnanců
[Pracovní řád ostatních zaměstnanců, čl. 2 písm. c)]
6. Úředníci – Dočasní zaměstnanci – Dočasní zaměstnanci, na které se vztahuje čl. 2 písm. c) pracovního řádu ostatních zaměstnanců – Rozhodnutí o propuštění – Povinnost uvést odůvodnění
[Pracovní řád ostatních zaměstnanců, čl. 2 písm. c)]
7. Úředníci – Dočasní zaměstnanci – Zaměstnanci, na které se vztahuje čl. 2 písm. c) pracovního řádu ostatních zaměstnanců – Nezbytnost vztahu vzájemné důvěry – Soudní přezkum – Rozsah
[Pracovní řád ostatních zaměstnanců, čl. 2 písm. c)]
8. Úředníci – Dočasní zaměstnanci – Řízení o určení existence odborné nezpůsobilosti úředníků – Nepoužitelnost na ostatní zaměstnance
(Služební řád úředníků, čl. 51 odst. 1)
9. Úředníci – Dočasní zaměstnanci – Výpověď pracovní smlouvy uzavřené na dobu neurčitou – Posuzovací pravomoc administrativy
[Pracovní řád ostatních zaměstnanců, čl. 47 písm. c) a čl. 49 odst. 1]
10. Úředníci – Dočasní zaměstnanci – Povinnost administrativy jednat s náležitou péčí – Zásada řádné správy – Rozsah – Povinnost změnit pracovní zařazení dočasného zaměstnance v případě nedostatků při výkonu zaměstnání – Neexistence
[Pracovní řád ostatních zaměstnanců, čl. 2 písm. c)]
11. Úředníci – Dočasní zaměstnanci – Výpověď pracovní smlouvy uzavřené na dobu neurčitou – Nepoužitelnost článku 6 Evropské úmluvy o lidských právech
12. Úředníci – Dočasní zaměstnanci – Povinnost administrativy jednat s náležitou péčí – Povinnost vydat úředníkovi či zaměstnanci individuální rozhodnutí vyhotovené v jazyce, jejž důkladně ovládá
13. Úředníci – Mimosmluvní odpovědnost orgánů – Podmínky – Nesprávný služební postup
(Článek 236 ES)
1. Každé žalobě proti aktu nepříznivě zasahujícímu do právního postavení, který vydá orgán oprávněný ke jmenování, obecně musí nutně předcházet správní stížnost, která byla výslovně nebo konkludentně zamítnuta. Žaloba podaná před tím, než je skončen tento postup před zahájením soudního řízení, je z důvodu svého předčasného charakteru nepřípustná podle čl. 91 odst. 2 služebního řádu.
(viz bod 64)
Odkazy:
Soud prvního stupně: 18. prosince 2008, Belgie a Komise v. Genette, T‑90/07 P a T‑99/07 P, Sb. rozh. s. II‑3859, bod 105 a citovaná judikatura
2. Žádné výslovné ustanovení práva Unie neukládá orgánům obecnou povinnost poučit adresáty aktů o opravných prostředcích ani o lhůtách, ve kterých mohou být podány.
(viz bod 87)
Odkazy:
Soud prvního stupně: 22. prosince 2005, Gorostiaga Atxalandabaso v. Parlament, T‑146/04, Sb. rozh. s. II‑5989, bod 131; 11. listopadu 2008, Speiser v. Parlament, T‑390/07 P, Sb. VS s. I‑B‑1‑63 a II‑B‑1‑427, bod 31
3. Hodnocení dočasného zaměstnance a rozhodování o rozvázání pracovní smlouvy s tímto zaměstnancem jsou dva odlišné procesy.
Z článku 47 písm. c) bodu i) pracovního řádu ostatních zaměstnanců vyplývá, že smlouva dočasného zaměstnance zaměstnaného na dobu neurčitou zaniká uplynutím výpovědní lhůty stanovené ve smlouvě. Toto ustanovení se nijak nezmiňuje o tom, že by ukončení smlouvy dotčené osoby muselo být odůvodněno zprávami o jejím hodnocení; tak je tomu naopak v případě úředníků, kteří podle článku 51 služebního řádu mohou být propuštěni pouze na základě postupných hodnotících zpráv prokazujících jejich odbornou nezpůsobilost.
(viz body 91 a 92)
4. Dodržování práva na obhajobu v každém řízení, které může vést k aktu nepříznivě zasahujícímu do právního postavení určité osoby, zahájeném vůči této osobě, je základní zásadou práva Unie a musí být zajištěno i při neexistenci jakéhokoliv předpisu týkajícího se dotčeného řízení.
Podle této zásady platí, že dotčené osobě musí být ještě před vydáním rozhodnutí umožněno vyjádřit svoje stanovisko k reálnosti a relevanci tvrzených skutečností a okolností, na jejichž základě bylo toto rozhodnutí přijato.
Vzhledem ke specifičnosti úkolů plněných v rámci politické skupiny a k nezbytnosti udržovat v tomto politickém prostředí vztahy vzájemné důvěry mezi touto politickou skupinou a úředníky, kteří jsou k ní přiděleni, nelze žalobní důvod vycházející z porušení práv na obhajobu užitečně uvádět v případě rozhodnutí o propuštění dočasného zaměstnance zaměstnaného podle čl. 2 písm. c) pracovního řádu ostatních zaměstnanců u politické skupiny Parlamentu.
Tato výjimka ze zásady dodržování práv na obhajobu se vztahuje na všechny případy, kdy je dotčena nezbytnost udržovat vztahy důvěry.
(viz body 98, 99 a 101)
Odkazy:
Soudní dvůr: 15. července 1970, Buchler v. Komise, 44/69, Recueil, s. 733, bod 9; 10. července 1986, Belgie v. Komise, 234/84, Recueil, s. 2263, bod 27; 3. října 2000, Industrie des poudres sphériques v. Rada, C‑458/98 P, Recueil, s. I‑8147, bod 99; 5. října 2000, Německo v. Komise, C‑288/96, Recueil, s. I‑8237, bod 99; 9. listopadu 2006, Komise v. De Bry, C‑344/05 P, Sb. rozh. s. I‑10915, bod 37
Soud prvního stupně: 28. ledna 1992, Speybrouck v. Parlament, T‑45/90, Recueil, s. II‑33, bod 94
Soud pro veřejnou službu: 24. února 2010, P v. Parlament, F‑89/08, bod 32
5. Článek 10 odst. 1 vnitřních předpisů Parlamentu pro přijímání úředníků a ostatních zaměstnanců stanoví, že „[v]šechny postupy, jejichž cílem je ukončení smlouvy dočasného zaměstnance přijatého do politické skupiny, vyžadují, aby byl upozorněn výbor zaměstnanců, který může dát dotyčnému zaměstnanci možnost vyjádřit se a projednat případ s orgánem oprávněným k uzavírání pracovních smluv“.
Článek 10 odst. 1 vnitřních předpisů Parlamentu v této souvislosti stanoví pravidlo, podle kterého musí být výbor zaměstnanců „upozorněn“, a pouze uvádí, že příslušnou informaci musí dostat před tím, než se uplatní „postupy, jejichž cílem je ukončení smlouvy dočasného zaměstnance“, a orgánu oprávněnému k uzavírání pracovních smluv nestanoví žádnou lhůtu, ve které by měl tuto povinnost splnit. Oznámení rozhodnutí o propuštění dočasného zaměstnance tomuto zaměstnanci je přitom zásadní fází „postup[ů], jejichž cílem je ukončení smlouvy dočasného zaměstnance“. Podle uvedeného ustanovení je tudíž nezbytně nutné, aby orgán oprávněný k uzavírání pracovních smluv upozornil výbor zaměstnanců před tím, než oznámí dotčené osobě rozhodnutí o jejím propuštění.
Nedodržení procesních pravidel týkajících se přijímání aktu, stanovených samotným příslušným orgánem, představuje porušení podstatných formálních náležitostí ve smyslu čl. 230 druhého pododstavce ES, které může být přezkoumáno soudem i bez návrhu. Porušení podstatných formálních náležitostí ve smyslu čl. 230 druhého pododstavce ES, které jsou zásadní pro právní jistotu, má za následek zrušení vadného aktu. Naproti tomu pouhá vada spočívající v procesním pochybení může způsobit vadnost určitého aktu, pouze je‑li prokázáno, že v případě neexistence tohoto pochybení mohl mít uvedený akt jiný obsah. Je tudíž třeba určit, zda je třeba nedodržení povinnosti upozornit výbor zaměstnanců o postupech, jejichž cílem je ukončení smlouvy dočasného zaměstnance, kvalifikovat jako porušení podstatných formálních náležitostí, nebo jako pouhé procesní pochybení.
Ze znění předmětného vnitřního předpisu neplyne, že by vydání stanoviska výboru zaměstnanců bylo podmínkou platnosti rozhodnutí o ukončení pracovních smluv dočasných zaměstnanců, kteří byli zaměstnáni podle čl. 2 písm. c) pracovního řádu ostatních zaměstnanců. Pokud by tomu tak bylo, musel by takový předpis stanovit lhůtu, ve které se výbor zaměstnanců musí vyjádřit. Je totiž vyloučeno, aby výbor zaměstnanců mohl vydáním nesouhlasného stanoviska nebo svou nečinností bránit ukončení pracovní smlouvy, které je v souladu s čl. 47 odst. 2 písm. a) pracovního řádu ostatních zaměstnanců.
Nedodržení takové formality, jako je upozornění výboru zaměstnanců stanovené ve vnitřním předpise Parlamentu, přestože je tento předpis závazný pro orgán, který jej dobrovolně přijal, nelze kvalifikovat jako porušení podstatných formálních náležitostí, a to vzhledem k tomu, že dopad jejího opomenutí, které sice představuje nesprávný úřední postup, není pro průběh postupů, které vedly k ukončení pracovní smlouvy dotčené osoby, rozhodný.
Nesplnění povinnosti upozornit výbor zaměstnanců nemůže vést ke zrušení rozhodnutí o propuštění. Toto nesplnění povinnosti představuje nesprávný úřední postup, který může zakládat mimosmluvní odpovědnost orgánu.
(viz body 106, 107, 112, 113, 118 až 120, 122 a 124 až 126)
Odkazy:
Soudní dvůr: 23. února 1988, Spojené království v. Rada, 68/86, Recueil, s. 855, body 48 a 49; 6. dubna 2000, Komise v. ICI, C‑286/95 P, Recueil, s. I‑2341, bod 52
Soud prvního stupně: 19. května 1994, Consorzio gruppo di azione locale „Murgia Messapica“ v. Komise, T‑465/93, Recueil, s. II‑361, bod 56; 14. července 1997, B v. Parlament, T‑123/95, Recueil FP, s. I‑A‑245 a II‑697, body 34 a 39; 6. března 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale a Land Nordrhein-Westfalen v. Komise, T‑228/99 a T‑233/99, Recueil, s. II‑435, bod 143 a citovaná judikatura
Soud pro veřejnou službu: 16. dubna 2008, Doktor v. Rada, F‑73/07, Sb. VS s. I‑A‑1‑91 a II‑A‑1‑479, bod 88
6. Při propouštění zaměstnance přijatého na základě smlouvy na dobu neurčitou je kladen zvláštní důraz na to, aby důvody takového opatření vedoucího k propuštění byly zpravidla písemně jasně uvedeny, nejlépe přímo v samotném textu předmětného rozhodnutí. Pouze tímto aktem, jehož legalita je posuzována k datu, ke kterému byl vydán, se totiž naplňuje rozhodnutí orgánu.
Povinnost uvést odůvodnění propuštění nicméně lze též považovat za splněnou, pokud dotčená osoba byla s těmito důvody řádně seznámena během pohovoru se svými nadřízenými a rozhodnutí orgánu oprávněného k uzavírání pracovních smluv bylo přijato v krátké době po těchto pohovorech. Tento orgán případně může toto odůvodnění rovněž doplnit ve stadiu odpovědi na stížnost podanou dotčenou osobou.
(viz bod 133)
Odkazy:
Soud pro veřejnou službu: 26. října 2006, Landgren v. ETF, F‑1/05, Sb. VS s. I‑A‑1‑123 a II‑A‑1‑459, bod 79
7. Politická skupina Parlamentu jako jediná může stanovit podmínky, které považuje za nezbytné k zachování vztahu vzájemné důvěry, jenž je určující pro přijetí dočasného zaměstnance podle čl. 2 písm. c) pracovního řádu ostatních zaměstnanců.
Vztah důvěry se nezakládá na objektivních faktorech a jeho existence je ze své povahy soudem nepřezkoumatelná. Tato nemožnost přezkumu existence nebo ztráty pouta důvěry se zčásti vztahuje na přezkum odůvodnění neexistence nebo ztráty tohoto pouta.
(viz body 147 až 149)
Odkazy:
Soud prvního stupně: výše uvedený B v. Parlament, bod 73; 17. října 2006, Bonnet v. Soudní dvůr, T‑406/04, Sb. VS s. I‑A‑2‑213 a II‑A‑2‑1097, body 50 a 51
8. Ustanovení služebního řádu, která se na ostatní zaměstnance použijí obdobně, jsou v pracovním řádu ostatních zaměstnanců výslovně zmíněna. Žádné z ustanovení pracovního řádu ostatních zaměstnanců přitom nestanoví, že se na dočasné zaměstnance použije obdobně čl. 51 odst. 1 služebního řádu, podle kterého se postupuje v případě odborné nezpůsobilosti úředníků.
(viz body 154 a 155)
9. Ani v případě pochybení, které může odůvodnit propuštění dočasného zaměstnance z disciplinárního důvodu, nemusí uvedený orgán zahájit disciplinární řízení proti tomuto zaměstnanci místo toho, aby využil možnosti jednostranného ukončení smlouvy podle čl. 47 písm. c) pracovního řádu ostatních zaměstnanců. Pouze v případě, kdy uvedený orgán zamýšlí ukončit pracovní poměr dočasného zaměstnance bez výpovědní doby, pokud závažným způsobem poruší své povinnosti, je třeba zahájit, jak stanoví čl. 49 odst. 1 pracovního řádu ostatních zaměstnanců, disciplinární řízení upravené v příloze IX služebního řádu a použitelné analogicky na dočasné zaměstnance.
(viz bod 158)
Odkazy:
Soud pro veřejnou službu: 24. dubna 2008, Longinidis v. Cedefop, F‑74/06, Sb. VS s. I‑A‑1‑125 a II‑A‑1‑655, bod 116; 7. října 2009, Y v. Komise, F‑29/08, Sb. VS s. I‑A‑1‑393 a II‑A‑1‑2099, bod 111
10. Povinnost administrativy jednat vůči svým zaměstnancům s náležitou péčí odráží rovnováhu mezi vzájemnými právy a povinnostmi, kterou služební řád vytvořil mezi orgánem veřejné správy a zaměstnanci veřejné služby. Tato povinnost, stejně jako zásada řádné správy, znamená zejména to, že pokud orgán rozhoduje o situaci úředníka, vezme v úvahu veškeré skutečnosti, které by mohly ovlivnit jeho rozhodnutí, a že přitom zohlední nejen zájem služby, ale rovněž zájem dotčeného úředníka.
Administrativa nemůže mít povinnost nabídnout změnu pracovního zařazení dočasnému zaměstnanci, jehož pracovní výkon je shledán nedostatečným. Pokud by důsledkem povinnosti jednat s náležitou péčí byla přeměna možnosti změnit pracovní zařazení dotčené osoby na povinnost, byla by tím narušena rovnováha mezi právy a povinnostmi, kterou služební řád vytvořil mezi orgánem veřejné správy a zaměstnanci veřejné služby, přičemž cílem služebního řádu je odrážet tuto rovnováhu.
Toto zjištění nutně platí v případě ukončení smlouvy podle čl. 2 písm. c) pracovního řádu ostatních zaměstnanců z důvodu ztráty důvěry, neboť vzájemná důvěra je podle judikatury podstatným znakem takové smlouvy.
Administrativa rovněž disponuje širokým prostorem pro uvážení při určování, jaké odborné znalosti jsou v zájmu služby nezbytné k výkonu určitých úkolů, a tento prostor je ještě širší v případě smluv uvedených v čl. 2 písm. c) pracovního řádu ostatních zaměstnanců.
(viz body 165, 166 a 168)
Odkazy:
Soudní dvůr: 4. února 1987, Maurissen v. Účetní dvůr, 417/85, Recueil, s. 551, bod 12
Soud pro veřejnou službu: výše uvedený Doktor v. Rada, bod 41
11. Ze samotného znění článku 6 odst. 1 Evropské úmluvy o lidských právech vyplývá, že zakotvuje zásadu nestrannosti pro řízení před soudy, ale nijak se nevyjadřuje k uplatňování této zásady v řízení správním.
Orgán Unie nelze považovat za „soud“ ve smyslu článku 6 odst. 1 Úmluvy. Článek 6 odst. 1 se proto na rozhodnutí, jímž orgán oprávněný k uzavírání pracovních smluv ukončuje smlouvu dočasného zaměstnance, nepoužije.
(viz body 172 až 174)
Odkazy:
Soudní dvůr: 7. června 1983, Musique Diffusion française a další v. Komise, 100/80 až 103/80, Recueil, s. 1825, bod 7
Soud prvního stupně: 14. května 1998, Enso Española v. Komise, T‑348/94, Recueil, s. II‑1875, bod 56
12. I když služební řád neupravuje otázku používání jazyků orgány v rámci rozhodnutí určených jejich zaměstnancům, orgány jsou povinny na základě povinnosti jednat s náležitou péčí zaslat úředníkovi nebo dočasnému zaměstnanci individuální rozhodnutí vyhotovené v jazyce, který tento úředník ovládá důkladně. Tuto povinnost je nutno dodržet tím spíše v případě, kdy rozhodnutí orgánu může mít důsledky na zaměstnání daného úředníka nebo dočasného zaměstnance.
(viz bod 199)
Odkazy:
Soud prvního stupně: 23. března 2000, Rudolph v. Komise, T‑197/98, Recueil FP, s. I‑A‑55 a II‑241, bod 46
13. Opodstatněnost žaloby na náhradu škody podané podle článku 236 ES je vázána na splnění souboru podmínek, a to protiprávnosti jednání vytýkaného orgánům, existence skutečné škody a existence příčinné souvislosti mezi tvrzeným jednáním a uplatňovanou škodou.
Skutečnost, že Parlament nesplnil svou povinnost upozornit výbor zaměstnanců na to, že bude postupovat s cílem ukončit smlouvu dočasného zaměstnance, a to před přijetím rozhodnutí o propuštění tohoto zaměstnance, není důvodem pro zrušení rozhodnutí o propuštění; toto procesní pochybení však představuje nesprávný úřední postup, který může založit odpovědnost orgánu.
Nevyhnutelným důsledkem tohoto nesprávného úředního postupu je pocit zaměstnance, že ztratil šanci, aby se výbor zaměstnanců angažoval v jeho prospěch, čímž mu s určitostí byla způsobena nemajetková újma.
(viz body 213 až 215)
Odkazy:
Soudní dvůr: 1. června 1994, Komise v. Brazzelli Lualdi a další, C‑136/92 P, Recueil, s. I‑1981, bod 42; 21. února 2008, Komise v. Girardot, C‑348/06 P, Sb. rozh. s. I‑833, bod 52
Soud prvního stupně: výše uvedený B v. Parlament, bod 39