A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (hatodik tanács)
2020. július 16.(*)
„Előzetes döntéshozatal – Környezet – 92/43/EGK irányelv – 6. cikk – A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelme – Különleges természetmegőrzési területek – Útszakasz építése – E projekt érintett különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásainak vizsgálata – Engedélyezés – Nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okok”
A C‑411/19. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) a Bírósághoz 2019. május 27‑én érkezett, 2019. január 16‑i határozatával terjesztett elő
a WWF Italia Onlus,
a Lega Italiana Protezione Uccelli Onlus,
a Gruppo di Intervento Giuridico Onlus,
az Italia Nostra Onlus,
a Forum Ambientalista,
FC és társai
és
a Presidenza del Consiglio dei Ministri,
az Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS)
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (hatodik tanács),
tagjai: M. Safjan tanácselnök, J.‑C. Bonichot, az első tanács elnöke (előadó) és N. Jääskinen bíró,
főtanácsnok: J. Kokott,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a WWF Italia Onlus, a Lega Italiana Protezione Uccelli Onlus, a Gruppo di Intervento Giuridico Onlus, az Italia Nostra Onlus, a Forum Ambientalista, valamint FC és társai képviseletében G. Viglione és N. Tsuno avvocati,
– az olasz kormány képviseletében G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítője: G. Palatiello avvocato dello Stato,
– a cseh kormány képviseletében M. Smolek, J. Vláčil és L. Dvořáková, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében G. Gattinara és C. Hermes, meghatalmazotti minőségben,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv (HL 1992. L 206., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 102. o.; a továbbiakban: élőhelyvédelmi irányelv) 6. cikkének értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelmet a WWF Italia Onlus, a Lega Italiana Protezione Uccelli Onlus, a Gruppo di Intervento Giuridico Onlus, az Italia Nostra Onlus, a Forum Ambientalista, FC és társai, valamint a Presidenza del Consiglio dei Ministri (miniszterek tanácsa, Olaszország) és az Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS) között folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő, amelynek tárgya azon, 2017. december 1‑jei határozat jogszerűsége, amellyel a miniszterek tanácsa a Rómától (Olaszország) északra, „a zöld nyomvonalon”, Monte Romano Est (Olaszország) és Tarquinia Sud (Olaszország) között építendő összekötő út előzetes tervét a környezetvédelmi követelményeknek megfelelőnek nyilvánította, valamint azon, 2018. február 28‑i határozat jogszerűsége, amellyel a Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (gazdasági tervezésért felelős tárcaközi bizottság, Olaszország; a továbbiakban: CIPE) jóváhagyta ezen előzetes tervet.
Jogi háttér
Az uniós jog
3 Az élőhelyvédelmi irányelv hetedik preambulumbekezdése kimondja, hogy „valamennyi kijelölt területet be kell vonni az egységes európai ökológiai hálózatba, beleértve azokat is, amelyek a vadon élő madarak védelméről szóló, 1979. április 2‑i 79/409/EGK tanácsi irányelv [HL 1979. L 103., 15. o.] értelmében már jelenleg is, illetve a jövőben különleges természetvédelmi [helyesen: különleges védelmi] területnek minősülnek”.
4 Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikkének l) pontja szerinti meghatározás értelmében a „különleges természetmegőrzési terület” „olyan, […] a tagállamok által törvényi [helyesen: jogszabályi], közigazgatási és/vagy szerződéses aktus útján kijelölt [közöségi jelentőségű terület], amelyben meghozták [helyesen: alkalmazzák] a szükséges intézkedéseket azon természetes élőhelyek és/vagy fajok populációinak kedvező védettségi helyzetének helyreállítására, illetve fenntartására, amelyek céljára a természeti területet kijelölték”.
5 Ezen irányelv 3. cikkének (1) és (2) bekezdése az alábbiakat írja elő:
„(1) A különleges természetmegőrzési területek egységes európai ökológiai hálózatát Natura 2000 néven hozzák létre. Az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusokat magában foglaló, továbbá a II. mellékletben felsorolt fajok élőhelyéül szolgáló természeti területekből álló hálózat célja, hogy biztosítsa az érintett természetes élőhelytípusok, valamint az érintett fajok élőhelyeinek kedvező védettségi állapotának fenntartását vagy adott esetben helyreállítását természetes kiterjedésükön, illetve elterjedési területükön belül.
A Natura 2000 hálózat a tagállamok által a 79/409/EGK irányelvnek megfelelően minősített különleges természetvédelmi területeket [helyesen: különleges védelmi területeket] is magában foglalja.
(2) Valamennyi tagállam azon hányad arányában járul hozzá a Natura 2000 létrehozásához, amelyet az (1) bekezdésben említett természetes élőhelytípusok és az ott felsorolt fajok élőhelyei képviselnek a területükön belül. Ennek érdekében a tagállamok a 4. cikkel összhangban különleges természetvédelmi területté [helyesen: különleges természetmegőrzési területekké] nyilvánítanak bizonyos természeti területeket az (1) bekezdésben foglalt célok figyelembevételével”.
6 Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke a következőt mondja ki:
„(1) A tagállamok megállapítják a különleges természetvédelmi területek [helyesen: különleges természetmegőrzési területek] védelméhez szükséges intézkedéseket, megfelelő esetben beleértve a kifejezetten az egyes természeti területekre kidolgozott vagy más fejlesztési tervek részét képező intézkedési terveket, továbbá olyan törvényi [helyesen: jogszabályi], közigazgatási vagy szerződéses aktusokat [helyesen: intézkedéseket] is, amelyek az adott természeti területen megtalálható, az I. mellékletben szereplő természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben szereplő fajok ökológiai szükségleteinek megfelelnek.
(2) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket a különleges természetvédelmi területeken [helyesen: különleges természetmegőrzési területeken] található olyan természetes élőhelytípusok és olyan fajok élőhelyei károsodásának és megzavarásának megakadályozására [helyesen: a természetes élőhelytípusok és fajok élőhelyei károsodásának, valamint olyan fajok megzavarásának megakadályozására], amelyek céljára az egyes területeket kijelölték, amennyiben a zavarás mértéke ezen irányelv céljaira tekintettel jelentős hatással lehet.
(3) Figyelembe véve az adott természeti terület védelmével [helyesen: megőrzésével] kapcsolatos célkitűzéseket, megfelelő vizsgálatot kell folytatni minden olyan terv vagy program [helyesen: projekt] hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy program [helyesen: projekt] részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra. A természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának eredményét figyelembe véve, továbbá a (4) bekezdés rendelkezéseinek értelmében [helyesen: rendelkezéseire is figyelemmel] az illetékes nemzeti hatóságok csak azután hagyják jóvá az érintett tervet vagy programot [helyesen: projektet], ha megbizonyosodtak arról, hogy az nem fogja hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét, és miután – adott esetben – kikérték a lakosság véleményét is.
(4) Amennyiben a természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának kedvezőtlen eredménye ellenére valamely elsődlegesen fontos, társadalmi vagy gazdasági jellegű közösségi érdekre figyelemmel [helyesen: valamely nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okra, köztük társadalmi vagy gazdasági jellegű okokra is figyelemmel] – alternatív megoldás hiányában – mégis végre kell hajtani egy tervet vagy programot [helyesen: projektet], a tagállam minden szükséges kiegyenlítő intézkedést megtesz a Natura 2000 általános egységességének megóvása érdekében. A tagállam az elfogadott kiegyenlítő intézkedésekről értesíti a Bizottságot.
Amennyiben az érintett természeti terület elsődleges fontosságú természetes élőhelytípust foglal magában, és/vagy veszélyeztetett faj élőhelyéül szolgál, kizárólag az emberi egészséggel, a közbiztonsággal vagy a környezet szempontjából elsődlegesen fontos előnyökkel kapcsolatos, továbbá – a Bizottság véleménye szerint – a közérdek kényszerítő indokain alapuló szempontokat lehet érvényesíteni [helyesen: nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okokra lehet hivatkozni].”
7 Az említett irányelv 7. cikke így rendelkezik:
„A 4. cikk (1) bekezdése alapján besorolt vagy a 4. cikk (2) bekezdése értelmében annak megfelelően elismert területek tekintetében ezen irányelv alkalmazásának napjától, illetve – amennyiben az későbbi időpontra esik – azon időponttól számítva, amikor a tagállam a 79/409/EGK irányelv értelmében végrehajtja, illetve elismeri a besorolást, a 79/409/EGK irányelv 4. cikke (4) bekezdésének első mondatából eredő kötelezettségek helyébe ezen irányelv 6. cikkének (2), (3) és (4) bekezdéséből eredő kötelezettségek lépnek.”
Az olasz jog
A 163/2006. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet
8 A 2006. április 12‑i decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (a 2004/17/EK és a 2004/18/EK irányelv alkalmazásában az építési beruházásra, a szolgáltatásnyújtásra és az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződéseket szabályozó törvénykönyvről szóló, 2006. április 12‑i 163. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet, a GURI 2006. május 2‑i 100. száma; a továbbiakban: 163/2006. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet) értelmében az infrastuktúrák építésére vonatkozó tervek kidolgozásának folyamata két szakaszra tagolódik: az előzetes terv és a végleges projekt szakaszára.
9 A 163/2006. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 165. cikke, amely az „Előzetes terv. Környezeti és lokalizációs hatásvizsgálati eljárás” címet viseli, (3), (5) és (7) bekezdésében így rendelkezik:
„(3) A XXI. mellékletben foglalt műszaki melléklet rendelkezésein kívül az infrastruktúra építésére vonatkozó előzetes tervben megfelelő kartográfiai dokumentum segítségével egyértelműen fel kell tűntetni az érintett területeket, az esetleges megfelelő védelmi sávokat és a szükséges védelmi intézkedéseket; e tervben továbbá be kell mutatni és nyilvánvalóvá kell tenni a megvalósítandó infrastruktúra teljesítményre vonatkozó jellemzőit, funkcionális előírásait és maximális költségeit, ideértve az esetleges építmények maximális költségeit, valamint az építmények működéséhez szorosan kapcsolódó területi és társadalmi hatásokat kiegyenlítő intézkedések – az építmény költségeinek legfeljebb 2%‑át kitevő – maximális költségeit. Ezen százalékos értéknek magában kell foglalnia a környezeti hatásvizsgálati eljárás keretében meghatározott környezeti hatások csökkentésének költségeit is, a különös közösségi kötelezettségek teljesítése érdekében meghozandó egyéb intézkedések sérelme nélkül. Ha a belső jogi rendelkezések azt írják elő, hogy az építményt környezeti hatásvizsgálatnak kell alávetni, az előzetes tervhez környezeti hatásvizsgálati tanulmányt is csatolni kell, és a tervet nyilvánosságra kell hozni az alkalmazandó nemzeti vagy tartományi jogszabályokban előírt eljárásokkal összhangban.
[…]
(5) A jelen cikk rendelkezéseivel összhangban kialakított előzetes tervet a CIPE hagyja jóvá.
[…]
(7) A jóváhagyás során, amennyiben a hatályos jogszabályok azt megkövetelik, értékelik, hogy az építmény megfelel-e a környezetvédelmi követelményeknek, továbbá városfejlesztési és építési szempontból az állam – tartomány egyetértését fejezi ki az építmény elhelyezkedése tekintetében, a hatályos és elfogadott városfejlesztési eszközök automatikus kiigazítását magával vonva; […]”
10 E felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 166. cikke, amely a „Végleges projekt. Az építmény közhasznú jellege” címet viseli, (1) és (5) bekezdésében az alábbiakat mondja ki:
„(1) Az infrastruktúrák végleges projektjéhez csatolni kell a tervező jelentését, amely tanúsítja, hogy a végleges projekt összhangban van az előzetes tervvel és az előzetes terv jóváhagyásakor előírt esetleges követelményekkel, különösen a környezetvédelmi, valamint az építmény elhelyezkedésére vonatkozó követelményekkel. Meg kell határozni továbbá a környezeti, területi és társadalmi hatások csökkentését és kiegyenlítését célzó esetleges építményeket és intézkedéseket.
[…]
(5) A végleges projekt – a CIPE tagjainak többsége által történő – jóváhagyása minden más engedély, jóváhagyás és vélemény helyébe lép, függetlenül azok megnevezésétől, és lehetővé teszi a megvalósítást, és, stratégiai termelő létesítmények tekintetében, a jóváhagyott tervben szereplő valamennyi építmény, szolgáltatás és tevékenység működtetését.”
11 Az említett, felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 183. cikkének (6) bekezdése értelmében:
„A környezetvédelmi követelményeknek való megfelelést megállapító határozatot a CIPE hozza meg az előzetes terv elfogadásával egy időben. A Ministro dell ’ambiente e della tutela del territorio [környezet‑ és területvédelmi minisztérium] vagy a Ministro per i beni e le attività culturali [kulturális minisztérium] indokolással ellátott egyet nem értése esetén a környezetvédelmi követelményeknek való megfelelést megállapító határozatot a miniszterek tanácsa hozza meg, amely az első soron következő érdemi ülésén dönt. A végleges projekt [e határozat által előírt] követelményeknek való megfelelését a 185. cikk (4) bekezdésében előírtakkal összhangban kell ellenőrizni.”
12 A 163/2006. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 185. cikkének (4) és (5) bekezdése az alábbiakat írja elő:
„(4) [A környezeti hatásvizsgálatért felelős] bizottság:
a) a végleges projekt kérelmező általi benyújtását követő 30 napon belül közli a környezet‑ és területvédelmi minisztériummal a végleges projekt és az előzetes terv közötti esetleges eltéréseket;
b) az e benyújtást követő 60 napon belül megküldi véleményét az említett minisztériumnak a végleges projektnek a környezetvédelmi követelményeknek való megfelelést megállapító határozat előírásaival való összhangjával, valamint a megfelelést megállapító határozat előírásainak és rendelkezéseinek tökéletes végrehajtásával kapcsolatban.
(5) Ha a végleges projekt eltér az előzetes tervtől, [a környezeti hatásvizsgálatért felelős] bizottság azt jelenti a környezet‑ és területvédelmi minisztériumnak, és a minisztérium, amennyiben a bizottság értékelését követően úgy véli, hogy az előzetes terv és a végleges projekt közötti eltérés a projekt környezetre gyakorolt általános hatásainak jelentős módosulását eredményezi, az ajánlatkérő szerv, a koncessziós jogosult vagy a fővállalkozó közlését követő 30 napon belül elrendeli a környezeti hatástanulmány naprakésszé tételét és e tanulmány újbóli közzétételét egyebek mellett annak lehetővé tétele célból, hogy az érintett állami és magánszereplők adott esetben megküldhessék észrevételeiket.
A környezeti hatástanulmány naprakésszé tétele kizárólag a terv azon részére vonatkozhat, amelyet a módosulás érint. A környezetvédelmi követelményeknek való megfelelést megállapító határozatban foglalt előírások teljesítésének elmulasztása esetén az említett minisztérium, a szabályossá tételre való felszólítást követően, gondoskodik arról, hogy e mulasztást a szolgáltatási értekezlet során, egy esetleges újbóli vizsgálat érdekében, közöljék.”
Az 1997. szeptember 8‑i 357. sz. köztársasági elnöki rendelet
13 Az élőhelyvédelmi irányelvet az 1997. szeptember 8‑i decreto del presidente della Repubblica n. 357 – Regolamento recante attuazione (a 92/43 irányelv végrehajtásáról szóló, 357. sz., köztársasági elnöki rendelet; a GURI 1997. október 23‑i 248. számának rendes melléklete) ültette át az olasz jogrendbe.
14 E rendelet „Hatásvizsgálat” címet viselő 5. cikke így rendelkezik:
„(1) A területi tervezés és programozás során figyelembe kell venni a javasolt közösségi jelentőségű természeti területek, a közösségi jelentőségű természeti területek és a különleges természetmegőrzési területek ökológiai értékét.
(2) A terület‑ város‑ és ágazati fejlesztési tervekre vonatkozó kérelmek […] benyújtóinak tanulmányt […] kell készíteniük annak meghatározása és értékelése céljából, hogy az érintett terv – tekintettel a terület megőrzésével kapcsolatos célkitűzésekre – milyen hatást gyakorolhat a területre. A hatásvizsgálatnak alávetett, területfejlesztésre vonatkozó terveket a környezet‑ és területvédelmi minisztériumnál kell benyújtani, amennyiben nemzeti jelentőségűek, illetve a hatáskörrel rendelkező autonóm régióknál és tartományoknál, amennyiben regionális, interregionális, tartományi vagy települési jelentőségűek.
(3) A természeti területen található fajok és élőhelyek kedvező védettségi állapotának fenntartásához közvetlenül nem kapcsolódó, illetve nem nélkülözhetetlen, azonban a természeti területre önmagukban vagy más beavatkozásokkal együttesen valószínűleg jelentős hatást gyakorló munkálatokat kérelmező személyeknek a hatásvizsgálat céljából tanulmányt kell benyújtaniuk, amely annak meghatározására és vizsgálatára irányul a G. mellékletben meghatározott iránymutatásoknak megfelelően, hogy a szóban forgó munkálatok milyen főbb hatásokat gyakorolhatnak a javasolt közösségi jelentőségű természeti területre vagy a különleges természetmegőrzési területre, tekintettel az ezek védelmével kapcsolatos célkitűzésekre.
(4) A környezeti hatásvizsgálati eljárásnak alávetett […] olyan tervek esetében, amelyek az e rendeletben meghatározott javasolt közösségi jelentőségű természeti területeket, közösségi jelentőségű természeti területeket és különleges természetmegőrzési területeket érintenek, a hatásvizsgálat a fent említett eljárás részét képezi, amely ilyen esetben figyelembe veszi a tervek azon élőhelyekre és fajokra közvetlenül és közvetve gyakorolt hatásának vizsgálatát, amelyek céljára kijelölték az említett természeti területeket és természetmegőrzési területeket. Ennek érdekében a kérelmező által előkészített környezeti hatástanulmánynak tartalmaznia kell a tervnek az e rendeletben előírt megőrzési célokkal való összeegyeztethetőségével kapcsolatos elemeket […].
[…]
(8) A terv vagy beavatkozás végleges jóváhagyását megelőzően a hatóság a hatásvizsgálati ügyiratokba foglalja és adott esetben meghatározza az említett terv vagy beavatkozás megvalósításával érintett közönség tájékoztatásának módjait.
(9) Amennyiben, a természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának kedvezőtlen eredménye ellenére, valamely nyomós társadalmi vagy gazdasági jellegű közösségi érdekre figyelemmel – alternatív megoldás hiányában – mégis végre kell hajtani egy tervet vagy beavatkozást, a hatáskörrel rendelkező hatóságok minden szükséges kiegyenlítő intézkedést megtesznek a »Natura 2000« hálózat általános egységességének megóvása érdekében, és ezekről a kiegyenlítő intézkedésekről értesítik a környezet‑ és területvédelmi minisztériumot a 13. cikkben meghatározott célból.
(10) Amennyiben a természeti területek elsődleges fontosságú természetes élőhelytípusokat foglalnak magukban és veszélyeztetett fajok élőhelyéül szolgálnak, az a terv vagy beavatkozás, amelynek a közösségi jelentőségű természeti területre gyakorolt kedvezőtlen hatását megállapították, kizárólag az emberi egészséggel és a közbiztonsággal kapcsolatos vagy a környezet szempontjából elsődlegesen fontos igényekre tekintettel, továbbá – az Európai Bizottság véleménye szerint – a közérdek egyéb kényszerítő indokaiból valósítható meg.”
15 Az említett rendelet „Különleges védelmi területek” című 6. cikke ekként rendelkezik:
„(1) A »Natura 2000« hálózat magában foglalja a 79/409 […] irányelv szerinti különleges védelmi területeket.
(2) A 4. és az 5. cikkből eredő kötelezettségek az (1) bekezdés szerinti különleges védelmi területekre is alkalmazandók.”
A környezet‑, terület‑ és tengervédelmi miniszter 2016. december 6‑i rendelete
16 A 2016. december 6‑i decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (környezet‑, terület‑ és tengervédelmi miniszteri rendelet; a GURI 2016. december 27‑i 301. száma), amely az 1997. szeptember 8‑i 357. sz. köztársasági elnöki rendelet 3. cikke (2) bekezdésének értelmében kijelöl Lazio tartomány területén egy különleges természetmegőrzési területet az alpesi biogeográfiai régióban, egy különleges természetmegőrzési területet a kontinentális biogeográfiai régióban és 140 különleges természetmegőrzési területet a mediterrán biogeográfiai régióban, 1. cikkének (3) bekezdésében különleges természetmegőrzési területnek jelöli ki a „Fiume Mignone (basso corso)” elnevezésű területet.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
17 Az alapeljárás tárgyát a Lazio tartományban található 675. sz. főút mintegy 18 km‑es, Monte Romano Est és Tarquinia Sud közötti összekötő szakasza kivitelezési munkáira vonatkozó előzetes terv jóváhagyása képezi. E munkák célja Olaszországban egyrészt a Civitavecchia kikötő és az A1 Milánó‑Nápoly autópálya, másrészt az Orte közlekedési csomópont, a terni ipari terület és az Ancona‑Perugia útvonal összeköttetésének elősegítése.
18 2004‑ben a környezet‑, terület‑ és tengervédelmi minisztérium kedvező véleményt bocsátott ki ezen útszakasz „lila” nyomvonal szerinti megvalósításáról. A CIPE ezen első tervet a 11/2011. sz. határozattal hagyta jóvá.
19 Ugyanakkor a munkák kivitelezésért felelős ANAS 2015‑ben a „lila nyomvonal” magas költségei miatt egy alternatív tervet terjesztett elő, a „zöld nyomvonal” tervét.
20 A környezet‑, terület‑ és tengervédelmi minisztérium környezeti hatásvizsgálatért felelős bizottsága ezen új tervvel kapcsolatban kedvezőtlen véleményt bocsátott ki, kifejtve, hogy a „lila nyomvonal” gazdasági költségei csökkenthetők lennének e nyomvonal két szakaszra történő tagolásával. E negatív véleményt azzal indokolták, hogy a „zöld nyomvonal” terv nem tartalmaz részletes hatásvizsgálatot, és egy, a Natura 2000 hálózat részét képező közösségi jelentőségű természeti területet, nevezetesen a „Fiume Mignone (basso corso)” területet érinti.
21 E negatív véleményre figyelemmel a Ministero delle Infrastrutture e Trasporti (infrastrukturális és közlekedési minisztérium, Olaszország) a miniszterek tanácsának elnökségét a 163/2006. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 183. cikkének (6) bekezdése szerinti eljárás megindítására szólította fel. A miniszterek tanácsának elnöksége felhívta a környezet‑, terület‑ és tengervédelmi minisztériumot annak értékelésére, hogy a „zöld nyomvonal” környezeti hatásai miként csökkenthetők kárenyhítő és kiegyenlítő intézkedések által. E minisztérium környezeti hatásvizsgálatért felelős bizottsága újból negatív véleményt adott e nyomvonallal kapcsolatban, amelyben kiemelte, hogy előírások vagy egyéb intézkedések útján nem csökkenthetők a károk, és úgy ítélte meg, hogy a „lila nyomvonal” minden szempontból előnyösebb.
22 A miniszterek tanácsa mindazonáltal, 2017. december 1‑jei határozatával, a környezetvédelmi követelményeknek megfelelőnek nyilvánította a „zöld nyomvonalra” vonatkozó előzetes tervet, és határozatát nyomós közérdeken alapuló okkal, nevezetesen az RTE‑T transzeurópai közlekedési hálózat részét képező stratégiai fontosságú útvonal létrejöttével indokolta. Előírta ugyanakkor, hogy a végleges projekt kidolgozása során a kérelmezőnek el kell végeznie a szóban forgó szakasz hatástanulmányát és tiszteletben kell tartania az infrastrukturális és közlekedési minisztérium által összehívott szolgáltatási értekezlet által megfogalmazott, táj‑ és környezetvédelmi jellegű észrevételeket és ajánlásokat.
23 2018. február 28‑án a CIPE előírásokkal ellátva jóváhagyta a „zöld nyomvonalra” vonatkozó előzetes tervet. A CIPE felhívta az ANAS‑t a végleges projekt és a környezeti hatástanulmány összeállítására, és megbízta Lazio tartományt e tanulmány ellenőrzésével többek között az esetlegesen szükséges további kárenyhítő és kiegyenlítő intézkedések meghatározása érdekében.
24 Több környezetvédelmi szövetség és magánszemély keresetet indított a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) előtt a miniszterek tanácsának 2017. december 1‑jei határozatával és a CIPE 2018. február 28‑i határozatával szemben.
25 E bíróság úgy véli, hogy a hatóság a gazdasági érdeket és az RTE‑T transzeurópai közlekedési hálózat részét képező útvonal létrehozását a környezetvédelem fölé helyezte, és a végleges projekt szakaszára halasztotta az érintett közösségi jelentőségű természeti terület védelméhez megfelelő kiegyenlítő és kárenyhítő intézkedéseken alapuló megoldások keresését, amelyeket a környezet‑, terület‑ és tengervédelmi minisztérium környezeti hatásvizsgálatért felelős bizottsága ugyanakkor a „zöld nyomvonal” tekintetében kizárt. E bíróság kiemeli, hogy maga a hatóság is elismeri, hogy integrált megközelítést alkalmazott, és együttesen mérlegelte a környezetvédelmi, tájvédelmi, kulturális és társadalmi‑gazdasági szempontokat. E körülmények között a kérdést előterjesztő bíróság kételyeinek ad hangot a tekintetben, hogy a szóban forgó előzetes terv elfogadása összeegyeztethető‑e az uniós joggal.
26 E körülmények között a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Ellentétes‑e az [élőhelyvédelmi] irányelv 6. cikkével összefüggésben – az adott tényállásra való alkalmazhatósága esetén – a [vadon élő madarak védelméről szóló, 2009. november 30‑i] 2009/147/EK [európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2010. L 20., 7. o.)] irányelvvel a fentiekhez hasonló olyan elsődleges belső szabályozás és az annak végrehajtását szolgáló másodlagos szabályozás, amely lehetővé teszi, hogy a „végső fokon” eljáró szerv – amely hatáskörrel rendelkezik arra, hogy a környezet‑, terület‑ és tengervédelmi minisztérium indokolt egyet nem értése esetén úgy határozzon, hogy valamely útépítés előzetes terve a környezeti szempontokkal összeegyeztethető – nyomós közérdekre való hivatkozással intézkedjen a jóváhagyásról, tehát engedélyezze az eljárás folytatását akkor is, ha a környezetvédelemért felelős állami szerv álláspontja szerint nincs lehetőség esetleges követelmények és kárenyhítő intézkedések kidolgozására a projekt jóváhagyás alatt álló olyan változata tekintetében, amellyel kapcsolatban már negatív környezeti hatásvizsgálati véleményt fogalmaztak meg?
2) Ellentétes‑e a fent említett irányelvekkel az alkalmazott megoldáshoz hasonló olyan megoldás, amelynek értelmében valamely, környezeti hatásvizsgálati eljárás tárgyát képező útépítés előzetes tervének jóváhagyása szempontjából a környezetvédelmi érdekhez képest elsőbbséget élvez a hivatkozott »nyomós közérdek«, ha annak alapját kizárólag az útépítés nagyobb költséghatékonysága, annak – többek között – tájvédelmi, történelmi, kulturális és gazdasági‑társadalmi megfelelősége, valamint valamely transzeurópai közúthálózat – a jelen ügyben az 1315/2013/EU rendelet által »átfogó hálózatként« meghatározott RTE‑[T] hálózat – megvalósításának szükségessége képezi, noha létezik olyan alternatív megoldás, amelyet környezetvédelmi szempontból már jóváhagytak?
3) Összeegyeztethető‑e a fent említett [uniós] jogszabályokkal az alkalmazott megoldáshoz hasonló olyan megoldás, amely lehetővé teszi a környezeti hatásvizsgálati eljárásban jóvá nem hagyott útvonal környezeti szempontból vett fontosságával kapcsolatos további vizsgálatok és tanulmányok – köztük a környezeti hatásvizsgálat – végleges projekt keretében történő elvégzését ahelyett, hogy a javaslattevőnek a környezetvédelmi szempontból viszont már elfogadott alternatív nyomvonalra gyakorolt gazdasági és tájvédelmi hatások enyhítésére vonatkozóan további vizsgálatokat és tanulmányokat kellene folytatnia?
4) Az említett előfeltételek fennállása esetén, és amennyiben az [uniós joggal] való összeegyeztethetőséggel kapcsolatos első, második és harmadik kérdésre igenlő választ kell adni, ellentétes‑e a fent említett irányelvekkel az alkalmazotthoz hasonló olyan megoldás, amelynek értelmében valamely útépítés előzetes tervének jóváhagyására irányuló eljárás során a hatáskörrel rendelkező szerv környezetvédelmi követelményeknek való megfelelőség hiányára vonatkozóan megfogalmazott negatív véleménye nem kötelező, mivel azt írja elő, hogy csak a végleges projekt keretében kell a természeti terület tájképi és környezeti elemeit ebből következően érő hatással kapcsolatos alaposabb vizsgálatokat, különösen a környezeti hatásvizsgálatot elvégezni és ezt követően a hatások kiegyenlítését és a károk enyhítését szolgáló megfelelő intézkedéseket előírni?
5) Ellentétes‑e a fent említett irányelvekkel az elfogadott megoldáshoz hasonló olyan megoldás, amely szerint a beavatkozásra javaslatot tevő személy az előzetes terv alapján megtartott szolgáltatási értekezlet során meghatározott tájvédelmi és környezetvédelmi előírások, észrevételek és ajánlások átvételére csak az útépítés végleges projektjének elkészítése keretében köteles, noha ezzel kapcsolatban a környezetvédelemért felelős szerv rámutatott arra, hogy a terve jóváhagyás alatt álló változatát illetően nincs lehetőség esetleges előírások és kárenyhítő intézkedések előírására?
6) Ellentétes‑e a fent említett irányelvekkel az elfogadott megoldáshoz hasonló olyan megoldás, amely szerint a javaslatot tevő személynek ki kell dolgoznia az útépítés – az úgynevezett „alapos vizsgálatot” tartalmazó – környezeti hatástanulmányát is, amelyet teljes mértékben a hatályos jogszabályi előírásoknak megfelelően kell elkészíteni, és amely alapját képezi a szóban forgó hatásvizsgálat elvégzésének?
7) Ellentétes‑e a fent említett irányelvekkel az elfogadott megoldáshoz hasonló olyan megoldás, amelynek értelmében a rendszerint felelőstől (a környezet‑, terület‑ és tengervédelmi minisztérium keretében működő, a környezeti hatásvizsgálatért és a környezeti stratégiai vizsgálatért felelős bizottságtól) eltérő harmadik személyt (Lazio tartományt) jelölnek ki az útépítés végleges projektjének mellékletét képező környezeti hatástanulmány ellenőrzésére abból a célból is, hogy meghatározzák az érintett természeti terület környezeti és tájvédelmi elemeinek védelméhez és megőrzéséhez szükséges esetleges további kárenyhítő és kiegyenlítő intézkedéseket, és 163/2006. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet 185. cikke (4) és (5) bekezdésének megfelelően és az abban meghatározott célok érdekében a környezet‑, terület‑ és tengervédelmi minisztérium keretében működő, a környezeti hatásvizsgálatért és a környezeti stratégiai vizsgálatért felelős bizottság feladata kizárólag az, hogy a fent említett vizsgálatra szert téve, utólagosan véleményt nyilvánítson azzal kapcsolatban, hogy megfelel‑e az útépítés végleges tervezete a tájvédelmi és környezetvédelmi előírásoknak?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első és a második kérdésről
27 Első és második kérdésével, amelyeket együtt célszerű vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkét, összefüggésben a 2009/147 irányelvvel, amennyiben az alkalmazandó az alapjogvita tekintetében, akként kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okokból lehetővé teszi az olyan terv vagy projekt engedélyezésére vonatkozó eljárás lefolytatását, amelynek a valamely különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásai nem enyhíthetők, és amely tekintetében az illetékes hatóság már negatív véleményt adott, miközben létezik egy környezetvédelmi szempontból már jóváhagyott alternatív megoldás.
28 Az élőhelyvédelmi irányelv 1. cikkének (1) bekezdésében szereplő meghatározás szerint a különleges természetmegőrzési terület „olyan, a tagállamok által jogszabályi, közigazgatási és/vagy szerződéses aktus útján kijelölt közösségi jelentőségű terület, amelyben alkalmazzák a szükséges intézkedéseket azon természetes élőhelyek és/vagy fajok populációinak kedvező védettségi helyzetének helyreállítására, illetve fenntartására, amelyek céljára a természeti területet kijelölték”.
29 Ezen irányelv 6. cikke a különleges természetmegőrzési területek védelmére irányuló intézkedéseket ír elő. E cikk (3) bekezdése közelebbről azon feltételeket határozza meg, amelyek mellett engedélyezhető egy olyan terv vagy projekt, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen az érintett természeti terület kezeléséhez, de valószínűleg jelentős hatással lesz arra.
30 A 2016. december 6‑i környezet‑, terület‑ és tengervédelmi miniszteri rendelet különleges természetmegőrzési területté jelölte ki a „Fiume Mignone (basso corso)” elnevezésű területet. Ezenfelül a kérdést előterjesztő bíróság által nyújtott magyarázatokból kitűnik, hogy e területre jelentős hatással lehet az alapügy tárgyát képező útszakaszra vonatkozó projekt. Következésképpen e projekt az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének hatálya alá tartozik.
31 Ezzel szemben a 2009/147 irányelv nem alkalmazható az alapjogvitához hasonló jogvitában. Vitathatatlan, hogy az alapeljárás felperesei arra hivatkoznak, hogy az említett projekttel átszelt szakaszon él a fehérkarmú vércse, amely az ezen irányelv I. mellékletében szerepel, és amelyre e címen különleges védelmi intézkedések vonatkoznak. Mindazonáltal az élőhelyvédelmi irányelv 7. cikke azt írja elő, hogy az ezen irányelv 6. cikkében szereplő kötelezettségek lépnek azon kötelezettségek helyébe, amelyek valamely fajnak a 2009/147 irányelvvel kodifikált és kiegészített 79/409 irányelv szerinti, védett fajok listájára való besorolásából erednek, a 79/409 irányelv szerinti besorolás időpontjától, vagy – amennyiben az későbbi időpontra esik – az élőhelyvédelmi irányelv alkalmazásának időpontjától kezdve (lásd ebben az értelemben: 2002. június 13‑i Bizottság kontra Írország ítélet, C‑117/00, EU:C:2002:366, 25. pont; 2018. április 17‑i Bizottság kontra Lengyelország [Białowieża‑erdő] ítélet, C‑441/17, EU:C:2018:255, 109. pont). Tehát értelmezni kell az élőhelyvédelmi irányelv rendelkezéseit.
32 Ezen irányelv 6. cikkének (2) bekezdése a tagállamok számára általános kötelezettséget ír elő a megfelelő intézkedések megtételére, amelyek a különleges természetmegőrzési területeken az élőhelyek károsodásának és azon fajok jelentős megzavarásának a megakadályozásában állnak, amelyek céljából e területeket kijelölték (2004. szeptember 7‑i Waddenvereniging és Vogelbeschermingsvereniging ítélet, C‑127/02, EU:C:2004:482, 32. pont; 2007. szeptember 20‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet, C‑304/05, EU:C:2007:532, 92. pont). E kötelezettség az irányelv hetedik preambulumbekezdésében meghatározott célhoz kötődik, amely szerint valamennyi különleges védelmi területet be kell vonni az egységes európai ökológiai hálózatba (2007. szeptember 20‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet, C‑304/05, EU:C:2007:532, 93. pont).
33 Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése olyan, a különleges természetmegőrzési területek tekintetében alkalmazandó eljárást ír elő, amelynek célja, hogy előzetes ellenőrzési mechanizmus segítségével biztosítsa, hogy valamely tervet vagy projektet – amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de arra jelentős hatással lehet – csak akkor lehessen engedélyezni, amennyiben nem befolyásolja hátrányosan az érintett természeti terület épségét (2004. szeptember 7‑i Waddenvereniging és Vogelbeschermingsvereniging ítélet, C‑127/02, EU:C:2004:482, 34. pont; 2006. október 26‑i Bizottság kontra Portugália ítélet, C‑239/04, EU:C:2006:665, 19. pont; 2016. július 21‑i Orleans és társai ítélet, C‑387/15 és C‑388/15, EU:C:2016:583, 43. pont).
34 A szóban forgó rendelkezés tehát két szakaszt állapít meg. Az első szakasz egy terv vagy projekt valamely védett területre kifejtett hatásaira vonatkozó, megfelelő vizsgálat lefolytatásának kötelezettségét írja elő a tagállamok számára, amennyiben fennáll a lehetősége, hogy e terv vagy projekt jelentős hatással lehet erre a területre. Az említett megfelelő vizsgálatot követő második szakasz egy ilyen terv vagy projekt engedélyezését attól a feltételtől teszi függővé, hogy az nem befolyásolja hátrányosan az érintett természeti terület épségét (2013. április 11‑i Sweetman és társai ítélet, C‑258/11, EU:C:2013:220, 29. és 31. pont; 2018. november 7‑i Holohan és társai ítélet, C‑461/17, EU:C:2018:883, 31. pont).
35 Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy amennyiben a természeti területre gyakorolt hatások irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondata szerinti vizsgálatának kedvezőtlen eredménye ellenére valamely nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okra figyelemmel – ideértve a társadalmi vagy gazdasági jellegű okokat – alternatív megoldás hiányában mégis végre kell hajtani egy tervet vagy projektet, a tagállam minden szükséges kiegyenlítő intézkedést megtesz a Natura 2000 általános egységességének megóvása érdekében (2007. szeptember 20‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet, C‑304/05, EU:C:2007:532, 81. pont).
36 Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (4) bekezdését – mint az e cikk (3) bekezdésének második mondatában felsorolt engedélyezési kritériumoktól eltérést engedő rendelkezést – szigorúan kell értelmezni (2007. szeptember 20‑i Bizottság kontra Olaszország ítélet, C‑304/05, EU:C:2007:532, 82. pont; 2018. április 17‑i Bizottság kontra Lengyelország (Białowieża‑erdő) ítélet, C‑441/17, EU:C:2018:255, 189. pont).
37 Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből az következik tehát, hogy az illetékes nemzeti hatóságoknak főszabály szerint meg kell tagadniuk egyetértésük megadását olyan terv vagy projekt tekintetében, amely veszélyeztetheti az érintett terület épségét. E terv vagy projekt ugyanakkor, az e területre gyakorolt negatív hatások ellenére, eltérés címén megvalósítható az ezen irányelv 6. cikkének (4) bekezdésében előírt feltételek mellett, ha megvalósítása nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okok miatt szükséges.
38 Ebben az esetben a különleges természeti területek megőrzésére irányuló célból, amely az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke mögött húzódik, az következik, hogy az érintett terület épségét ért sérelmeket a lehető legnagyobb mértékben csökkenteni kell. Ugyanakkor – szövegére tekintettel – ezen irányelv 6. cikkének (4) bekezdése annak lehetőségét, hogy egy különleges természetmegőrzési terület védelmére mint nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okra lehessen hivatkozni, nem köti ahhoz a feltételhez, hogy az e terület épségét ért sérelmek kellően enyhíthetők legyenek. E rendelkezés tehát azt szándékozott előírni, hogy kivételes körülmények között a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő növény‑ és állatvilág különleges természetmegőrzési területeken való megőrzésének céljával szemben egyéb, különösen sürgető közérdekű megfontolások élvezhetnek elsőbbséget, azzal a feltétellel mindazonáltal, hogy az érintett tagállam megteszi a szükséges kiegyenlítő intézkedéseket a Natura 2000 európai természetvédelmi hálózat általános egységességének megőrzése érdekében.
39 A kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy a „zöld nyomvonallal” kapcsolatban a hivatkozott, nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okok az építmény alacsonyabb költségein, a táj elemeinek, valamint a történelmi, kulturális és társadalmi‑gazdasági elemek védelmével való összhangján, továbbá a transzeurópai úthálózat kiépítésének szükségességén alapulnak.
40 E tekintetben meg kell jegyezni, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy a különleges természetmegőrzési terület épségét ért sérelmek, még ha azok indokoltak is, csak akkor engedélyezhetők, ha ténylegesen elkerülhetetlenek, vagyis ha nincsenek alternatív megoldások.
41 Az alternatívák vizsgálata keretében figyelembe vehető intézkedések gazdasági költségeit illetően, az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (4) bekezdésének a jelen ítélet 34. pontjában felidézett szigorú értelmezésére tekintettel, nem megengedhető, hogy kizárólag az ilyen intézkedések gazdasági költségei legyenek meghatározóak az alternatív megoldásoknak az e rendelkezés alapján történő kiválasztása tekintetében (2016. január 14‑i Grüne Liga Sachsen és társai ítélet, C‑399/14, EU:C:2016:10, 77. pont).
42 A jelen ügyben a Bíróság elé terjesztett tényezőkből az következik, hogy az alapügy tárgyát képező tervnek van egy variánsa, amelyet „lila nyomvonal” megjelöléssel illetnek, és amely tekintetében a környezet‑, terület és tengervédelmi minisztérium 2004‑ben kedvező véleményt adott.
43 A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (4) bekezdése értelmében a „lila nyomvonalat” olyan alternatív megoldásnak kell‑e tekinteni, amely a „Fiume Mignone (basso corso)” elnevezésű különleges természetmegőrzési terület épsége tekintetében kisebb hátrányokkal jár, mint a „zöld nyomvonal”.
44 A fenti megfontolások fényében az első és a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkét akként kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okokból lehetővé teszi az olyan terv vagy projekt engedélyezésére vonatkozó eljárás lefolytatását, amelynek a valamely különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásai nem enyhíthetők, és amely tekintetében az illetékes hatóság már negatív véleményt adott, kivéve ha létezik olyan alternatív megoldás, amely kisebb hátrányokkal jár az érintett terület épségére nézve, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
A harmadik és a negyedik kérdésről
45 Harmadik és negyedik kérdésével, amelyeket együtt célszerű vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy amennyiben egy terv vagy projekt valamely különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásainak az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (3) bekezdésének alkalmazásában végzett vizsgálata kedvezőtlen eredményre vezetett, és az érintett tagállam, e cikk (4) bekezdésének alapján, mindazonáltal úgy döntött, hogy e tervet vagy projektet nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okokból megvalósítja, ezen irányelv 6. cikkét akként kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi e terv vagy projekt e területre gyakorolt hatásai alaposabb vizsgálatának és a megfelelő kiegyenlítő és kárenyhítő intézkedések meghatározásának a terv vagy végleges projekt szakaszára való halasztását.
46 A harmadik és negyedik kérdés valójában három külön kérdéskört foglal magában.
47 A kérdést előterjesztő bíróság kérdéseivel elsőként arra keres választ, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkét akként kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a terv vagy projekt különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásai alaposabb vizsgálatának a terv vagy végleges projekt szakaszára való halasztását, amennyiben e tervet vagy előzetes tervet nem hagyták jóvá e terület hatásvizsgálatának keretében.
48 Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése értelmében az illetékes nemzeti hatóságnak meg kell tagadnia az érintett terv vagy projekt jóváhagyását, ha nem bizonyos, hogy az nem fogja hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét. E rendelkezés magában foglalja az elővigyázatosság elvét is, és hatékony módon hozzájárul ahhoz, hogy elkerülhetők legyenek a kérdéses terv vagy projekt következtében fellépő, a védett természeti terület épségét veszélyeztető káros hatások. Az annál kevésbé szigorú engedélyezési kritérium, mint amely ebben a rendelkezésben szerepel, nem lenne képes ilyen hatékonyan biztosítani az említett rendelkezés természeti területek védelmével kapcsolatos célkitűzéseinek megvalósulását (2004. szeptember 7‑i Waddenvereniging és Vogelbeschermingsvereniging ítélet, C‑127/02, EU:C:2004:482, 57. és 58. pont; 2013. április 11‑i Sweetman és társai ítélet, C‑258/11, EU:C:2013:220, 41. pont; 2016. július 21‑i Orleans és társai ítélet, C‑387/15 és C‑388/15, EU:C:2016:583, 53. pont).
49 Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése alapján végzett vizsgálat nem lehet hiányos, továbbá annak olyan teljes, pontos és végleges megállapításokat és következtetéseket kell tartalmaznia, amelyek minden észszerű tudományos kételyt eloszlatnak az érintett védett természeti területen tervezett munkálatok hatásait illetően (lásd ebben az értelemben: 2013. április 11‑i Sweetman és társai ítélet, C‑258/11, EU:C:2013:220, 44. pont; 2014. május 15‑i Briels és társai ítélet, C‑521/12, EU:C:2014:330, 27. pont).
50 Következésképpen az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében előírt vizsgálat nem folytatható le érvényesen később elvégzett értékelések és tanulmányok alapján. Tehát egy terv vagy projekt valamely különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásainak vizsgálata, amennyiben úgy ítélik meg, hogy annak kiegészítésére és elmélyítésére van szükség, nem tekinthető az e rendelkezésben előírt vizsgálatnak.
51 A jelen ügyben a Bíróság rendelkezésére álló ügyiratokból kitűnik, hogy az illetékes hatóság kifejezetten rámutatott arra, hogy alkalmazni kívánja az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (4) bekezdését. Márpedig az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (4) bekezdése, mint az ezen irányelv 6. cikke (3) bekezdésének második mondatában felsorolt engedélyezési kritériumoktól eltérést engedő rendelkezés, csak azt követően alkalmazható, hogy a terv vagy a projekt hatásait az említett (3) bekezdés rendelkezéseinek megfelelően vizsgálták (2016. július 21‑i Orleans és társai ítélet, C‑387/15 és C‑388/15, EU:C:2016:583, 60. pont).
52 Az említett hatások ismerete a kérdéses területre vonatkozó megőrzési célkitűzések tekintetében ugyanis elengedhetetlen előfeltétele az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikke (4) bekezdése alkalmazásának, mivel ezen elemek hiányában az említett eltérő rendelkezés semmilyen alkalmazási feltétele nem értékelhető. Az esetleges nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okoknak és a kevésbé káros alternatívák fennállásának a vizsgálata ugyanis a mérlegelt terv vagy projekt által az említett terület tekintetében okozott veszélyekhez viszonyított mérlegelést tesz szükségessé (2016. július 21‑i Orleans és társai ítélet, C‑387/15 és C‑388/15, EU:C:2016:583, 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
53 Következésképpen, az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (4) bekezdésében foglalt rendelkezések végrehajtásával az alapügyben az illetékes hatóság szükségszerűen vélte úgy, hogy az alapügy tárgyát képező projekt érintett különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásainak már elvégzett, kedvezőtlen eredményre vezető vizsgálata az ezen irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálatnak felel meg. Ezt a vizsgálatot nem lehetett tehát kiegészíteni, amint arra a jelen ítélet 48. pontja rámutat.
54 Másodsorban a kérdést előterjesztő bíróság arra is választ keres harmadik és negyedik kérdésével, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkét akként kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a kárenyhítő intézkedések meghatározásának a terv vagy a végleges projekt szakaszára történő halasztását, amennyiben a szóban forgó tervet vagy projektet nem hagyták jóvá a különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatások vizsgálata keretében.
55 Elöljáróban meg kell állapítani, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének megfogalmazása nem tartalmaz a „kárenyhítő intézkedés” bármilyen fogalmára történő hivatkozást (2016. július 21‑i Orleans és társai ítélet, C‑387/15 és C‑388/15, EU:C:2016:583, 57. pont).
56 Noha e kifejezés az érintett területre gyakorolt esetleges közvetlen káros hatások elkerülését vagy csökkentését célzó védelmi intézkedéseket jelöli, a jelen ítélet 49. pontjában említett azon követelmény értelmében, hogy a terv vagy projekt élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében előírt vizsgálata teljes, pontos és végleges megállapításokat és következtetéseket tartalmazzon, ezen intézkedéseket magával a tervvel vagy projekttel egy időben kell vizsgálni, az említett intézkedéseket tehát be kell emelni az említett tervbe vagy projektbe (lásd ebben az értelemben: 2016. július 21‑i Orleans és társai ítélet, C‑387/15 és C‑388/15, EU:C:2016:583, 54. pont). Ezen intézkedésekkel tehát nem módosítható az érintett terv vagy projekt e vizsgálatot követően. E terv vagy projekt az érintett természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatát követő, kárenyhítő intézkedések útján történő módosításának engedélyezése ugyanis ahhoz vezetne, hogy le kellene mondani mind ezen intézkedések, mint maga a terv vagy projekt e természeti területre gyakorolt hatásának vizsgálatáról, figyelmen kívül hagyva az ezen irányelv 6. cikke szerinti célokat.
57 Következésképpen e cikkel ellentétes az olyan szabályozás, amely lehetővé teszi valamely terv vagy projekt egy különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásainak enyhítésére irányuló intézkedések meghozatalának az ezen irányelv 6. cikkének (3) bekezdése értelmében vett megfelelő hatásvizsgálat utánra történő halasztását.
58 Harmadszor a kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ harmadik és negyedik kérdésével, hogy az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkét akként kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a kiegyenlítő intézkedések meghatározásának a terv vagy a végleges projekt szakaszára történő halasztását, amennyiben a szóban forgó tervet vagy projektet nem hagyták jóvá a különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatások vizsgálata keretében.
59 Az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (4) bekezdése értelmében a tagállam minden szükséges kiegyenlítő intézkedést megtesz a Natura 2000 általános egységességének megóvása érdekében, amennyiben a természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának kedvezőtlen eredménye ellenére valamely nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okra figyelemmel – alternatív megoldás hiányában – mégis végre kell hajtani egy tervet vagy projektet.
60 A kiegyenlítő intézkedéseket tehát adott esetben az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében előírt megfelelő hatásvizsgálatot követően kell meghatározni.
61 Amint ugyanis arra a jelen ítélet 51. és 52. pontja emlékeztet, ezen irányelv 6. cikkének (4) bekezdése csak azt követően alkalmazható, hogy a terv vagy projekt hatásait az e cikk (3) bekezdésében foglalt rendelkezéseknek megfelelően vizsgálták.
62 Ezenkívül a kiegyenlítő intézkedéseknek magának a jellege indokolja, hogy azokat a terv vagy projekt érintett természeti területre gyakorolt negatív hatásainak megfelelő vizsgálatát követően határozzák meg. E tekintetben ezen intézkedések másik szinten, nevezetesen a szóban forgó terv vagy projekt megvalósítását követően váltanak ki hatást a Natura 2000 európai ökológiai hálózat egésze egységességének biztosítása vagy helyreállítása érdekében, tekintettel az e terv vagy projekt által az érintett különleges természetmegőrzési terület épsége tekintetében okozott elkerülhetetlen károkra.
63 A szükséges kiegyenlítő intézkedéseket tehát az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében előírt vizsgálatot követően kell meghatározni, ha az adott terv vagy projekt megvalósítását tervezik annak a különleges természetmegőrzési területre gyakorolt negatív hatásai ellenére, és ha az ezen irányelv 6. cikke (4) bekezdése alkalmazásának egyéb feltételei teljesülnek.
64 A fenti megfontolások fényében a harmadik és a negyedik kérdésre azt a választ kell adni, hogy amennyiben egy terv vagy projekt valamely különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásainak az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdése alkalmazásában végzett vizsgálata kedvezőtlen eredményre vezetett, és az érintett tagállam, e cikk (4) bekezdésének alapján, mindazonáltal úgy döntött, hogy e tervet vagy projektet nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okokból megvalósítja, ezen irányelv 6. cikkét akként kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi, hogy e tervet vagy projektet, annak e cikk (3) bekezdése szerinti, kedvezőtlen eredményre vezető vizsgálatát követően és az e cikk (4) bekezdése szerinti végleges elfogadását megelőzően kiegészítsék az e területre gyakorolt hatások enyhítését célzó intézkedésekkel, és hogy hatásvizsgálatot folytassanak. Ezzel szemben az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkével ugyanebben az esetben nem ellentétes az olyan szabályozás, amely lehetővé teszi a kiegyenlítő intézkedéseknek az ugyanezen határozat keretében való meghatározását, feltéve hogy az ezen irányelv 6. cikke (4) bekezdése alkalmazásának egyéb feltételei teljesülnek.
Az ötödik és a hatodik kérdésről
65 Ötödik és hatodik kérdésével, amelyeket együtt célszerű vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy az élőhelyvédelmi irányelvet akként kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely azt írja elő, hogy a kérelmezőnek a szóban forgó terv vagy projekt érintett különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásaira vonatkozó vizsgálatot kell végeznie, és a tervbe vagy végleges projektbe tájvédelmi és környezetvédelmi előírásokat, észrevételeket és ajánlásokat kell foglalnia azt követően, hogy e terv tekintetében az illetékes hatóság vizsgálata negatív eredményre vezetett.
66 Először is meg kell jegyezni, hogy sem az élőhelyvédelmi irányelvvel, sem a Bíróság ítélkezési gyakorlatával nem ellentétes, hogy a kérelmezőnek a terve vagy projektje engedélyezése iránti kérelem alátámasztásául e terv vagy projekt érintett különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásaira vonatkozó tanulmányt kell benyújtania, amely alapján az illetékes hatóság elvégzi e terv vagy projekt e területre gyakorolt hatásainak ezen irányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti vizsgálatát.
67 Másodszor az élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdéséből az következik, hogy e vizsgálat nem a kérelmezőt terheli, hanem az illetékes hatóságot, vagyis azt a hatóságot, amelyet a tagállamok az ebből az irányelvből következő feladatok teljesítésért felelős hatóságként kijelölnek (2018. november 7‑i Holohan és társai ítélet, C‑461/17, EU:C:2018:883, 44. pont).
68 Harmadszor, amint az a jelen ítélet 56. pontja kiemeli, egy terv vagy projekt nem módosítható az érintett különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásainak vizsgálatát követően anélkül, hogy veszélyeztetné e vizsgálat teljes és végleges jellegét, valamint azt a garanciát, amelyet az e természeti terület megőrzése szempontjából jelent. A kérelmező tehát nem kötelezhető arra, hogy előírásokat, észrevételeket és ajánlásokat foglaljon a szóban forgó tervbe vagy projektbe, amennyiben arról az illetékes hatóság már – kedvezőtlen eredményre vezető – vizsgálatot végzett, kivéve ha az ekként módosított tervet vagy projektet e hatóság újból megvizsgálja.
69 Negyedszer, a terv vagy projekt különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásainak vizsgálatát követően csak azok a módosítások vannak kizárva, amelyek jelentős hatást gyakorolhatnak e környezetre. Ezzel szemben az olyan paraméterekre vonatkozó utólagos döntések, amelyekkel kapcsolatban nem áll fenn tudományos kétely azt illetően, hogy hatásaik nem érinthetik a természeti területet, teljes mértékben átengedhetők a kérelmezőnek (2018. november 7‑i Holohan és társai ítélet, C‑461/17, EU:C:2018:883, 46. pont).
70 A fenti megfontolások fényében az ötödik és a hatodik kérdésre azt a választ kell adni, hogy az élőhelyvédelmi irányelvet akként kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely azt írja elő, hogy a kérelmezőnek a szóban forgó terv vagy projekt érintett különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásaira vonatkozó vizsgálatot kell végeznie, amely alapján az illetékes hatóság lefolytatja a hatásvizsgálatot. Ezzel szemben ezen irányelvvel ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi, hogy a kérelmezőt arra kötelezzék, hogy a tervbe vagy végleges projektbe tájvédelmi és környezetvédelmi előírásokat, észrevételeket és ajánlásokat foglaljon azt követően, hogy e terv tekintetében az illetékes hatóság vizsgálata negatív eredményre vezetett, anélkül hogy az ekként módosított tervet vagy projektet e hatóság újból vizsgálná.
A hetedik kérdésről
71 Hetedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy az élőhelyvédelmi irányelvet akként kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi, hogy a terv vagy projekt különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásának vizsgálatáért felelős hatóságtól eltérő hatóságot jelöljenek ki az e természeti területre gyakorolt hatásokra vonatkozó, a tervhez vagy végleges projekthez csatolandó tanulmány ellenőrzésére.
72 Először is, az élőhelyvédelmi irányelvet, mivel az nem jelöli meg, melyik hatóságnak kell vizsgálnia azon tervek vagy projektek különleges természetmegőrzési területekre gyakorolt hatását, amelyek az ilyen területekre valószínűleg jelentős hatást gyakorolnak, akként kell értelmezni, hogy az a tagállamokra bízza e hatóság kijelölését.
73 Másodszor, amint arra a jelen ítélet 49. pontja emlékeztet, valamely terv vagy projekt érintett különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásai élőhelyvédelmi irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében előírt vizsgálatának teljes, pontos és végleges megállapításokat és következtetéseket kell tartalmaznia, amelyek minden észszerű tudományos kételyt eloszlatnak az érintett védett természeti területen tervezett munkálatok hatásait illetően (lásd ebben az értelemben: 2013. április 11‑i Sweetman és társai ítélet, C‑258/11, EU:C:2013:220, 44. pont; 2014. május 15‑i Briels és társai ítélet, C‑521/12, EU:C:2014:330, 27. pont). E vizsgálatot, amennyiben, – mint jelen ügyben, a jelen ítélet 51–53. pontjából következően – elvégezték, ezért nem folytathatja le vagy egészítheti ki sem az azt korábban elvégző hatóság, sem másik hatóság.
74 A hetedik kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy az élőhelyvédelmi irányelvet akként kell értelmezni, hogy, noha az a tagállamokra bízza, hogy gondoskodjanak a valamely terv vagy projekt egy különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásának a Bíróság ítélkezési gyakorlatában kimondott szempontokkal összhangban történő vizsgálata tekintetében hatáskörrel rendelkező hatóság kijelöléséről, ezen irányelvvel mindazonáltal ellentétes, hogy e vizsgálatot, miután egyszer elkészült, bármely hatóság folytassa vagy kiegészítse.
A költségekről
75 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (hatodik tanács) a következőképpen határozott:
1) A természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv 6. cikkét akként kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okokból lehetővé teszi az olyan terv vagy projekt engedélyezésére vonatkozó eljárás lefolytatását, amelynek a valamely különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásai nem enyhíthetők, és amely tekintetében az illetékes hatóság már negatív véleményt adott, kivéve ha létezik olyan alternatív megoldás, amely kisebb hátrányokkal jár az érintett terület épségére nézve, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
2) Amennyiben egy terv vagy projekt valamely különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásainak a 92/43 irányelv 6. cikkének (3) bekezdése alkalmazásában végzett vizsgálata kedvezőtlen eredményre vezetett, és az érintett tagállam, e cikk (4) bekezdésének alapján, mindazonáltal úgy döntött, hogy e tervet vagy projektet nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okokból megvalósítja, ezen irányelv 6. cikkét akként kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi, hogy e tervet vagy projektet, annak e cikk (3) bekezdése szerinti, kedvezőtlen eredményre vezető vizsgálatát követően és az e cikk (4) bekezdése szerinti végleges elfogadását megelőzően kiegészítsék az e területre gyakorolt hatások enyhítését célzó intézkedésekkel, és hogy hatásvizsgálatot folytassanak. Ezzel szemben a 92/43 irányelv 6. cikkével ugyanebben az esetben nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a kiegyenlítő intézkedéseknek az ugyanezen határozat keretében való meghatározását, feltéve hogy az ezen irányelv 6. cikke (4) bekezdése alkalmazásának egyéb feltételei teljesülnek.
3) A 92/43 irányelvet akként kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely azt írja elő, hogy a kérelmezőnek a szóban forgó terv vagy projekt érintett különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásaira vonatkozó vizsgálatot kell végeznie, amely alapján az illetékes hatóság lefolytatja a hatásvizsgálatot. Ezzel szemben ezen irányelvvel ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi, hogy a kérelmezőt arra kötelezzék, hogy a tervbe vagy végleges projektbe tájvédelmi és környezetvédelmi előírásokat, észrevételeket és ajánlásokat foglaljon azt követően, hogy e terv tekintetében az illetékes hatóság vizsgálata negatív eredményre vezetett, anélkül hogy az ekként módosított tervet vagy projektet e hatóság újból vizsgálná.
4) A 92/43 irányelvet akként kell értelmezni, hogy, noha az a tagállamokra bízza, hogy gondoskodjanak a valamely terv vagy projekt egy különleges természetmegőrzési területre gyakorolt hatásának a Bíróság ítélkezési gyakorlatában kimondott szempontokkal összhangban történő vizsgálata tekintetében hatáskörrel rendelkező hatóság kijelöléséről, ezen irányelvvel mindazonáltal ellentétes, hogy e vizsgálatot, miután egyszer elkészült, bármely hatóság folytassa vagy kiegészítse.
Aláírások