MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NIILA JÄÄSKINENA
od 23. travnja 2015.(1)
Predmet C‑69/14
Dragoș Constantin Târșia
protiv
Statul român
Serviciul public comunitar regim permise de conducere și inmatriculare a autovehiculelor
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunalul Sibiu (Rumunjska))
„Zakonodavstvo države članice koje dopušta reviziju konačnih (sudskih) odluka kojima se krši pravo Unije, donesenih u upravnim sporovima, ali ne u građanskim postupcima – Zahtjev za reviziju pravomoćne odluke donesene u pogledu poreza na zagađenje za motorna vozila u građanskim postupcima – Res judicata – Načela djelotvornosti i ekvivalentnosti – Članak 47. Povelje o temeljnim pravima“
I – Uvod
1. Tužitelj je 2007. pokrenuo postupak pred rumunjskim građanskim sudom radi povrata posebnog poreza na motorna vozila koji je platio za automobil uvezen iz druge države članice. Plaćanje je trebalo izvršiti jer je registracija pri nadležnom tijelu vlasti u Rumunjskoj ovisila o pribavljanju dokaza o uplati posebnog poreza na motorna vozila. Kasnije, u travnju 2011., Sud je u presudi Tatu presudio da se članak 110. UFEU‑a protivi tome da Rumunjska ubire porez na zagađenje za motorna vozila prilikom njihove prve registracije u toj državi članici ako je porez tako uređen da otežava puštanje u promet rabljenih motornih vozila u Rumunjskoj kupljenih u drugim državama članicama a da pritom ne otežava kupnju rabljenih vozila iste starosti i iskorištenosti na domaćem tržištu(2).
2. Prije presude u predmetu Tatu podnositeljeva tužba radi povrata dijela posebnog poreza koji odgovara porezu na zagađenje odbijena je presudom u građanskom postupku, koja je postala pravomoćna prema rumunjskom pravu. Podnositelj stoga tvrdi kako pravo Unije zahtijeva da mu se pruži prilika za povrat poreza, osobito uzimajući u obzir da rumunjsko zakonodavstvo pruža iznimku od res judicata kod presuda za koje se utvrdi da su neusklađene s pravom Unije, ali samo za presude donesene u upravnim sporovima.
3. Prema ustaljenoj praksi Suda, davanja prikupljena u suprotnosti s pravom Unije i iznosi plaćeni državi ili koje država zadrži, izravno povezani s tim porezom, trebaju biti vraćeni i to s kamatom, tako da se ponovno uspostavi stanje koje je postojalo prije ubiranja tog iznosa(3). Ipak, Sud je istodobno priznao da se načelo res judicata, koje je duboko ukorijenjeno u pravnim sustavima svih država članica i u samom pravu Unije(4), primjenjuje na presude nacionalnih sudova koje su postale pravomoćne, čak i ako se čini da su neusklađene s pravom Unije(5). To znači da je, u nekim okolnostima, moguće (zakonito) odbiti povrat takvih davanja.
4. Ipak, zbog ograničenja koja pravo Unije nameće postupovnoj autonomiji država članica, ako nacionalno pravo predviđa iznimke od načela res judicata, dopuštajući ponovno otvaranje pravomoćnih presuda u određenim okolnostima, tada taj izniman put mora također biti otvoren kada je predmetna pravomoćna presuda neusklađena s pravom Unije(6).
5. Ovaj predmet stoga pruža Sudu priliku da razradi svoju sudsku praksu o interakciji načela res judicata i nadređenosti prava Unije. Točnije, treba se razmotriti u svjetlu načela lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, različitih odredbi Povelje Europske unije o temeljnim pravima, osobito prava na učinkovit pravni lijek iz članka 47. i jednakosti pred zakonom kako je zajamčena člankom 20., zajedno s uobičajenim osnovama osporavanja nacionalnih propisa o res judicata radi usklađenosti s pravom Unije, odnosno načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti(7).
II – Pravni okvir
6. Članak 148. rumunjskog Ustava(8) priznaje nadređenost prava Unije i obvezuje Parlament, predsjednika Rumunjske, Vladu i sudsku vlast da je zajamče.
7. Članak 322. rumunjskog Zakonika o građanskom postupku(9) navodi kako slijedi:
„Revizija presude koja je postala pravomoćna bilo nakon žalbe ili zbog toga što žalba nije izjavljena i presude o stvari s prizivnog suda može biti zatražena u sljedećim slučajevima:
[…]
9 ako je Europski sud za ljudska prava utvrdio povredu prava ili temeljnih sloboda zbog sudske odluke, a teške posljedice te povrede nastavljaju se pojavljivati i mogu se otkloniti samo revizijom te presude;
10 ako, nakon što presuda postane pravomoćna, Curtea Constituțională (Ustavni sud) odluči o prigovoru [neustavnosti] koji je podnesen u tom predmetu, proglašavajući neustavnim zakon, uredbu ili određenu odredbu zakona ili uredbe koji su predmet tog prigovora ili drugih odredaba osporavanih mjera, koje nije moguće jasno razdvojiti od odredaba spomenutih u zahtjevu kojim se pokreće postupak pri Curtea Constituțională.“
8. Članak 21. stavak 1. Zakona br. 554/2004 o upravnim postupcima(10) navodi kako „pravna sredstva koja predviđa Zakon o građanskom postupku mogu biti podnesena protiv neopozivih i konačnih odluka koje su donijela tijela u upravnim postupcima“.
9. Članak 21. stavak 2. Zakona br. 554/2004(11) određuje da „uz one određene Zakonom o građanskom postupku, presude koje su postale pravomoćne i obvezujuće, a koje narušavaju nadređenost prava Zajednice kako je određeno člankom 148. stavkom 2. zajedno s člankom 20. stavkom 2. rumunjskog Ustava, kako je izmijenjen i dopunjen, predstavljat će osnovu za reviziju“.
10. U skladu s člankom 175. stavkom 1. rumunjskog Zakona o poreznom postupku(12), prigovor se može podnijeti protiv svakog poreznog potraživanja i također protiv svih upravnih poreznih akata. Takav prigovor koji čini sredstvo unutarnje upravne žalbe ne sprečava one kojima je nanesena šteta poreznim upravnim aktom ili njegovim nepostojanjem da koriste sudske postupke u skladu sa zakonom. Odluku koju je donijelo nadležno tijelo zbog prigovora poreznom potraživanju moguće je, sukladno članku 188. stavku 2. Zakona o poreznom postupku, osporavati pred nadležnim tijelom za upravne postupke.
11. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului (u daljnjem tekstu: OUG) br. 50/2008 uvela je porez (nazvan „porez na zagađenje“) za motorna vozila u kategorijama od M1 do M3 te od N1 do N3(13).
III – Činjenice, glavni postupak, prethodno pitanje i postupak pred Sudom
12. D. C. Târșia, tužitelj u glavnom postupku, 3. svibnja 2007. kupio je automobil koji je prethodno bio registriran u Francuskoj. Kako je prethodno navedeno, registracija u Rumunjskoj ovisila je tada o pribavljanju dokaza o uplati posebnog poreza na motorna vozila. Motorno vozilo registrirano je 6. lipnja 2007., nakon što je tužitelj 5. lipnja 2007. platio iznos od 6899,51 rumunjskog leja na ime posebnog poreza na motorna vozila.
13. Tužitelj je tražio povrat tog poreza pred građanskim sudom na osnovi toga što ubrani porez nije bio u skladu s člankom 90. UEZ‑a [sada članak 110. UFEU‑a] jer je njime uvedena diskriminirajuća fiskalna mjera unutarnjeg oporezivanja robe iz drugih država članica koje je bilo daleko veće od poreza nametnutih na sličnu robu prodavanu na nacionalnom tržištu. Presudom u građanskom postupku br. 6553/2007 od 13. prosinca 2007. Judecătoria Sibiu (Prvostupanjski sud, Sibiu) usvojio je tužbu i naredio Rumunjskoj Državi da izvrši povrat tog poreza.
14. Ipak, Rumunjska je Država izjavila žalbu protiv te presude, koju je potvrdio, Odlukom u građanskom postupku br. 401/2008, Tribunalul Sibiu (Okružni sud, Sibiu), koji je naredio Rumunjskoj Državi da vrati samo dio ubranog poreza; i to razliku između iznosa plaćenog 5. lipnja 2007., u pogledu posebnog poreza na motorna vozila, i iznosa koji proistječe iz primjene OUG‑a br. 50/2008 i njegova poreza na zagađenje za motorna vozila(14).
15. D. C. Târșia je 29. rujna 2011. zatražio reviziju Odluke u građanskom postupku br. 401/2008 pri Tribunalul Sibiu, na temelju odredaba članka 21. stavka 2. Zakona br. 554/2004 i odluke Suda od 7. travnja 2011. u prethodno spomenutom predmetu Tatu (C‑402/09, EU:C:2011:219), gdje je Sud utvrdio kako je na temelju članka 110. UFEU‑a porez, kao što je porez na zagađenje za motorna vozila uveden OUG‑om br. 50/2008, neusklađen s pravom Unije. D. C. Târșia tvrdio je da ima pravo na povrat svih plaćenih poreza zbog nadređenosti prava Unije i utvrđenja Suda u predmetu Tatu.
16. Sukladno odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, u toj fazi postupka nije bilo moguće osporavati Odluku donesenu u građanskom postupku br. 401/2008 putem redovnih sudova. Ne postoji postupovni lijek u građanskom postupku sličan članku 21. stavku 2. Zakona br. 554/2004 koji se odnosi na pravomoćne presude kojima se krši nadređenost prava Unije. Tribunalul Sibiu stoga je smatrao da je obvezan prema članku 267. UFEU‑a Sudu uputiti sljedeće pitanje:
„Mogu li se članci 17., 20., 21. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, članak 6. Ugovora o Europskoj uniji, članak 110. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i načelo pravne sigurnosti utvrđeno pravom Unije i sudskom praksom Suda, tumačiti na način da se protive propisu poput onoga iz članka 21. stavka 2. Zakona br. 554/2004 koji dopušta reviziju nacionalnih sudskih odluka u slučaju kršenja načela nadređenosti prava [Europske unije] isključivo u upravnim postupcima i koji ne dopušta reviziju nacionalnih sudskih odluka donesenih u postupcima osim upravnih postupaka (građanski ili kazneni postupci) kada u tim odlukama postoji pitanje kršenja istog načela nadređenosti prava [Europske unije]?“
17. Pisana očitovanja dali su D. C. Târșia, rumunjska kao i poljska vlada te Komisija. Svi su oni sudjelovali na raspravi koja je održana 27. siječnja 2015.
IV – Dopuštenost
18. Prema mojem mišljenju, upućeno pitanje nije dopušteno u mjeri u kojoj se njime nastoji utvrditi je li onemogućavanje revizije nacionalnih sudskih odluka donesenih u kaznenim postupcima, kada postoji kršenje nadređenosti prava Unije, neusklađeno s pravom Unije(15).
19. Kako je istaknuto u pisanom očitovanju Poljske, taj je dio pitanja posve hipotetski s obzirom na to da primjena načela res judicata na presude u kaznenim postupcima nije povezana s predmetom glavnog postupka. Ustaljena je sudska praksa da Sud može odbiti odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud ako je posve očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem glavnog postupka ili njegovom svrhom i u slučaju kada je problem hipotetski(16). Kako se glavni postupak ne odnosi na presudu donesenu u kaznenom postupku, upućeno je pitanje nedopušteno u onoj mjeri u kojoj se njime traži pojašnjenje usklađenosti rumunjskog prava o kaznenom postupku s pravom Unije.
V – Analiza
A – Praksa Suda u pogledu načela res judicata
20. Pravo Unije ne zahtijeva da nacionalni sud izbjegne primjenu domaćih pravila postupka kojima se odluci osigurava pravomoćnost, čak i ako bi takvo izbjegavanje primjene nacionalnom sudu omogućilo da otkloni povredu prava Unije predmetnom odlukom(17). Stoga, na temelju prava Unije tužitelji se ne mogu pozvati na odluku Suda koja je donesena nakon isteka rokova zastare države članice kako bi se ispravila povreda koja se mogla osporiti u primjerenom vremenskom okviru. Prema pravu Unije res judicata štiti tu povredu(18).
21. Ipak, položaj se mijenja ako norma prava države članice osigurava iznimku od načela res judicata. Ako je tako, tada ona mora biti primjenjiva na odluke koje se tiču prava Unije, analogne tužbama potpuno domaće naravi na koje se ta iznimka primjenjuje. Nadalje, iznimka države članice od načela res judicata ne smije biti određena na takav način da ostvarivanje prava što ih pruža pravo Unije bude praktično nemoguće ili pretjerano teško(19).
22. Tako je, na primjer, Sud presudio kako iznimke od načela res judicata, što se primjenjuju u okviru prava države članice, mogu podlijegati razumnim vremenskim ograničenjima za pokretanje postupaka u interesu pravne sigurnosti. Ipak, takva vremenska ograničenja ne smiju učiniti ostvarivanje prava što ih pruža pravo Unije praktično nemogućim ili pretjerano teškim(20).
23. Nasuprot tomu, kada se spor ne odnosi na nacionalnu iznimku od načela res judicata na koju se tužitelj poziva kako bi ostvario prava Unije, kako je slučaj u glavnom postupku, već se radi o zahtjevu za široko tumačenje pravila države članice o res judicata radi zaštite nacionalnih presuda koje bi mogle biti neusklađene s pravom Unije, ispravno je reći kako je Sud dao prednost nadređenosti prava Unije nad načelom res judicata(21).
24. Prije nego što nastavim, upozorio bih na druge dvije temeljne presude, i to Kühne & Heitz (C‑453/00, EU:C:2004:17) i Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513). Presuda Kühne & Heitz odnosila se na uvjete pod kojima je jedno upravno tijelo imalo obvezu provesti reviziju jedne od svojih pravomoćnih odluka, koja je bila u sukobu s kasnijom presudom Suda. Presuda Kühne & Heitz stoga se odnosila na nižu razinu odlučivanja nego što je slučaj u glavnom postupku i konkretno na pitanje jesu li nizozemske porezne vlasti morale izvršiti reviziju pravomoćne upravne odluke zbog kasnije presude Suda. Štoviše, od ovog predmeta može se razlikovati na temelju razloga koji su slični onima na koje se Sud pozvao u presudi Kapferer(22).
25. Presuda Köbler odnosila se na obvezu države članice da nadoknadi štetu koju je prouzročio najviši sud u nacionalnoj pravosudnoj hijerarhiji, u tom slučaju austrijskoj, zbog toga što predmetna odluka nije bila usklađena s pravom Unije. Presuda Köbler se stoga odnosi samo na situaciju koja može nastati nakon glavnog postupka; to jest, eventualne tužbe za naknadu štete protiv Rumunjske Države koju je podnio tužitelj, ako se povrat poreza na zagađenje pokaže nemogućim(23).
26. Kako se može vidjeti iz prethodne analize, ne postoji prethodna odluka Suda koja se bavi situacijom koja je istovjetna onoj s kojom se suočava D. C. Târșia. Dok se pravna pitanja koja proistječu iz glavnog postupka trebaju riješiti imajući na umu ustaljenu praksu Suda u pogledu načela res judicata, razmatra ih se ponajprije pozivajući se na načela prava Unije koja se odnose na pravo na učinkovit pravni lijek. Tim ću se pitanjima sada posvetiti.
B – Ocjena osporavanih nacionalnih pravila o usklađenosti s pravom Unije
1. Omogućava li rumunjsko postupovno pravo djelotvornu sudsku zaštitu dotičnih prava Unije?
27. Podsjećam da u predmetnom slučaju rumunjsko pravo pruža posebno pravno sredstvo za ukidanje pravomoćnih presuda koje se, na temelju naknadne sudske prakse Suda, čine suprotne pravu Unije. Ipak, ono je ograničeno na presude donesene u upravnim postupcima. Nije ga moguće koristiti za pobijanje presuda donesenih u građanskim postupcima. To je tako premda rumunjsko pravo dodatno određuje da se presude u građanskim postupcima, za koje se na temelju (naknadne) odluke rumunjskog Ustavnog suda naknadno utvrdi da se njima krši rumunjsko ustavno pravo, također mogu ukinuti.
28. Na početku je važno imati na umu vanjske granice dužnosti lojalne suradnje navedene u članku 4. stavku 3. UEU‑a koja obvezuje države članice, uključujući njihove sudove. Ona zahtijeva od njih da „poduzimaju sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjavanje obveza koje proizlaze iz Ugovorâ“ te da se „suzdržavaju […] od svake mjere koja bi mogla ugroziti postizanje ciljeva Unije“. Ta se obveza treba tumačiti zajedno s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a. U njemu je navedeno da „Države članice osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije“.
29. Sud je prethodno presudio da „[š]to se tiče pravnih lijekova koje države članice moraju predvidjeti […] ni Ugovor o FEU‑u ni članak 19. UEU‑a nisu namjeravali pred nacionalnim sudovima radi osiguranja poštovanja prava Unije stvoriti druge pravne lijekove osim onih utvrđenih nacionalnim pravom”(24). Sud je dodao da bi „[d]rukčije […] bilo jedino kad bi iz strukture odnosnog nacionalnog pravnog poretka proizlazilo da ne postoji nijedan pravni lijek koji osigurava, makar posredno, poštovanje prava pojedinaca koja proizlaze iz prava Unije ili kad bi za pojedince jedini način pristupa sudu bio prekršiti pravo“(25) (moje isticanje).
30. Pravo na učinkovit pravni lijek također jamči članak 47. stavak 1. Povelje svima čija su prava zajamčena pravom Unije povrijeđena. Izvan je sumnji da su rumunjske vlasti primjenjivale pravo Unije, u smislu članka 51. stavka 1. Povelje EU‑a, u vrijeme kad je bio uskraćen povrat dijela posebnog poreza na vozilo koji odgovara porezu na zagađenje, kršeći pritom članak 110. UFEU‑a. Potrebna poveznica predmeta između osporavanih mjera države članice i materijalnih propisa Unije(26) nužno postoji kada država članica ubire porez kršeći primarno i sekundarno pravo Unije. Praksa Suda nadalje potvrđuje da uvijek kada pojedinac traži pravni lijek kako bi ispravio kršenje prava Unije koje se odnosi na njegovu primjenu od strane države članice, sudove država članica obavezuju svi zahtjevi članka 47. Povelje(27).
31. Podsjećam kako je u odsutnosti propisa Unije o povratu neopravdano prikupljenih nacionalnih poreza na domaćem pravnom poretku svake države članice, u skladu s načelom postupovne autonomije država članica, odrediti nadležne sudove i utvrditi podrobna pravila postupka kojima se uređuju pravne radnje za zaštitu prava poreznih obveznika koja proistječu iz prava Unije. Države članice ipak su odgovorne za osiguravanje učinkovite zaštite tih prava u svakom predmetu. Ta podrobna pravila postupka koja uređuju radnje za zaštitu prava poreznih obveznika prema pravu Unije ne smiju biti određena na takav način da praktično ostvarivanje prava koja pruža pravo Unije postane nemogućim ili pretjerano teškim(28).
32. U ovom pogledu rumunjsko zakonodavstvo i točnije Zakonik o poreznom postupku pružaju pristup upravnim i poreznim sudištima ili upravnim i poreznim vijećima prizivnih sudova, ovisno o slučaju(29), u situacijama kada se odluke poreznih tijela osporavaju, uključujući potraživanja koja se odnose na povrat nezakonito ubranih poreza(30). Čini se da su te mogućnosti pravnih sredstava otvorene i u situacijama u kojima se porezne odluke osporavaju pozivanjem na prava koja proizlaze iz pravnog poretka Unije. Stoga rumunjsko zakonodavstvo prima facie osigurava djelotvornu sudsku zaštitu u odnosu na ta prava.
33. Štoviše, članak 21. stavak 2. Zakona br. 554/2004 o upravnim postupcima omogućava poništavanje pravomoćnih odluka tijela u upravnim postupcima kad se one čine neusklađenima s pravom Unije zbog kasnije presude Suda. U svjetlu prethodno opisane prakse Suda koja se odnosi na specifično pitanje res judicata, to seže dalje nego što je zahtijevano pravom Unije(31).
2. Pitanja prava Unije koja proizlaze iz nejasnoća u relevantnom rumunjskom postupovnom pravu
34. Ipak, kako sam već istaknuo, sva nacionalna pravila postupka koja su relevantna za provedbu prava Unije, uključujući iznimke od načela res judicata, moraju biti u skladu s pravom na učinkovit pravni lijek i načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti. Poteškoća u ovom predmetu nastaje u vezi s nedostatkom jasnoće za koju se čini da je svojstvena rumunjskom postupovnom pravu u relevantno vrijeme kada je D. C. Târșia prvi put pred građanskim sudom pokrenuo postupak radi povrata posebnog poreza na motorna vozila plaćenog u lipnju 2007.(32)
35. Prema mojem mišljenju, može se tvrditi da nedostatak jasnoće u rumunjskom postupovnom pravu nije bio u skladu s člankom 47. Povelje, zahtjevima prava Unije koji se odnose na pravnu sigurnost i da je mogao u praksi učiniti nemogućim ili pretjerano teško provedivim povrat poreza na zagađenje automobilima, koji nije bio u skladu s pravom Unije.
36. Treba podsjetiti da je sudsku odluku koja predstavlja prepreku povratu poreza na zagađenje, a koja prethodi odluci Suda u predmetu Tatu (C‑402/09, EU:C:2011:219), donio građanski prizivni sud (Tribunalul Sibiu) u građanskom postupku nakon žalbe Rumunjske Države protiv prvostupanjske presude u građanskom postupku koju je donio Judecătoria Sibiu. Glavni postupak također se odvija pred istim građanskim prizivnim sudom, tj. Tribunalul Sibiu.
37. Komisija u svojem pisanom očitovanju ističe da se takve tužbe u Rumunjskoj pokreću kako pred upravnim sudovima tako i pred građanskim sudovima. U tom svjetlu, zbunjujuće je to što je na raspravi rumunjska Vlada tvrdila da su građanski sudovi apsolutno nenadležni odlučivati u takvim predmetima te da je svaki rumunjski građanski sud kojem je podnesena takva tužba ovlašten ili čak obvezan na vlastitu inicijativu pokrenuti pitanje svoje nadležnosti.
38. Stoga je jasno da je postojala određena zbrka u pogledu ispravnog sudskog postupka primjenjivog na povrat poreza spornog u ovom predmetu(33). Bez obzira na to koji je postupak sada ispravan, ostaje činjenica da je pravomoćna (rumunjska) presuda u građanskom postupku (Odluka br. 401/2008 koju je donio Tribunalul Sibiu), kojom se odbija povrat dijela posebnog poreza na motorna vozila koji odgovara porezu na zagađenje, res judicata. To je stvorilo ovaj pravni problem.
39. Stoga postoji prostor za sumnju o tome koji su rumunjski sudovi (bili) ovlašteni raspravljati o tužbama za povrat nezakonito ubranog poreza na zagađenje automobilima u to vrijeme. Zaključujem da je rumunjsko pravo bilo nejasno u tom pogledu. Problem leži u tome, posebno u odnosu na članak 47. Povelje.
3. Članak 47. Povelje i pravo na učinkovit pravni lijek
40. Članak 47. stavak 1. Povelje navodi da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije prekršeni, ima pravo na učinkovit pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima tim člankom(34). U skladu s objašnjenjima koja prate članak 47., prvi stavak, koji sadržava pravo na učinkovit pravni lijek, temelji se na, ali nadilazi, zaštitu pruženu člankom 13. Europske konvencije o ljudskim pravima (u daljnjem tekstu: EKLJP)(35). Nadalje primjećujem da, temeljem članka 52. stavka 3. Povelje, u mjeri u kojoj prava sadržana u tom dokumentu odgovaraju pravima koja jamči EKLJP, značenje i opseg tih prava jednaki su onima opisanima u EKLJP‑u, premda se Uniju neće sprečavati u pružanju šire zaštite.
41. Prema sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava koja se odnosi na članak 6. stavak 1. EKLJP‑a, sustav sudskog nadzora mora biti „dovoljno koherentan i jasan“ da omogući „praktično, učinkovito pravo pristupa“ sudu(36). Ako pravila odlikuje „takva složenost“ da stvaraju „pravnu nesigurnost“, tada nastaje kršenje članka 6. stavka 1.(37) Sud za ljudska prava također je presudio da pravni lijekovi moraju biti „u dovoljnoj mjeri praćeni jamstvima kako bi se spriječilo nerazumijevanje postupka za korištenje dostupnih lijekova“(38). Nadalje, nerazumni sadržaj postupovnog zahtjeva može dovesti do kršenja prava na pristup sudu(39). Europski sud za ljudska prava nedavno je ponovio kako „vlasti trebaju poštovati i primjenjivati domaće zakonodavstvo na predvidljiv i dosljedan način“ i „propisani elementi trebaju biti dovoljno razvijeni i transparentni u praksi kako bi se osigurala pravna i postupovna sigurnost“(40). Pravila postupka trebaju služiti ciljevima pravne sigurnosti i dobrog sudovanja. Ona ne smiju „činiti jednu vrstu prepreke meritornom odlučivanju nadležnog suda u parničarevu predmetu“ (41).
42. Nadalje, podsjećam da je prema ustaljenoj praksi Suda „pravna sigurnost opće načelo prava Unije koje posebno zahtijeva da pravila koja uključuju negativne posljedice za pojedince budu jasna i precizna, a njihova primjena predvidiva za one na koje se ona primjenjuju“ (moje isticanje) (42). [neslužbeni prijevod]
43. Prema mojem mišljenju, a u svjetlu gore navedenoga, nedostatak jasnoće u pogledu pravilnog sudskog postupka primjenjivog na povrat poreza ubranih u suprotnosti s pravom Unije dovodi do kršenja članka 47. Povelje, kako u pogledu prava na učinkovit pravni lijek tako i u pogledu prava na pravično suđenje. To je tim više tako ako odluka koju je donio apsolutno nenadležan građanski sud može stvoriti res judicata u smislu da bi to moglo spriječiti daljnje postupanje radi povrata sredstava pred nadležnim sudom, bilo građanskim ili upravnim. Prema mojem mišljenju, na nacionalnom je sudu koji je uputio zahtjev da u ovom predmetu provede ocjenjivanje rumunjskog postupovnog prava kao cjeline u smislu djelotvorne sudske zaštite u pogledu povrata neopravdano plaćenih poreza na zagađenje za motorna vozila(43).
4. Čine li relevantni rumunjski postupovni zakoni povrat poreza na zagađenje u praksi nemogućim ili pretjerano teškim?
44. Sud je dosljedno smatrao kako „svaki slučaj u kojem se postavi pitanje onemogućuje li neka nacionalna procesnopravna odredba ili pretjerano otežava ostvarivanje prava koja porezni obveznik izvodi iz pravnog poretka Unije treba ispitati uzimajući u obzir ulogu te odredbe u postupku, tijek postupka i njegove posebnosti sagledane u cjelini, pred različitim nacionalnim tijelima. U tom pogledu, valja uzeti u obzir načela na kojima se temelji nacionalni sudski sustav, kao što su zaštita prava na obranu te načela pravne sigurnosti i dobrog odvijanja postupka“ (44).
45. Ovdje je prvo potrebno istaknuti da se čini da nacionalni sud i sve stranke koje su podnijele očitovanja smatraju da članak 21. stavak 2. Zakona br. 554/2004 ne može biti primijenjen u građanskim postupcima. To mi se čini logičnim, pod uvjetom da rumunjsko postupovno pravo čini jasnu razliku između različitih oblika sudskih postupaka. U takvom slučaju ne bi bilo prostora za tumačenje odredaba kojima se definira područje primjene Zakona br. 554/2004 na način koji bi omogućio njegovu primjenu od strane građanskih sudova u sporovima koji su ratione materiae upravnopravne ili poreznopravne prirode. Ipak, kad bi takva sloboda tumačenja postojala, tada bi nacionalni sud koji je uputio zahtjev bio obvezan protumačiti relevantne nacionalne odredbe na način kojim se promiče postizanje usklađenosti s pravom Unije(45).
46. Zadatak je nacionalnog suda koji upućuje zahtjev izvršiti ocjenu čine li predmetna rumunjska pravila povrat poreza na zagađenje, ubranog nesukladno s pravom Unije, praktično nemogućim ili pretjerano teškim za provedbu. No, dovoljno je primijetiti da se čini da nejasnoća o tome treba li koristiti građanske ili upravne pravne lijekove radi povrata poreza na zagađenje osobnim vozilima ima taj učinak.
5. Načela ekvivalentnosti i jednakosti pred zakonom
47. D. C. Târșia tvrdi da bi isključivanje primjene iznimke sadržane u članku 21. stavku 2. Zakona br. 554/2004 od načela res judicata u građanskim postupcima bilo neusklađeno kako s jednakošću pred zakonom, kako se odrazila u članku 20. Povelje, tako i s načelom ekvivalentnosti.
48. Poštovanje načela ekvivalentnosti pretpostavlja da se nacionalno pravilo o kojem je riječ primjenjuje bez razlikovanja pravnih sredstava koja se temelje na povredi prava Unije i onih koja se temelje na nepoštovanju unutarnjeg prava, a koja imaju slične predmete i ciljeve(46).
49. Prema mojem viđenju, to znači da bi se pravo Unije protivilo tome da, u kontekstu načela ekvivalentnosti, rumunjsko pravo pruži iznimku od načela res judicata u upravnim postupcima koji se tiču prava Unije, ali ne i građanskim postupcima koji se odnose na istu materiju. Načelo ekvivalentnosti zahtijeva jednak tretman usporedivih zahtjeva temeljenih na nacionalnom pravu, s jedne strane, i onih temeljenih na pravu Unije s druge strane, a ne ekvivalentnost između različitih oblika postupka prema nacionalnom pravu(47).
50. U svakom slučaju, neistovjetne osnove za odstupanje od načela res judicata razumne su u slučaju pravomoćnih građanskih, kaznenih i upravnih presuda(48). Učinak tih presuda je različit, a isto vrijedi za pitanja pravne politike koja su relevantna za definiranje iznimaka (ako ih ima) od načela res judicata. U slučaju presuda u građanskim postupcima, pravna sigurnost i stabilnost pravnih odnosa potvrđenih presudom koja je postala pravomoćna najviše su važne. Nasuprot tomu, uvjeti za reviziju presude u kaznenom postupku u interesu pogrešno osuđene osobe ne bi trebali biti suviše strogi. U upravnom pravu, interes zaštite prava pojedinaca i načela zakonitosti može opravdati fleksibilniji stav prema reviziji pravomoćnih presuda od onoga primjenjivanoga u slučaju presuda u građanskim postupcima.
51. Stoga je primjedba koju je iznio D. C. Târșia, da je ograničavanje iznimke od načela res judicata na upravne postupke koji se tiču prava Unije neusklađeno s jednakošću pred zakonom, neosnovana. Podsjećam kako nejednako postupanje pred zakonom može nastati samo ako su relevantne situacije usporedive(49). To nije tako u onoj mjeri u kojoj se to tiče osnova za ukidanje pravomoćnih presuda u građanskim i upravnim postupcima. U situacijama kada postoji kasnija presuda Suda koja nacionalnu odredbu čini neusklađenom s pravom Unije, poništavanje pravomoćne upravnopravne odluke na štetu tijela države članice može biti opravdano, no ukidanje pravomoćne presude u građanskom postupku kojom se određuje privatni pravni odnos između dva pojedinca može biti neprikladno zbog pravne sigurnosti. Stoga, zakonodavno rješenje one vrste kakva je uspostavljena u Rumunjskoj, koje otvara tu mogućnost u upravnim postupcima, ali je isključuje u građanskim postupcima, kao takvo nije protivno načelu jednakosti pred zakonom.
52. Ipak, jednakost pred zakonom je različito pravno pravilo od načela ekvivalentnosti. Kako je istaknuto u pisanom očitovanju Komisije, ako rumunjski zakon također pruža iznimku od načela res judicata u svjetlu naknadne sudske prakse Ustavnog suda kojom se osporava pravilnost prethodnih sudskih odluka (i obuhvaća sve domaće sudske nadležnosti)(50), tada načelo ekvivalentnosti može određivati da se ono mora primijeniti na odluke Suda koje se odnose na pravo Unije(51).
53. Iako priznajem da to može odvesti raspravu izvan područja zahtjeva za donošenje prethodne odluke(52), prema mojem mišljenju nije se postupilo u skladu s načelom ekvivalentnosti ako naknadna odluka nacionalnog ustavnog suda može dovesti do revizije prethodne pravomoćne presude u građanskom postupku i time omogućiti povrat neopravdano ubranog poreza kad to presuda Suda ne može. U takvoj situaciji, prava temeljena na nacionalnom ustavu uživala bi veću zaštitu od prava koja proizlaze iz pravnog poretka Unije te stoga potonja ne bi uživala zaštitu ekvivalentnu onoj kakvu uživaju prava temeljena na toj kategoriji nacionalnog prava. Slična asimetričnost postoji, na temelju članka 322. stavka 9. rumunjskog Zakona o građanskom postupku, u pogledu učinaka presuda Europskog suda za ljudska prava u usporedbi s učincima presuda Suda.
VI – Zaključak
54. U svjetlu prethodne analize, predlažem sljedeći odgovor na pitanje koje je uputio Tribunalul Sibiu:
Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i načelo djelotvornosti određeno u sudskoj praksi Suda Europske unije ne protive se odredbama nacionalnog prava koje dopuštaju reviziju nacionalnih sudskih odluka u upravnim postupcima kada postoji kršenje načela nadređenosti prava Unije i koje ne dopuštaju reviziju nacionalnih sudskih odluka u građanskim postupcima na istoj osnovi. Uvjet za to jest da je dovoljno jasno koji je pravilan postupak za otklanjanje predmetnog kršenja prava Unije, a pravomoćna presuda suda koji je trebao utvrditi svoju nenadležnost na vlastitu inicijativu ne može zapriječiti pribjegavanje pravnom sredstvu pred nadležnim sudom.
Načelo ekvivalentnosti isključuje nacionalna pravila koja dopuštaju reviziju nacionalnih sudskih odluka donesenih u građanskim postupcima zbog naknadne presude nacionalnog Ustavnog suda ili Europskog suda za ljudska prava, ali to ne dopuštaju u pogledu naknadnih presuda Suda.