CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MICHAL BOBEK
presentadas el 16 de julio de 2020(1)
Asunto C‑352/19 P
Région de Bruxelles-Capitale
contra
Comisión Europea
«Recurso de casación — Reglamento (CE) n.o 1107/2009 — Productos fitosanitarios — Reglamento de Ejecución (UE) 2017/2324 — Sustancia activa glifosato — Artículo 263 TFUE — Legitimación activa de los recurrentes particulares — Afectación directa — Artículo 4 TUE, apartado 2 — Regiones de los Estados miembros — Artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus — Interpretación conforme — Afectación individual — Acto reglamentario que no incluya medidas de ejecución»
I. Introducción
1. ¿Está directamente afectada por el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/2324 de la Comisión, (2) que renueva la aprobación de la sustancia activa glifosato, declarando que es segura, una entidad federada de un Estado miembro que, con arreglo a la Constitución de dicho Estado, tiene competencias de protección del medio ambiente y, en el ejercicio de dichas competencias, prohíbe el uso de glifosato en su territorio, por considerarlo una sustancia activa peligrosa?
2. El Tribunal General concluyó que dicha región, en este caso la Région de Bruxelles-Capitale (Región de Bruselas-Capital, Bélgica), no está directamente afectada por este acto de la Unión. Por lo tanto, declaró la inadmisibilidad del recurso de anulación interpuesto por la mencionada región. (3) En mi opinión, al denegar la legitimación activa a la Région de Bruxelles-Capitale, el Tribunal General incurrió en error de Derecho, interpretando erróneamente el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, así como una serie de disposiciones del Derecho derivado aplicable.
II. Marco jurídico
A. Derecho internacional
3. El artículo 2, apartados 2 y 4, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, celebrado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (4) (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), que contiene definiciones, dispone lo siguiente:
«A los efectos del presente Convenio:
[…]
2. Por “autoridad pública” se entiende:
a) la administración pública a nivel nacional o regional o a cualquier otro nivel;
b) las personas físicas o jurídicas que ejercen, en virtud del Derecho interno, funciones administrativas públicas, en particular tareas, actividades o servicios específicos relacionados con el medio ambiente;
c) cualquier otra persona física o jurídica que asuma responsabilidades o funciones públicas o preste servicios públicos relacionados con el medio ambiente bajo la autoridad de un órgano o de una persona comprendida dentro de las categorías mencionadas en las letras a) y b) precedentes;
[…]
4. Por “público” se entiende una o varias personas físicas o jurídicas y, con arreglo a la legislación o la costumbre del país, las asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por esas personas.»
4. El artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio de Aarhus, que trata del acceso a la justicia, dispone:
«3. […] cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional.
4. […] los procedimientos a que se refieren los apartados 1, 2 y 3 precedentes deberán ofrecer recursos suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación, si procede, y deberán ser objetivos, equitativos y rápidos sin que su costo sea prohibitivo. […].»
B. Derecho de la Unión
5. Mediante la Directiva 2001/99/CE de la Comisión, de 20 de noviembre de 2001, por la que se modifica el anexo I de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios, a fin de incluir en él las sustancias activas glifosato y tifensulfurón-metilo, (5) se incluyó la sustancia activa glifosato en el anexo I de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios, (6) y, por tanto, fue aprobada en virtud de esta última Directiva, con efectos a partir del 1 de julio de 2002.
6. La Directiva 91/414 fue derogada, con efectos a partir del 14 de junio de 2011, sin perjuicio de determinadas medidas transitorias, por el Reglamento (CE) n.o 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414 del Consejo. (7)
7. Según los considerandos 10, 23 y 29 del Reglamento n.o 1107/2009:
«(10) Una sustancia solo debe incluirse en un producto fitosanitario si se ha demostrado que presenta un beneficio claro para la producción vegetal y no cabe esperar que tenga efectos adversos en la salud humana o animal o efectos inaceptables sobre el medio ambiente. Para alcanzar el mismo grado de protección en todos los Estados miembros, la decisión sobre la aceptabilidad o inaceptabilidad de este tipo de sustancias debe adoptarse a escala comunitaria basándose en criterios armonizados. Dichos criterios deberán aplicarse en el momento de la primera aprobación de una sustancia activa con arreglo al presente Reglamento. Para las sustancias activas ya aprobadas, los criterios deberán aplicarse en el momento de la renovación o de la revisión de su aprobación.
[…]
(23) […] Por tanto, son los Estados miembros los que deben conceder las autorizaciones de productos fitosanitarios.
[…]
(29) El principio de reconocimiento mutuo es uno de los medios para garantizar la libre circulación de bienes en la Comunidad. Para evitar la duplicación de trabajo, reducir la carga administrativa de la industria y de los Estados miembros y establecer una disponibilidad más armonizada de productos fitosanitarios, un Estado miembro debe aceptar las autorizaciones concedidas por otro Estado miembro si las condiciones agrícolas, fitosanitarias y medioambientales (incluidas las condiciones climáticas) son comparables. Por consiguiente, conviene dividir la Comunidad en zonas con tales condiciones comparables a fin de facilitar dicho reconocimiento mutuo. No obstante, las circunstancias medioambientales o agrícolas específicas del territorio de uno o más Estados miembros pueden hacer necesario que, previa solicitud, los Estados miembros reconozcan o modifiquen una autorización expedida por otro Estado miembro o se nieguen a autorizar el producto fitosanitario en su territorio, si ello estuviera justificado por circunstancias medioambientales o agrícolas específicas […].»
8. El artículo 20, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1107/2009 dispone, en la parte aquí pertinente, que, «en caso de que se retire la aprobación o si esta no se renueva debido a preocupaciones inmediatas para la salud humana o animal o el medio ambiente, se procederá inmediatamente a retirar del mercado los productos fitosanitarios de que se trate».
9. El artículo 36, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1107/2009, en su parte aquí pertinente, establece:
«Cuando las preocupaciones de un Estado miembro relativas a la salud humana o animal no puedan controlarse mediante la adopción de las medidas nacionales de mitigación de riesgos a que se refiere el párrafo primero, el Estado miembro podrá denegar la autorización del producto fitosanitario en su territorio si, debido a circunstancias medioambientales o agrícolas específicas, tiene razones de peso para considerar que el producto de que se trate supone todavía un riesgo inaceptable para la salud humana o animal o el medio ambiente.»
10. A tenor del artículo 40, apartado 1, del Reglamento n.o 1107/2009:
«El titular de una autorización concedida de conformidad con el artículo 29 podrá acogerse al procedimiento de reconocimiento mutuo establecido en la presente subsección para solicitar una autorización del mismo producto fitosanitario, para el mismo uso y con arreglo a prácticas agrícolas comparables en otro Estado miembro, en los casos siguientes:
a) la autorización fue concedida por un Estado miembro (Estado miembro de referencia) que pertenece a la misma zona;
[…]»
11. El artículo 41, apartado 1, del mismo Reglamento dispone:
«El Estado miembro al que se presente una solicitud con arreglo al artículo 40 […] de conformidad con las circunstancias de su territorio, autorizará el producto fitosanitario de que se trate en las mismas condiciones que los Estados miembros encargados de examinar la solicitud, excepto cuando sea de aplicación el artículo 36, apartado 3.»
12. El artículo 43 del Reglamento n.o 1107/2009 dispone:
«1. Las autorizaciones se renovarán a petición del titular de las mismas, a condición de que se sigan cumpliendo los requisitos a que se refiere el artículo 29.
[…]
5. Los Estados miembros adoptarán una decisión sobre la renovación de la autorización del producto fitosanitario en un plazo máximo de 12 meses tras la renovación de la aprobación de la sustancia activa, del protector o del sinergista contenidos en el producto.
6. Cuando, por razones ajenas al titular de la autorización, no se haya adoptado una decisión sobre la renovación de la autorización antes de su expiración, el Estado miembro de que se trate prorrogará la autorización por el período necesario para completar el examen y adoptar una decisión sobre la renovación.»
13. El artículo 78, apartado 3, del Reglamento n.o 1107/2009 preveía la adopción de un reglamento en el que figurara una lista de sustancias activas incluidas en el anexo I de la Directiva 91/414, sustancias que se tenían por aprobadas en virtud del Reglamento n.o 1107/2009.
14. El Reglamento de Ejecución (UE) n.o 540/2011 de la Comisión, de 25 de mayo de 2011, por el que se aplica el Reglamento (CE) n.o 1107/2009 en lo que respecta a la lista de sustancias activas autorizadas, (8) adoptó la lista prevista por el artículo 78, apartado 3, del Reglamento n.o 1107/2009. El glifosato se incluyó en esta lista, con el 31 de diciembre de 2015 como fecha de expiración del período de aprobación.
15. Dentro de los plazos establecidos se presentó una solicitud de renovación de dicha aprobación. Posteriormente, la Comisión prorrogó en dos ocasiones el período de aprobación para el glifosato, en virtud del artículo 17, apartado 1, del Reglamento n.o 1107/2009, por haberse demorado el procedimiento de renovación. (9)
16. El 12 de diciembre de 2017, la Comisión adoptó el Reglamento impugnado, que renueva la aprobación de la sustancia activa glifosato, con ciertas condiciones, hasta el 15 de diciembre de 2022.
C. Derecho belga
17. Con arreglo al artículo 1 de la Constitución del Reino de Bélgica, «Bélgica es un Estado federal formado por Comunidades y Regiones». Conforme al artículo 3 de la Constitución, «Bélgica comprende tres regiones: la Región Flamenca, la Región Valona y la Región de Bruselas».
18. A tenor del artículo 39 de la Constitución, «La ley atribuirá a las entidades regionales que ella misma establezca y que estarán formadas por representantes electos las competencias para gestionar las materias que en ella se determinen […], dentro de los límites y conforme a lo dispuesto por ley. […]»
19. Conforme al artículo 6, apartado 1, sección II, párrafo primero, de la Loi spéciale de réformes institutionnelles (Ley Especial de reformas institucionales de 8 de agosto de 1980) (10) (en lo sucesivo, «Ley Especial»), entre las materias que gestionarán las regiones figuran «la protección del medio ambiente, en particular, del suelo, el subsuelo, el agua y el aire, contra la contaminación y las agresiones […]». Con arreglo a dicha disposición, las regiones tienen competencias para regular el uso de productos fitosanitarios en sus respectivos territorios.
20. Con arreglo al artículo 6, apartado 1, sección II, párrafo primero, de la Ley Especial, la autoridad federal tiene competencia para «establecer normas de producto». Por lo tanto, es la autoridad federal la que examina las solicitudes de autorización de comercialización para productos fitosanitarios y emite las correspondientes autorizaciones en Bélgica, conforme al artículo 28, apartado 1, del Reglamento n.o 1107/2009. Sin embargo, de conformidad con el artículo 6, apartado 4, párrafo primero, de la Ley Especial, las regiones intervienen en el ejercicio de esta competencia.
21. El artículo 7 del Arrêté royal relative à la conservation, à la mise sur le marché et à l’utilisation des pesticides à usage agricole (Real Decreto de 28 de febrero de 1994 de Bélgica, sobre la conservación, comercialización y utilización de plaguicidas para uso agrícola) (en lo sucesivo, «Real Decreto»), (11) prohíbe comercializar, elaborar, transportar, importar, ofrecer, mostrar, poner a la venta, poseer, adquirir y utilizar plaguicidas para uso agrícola que no hayan sido previamente autorizados por el Ministro. Con arreglo al artículo 8 del mismo Real Decreto, «el Ministro o el funcionario designado al efecto por el Ministro concederá la autorización siguiendo la recomendación del [Comité de Autorización mencionado en el artículo 9]». De conformidad con el artículo 9 del Real Decreto, el Comité de Autorización se compone de 12 miembros nombrados por el Ministro, de los cuales uno ha de ser «un experto de la Región de Bruselas, propuesto por el Ministro-Presidente de la Région de Bruxelles-Capitale».
22. El 20 de junio de 2013, la Région de Bruxelles-Capitale adoptó la Orden sobre el uso sostenible de plaguicidas en la Région de Bruxelles-Capitale (en lo sucesivo, «Orden de 2013»). (12) Con arreglo a su artículo 1, párrafo primero, dicha Orden transpone la Directiva 2009/128/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por la que se establece el marco de la actuación comunitaria para conseguir un uso sostenible de los plaguicidas. (13) De conformidad con el párrafo tercero de ese mismo artículo, la Région de Bruxelles-Capitale «podrá prohibir el uso de determinados plaguicidas por los riesgos que entrañen para la salud humana o el medio ambiente».
23. El 10 de noviembre de 2016, la Région de Bruxelles-Capitale adoptó, sobre la base de la Orden de 2013, la Orden por la que se prohíbe el uso de plaguicidas que contengan glifosato en la Région de Bruxelles-Capitale (en lo sucesivo, «Orden de 2016»). (14) El artículo 1 de la Orden de 2016 es del presente tenor: «Queda prohibido en el territorio de la Région de Bruxelles-Capitale el uso de cualquier plaguicida que contenga glifosato.»
III. Procedimiento ante el Tribunal General y auto recurrido
24. El 8 de marzo de 2018, la Région de Bruxelles-Capitale interpuso ante el Tribunal General un recurso de anulación contra el Reglamento impugnado. En apoyo de su recurso, invocó dos motivos.
25. En primer lugar, la Région de Bruxelles-Capitale alegó el incumplimiento de la obligación de garantizar un alto nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente. Adujo que el Reglamento 2017/2324 se basa en una valoración científica de los riesgos para la salud y el medio ambiente que no responde a los requisitos exigidos por el principio de cautela. En su opinión, la Comisión no llevó a cabo una valoración política y una gestión del riesgo conformes con el principio de cautela.
26. En segundo lugar, la Région de Bruxelles-Capitale alegó el incumplimiento de la obligación de motivación y la vulneración del principio de buena administración. A su parecer, el Reglamento impugnado adolece de incoherencia interna. La Région de Bruxelles-Capitale adujo que la exposición de motivos y los artículos de dicho Reglamento dan a entender que el glifosato no tiene efectos nocivos sobre la salud humana o animal ni efectos inaceptables sobre el medio ambiente, mientras que las disposiciones específicas contenidas en su anexo I implican la existencia de tales efectos.
27. El 28 de febrero de 2019, mediante el auto recurrido, el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la Région de Bruxelles-Capitale, por falta de legitimación activa. En concreto, el Tribunal General consideró que la Région de Bruxelles-Capitale no se veía afectada directamente por el Reglamento impugnado, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
28. En su recurso de casación, interpuesto el 1 de mayo de 2019, la Région de Bruxelles-Capitale pide al Tribunal de Justicia que declare admisible y fundado el recurso de casación, anule el auto recurrido, declare la admisibilidad del recurso de anulación interpuesto por la recurrente, devuelva el asunto al Tribunal General y condene en costas a la Comisión.
29. Por su parte, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a la Région de Bruxelles-Capitale.
IV. Apreciación
30. De conformidad con el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, el recurso interpuesto por una persona física o jurídica contra los actos de los que no sea destinataria puede ser admisible en dos casos. Por una parte, esa persona puede interponer tal recurso cuando dicho acto la afecte directa e individualmente. Por otra parte, puede interponer recurso contra un acto reglamentario que no incluya medidas de ejecución si dicho acto la afecta directamente.
31. En el auto recurrido, el Tribunal General no examinó la legitimación activa de la recurrente en atención a ninguna de estas dos situaciones. Su análisis concluyó cuando el Tribunal General constató que la recurrente no estaba afectada directamente por el Reglamento impugnado, requisito que es común a las dos situaciones descritas.
32. En su recurso de casación, la recurrente responde a esta apreciación con un único motivo de casación, consistente en un presunto error de Derecho en la interpretación y aplicación del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Este motivo de casación se divide en dos partes. En primer lugar, la recurrente alega que el Tribunal General interpretó incorrectamente el artículo 9 del Convenio de Aarhus y, por tanto, no lo tuvo debidamente en cuenta. En segundo lugar, considera que el Tribunal General no apreció, debido a una interpretación incorrecta de las disposiciones pertinentes del Derecho derivado de la Unión (en particular, del Reglamento n.o 1107/2009), la medida en que la recurrente está afectada por el Reglamento impugnado.
33. Las presentes conclusiones se estructuran de la siguiente manera. Comenzaré mi análisis con la segunda parte del motivo único de casación de la recurrente, relativo a la interpretación supuestamente errónea de las disposiciones pertinentes del Derecho derivado, con la consiguiente aplicación incorrecta del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto (sección A). Tras concluir que las alegaciones de la recurrente a este respecto son fundadas, examinaré a continuación brevemente la primera parte del motivo único en aras de la integridad (sección B). Acto seguido, aprovecharé la ocasión para añadir algunas observaciones generales sobre la interpretación indebidamente restrictiva de los requisitos de la legitimación activa, cuya aplicación automática y un tanto formalista a la situación particular de regiones u otras entidades federadas de los Estados miembros conduce a resultados más que cuestionables, tal como pone de manifiesto de forma patente el presente recurso de casación (sección C). Por último, me ocuparé de las consecuencias de la apreciación del recurso de casación (sección D).
A. Segunda parte del motivo único de casación: interpretación errónea de las disposiciones pertinentes del Derecho derivado de la Unión
34. Voy a comenzar la apreciación del recurso de casación con la segunda parte del motivo invocado por la recurrente. Esta parte del recurso no solo ha sido objeto de un debate en mayor profundidad entre las partes en sus respectivas observaciones, sino que también suscita ciertas cuestiones de relevancia constitucional.
35. Tras exponer las alegaciones de las partes (1), voy a examinar en primer lugar la jurisprudencia sobre el concepto de «afectación directa» (2), para continuar centrándome más concretamente en la forma en que se ha aplicado este concepto a las regiones y demás entidades locales (3). De este modo se completará el marco dentro del cual voy a valorar el fondo de las alegaciones de la recurrente (4).
1. Alegaciones de las partes
36. En su segunda parte del motivo único, la recurrente sostiene que la apreciación del Tribunal General según la cual la recurrente no está directamente afectada por el Reglamento impugnado se basa en una interpretación errónea del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, en relación con los artículos 20, apartado 2; 32, apartado 1; 36, apartado 3; 41, apartado 1, y 43, apartados 5 y 6, del Reglamento n.o 1107/2009.
37. Según una primera crítica general de la recurrente, el Tribunal General pasó por alto algunas de las alegaciones formuladas en primera instancia en cuanto a la admisibilidad. En esencia, la recurrente alegó que el Reglamento impugnado la afectaba directamente en un doble sentido: i) por su competencia para regular el uso de plaguicidas en su territorio, y ii) por su participación en el procedimiento seguido en el ámbito federal belga sobre la renovación de las autorizaciones para la comercialización de productos fitosanitarios. Sin embargo, en el auto recurrido, el Tribunal General pasó por alto en gran medida el primer aspecto y se centró únicamente en el segundo. De este modo, algunas de las alegaciones de la recurrente no fueron tenidas en cuenta.
38. En segundo lugar, la recurrente critica los apartados 50 a 55 del auto recurrido: la renovación de la autorización del glifosato y el efecto inmediato de conservar la validez de las autorizaciones de comercialización de productos con contenido de glifosato en vigor. El Reglamento impugnado permitía que tales autorizaciones siguiesen en vigor, mientras que, a falta de renovación, habrían quedado automáticamente revocadas.
39. En tercer lugar, la recurrente alega que el Tribunal General incurrió en un error en los apartados 56 a 59 del auto recurrido, al desestimar su alegación en el sentido de que el Reglamento impugnado la afectaba directamente debido a su obligación de participar en el procedimiento nacional de toma de decisiones sobre la renovación de las autorizaciones. La decisión final la adopta el ministro federal competente tras escuchar la opinión del Comité para la Autorización de Plaguicidas de Uso Agrícola (en lo sucesivo, «Comité de Autorización»), del que es parte la recurrente.
40. En cuarto lugar, la recurrente critica los motivos por los cuales el Tribunal General rechazó, en los apartados 60 a 63 del auto recurrido, su alegación según la cual, habida cuenta del procedimiento de reconocimiento mutuo establecido en el Reglamento n.o 1107/2009, el efecto del Reglamento impugnado es la neutralización de las facultades del Comité de Autorización y, en consecuencia, de su propia capacidad para oponerse a la comercialización de cualquier producto que contenga glifosato, si este producto ya ha sido autorizado en otro Estado miembro. Este Reglamento no deja ningún margen de apreciación a las autoridades nacionales y regula exhaustivamente la cuestión de si el glifosato se ajusta a los requisitos del Reglamento n.o 1107/2009. Por lo tanto, el Reglamento impugnado genera automáticamente derechos a favor de los productores y las correspondientes obligaciones para las autoridades públicas.
41. En quinto lugar, la recurrente rebate las razones, expuestas en los apartados 66 a 77 del auto recurrido, por las cuales el Tribunal General rechazó su alegación basada en los efectos del Reglamento impugnado sobre la legalidad de la Orden de 2016. La recurrente considera que el Tribunal General confundió los criterios para determinar la «afectación directa» con los de la «afectación individual», aplicando erróneamente la jurisprudencia de los tribunales de la Unión. La recurrente alega que, a causa de este error, el Tribunal General no consideró que el Reglamento impugnado comprometiese la validez y la efectividad de la Orden de 2016.
42. La Comisión defiende el auto recurrido. En su opinión, los efectos del Reglamento impugnado sobre la situación de la recurrente no son directos, ya que es necesaria una decisión de la autoridad federal para autorizar la comercialización de productos que contengan glifosato.
43. La Comisión aduce que la participación de la recurrente en el procedimiento de toma de decisiones sobre la renovación de las autorizaciones de comercialización se deriva exclusivamente del Derecho nacional. Por lo tanto, carece de pertinencia en el presente procedimiento. En cualquier caso, entiende que el Reglamento impugnado no priva en modo alguno a la recurrente de su derecho a participar, con carácter consultivo, en el procedimiento de autorización belga.
44. Según la Comisión, el apartado 61 del auto recurrido indica correctamente que, aun en caso de solicitud de reconocimiento mutuo de una autorización de comercialización ya expedida, los Estados miembros no están obligados automáticamente a expedir la autorización, por lo que no se les priva de todo margen de apreciación. La crítica de la recurrente basada en el artículo 43 del Reglamento n.o 1107/2009 también carece de fundamento, al parecer de la Comisión. Afirma que dicha disposición obliga a los titulares de autorizaciones de comercialización a solicitar su renovación, y a los Estados miembros a adoptar una decisión al respecto en un plazo determinado.
45. Por último, la Comisión considera que el Tribunal General interpretó correctamente la jurisprudencia de los tribunales de la Unión sobre la legitimación activa y no confundió los dos requisitos de la afectación directa e individual. Además, las resoluciones que puedan adoptar los órganos jurisdiccionales nacionales sobre la legalidad de la Orden de 2016 no se pueden atribuir al Reglamento impugnado.
2. Observaciones generales sobre el concepto de «afectación directa»
46. Para valorar adecuadamente las alegaciones de las partes conviene recordar que un acto de la Unión «afecta» directamente a un recurrente en el sentido del artículo 263 TFUE cuando dicho acto afecta a su situación jurídica. Esto sucede si se altera la posesión de derechos y obligaciones, de carácter público o privado, del recurrente. (15)
47. Dicho esto, el presente recurso de casación versa sobre el concepto de «afectación directa». Conforme a reiterada jurisprudencia, «el requisito de que la decisión objeto de recurso afecte directamente a una persona física o jurídica, como se establece en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, exige que se reúnan dos criterios acumuladamente, a saber, que la medida impugnada, por un lado, surta efectos directamente en la situación jurídica del particular y, por otro, no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias». (16)
48. Esto significa, básicamente, que los efectos jurídicos del acto impugnado debe producirlos el propio acto, de forma automática, sin necesidad de la posterior adopción de ninguna otra medida, ya sea por la Unión o por los Estados miembros. (17) Por lo tanto, el requisito de la afectación directa se cumple cuando se puede apreciar la existencia de un nexo de causalidad directo entre el acto de la Unión impugnado y la alteración en la situación jurídica del recurrente. No se cumple dicho requisito si existe cualquier intervención añadida, de las instituciones de la Unión o de las autoridades nacionales, que pueda romper dicho nexo. (18)
49. En la aplicación de las anteriores consideraciones, los tribunales de la Unión, con cierta frecuencia, aunque no siempre, han rechazado una lectura excesivamente rígida de los dos criterios de la afectación directa. En ocasiones miran más allá de la simple apariencia y rechazan los sofismas utilizados por las instituciones recurridas a fin de apreciar en el caso concreto la forma en que el acto de la Unión impugnado ha afectado a la situación jurídica del recurrente. (19) De este modo, su análisis se ha centrado en determinar si el acto controvertido restringía los derechos sustantivos (20) o procesales (21) de los recurrentes o si les imponía ciertas obligaciones. (22)
50. Para empezar, el criterio relativo a la ausencia de medidas de ejecución no significa que cualquier acto de aplicación, del tipo que sea, excluya necesaria e inmediatamente la afectación directa. En particular, los tribunales de la Unión han apreciado que se cumplía el requisito de la afectación directa cuando, pese a existir una medida de ejecución de la Unión o nacional, en realidad las autoridades de la Unión o nacionales carecían de auténtico margen de apreciación en cuanto a la forma en que debía aplicarse el acto principal. (23)
51. Por ejemplo, el Tribunal de Justicia ha apreciado la afectación directa en casos en que el acto de la Unión en cuestión regulaba de manera exhaustiva la forma en que las autoridades nacionales debían tomar sus decisiones (24) o el resultado que debía alcanzarse, (25) o cuando el papel de las autoridades nacionales era extremadamente secundario y de carácter burocrático (26) o puramente mecánico, (27) y cuando los Estados miembros adoptaban meras medidas auxiliares adicionales al acto de la Unión en cuestión, (28) aunque dichas medidas estuviesen expresamente previstas en ese acto de la Unión. (29)
52. Además, los tribunales de la Unión han declarado también que la cuestión de si un acto de la Unión afecta directamente a un recurrente que no es destinatario de aquel se ha de apreciar «teniendo en cuenta el objeto de dicho acto». (30) Esto significa que carece de pertinencia si otros efectos del acto de la Unión impugnado pueden producirse solo mediante la adopción de medidas de ejecución, siempre que los efectos invocados por el recurrente se deriven directa y automáticamente de dicho acto. (31)
53. Una postura similar se adoptó respecto al criterio según el cual las autoridades de ejecución no disponen de ningún margen de apreciación al aplicar el acto de la Unión de que se trate. Esta exigencia también ha sido apreciada a menudo con una saludable dosis de realismo. Por ejemplo, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que existe afectación directa «cuando la posibilidad que los destinatarios tienen de no aplicar el acto [de la Unión] es meramente teórica, por no existir duda alguna de su voluntad de que se realicen las consecuencias de dicho acto». (32) Este principio requiere, en cada caso, una valoración de las circunstancias concretas, a fin de comprobar la certeza de la aplicación del acto de la Unión de que se trata. (33)
54. El Tribunal General captó perfectamente en una de sus resoluciones la lógica que subyace a dicha jurisprudencia: «en caso de que una institución dirija un acto comunitario a un Estado miembro, si la acción que debe poner en práctica el Estado miembro como consecuencia del acto tiene carácter automático, o si, de todas formas, el resultado no plantea dudas, el acto afecta entonces directamente a cualquier persona respecto de la cual surte efectos tal acción. Si, por el contrario, el acto deja al Estado miembro la posibilidad de actuar o no actuar, es la acción o inacción del Estado miembro lo que afecta directamente a la persona interesada, y no el acto comunitario en sí mismo. En otras palabras, el efecto de la medida de que se trata no debe depender del ejercicio de una facultad discrecional por un tercero, salvo que sea evidente que tal facultad solo debe ejercitarse en un sentido determinado.» (34)
55. De forma similar, los tribunales de la Unión han admitido que la afectación directa no queda excluida por el hecho de que el recurrente pueda llevar el asunto ante los órganos jurisdiccionales nacionales competentes, si la aplicación nacional es meramente automática y si no se impugnan disposiciones nacionales intermedias, sino solamente disposiciones de la Unión. (35) Asimismo, el requisito de la afectación directa no queda excluido por el hecho de que la alteración de la situación jurídica del recurrente por el acto de la Unión sea también resultado de ciertas elecciones realizadas por el destinatario del acto. (36)
56. Obviamente, estos principios son válidos para todas las personas físicas y jurídicas que, a efectos del artículo 263 TFUE, sean recurrentes «no privilegiados». Por lo tanto, ahí se incluyen todas las entidades regionales o locales, siempre que gocen de personalidad jurídica con arreglo al Derecho nacional.(37)
57. Sin embargo, al mismo tiempo es justo reconocer que las entidades federadas de los Estados miembros, por su propia naturaleza, no son cualquier persona física o jurídica (privada) en su condición de recurrentes no privilegiados. Por lo tanto, en este punto resulta conveniente examinar la forma en que han aplicado dichos principios los tribunales de la Unión respecto a las regiones y otras entidades locales.
3. Afectación directa en el caso de regiones y otras entidades locales
58. En el asunto Vlaams Gewest, el Tribunal General declaró que una decisión de la Comisión en materia de ayudas estatales afectaba directa e individualmente a la situación jurídica de la Región de Flandes. Dicha decisión impedía directamente a esta región ejercer sus competencias propias, que consistían en la concesión de la ayuda controvertida como considerase oportuno, y la obligaba a modificar el contrato de préstamo que había celebrado con el beneficiario de la ayuda. (38) Se pueden encontrar afirmaciones similares en otras resoluciones de los tribunales de la Unión, como en el asunto Diputación Foral de Guipúzcoa: «Las partes demandantes resultan directa e individualmente afectadas por las Decisiones impugnadas [de la Comisión] [en cuanto] se refieren a medidas fiscales de las que son autoras las partes demandantes e impiden, además, que estas ejerzan como desean las competencias de que disfrutan directamente en virtud del Derecho interno español». (39)
59. En el asunto Freistaat Sachsen, el Tribunal General declaró que el Estado Libre de Sajonia estaba directamente afectado por una Decisión de la Comisión de la que era destinataria la República Federal de Alemania, ya que esta no había ejercido ninguna facultad de apreciación al comunicársela al Estado Libre de Sajonia. (40) De manera similar, en el asunto Regione Friuli-Venezia Giulia el Tribunal General señaló que una Decisión de la Comisión impedía a la región recurrente seguir aplicando la legislación controvertida, anulaba los efectos de esta y ordenaba a la recurrente la apertura de un procedimiento administrativo para garantizar el cumplimiento de la Decisión de la Comisión. Por lo tanto, la región recurrente estaba legitimada para actuar ante los tribunales de la Unión. (41) Por el mismo motivo, en el asunto Nederlandse Antillen el Tribunal General consideró que dos Reglamentos de la Comisión relativos a la importación de arroz originario de los países y territorios de Ultramar afectaban directamente a la recurrente, sobre todo porque contenían una normativa completa e imperativa que no dejaba lugar a apreciación alguna por parte de las autoridades de los Estados miembros. (42)
60. La línea jurisprudencial indicada sugiere que un acto de la Unión afecta a una entidad regional o local cuando esta tiene atribuidas facultades que se ejercen de manera autónoma dentro de los límites del sistema constitucional del Estado miembro de que se trate, y cuando el acto de la Unión impide a dicha entidad ejercer como considere oportuno tales facultades. (43)Los tribunales de la Unión parecen haber aplicado este criterio (al que se suele hacer referencia como «criterio Vlaams Gewest») para determinar tanto la afectación directa como la individual en el caso de regiones y otras entidades locales.
61. Aunque, en teoría, ambas condiciones deben ser diferenciadas, el criterio Vlaams Gewest no parece distinguir entre las medidas que afectan directamente a una entidad regional (alterando automáticamente su situación jurídica) y las que lo hacen individualmente (por las circunstancias específicas que diferencian a dicha entidad de todas las demás personas físicas y jurídicas). Ambas condiciones parecen colocarse bajo un mismo epígrafe: el de impedir a la entidad regional el ejercicio de sus facultades específicas conferidas por el Derecho nacional. Por lo tanto, en la práctica, aunque quizá no se reconozca abiertamente, las entidades regionales y locales que cumplen el criterio Vlaams Gewest no son tratadas del mismo modo que cualquier otro recurrente particular no privilegiado. (44)
62. Dicho esto, el mero hecho de que una región goce de ciertas competencias (como corporación competente en los ámbitos económico, social o medioambiental en su territorio) en relación con el aspecto regulado por un acto de aplicación general de la Unión no basta, de por sí, para que dicha región se considere «afectada» en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. (45) En otras palabras, las regiones no pueden impugnar actos de la Unión que afecten a sus intereses de manera general. (46) Es necesario algo más que eso: una restricción directa del ejercicio de una facultad concreta que se atribuye a la región en el orden constitucional del Estado miembro. (47)
63. A la luz de estos principios es como debo valorar ahora las alegaciones formuladas por las partes del presente procedimiento.
4. El presente asunto
64. A mi parecer, varias alegaciones esgrimidas por la recurrente son correctas. En efecto, existe una relación automática y directa, de carácter causal, entre el Reglamento impugnado y los cambios en la situación jurídica de la recurrente.
a) Restricción directa en el ejercicio de facultades concretas atribuidas a la región por el ordenamiento constitucional
65. En primer lugar, considero que es fundada la crítica general formulada por la recurrente en el recurso de casación contra el auto recurrido, en relación con el hecho de que algunas de sus alegaciones sobre la admisibilidad del recurso fueron malinterpretadas.
66. En efecto, ante el Tribunal General la recurrente formuló dos conjuntos de alegaciones en apoyo de la tesis de que el Reglamento impugnado la afectaba directamente. Por un lado, hizo hincapié en los efectos del Reglamento impugnado en su competencia para regular el uso de plaguicidas en su territorio. Por otro, se refirió a los efectos que el Reglamento impugnado tenía en las facultades que ejerce en el marco de los procedimientos de autorización de la comercialización de plaguicidas.
67. A la vista del primer conjunto de alegaciones, y de acuerdo con una línea jurisprudencial constante, (48) el Tribunal General debió haber examinado si el Reglamento impugnado, debido a sus efectos jurídicos, impedía a la recurrente ejercer como considerase oportuno algunas facultades concretas que le atribuye el ordenamiento constitucional.
68. Sin embargo, el Tribunal General no lo hizo. Restó importancia, si no lo desdeñó por completo, al primer conjunto de alegaciones (las relativas a la facultad de la recurrente para regular el uso de plaguicidas en su territorio en aras de la protección de medio ambiente), para desviar rápidamente su análisis al examen de si la participación de la recurrente en el procedimiento de autorización podía considerarse suficiente para apreciar la afectación directa. Al hacerlo, el Tribunal General no aplicó el criterio jurídico correcto en este contexto. Además, si lo hubiera aplicado, entiendo que debería haber considerado que se cumplía, por las siguientes razones.
69. Con arreglo al párrafo primero del artículo 6, apartado 1, sección II, de la Ley Especial, en relación con el artículo 39 de la Constitución belga, la recurrente tiene una competencia general y autónoma en materia de protección del medio ambiente. Esta competencia comprende la facultad de regular el uso de productos fitosanitarios en su territorio. La existencia de esta competencia a favor de las regiones del Reino de Bélgica, emanada de la Constitución federal, ha sido recientemente confirmada en dos sentencias de la Cour Constitutionnelle (Tribunal Constitucional belga). (49)
70. ¿Limita el Reglamento impugnado la capacidad de la recurrente para ejercer dichas competencias?
71. Obviamente, sí. En el ejercicio de dichas facultades, la recurrente deseaba prohibir en su territorio la utilización de todos los productos fitosanitarios que contuviesen una determinada sustancia activa: el glifosato. A este respecto, el recurrente considera que el glifosato es una sustancia nociva, que no cumple los requisitos establecidos por el Reglamento n.o 1107/2009.
72. Sin embargo, el Reglamento impugnado limita manifiestamente la facultad de la recurrente para tomar tal decisión. En efecto, ante todo, dicho Reglamento es un acto que certifica que la sustancia glifosato satisface las exigencias del artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento n.o 1107/2009: a la luz de los actuales conocimientos científicos y técnicos, se considera que dicha sustancia no tiene efectos nocivos en la salud humana ni efectos inaceptables sobre el medio ambiente. (50) No cabe ninguna duda de que este aspecto está decidido de manera concluyente y exhaustiva en el Reglamento impugnado.
73. ¿Podría ser más directa y evidente la colisión entre la capacidad de la recurrente para regular el uso de plaguicidas en su territorio y los efectos jurídicos que se derivan de un Reglamento como el impugnado en el presente procedimiento, dado que la posición de la Unión es que «el glifosato es seguro», mientras que las autoridades locales aseguran que no lo es? En defecto del Reglamento impugnado, la recurrente podría haber hecho uso lícitamente de sus competencias específicas para prohibir en su territorio cualquier producto que contuviese glifosato.
74. El razonamiento del Tribunal General se centró en el papel de la recurrente en el procedimiento de autorización de productos fitosanitarios, dejando así aparte el aspecto medioambiental del problema. En efecto, con arreglo a una cierta interpretación, bastante cuestionable, podría entenderse que el Reglamento n.o 1107/2009 es una medida de mercado interior que trata exclusivamente de productos y autorizaciones de productos, pero no del medio ambiente. De este modo, el hecho de que la recurrente tenga competencias específicas y autónomas en materia de protección del medio ambiente sería irrelevante en cuanto a su legitimación ante los tribunales de la Unión.
75. Debo admitir que me sorprende el grado de formalismo instrumental que contiene tal argumentación.
76. En primer lugar, por lo que respecta al campo jurídico, es evidente que el Reglamento n.o 1107/2009 no es simplemente un acto sobre autorización de productos que pertenezca exclusivamente al ámbito de la regulación del mercado interior. Todo él está impregnado de protección de la salud pública y del medio ambiente, no solo en sus objetivos y considerandos, (51) sino también en su fundamento jurídico. (52) Son obvias las repercusiones que el sistema de autorización de sustancias activas tiene en la protección de la salud pública y el medio ambiente.
77. En segundo lugar, por lo que respecta al mecanismo concreto, la autorización de sustancias activas, en el sistema del Reglamento n.o 1107/2009, constituye una fase preliminar en el procedimiento de autorización del producto. Sin embargo, también produce claros efectos jurídicos por sí misma, independientemente de cualquier decisión nacional de autorización de productos específicos. El hecho de que las decisiones sobre la renovación de las autorizaciones concretas de productos que contengan glifosato no sean automáticas. y las adopten las autoridades federales, no obsta para que la declaración sobre la seguridad de dicha sustancia no precise de ninguna medida de ejecución para surtir efectos jurídicos. (53)
78. La diferenciación entre estos dos aspectos también se refleja expresamente en el texto del Reglamento n.o 1107/2009. Su artículo 1, apartados 1 y 2, deja claro que el Reglamento establece tanto «normas aplicables a la autorización de productos fitosanitarios en su presentación comercial, y a su comercialización, utilización y control en la Comunidad» como «normas relativas a la aprobación de sustancias activas […] contenid[a]s en los productos fitosanitarios o que son ingredientes de estos». De forma similar, en cuanto al nivel de regulación, el considerando 10 del Reglamento n.o 1107/2009 declara que «la decisión sobre la aceptabilidad o inaceptabilidad de este tipo de sustancias debe adoptarse a escala comunitaria basándose en criterios armonizados», y el considerando 23 señala que «son los Estados miembros los que deben conceder las autorizaciones de productos fitosanitarios». (54) Una vez más, los distintos procedimientos no solo se reflejan en criterios diferentes, sino que también se llevan a cabo en diferentes niveles de gobierno.
79. En tercer lugar, la «saga» de la Orden de 2016, que comprende dos litigios sobre su legalidad iniciados ante el Consejo de Estado belga por empresas que se dedican a la comercialización de productos relacionados, (55) varios procedimientos seguidos ante el Tribunal Constitucional belga contra órdenes similares adoptadas respectivamente por la Región Valona y la Región Flamenca, (56) y la oposición formal de la Comisión a un proyecto de orden equivalente destinado a derogar la Orden de 2016. (57) Todo ello es ilustrativo del significativo impacto inmediato e independiente que tiene el Reglamento impugnado sobre las competencias normativas de la recurrente. (58) Asimismo, pone de manifiesto que no es posible disociar la dimensión del «mercado interior» del sistema introducido por el Reglamento n.o 1107/2009 de sus dimensiones y repercusiones para la agricultura, el medio ambiente, la salud pública y la salud animal.
80. Por estos motivos, considero que la estructura general de la argumentación del Tribunal General, que se centra solamente en el procedimiento de autorización de productos fitosanitarios, dejando de lado las demás dimensiones del Reglamento de Ejecución impugnado y del Reglamento n.o 1107/2009, para negar la legitimación activa de la recurrente, resulta harto cuestionable y un tanto instrumental. La cooperación leal y sincera que se exige a los Estados miembros y a todas sus partes integrantes, incluidas las entidades federadas, para velar por la correcta aplicación y observancia del Derecho de la Unión debe ser en ambos sentidos. No puede existir solo cuando imponga límites y obligaciones y desaparecer, sin más, cuando se trate de la legitimación activa y el acceso a los tribunales de la Unión.
81. En conclusión, acierta la recurrente cuando afirma que el Tribunal General no se ocupó de sus alegaciones relativas al hecho de que el Reglamento impugnado, en sí mismo, le impidió ejercer como considerase oportuno sus facultades autónomas. Y es correcta también la valoración que la recurrente hace del contenido de dichas alegaciones.
82. De por sí, estos errores jurídicos bastan para anular el auto recurrido. Sin embargo, en aras de la integridad y para asistir plenamente al Tribunal de Justicia en el presente recurso de casación, voy a ocuparme también de las demás alegaciones formuladas por la recurrente en su segunda parte del motivo único.
b) Mantenimiento provisional de la validez de las autorizaciones en vigor
83. En los apartados 50 a 55 del auto recurrido, el Tribunal General excluyó todo efecto automático del Reglamento impugnado sobre las autorizaciones en vigor. En esencia, declaró que estas no se renovaban automáticamente en virtud del Reglamento impugnado. En efecto, la renovación solo se podía conceder por las autoridades nacionales tras una solicitud expresa del titular de la autorización. En Bélgica, dichas competencias corresponden a las autoridades federales.
84. Sin embargo, la recurrente nunca ha alegado que las autorizaciones en vigor queden automáticamente renovadas o confirmadas como resultado del Reglamento impugnado. (59) Únicamente ha señalado que la validez de dichas autorizaciones se mantenía automáticamente durante el período en que el Estado miembro estaba obligado a seguir el procedimiento nacional relativo a su renovación.
85. En este sentido, la recurrente está en lo cierto. Con arreglo al artículo 43, apartado 6, del Reglamento n.o 1107/2009, el Estado miembro «prorrogará la autorización por el período necesario para completar el examen y adoptar una decisión sobre la renovación». (60) Si no fuera por el Reglamento impugnado, las autorizaciones existentes se habrían extinguido automáticamente. En efecto, tal como dispone el artículo 20, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1107/2009, «en caso de que se retire la aprobación o si esta no se renueva debido a preocupaciones inmediatas para la salud humana o animal o el medio ambiente, se procederá inmediatamente a retirar del mercado los productos fitosanitarios de que se trate». (61)
86. Por lo tanto, el efecto del mantenimiento provisional de la validez de las autorizaciones vigentes se deriva directamente del Reglamento impugnado. Todo acto que los Estados miembros deban adoptar a tal fin será meramente automático, pues carecen de margen de maniobra al respecto. En consecuencia (además de malinterpretar la alegación de la recurrente), el argumento del Tribunal General adolece también de una falacia non sequitur: el hecho de que las autorizaciones no se renueven automáticamente no significa en modo alguno que su validez no se mantenga provisionalmente de manera automática.
87. Por lo tanto, el Tribunal General incurrió en error de Derecho al interpretar erróneamente los artículos 20, apartado 2, y 43, apartado 6, del Reglamento n.o 1107/2009.
c) Participación de la recurrente en el procedimiento federal de renovación de las autorizaciones
88. En los apartados 56 a 59 del auto recurrido, el Tribunal General consideró que la participación obligatoria de la recurrente en el procedimiento nacional para la renovación de las autorizaciones carecía de pertinencia. Señaló que el Comité de Autorización en el que participa la recurrente solo emite un dictamen no vinculante, pues la decisión final está en manos de la federación. En segundo lugar, declaró que, en la práctica, la alegación de la recurrente cuestiona la validez del Reglamento n.o 1107/2009, y no la del Reglamento impugnado.
89. Aunque no creo que la participación en el Comité de Autorización, de por sí, sea un argumento concluyente, me veo obligado a compartir algunas de las críticas de la recurrente contra el auto recurrido.
90. Para empezar, no veo por qué el hecho de que el dictamen del Comité de Autorización sea de carácter no vinculante ha de ser decisivo a este respecto. Las partes no discuten que la adopción de tales dictámenes constituye un requisito esencial de procedimiento con arreglo al orden constitucional belga. En efecto, sin el dictamen del Comité de Autorización, la federación no puede proceder en un sentido o en otro. Por lo tanto, el carácter no vinculante del dictamen no significa que carezca de pertinencia. (62)
91. El razonamiento del Tribunal General en este punto es incluso más desconcertante, pues resulta difícil de conciliar con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con procedimientos similares del ámbito de la Unión. Conforme a dicha jurisprudencia, si la intervención de una determinada institución u organismo viene exigida por la ley, su participación es esencial para el desarrollo legal del procedimiento. Es irrelevante que dicha institución u organismo, por su propia naturaleza o por las características especiales del procedimiento en cuestión, desempeñe un papel meramente consultivo o de asesoramiento. La postura del Tribunal de Justicia ha sido sistemática con independencia del tipo de institución u organismo que hubiera de participar en el procedimiento. (63)
92. La adopción del Reglamento impugnado pone en marcha, en el ámbito nacional, un procedimiento para la renovación de autorizaciones en los Estados miembros. En Bélgica, ese procedimiento exige la participación de la recurrente. Por lo tanto, el Reglamento impugnado genera en la recurrente una obligación de carácter procesal y de relevancia constitucional.
93. Además, dicha obligación va más allá de la mera exigencia de que la recurrente esté presente en el Comité de Autorización. Es cierto que, como alega la Comisión, el Reglamento impugnado no priva a la recurrente de su derecho a participar en dicho Comité. Sin embargo, esta objeción pasa por alto la cuestión fundamental. Lo importante, a este respecto, es que el Reglamento impugnado restringe sustancialmente el ejercicio de las prerrogativas que le corresponden a la recurrente dentro del Comité de Autorización.
94. Con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 3, la recurrente (una región del Reino de Bélgica) está obligada a adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Reglamento impugnado y a abstenerse de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos perseguidos por dicho Reglamento.
95. En consecuencia, el Comité de Autorización y sus miembros carecen de margen de maniobra en cuanto a las decisiones que se han de tomar tras la adopción del Reglamento impugnado. En la medida en que el Reglamento impugnado ha declarado que el glifosato es una sustancia «segura», el resultado de tales procedimientos no plantea prácticamente ninguna duda, (64)y la participación de la recurrente no puede tener verdadera influencia sobre él. Toda oposición u objeción en este contexto podría constituir una infracción del artículo 4 TFUE, apartado 3, que, en particular, podría derivar en un procedimiento por incumplimiento contra Bélgica en virtud de los artículos 258 TFUE y 259 TFUE (65) o en la presentación de demandas de responsabilidad del Estado por los titulares de autorizaciones, conforme a la jurisprudencia Francovich. (66)
96. No obstante, la Comisión alega también que la participación de la recurrente en el Comité no es pertinente a efectos del presente procedimiento, pues se deriva únicamente del Derecho nacional.
97. Esta objeción no puede prosperar. El Derecho de la Unión no regula, ni puede hacerlo, el reparto interno de competencias en los Estados miembros, como el que se produce entre las autoridades centrales, regionales y locales. (67) Cuando las disposiciones del Derecho de la Unión reconocen facultades a los Estados miembros o les imponen obligaciones en el marco de la aplicación del Derecho de la Unión, la forma en que los Estados pueden atribuir el ejercicio de tales facultades y el cumplimiento de dichas obligaciones a determinados órganos internos depende únicamente del sistema constitucional de cada Estado. (68) El artículo 4 TUE, apartado 2, obliga a la Unión a respetar, en particular, la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos, también en lo referente a la autonomía local y regional. (69) Así pues, en el presente procedimiento, la Comisión parece sufrir «ceguera regional»: (70) su objeción entraña una desconsideración de la estructura constitucional belga y, por tanto, es contraria al artículo 4 TUE, apartado 2.
98. Por último, debo añadir que el apartado 58 del auto recurrido, tal como aduce la recurrente, es incorrecto. En el presente procedimiento, la recurrente no impugna en modo alguno el marco establecido por el Reglamento n.o 1107/2009. Por ejemplo, no alega que el procedimiento establecido en dicho Reglamento sea ilegal, o inaplicable al presente caso. La recurrente se opone en realidad al resultado al que condujo dicho procedimiento en un caso concreto, debido a determinados presuntos errores que se derivan de una incorrecta aplicación de las disposiciones del Reglamento n.o 1107/2009.
d) Reconocimiento mutuo
99. También considero que las alegaciones de la recurrente relativas a los apartados 60 a 64 del auto recurrido son convincentes. En esencia, en dichos pasajes el Tribunal General no tuvo en cuenta el carácter automático inherente al procedimiento de reconocimiento mutuo establecido en los artículos 40 a 42 del Reglamento n.o 1107/2009. En mi opinión, la interpretación que el Tribunal General hace de estas disposiciones es errónea.
100. Conforme al artículo 40, apartado 1, del Reglamento n.o 1107/2009, un Estado miembro puede negarse a reconocer la autorización concedida en otro Estado miembro, pero, si este pertenece a la misma zona, (71) aquel debe (imperativamente) conceder la autorización en las mismas condiciones que el Estado miembro de referencia.
101. Es cierto que, de conformidad con el artículo 36, apartado 3, del mismo Reglamento, existe la posibilidad de que el Estado miembro se niegue a reconocer la autorización de Estados miembros cuando pertenezcan a la misma zona. Sin embargo, esto solo es posible si i) otras medidas no son eficaces y, ii) «debido a circunstancias medioambientales o agrícolas específicas, [el Estado miembro] tiene razones de peso para considerar que el producto de que se trate supone todavía un riesgo inaceptable para la salud humana o animal o el medio ambiente». (72)
102. Por lo tanto, el Reglamento n.o 1107/2009 no autoriza a ninguna autoridad belga, ya sean central o regional, a oponerse a la aplicación del sistema de reconocimiento mutuo en casos en los que, como aquí sucede, el producto de que se trata es intrínsecamente nocivo para la salud humana, la salud animal o el medio ambiente (en lugar de serlo a causa de las circunstancias medioambientales o agrícolas específicas del territorio). Con arreglo al anexo I del Reglamento n.o 1107/2009, Bélgica pertenece a la «Zona B — Centro», que no parece ser especialmente pequeña, ya que también comprende la República Checa, Alemania, Irlanda, Luxemburgo, Hungría, Países Bajos, Austria, Polonia, Rumanía, Eslovenia y Eslovaquia (y, hasta el 31 de enero de 2020, también el Reino Unido).
103. Por lo tanto, para oponerse al reconocimiento mutuo cuando una autorización ya ha sido concedida por un Estado miembro perteneciente a la misma zona, las autoridades belgas realmente habrían tenido que eludir las disposiciones del Reglamento n.o 1107/2009. Habrían tenido que inventarse un argumento falaz y alegar que el glifosato no es seguro debido a ciertas circunstancias particulares de la agricultura o el medio ambiente en Bélgica, a sabiendas de que tal argumento era falso y artificial. En resumen, dichas autoridades tendrían que haber infringido el Derecho de la Unión, de manera que los interesados habrían iniciado un procedimiento ante los órganos jurisdiccionales nacionales, (73) los cuales, a su vez, podrían haber remitido una petición de decisión prejudicial sobre la validez del Reglamento n.o 1107/2009 en virtud del artículo 267 TFUE. Esta es precisamente la situación que querían evitar los redactores de los Tratados cuando decidieron modificar el (actual) artículo 263 TFUE expresamente en relación con los recurrentes no privilegiados. (74) Quizá pueda presumirse sin riesgo de equivocarse que, si no se consideraba que infringir la ley fuese una vía recomendable para las personas físicas y jurídicas privadas, aún lo es menos para las autoridades públicas de los Estados miembros.
104. No se puede pasar por alto, como hizo el Tribunal General en el auto recurrido, la importancia de las consecuencias jurídicas que para la actuación de las autoridades de los Estados miembros se derivan del mecanismo de reconocimiento mutuo establecido en la legislación de la Unión. Ante similares mecanismos de reconocimiento mutuo, los tribunales de la Unión han tenido efectivamente en cuenta dichas consecuencias al valorar si un acto de la Unión que ponía en funcionamiento tales mecanismos afectaba directamente al recurrente. (75)
e) Conclusión provisional
105. A la vista de las consideraciones precedentes, estimo que el Tribunal General interpretó y aplicó erróneamente el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, al valorar el requisito de la afectación directa.
106. En definitiva, el Reglamento impugnado produjo unos efectos jurídicos que alteraron la situación jurídica de la recurrente, al menos, desde un cuádruple punto de vista. En primer lugar, la recurrente no pudo ejercer como consideró oportuno sus facultades autónomas para regular la utilización de productos fitosanitarios en su territorio. En segundo lugar, el Reglamento impugnado obligaba a las autoridades belgas (incluida la recurrente) a mantener la validez de las autorizaciones en vigor durante todo el tiempo necesario para tramitar los procedimientos de su renovación. En tercer lugar, el Reglamento impugnado ponía en funcionamiento un procedimiento en que la recurrente debía participar, y en el que no podía ejercer, ni de hecho ni de Derecho, las prerrogativas que le concede la Constitución belga. En cuarto lugar, el Reglamento impugnado también exigía a la recurrente que reconociese, conforme al sistema de reconocimiento mutuo, toda autorización concedida por un Estado miembro perteneciente a la misma zona. Pese a las dudas de la recurrente en cuanto al carácter nocivo del glifosato en general, no está facultada para rechazar el reconocimiento, a no ser que actúe en contra de las obligaciones que le impone el Derecho de la Unión.
107. Es preciso tener en cuenta que todos estos efectos son imputables al Reglamento impugnado. No hay ninguna medida de ejecución «intermedia» que rompa el nexo de causalidad entre el Reglamento impugnado y la alteración de la situación jurídica de la recurrente.
B. Primera parte del motivo único: interpretación errónea del Convenio de Aarhus
108. Al haber concluido que el Tribunal General erró al interpretar el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, y las disposiciones del Reglamento n.o 1107/2009, no debería ser necesario ahondar en las cuestiones que suscita la primera parte del motivo de casación. Sin embargo, por si el Tribunal de Justicia no estuviese de acuerdo conmigo a este respecto, voy a formular unas breves consideraciones sobre los argumentos de la recurrente basados en el Convenio de Aarhus.
1. Alegaciones de las partes
109. Mediante su primera parte del motivo único, la recurrente critica que el Tribunal General no tuviese en cuenta, en los apartados 34 a 37 del auto recurrido, el artículo 9 del Convenio de Aarhus, al examinar la admisibilidad de su recurso. A juicio de la recurrente, dado que su recurso está comprendido en el ámbito de aplicación de dicho Convenio, los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, deben interpretarse a la luz del artículo 9 del Convenio de Aarhus, relativo al acceso a la justicia. A este respecto, la recurrente invoca dos informes emitidos en 2011 y 2017 por el Comité de Cumplimiento (un Comité de las Naciones Unidas encargado de supervisar el cumplimiento de dicho Convenio), según los cuales la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, por lo que respecta a la legitimación activa, no se adecua al artículo 9, apartados 3 y 4, del Convenio. (76)
110. En opinión de la recurrente, el Tribunal General incurrió en error al considerar que los dos conceptos de «público» y «autoridad pública» que se definen en el artículo 2, apartados 2 y 4, del Convenio se excluyen mutuamente, y que la recurrente está comprendida en el segundo. La recurrente considera que tan rígida distinción es contraria a la letra y al espíritu del Convenio. Asimismo, entiende que su interpretación se ve confirmada indirectamente por el artículo 2, apartado 2, letras b) y c), que extiende el concepto de autoridad pública a determinadas entidades privadas y a particulares, de modo que, a su parecer, a la inversa ha de suceder lo mismo.
111. Por último, la recurrente aduce que, en contra de lo que se afirma en el auto recurrido, sí había explicado suficientemente cómo la interpretación del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, a la luz del Convenio de Aarhus, podía incidir en la cuestión de si la recurrente estaba directamente afectada por el Reglamento impugnado.
112. La Comisión, por su parte, considera que los requisitos de admisibilidad del recurso de anulación no pueden depender de su interpretación a la luz de las disposiciones del Convenio de Aarhus. En cualquier caso, la Comisión está de acuerdo con el Tribunal General en que, en primera instancia, la recurrente no explicó de forma adecuada y concreta el efecto que podían tener las disposiciones del Convenio de Aarhus en la apreciación de la admisibilidad en el presente asunto.
113. Además, a juicio de la Comisión, la invocación de los dos informes de Comité de Conformidad es inoperante. Primero, porque dichos informes nunca han sido formalmente adoptados por las Partes del Convenio. Segundo, porque su ámbito de aplicación material es más estricto que el aludido por la recurrente. Tercero, porque os informes no indican ningún requisito específico para extender a las autoridades locales las facultades que se han de reconocer a las organizaciones no gubernamentales (ONG) y a otras asociaciones.
2. Apreciación
114. El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus carece de efecto directo. (77) Sin embargo, en el presente asunto no se ha pedido a los tribunales de la Unión que comprueben la validez de un acto de la Unión frente al Convenio de Aarhus, sino solamente que interpreten a la luz de dicho Convenio las normas del Tratado FUE sobre legitimación activa. Por lo tanto, (la obligación de) interpretación conforme no se somete a la condición de que la disposición tenga efecto directo.
115. El Tribunal de Justicia ha declarado que los órganos jurisdiccionales nacionales deben «interpretar, en la medida de lo posible, el régimen procesal de los requisitos necesarios para interponer un recurso administrativo o judicial de manera conforme tanto a los objetivos del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus como al objetivo de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión, a fin de permitir a [las organizaciones de defensa del medio ambiente] impugnar ante los tribunales una decisión adoptada mediante un procedimiento administrativo que pudiera ser contrario al Derecho medioambiental de la Unión». (78) En algunos casos, el Tribunal de Justicia ha ido bastante más allá al declarar que algunos requisitos del Derecho nacional que limitaban el acceso a la justicia eran contrarios al Derecho de la Unión interpretado a la luz del Convenio de Aarhus. (79)
116. Aunque el Tribunal de Justicia aún no ha tenido ocasión de hacer afirmaciones análogas respecto de los procedimientos judiciales de la Unión, no veo razón para que estos principios no sean igualmente válidos. La Comisión acierta al alegar que los tratados internacionales no pueden derogar o prevalecer sobre el Derecho primario de la Unión. Sin embargo, el Derecho primario puede y debe interpretarse, cuando sea conveniente y en la medida de lo posible, de conformidad con el Derecho internacional. (80)
117. Por lo tanto, no puedo sino estar de acuerdo con la postura expresada por el Abogado General Jääskinen, que recalcó la necesidad de un enfoque armonizado a este respecto. (81) Lo que se exige a los órganos jurisdiccionales nacionales también se les ha de exigir a los tribunales de la Unión. El artículo 263 TFUE es expresión del principio de control jurisdiccional efectivo consagrado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en los sucesivo, «Carta»). Y lo mismo sucede con el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus en su ámbito específico. El Tribunal de Justicia ha expuesto en su jurisprudencia la relación que existe entre ambas disposiciones. (82)
118. No obstante, no veo la trascendencia que esto ha de tener para el presente asunto, por un simple motivo.
119. El Convenio de Aarhus diferencia claramente entre los titulares de derechos (el «público» o «público interesado», definidos en el artículo 2, apartados 4 y 5) y las «autoridades públicas» (definidas en el artículo 2, apartado 2), a las que les incumben las correspondientes obligaciones.
120. En efecto, es posible que algunos miembros del «público» ocasionalmente, en situaciones concretas, pasen al otro lado y sean considerados «autoridades públicas» a los efectos del artículo 2, apartado 2, letras b) o c), del Convenio. Por ejemplo, cabe imaginar la situación de una persona (física) en la que un organismo de protección del medio ambiente haya delegado determinadas funciones. Dicha persona puede ser, al mismo tiempo: i) una «autoridad pública», al desempeñar, con carácter profesional, las funciones delegadas por el poder público, y ii) «público interesado», al actuar como particular en materia de medio ambiente, al margen de sus funciones públicas.
121. Sin embargo, en contra de lo que alega la recurrente, esto no significa que sea posible la situación inversa. No veo ningún fundamento en el Convenio de Aarhus para entender que, en algunos casos concretos, la autoridad pública —y menos aún un Gobierno regional, claramente comprendido en el artículo 2, apartado 2, letra a)— pueda ser considerado también «público interesado».
122. Esto queda especialmente claro en los casos en que la autoridad actúa como entidad de Derecho público, como sucede en el presente procedimiento, dictando prohibiciones e imponiendo obligaciones a otras personas sobre el mismo objeto. Dejaré al margen el debate (muy interesante, sin duda) de si una persona jurídica de Derecho público, por definición, puede llegar a ser «público (interesado)» en relación con aspectos en los que carece de prerrogativas de poder público. (83) Lo que, en mi opinión, está excluido en todo caso y por principio es que una autoridad pública pueda ser al mismo tiempo «público interesado» respecto a una materia que está comprendida en su ámbito de competencias cuando actúa como poder público.
123. Esto último es exactamente lo que sucede con la Région de Bruxelles-Capitale con respecto a la protección del medio ambiente, la regulación del uso de plaguicidas y la prohibición de los glifosatos en su territorio. En estas materias, tal como he expuesto en la sección anterior, la región es la autoridad pública competente. Por lo tanto, no puede ser al mismo tiempo público (interesado).
124. Así pues, aunque no cabe ninguna duda de que los redactores del Convenio de Aarhus tenían realmente en mente la más amplia participación en la toma de decisiones sobre el medio ambiente y el más amplio acceso a la justicia en este ámbito, no creo que con este objetivo se pretendiese, además, que las autoridades públicas pudiesen demandarse entre ellas, o incluso a sí mismas.
125. En conclusión, soy del parecer de que, a diferencia de la segunda parte del motivo único de casación, la primera debe ser desestimada.
C. Intermedio, retroceso y (poco alentador) panorama amplio
126. En mi opinión, es evidente que la primera parte del motivo de casación no puede prosperar. Sin embargo, este argumento es indicativo de una situación problemática más amplia. En efecto, a primera vista resulta estrambótico que una autoridad pública a la que se le encomienda la aplicación del Derecho de la Unión en su ámbito de competencias (de modo que es poder público) de pronto trate de invocar un instrumento que fue concebido para los particulares y las ONG (es decir, quienes en cierto modo desean protegerse frente al poder público).
127. Sin embargo, si se reflexiona con más profundidad sobre el asunto, deja de ser tan chocante y pasa a ser preocupante. ¿Qué otra opción le queda a esta región cuando, al enfrentarse a la aplicación mecánica y formalista de unas normas de legitimación activa diseñadas mucho tiempo atrás para personas (básicamente privadas) físicas y jurídicas, se encuentra en tierra de nadie: ni es un Estado miembro en sentido estricto (lo que, a efectos del acceso a los tribunales de la Unión, siempre se ha referido al Gobierno central) ni es el público (interesado)?
128. Quisiera aprovechar esta oportunidad para hacer un paréntesis y sopesar brevemente los problemas, de más hondo calado, que suscita el presente recurso de casación. Los argumentos «técnicos» que se han tratado en las secciones anteriores no han de restar importancia a estos otros problemas más amplios, que también merecen atención: ¿qué principios han de regir el acceso de las regiones y otras entidades federadas de los Estados miembros a los tribunales de la Unión (1) y cómo puede encajar este acceso, probablemente más amplio, en la actual estructura de los tribunales de la Unión (2)?
1. Actuación judicial de las regiones y otras entidades federadas ante los tribunales de la Unión
129. El artículo 4 TUE, apartado 2, declara solemnemente que «la Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos, también en lo referente a la autonomía local y regional».
130. Por lo tanto, no sorprende que, con arreglo a varias otras disposiciones específicas de Derecho primario, las características concretas de las diversas regiones europeas, aparte de situarse en el centro mismo de la política económica, social y de cohesión territorial de la Unión, (84) deben ser tenidas en cuenta por parte de sus instituciones al tratar un amplio abanico de políticas de la Unión, incluida la de medio ambiente. (85) Las regiones europeas desempeñan un importante papel en el proyecto europeo. Su participación en el procedimiento legislativo de la Unión mediante el Comité de las Regiones solo es un ejemplo de ello. Además, a las regiones y a cualesquiera otras entidades federadas de los Estados miembros les puede corresponder la aplicación del Derecho de la Unión en ámbitos comprendidos en sus competencias.
131. Con ello no quiero decir que, por este motivo, las regiones u otras entidades nacionales subestatales deban equipararse automáticamente a un Estado miembro. A efectos de los Tratados, no son Estados miembros. Sin embargo, aún queda por resolver la cuestión de las entidades de un Estado miembro que, con arreglo a su constitución nacional, a todos los efectos prácticos y en cuanto al ejercicio de determinadas competencias, representan efectivamente al Estado miembro. ¿Qué sucede con las competencias específicas y concretas delegadas en dichas entidades, que las ejercen de manera autónoma, y mediante las cuales esas mismas entidades ejercen el poder público de la Unión? ¿Tiene cabida tal elección constitucional en los Tratados, por lo que respecta al acceso a los tribunales de la Unión?
132. Sin duda la tiene. De hecho, tal elección ya se ha aceptado en cierta medida. En mi opinión, la respuesta es muy sencilla: el criterio Vlaams Gewest, (86) aplicado en un espíritu abierto de cooperación leal y sincera. Siempre que, prima facie, a una entidad federada de un Estado miembro la constitución nacional le confiera facultades autónomas concretas en un determinado ámbito, y no pueda ejercerlas como considere oportuno como consecuencia directa de un acto de la Unión, dicha entidad ha de tener legitimación activa para impugnar ese acto.
133. Hay dos elementos que conviene destacar con toda claridad: el elemento prima facie y el espíritu abierto de cooperación leal y sincera.
134. Prima facie significa simplemente reconocer que existe una competencia en la materia de que se trate, cuyo ejercicio se ve directamente obstaculizado: ¿puede regular válidamente dicha materia la entidad federada? No es necesario, ni sería oportuno, que los tribunales de la Unión entrasen en un debate en profundidad sobre el reparto de competencias dentro de un Estado miembro, entrando en un análisis de detalle que en realidad le corresponde a un tribunal (constitucional) nacional. Además, en términos comparativos y estructurales, siempre tiende a haber algo extraño en un sistema de control jurisdiccional que dedica muchos más esfuerzos a las cuestiones de admisibilidad que al fondo del asunto.
135. En un espíritu abierto significa considerar este tipo de litigios como lo que realmente son: una clase sui generis de Organstreitigkeiten (conflictos institucionales) internos de la Unión en que una unidad del poder público del Estado miembro a la que se encomienda la transposición y aplicación del Derecho de la Unión (es decir, el regulador efectivo), y que no es (tan solo otro) destinatario del Derecho de la Unión, quiere expresar su descontento. Por tanto, la aplicación mecánica y formal(ista) de la restrictiva jurisprudencia sobre la legitimación activa de los recurrentes no privilegiados a este tipo de entidades es conceptualmente errónea.
136. En resumen, extrapolando ligeramente los conceptos principales de una conocida obra de teoría social, si se quiere lealtad (o una representación efectiva), ha de darse voz, o deberá esperarse un abandono. (87)
2. Afectación directa e individual y tipo de control del tráfico
137. Por último, procede hacer una exposición general del acceso a los tribunales de la Unión. No pretendo afirmar, en absoluto, que las categorías de la afectación directa e individual deban reinterpretarse radicalmente y deban abrirse de repente las puertas. En efecto, numerosos sistemas jurídicos, entre ellos los de los Estados miembros, imponen ciertos requisitos que exigen la prueba de que los particulares resultan afectados para poder impugnar disposiciones legales de aplicación general.
138. Sin embargo, lo que sí es preocupante es la tendencia marcadamente restrictiva que existe al interpretar y aplicar dichas reglas, especialmente diez años después del Tratado de Lisboa, que supuestamente debía resolver, al menos, parte de estos problemas. Tras una mirada crítica de la jurisprudencia de los tribunales de la Unión, en particular de los numerosos autos del Tribunal General, resulta sorprendente el celo y creatividad con que se detecta la inexistencia de afectación directa, o incluso la falta de interés para ejercitar la acción. El presente recurso de casación constituye un ejemplo más de esta actitud y espíritu general. Plantea la siguiente cuestión: si ni siquiera las regiones de los Estados miembros están afectadas por actos de la Unión que les corresponde aplicar y respetar, ¿quién lo está?
139. La respuesta tradicional a esta pregunta es que el ordenamiento jurídico de la Unión ofrece un sistema completo de vías de recurso. Por lo tanto, la falta de legitimación activa con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, no impide que el asunto acabe llevándose ante el Tribunal de Justicia mediante una cuestión prejudicial sobre la validez, remitida por un órgano jurisdiccional nacional. (88)
140. No voy a repetir los argumentos sobre por qué, conceptualmente. no se puede garantizar que sea así. (89) Tampoco voy a exponer casos concretos que demuestren que este dogma frecuentemente no se cumple. Asimismo, no deseo reabrir el debate sobre la doble vara de medir y hasta qué punto dicha interpretación del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, resiste la consideración del derecho de acceso a la justicia consagrado por el artículo 47 de la Carta y el principio de tutela judicial efectiva del artículo 19 TUE, apartado 1.
141. Me voy a limitar a concluir con dos observaciones estructurales que abogan a favor de una interpretación más abierta de los criterios de la afectación directa e individual, al menos para ciertas categorías de recurrentes no privilegiados atípicos, como las regiones en casos como el presente.
142. En primer lugar está la nueva estructura de los tribunales de la Unión. La limitación del acceso directo por la jurisprudencia, a la vez que se permite generosamente el acceso indirecto mediante el procedimiento prejudicial, quizá fuera una buena solución en los primeros años del siglo. Sin embargo, con la estructura radicalmente nueva que presentan los tribunales de la Unión unos veinte años más tarde, (90) la insistencia en restringir el acceso a una puerta que tiene sobrada capacidad, a la vez que se permite el acceso ilimitado por la otra puerta, que hoy en día tiene una capacidad limitada, producirá irremediablemente congestión y una mucho menor calidad del tráfico.
143. En segundo lugar, este ha de ser especialmente el caso cuando se trata de cuestiones normativas de gran complejidad técnica que requieren gran cantidad de pruebas, dictámenes de expertos o datos (científicos). La cuestión de la seguridad de algunos plaguicidas es un ejemplo perfecto en este sentido. ¿No sería mejor que esta cuestión se sustanciase primero en cuanto al fondo y en profundidad ante un órgano jurisdiccional de primera instancia como el Tribunal General, habiendo reunido todas las pruebas y datos y habiendo escuchado a los intervinientes, antes de acudir en casación al Tribunal de Justicia? ¿No sería preferible esta solución a tener que afrontar en un procedimiento prejudicial cuestiones similares que, en definitiva, se refieren a la validez de actos legislativos de la Unión?
144. Es precisamente en estos casos complejos donde el dogma general de la vía alternativa plenamente operativa, en forma de petición de decisión prejudicial, afronta serias dificultades. Cabe recordar que, en las decisiones prejudiciales, el Tribunal de Justicia no reúne pruebas, prácticamente nunca escucha dictámenes periciales, y la apreciación de los hechos le corresponde en exclusiva al órgano jurisdiccional remitente (cosa que lamentablemente no siempre es posible, sobre todo en asuntos de tal complejidad). Como consecuencia de las restricciones relativas al número de intervinientes posibles, muchas veces el Tribunal de Justicia se ve obligado a resolver sobre aspectos de hecho profundamente científicos sin recibir apenas información ni de las partes ni del órgano jurisdiccional remitente.
145. Así pues, ¿no sería más razonable permitir que casos así comenzaran ante el Tribunal General, con todas las pruebas y datos científicos necesarios, en lugar de plantear indirectamente la cuestión del glifosato mediante una decisión prejudicial? (91) Más allá del problema de los conocimientos periciales y de la necesaria profundidad de la argumentación, se plantean también cuestiones más amplias sobre acceso y legitimación: ¿cómo podría una región a la que se le atribuyen competencias en materia de medio ambiente carecer de legitimación activa para impugnar la autorización de los glifosatos por la Unión, mientras que a algunas personas que destrozan escaparates y vitrinas sí se les reconoce tanto el interés como la legitimación activa? (92)
146. Ciertamente, se trata de dos tipos de procedimiento diferentes. Sin embargo, lo inquietante es precisamente este panorama más amplio, que comprende la interacción entre los diferentes procedimientos ante el Tribunal de Justicia y el acceso a ellos. ¿Sería mejor que la Région de Bruxelles-Capitale, en lugar de ejercitar una acción ante el Tribunal General, ordenara (por supuesto, de forma totalmente hipotética) a algunos de sus empleados que salieran a destrozar unas cuantas tiendas por Bruselas? (93)
147. En conclusión, enlazando los dos aspectos generales aludidos en la presente sección, en lugar de esperar a que se ejercite la facultad prevista en el artículo 256 TFUE, apartado 3, cuya complejidad lo hace harto improbable en un futuro inmediato, (94) la alternativa viable a corto y medio plazo es canalizar este tipo de asuntos hacia el Tribunal General mediante una interpretación más razonable de los criterios del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, al menos respecto a algunos recurrentes no privilegiados, como los del presente procedimiento.
D. Consecuencias de la apreciación: resolución del presente asunto
148. He llegado a la conclusión de que el Tribunal General incurrió en error al declarar inadmisible el recurso en primera instancia por el motivo de que la recurrente no estaba directamente afectada. Si el Tribunal de Justicia llega a la misma conclusión, deberá examinar si se cumplen los demás requisitos para la legitimación activa de la recurrente con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. En efecto, si no se cumplen los demás requisitos de la legitimación activa establecidos en dicha disposición, deberá confirmarse el auto recurrido y desestimarse el recurso de casación, a pesar de los errores jurídicos cometidos por el Tribunal General. (95)
1. Admisibilidad del recurso de primera instancia
149. La recurrente alega que está directa e individualmente afectada por el Reglamento impugnado. Asimismo, considera que dicho Reglamento constituye un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución. Por su parte, la Comisión rebate ambas alegaciones.
150. Voy a examinar estas dos situaciones de manera sucesiva.
a) Acto que afecte directa e individualmente
151. Ya he recordado la jurisprudencia conforme a la cual un acto de la Unión afecta (directa e individualmente) a una entidad regional o local cuando esta tiene atribuidas facultades que se ejercen de manera autónoma dentro de los límites del sistema constitucional del Estado miembro de que se trate, y cuando el acto de la Unión impide a dicha entidad ejercer como considere oportuno tales facultades (el criterio «Vlaams Gewest»). (96)
152. Asimismo, he explicado los motivos por los que en el presente asunto se cumpliría dicho criterio. A continuación, he subrayado cómo la repercusión en las competencias de la recurrente se derivaba automáticamente del Reglamento impugnado. (97)
153. Si esto no fuera suficiente a los efectos del criterio Vlaams Gewest (que, en mi opinión, debería serlo), el único aspecto potencialmente pendiente de aclarar sería la forma en que el Reglamento impugnado altera la situación jurídica de la recurrente, habida cuenta de la especial situación de esta (es decir, el criterio de la afectación individual).
154. Las facultades que se conceden a las regiones belgas para regular el uso de plaguicidas en sus respectivos territorios son, obviamente, una característica particular del ordenamiento constitucional belga. En otros Estados miembros (al menos, en algunos) la situación es diferente. No todas las regiones u otras entidades locales de los demás Estados miembros gozan de facultades autónomas similares. Las entidades regionales o locales con competencias específicas para regular el uso de plaguicidas en sus respectivos territorios constituyen un grupo cerrado, predeterminado y ciertamente reducido de personas (jurídicas).
155. Esta misma lógica es válida también con respecto a los demás tipos de efectos que el Reglamento impugnado produce en la situación de la recurrente. En particular, la situación jurídica de la recurrente se ve igualmente alterada por el hecho de que el Reglamento impugnado confiera ciertos derechos a las empresas o particulares (entre otros, a los productores y asociaciones de productores de la sustancia activa y a los titulares de autorizaciones). Por ejemplo, los titulares que solicitan la renovación de sus autorizaciones tienen derecho a que las autoridades resuelvan en el plazo de doce meses y, en caso necesario, conservan la validez de sus autorizaciones durante el tiempo que se demore la resolución. (98) Evidentemente, estos derechos pueden ser invocados ante las autoridades belgas responsables, que, a diferencia de otros Estados miembros, comprenden las entidades regionales, debido a las especiales competencias que poseen en la regulación de los plaguicidas.
156. Además, el Reglamento impugnado impone también una obligación de procedimiento a la recurrente. El Gobierno federal no puede resolver sobre las autorizaciones sin oír al Comité de Autorización, del cual es miembro la recurrente. Una vez más, la necesidad de que las autoridades de la Région de Bruxelles-Capitale, entre otras cosas, inicien una campaña de seguimiento, elaboren los correspondientes documentos y participen en el procedimiento decisorio es consecuencia de la estructura constitucional belga.
157. En la medida en que toda esta estructura y lógica puedan serle aplicadas efectivamente al legislador, en lugar de a los destinatarios de la legislación, para los cuales fue concebida, (99) estos elementos, tanto de forma individual como (más aún) tomados conjuntamente, diferencian claramente a la recurrente de cualquier otra autoridad regional o local de la Unión que pueda verse afectada solo indirectamente por corresponderle la función de velar por el bienestar general de sus ciudadanos o por la integridad de su territorio. Con aún mayor motivo, estos elementos han de diferenciar a la recurrente de otras personas físicas o jurídicas que actúen en el ámbito del medio ambiente o que puedan verse afectadas por el Reglamento impugnado (como los ciudadanos que están expuestos a la sustancia).
158. En consecuencia, considero que la recurrente está afectada, tanto directa como individualmente, por el Reglamento impugnado, de modo que goza de legitimación activa para impugnarlo en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Dicho esto, en aras de la integridad, debo comprobar también su legitimación activa en cuanto a la situación contemplada por el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto.
b) Acto reglamentario que no incluya medidas de ejecución
159. En primer lugar, es evidente que el Reglamento impugnado constituye un «acto reglamentario» en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
160. Conforme a reiterada jurisprudencia, dicho concepto «comprende todos los actos no legislativos de alcance general». (100) Sin duda, el Reglamento impugnado cumple este requisito. No es un acto legislativo, sino un acto de ejecución en el sentido del artículo 291 TFUE, adoptado por la Comisión con vistas a ejecutar el Reglamento n.o 1107/2009. Además, el Reglamento impugnado comprende situaciones determinadas objetivamente y surte efectos jurídicos frente a categorías de personas consideradas de manera general y abstracta. (101)
161. En segundo lugar, también soy del parecer de que el Reglamento impugnado no «incluye medidas de ejecución» a efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
162. El Tribunal de Justicia ha aclarado que la cuestión de si un acto reglamentario incluye medidas de ejecución debe valorarse atendiendo a la situación de la persona que interpone el recurso y al objeto del recurso. (102) Esto significa que es irrelevante si el acto en cuestión incluye medidas de ejecución con respecto a otras personas (103) y si otras vertientes del acto impugnado contra las que no se dirija el recurso del recurrente incluyen medidas de ejecución. (104) Lo importante a este respecto es si los efectos jurídicos concretos que alteran la situación jurídica del recurrente se materializan frente a esa persona como resultado del acto de la Unión impugnado o de algún otro acto adoptado por la Unión o por el Estado miembro de que se trate. (105)
163. En tales circunstancias, teniendo en cuenta la posición de la recurrente y el objeto del presente procedimiento, el Reglamento impugnado no incluye medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto. Como ya he señalado reiteradamente en las presentes conclusiones, la recurrente no impugna ninguna autorización concreta que pueda concederse (o renovarse) a uno o más productos que contengan glifosato. La recurrente rebate la seguridad de la sustancia con arreglo al artículo 4, apartados 2 y 3, del Reglamento n.o 1107/2009, un aspecto que el Reglamento impugnado resuelve con carácter definitivo. No es necesaria ni se establece ninguna medida de ejecución a este respecto.
164. El hecho de que deban adoptarse medidas de ejecución del Reglamento impugnado en relación con otras personas (por ejemplo, los titulares de autorizaciones y los productores de glifosato) o en lo referente a otros aspectos del Reglamento impugnado (en particular, la seguridad de los productos concretos que contienen glifosato) carece de pertinencia, según la jurisprudencia antes citada.
165. La Comisión se opone a estas alegaciones. Afirma que la reciente jurisprudencia respalda una lectura especialmente restrictiva de la expresión «que no incluyan medidas de ejecución».
166. Estoy de acuerdo con la Comisión en su punto de partida, pero yo no entiendo de la misma manera la jurisprudencia a la que se refiere, por lo que no comparto las consecuencias que la Comisión extrae para el presente asunto.
167. En primer lugar, es cierto que el requisito de que el acto impugnado «no incluya medidas de ejecución» no debe confundirse con el de «afectación directa». (106) En efecto, ambos requisitos comparten un mismo objetivo: evitar litigios innecesarios ante los tribunales de la Unión, garantizando al mismo tiempo la tutela judicial efectiva para todas las personas directamente afectadas por un acto de la Unión. (107) Sin embargo, su alcance y significado son diferentes.
168. Según reiterada jurisprudencia, la expresión «que no incluyan medidas de ejecución», debe interpretarse a la luz del objetivo de dicha disposición, que consiste —como se deduce de sus trabajos preparatorios— en evitar que un particular se vea obligado a quebrantar el Derecho para poder acceder al juez.Cuando un acto reglamentario produce directamente efectos en la situación jurídica de una persona física o jurídica sin requerir medidas de ejecución, existiría el riesgo de que dicha persona se viera desprovista de tutela judicial efectiva si no dispusiera de una vía directa de recurso ante los tribunales de la Unión para cuestionar la legalidad de ese acto reglamentario. En efecto, a falta de medidas de ejecución, aunque el acto de que se trate afectara directamente a una persona física o jurídica, esta solo podría obtener el control judicial de dicho acto tras haber infringido sus disposiciones, invocando la ilegalidad de tales disposiciones en los procedimientos abiertos en su contra ante el tribunal nacional. (108)
169. También estoy de acuerdo con la Comisión en que una diferencia clave entre estos dos conceptos es la siguiente: a diferencia de la afectación directa, la mera existencia de medidas de ejecución del acto de la Unión, aunque sean de carácter meramente mecánico y no dejen margen de apreciación a los destinatarios del acto de la Unión, basta para concluir que no se cumple el requisito del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto. (109) En otras palabras, el acto de la Unión, por sí mismo, debe producir los efectos jurídicos objeto del recurso. (110) Por lo tanto, el requisito relativo a la ausencia de medidas de ejecución sigue la lógica que subyace a la condición de la afectación directa, pero en cierta medida hace más estricta dicha condición. (111)
170. La razón que existe tras la elección constitucional de incluir este requisito en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, probablemente sea compensar el hecho de i) que se haga admisible el recurso directo ante los tribunales de la Unión contra todos los actos de aplicación general (que en principio pueden afectar a un gran número de personas), y ii) que la legitimación activa se extienda a toda persona directamente afectada por tales actos (pues el requisito de la afectación individual ha sido suprimido en estos casos). Así pues, la necesidad de evitar una actio popularis ante los tribunales de la Unión llevó a los redactores del Tratado de Lisboa a reforzar el requisito de que los efectos jurídicos del acto impugnado por un recurrente se deriven precisa e inmediatamente del acto de la Unión impugnado.
171. Sin embargo, no se puede dar la vuelta a este requisito y (re)interpretarlo de manera que, en definitiva, derive en un acceso aún menor que antes, privando así de todo contenido a esta expresa reforma del Tratado. Esto sería contrario a la clara voluntad del legislador constitucional de la Unión. (112)
172. Por lo tanto, no comparto la interpretación que la Comisión hace de la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por el contrario, suscribo plenamente la postura del Abogado General Cruz Villalón, según el cual los «actos no sustanciales [o] ancilares» no pueden constituir medidas de ejecución. Los tribunales de la Unión deben considerar que el acto impugnado es «operativ[o], plenamente y por sí mism[o]» atendiendo a su objeto, contenido y efectos sobre la situación jurídica del demandante. (113)
173. A mi parecer, la jurisprudencia se hace eco claramente de esta postura. El Tribunal de Justicia ha declarado que es irrelevante si el acto impugnado en cuestión incluye medidas de ejecución con respecto a otras personas y si otras vertientes del acto impugnado contra las que no se dirija el recurso del recurrente incluyen medidas de ejecución. (114) Además, en la sentencia Montessori el Tribunal de Justicia consideró que las recurrentes tenían legitimación activa en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, porque no se les podía exigir que iniciasen un litigio artificial para poder impugnar actos nacionales que, de no haberse infringido la ley, nunca habrían llegado a existir, suscitando así una remisión sobre la validez del acto de base de la Unión. (115)
174. La misma lógica ha seguido el Tribunal General en numerosos asuntos recientes. En la sentencia Gazprom Neft, declaró que sería artificial o excesivo exigir a un operador que solicite un acto de ejecución con el único objetivo de poder impugnarlo ante los tribunales nacionales, cuando es evidente que tal solicitud será denegada necesariamente, de modo que no se habrá presentado en el curso normal de los asuntos. (116) Además, en las sentencias Tilly-Sabco y Doux el Tribunal General consideró que solo las medidas adoptadas por las autoridades de la Unión o las nacionales en circunstancias normales pueden constituir medidas de ejecución en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto. Si en circunstancias normales dichas autoridades no adoptan medida alguna para ejecutar el acto reglamentario y para concretar sus efectos sobre el demandante, dicho acto no incluye medidas de ejecución. (117)
175. En resumen, el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, se incluyó en el Tratado para suplir la carencia que existía en el sistema de recursos judiciales con respecto a todos los casos en que la vía indirecta para revisar los actos de la Unión (es decir, mediante el procedimiento prejudicial): i) era imposible por ser inmediatamente aplicable el acto de la Unión (como en el asunto Microban (118)), o ii) era meramente artificial e irracional debido a la ausencia de medidas de ejecución en relación con el demandante (como en los asuntos Montessori, Gazprom, Tilly-Sabco y Doux (119)) y/o con respecto a los efectos impugnados por el demandante (situación contemplada en el asunto Telefónica (120)).
176. En esencia, el presente asunto está comprendido bien en el primer grupo del punto anterior (respecto a la apreciación de la seguridad del glifosato no existe medida de aplicación alguna), o bien, cuando menos, en el segundo grupo (la recurrente tendría que rebatir artificialmente alguna decisión de la federación adoptada a este respecto para tener ocasión de plantear la cuestión de la invalidez del Reglamento impugnado en el procedimiento nacional, con la esperanza de que el órgano jurisdiccional remitente plantease una cuestión prejudicial al respecto con arreglo al artículo 267 TFUE).
177. Por todo ello, soy del parecer de que la recurrente también está legitimada con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, tercer supuesto, para impugnar el Reglamento impugnado: este es un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución.
E. Devolución del asunto al Tribunal General
178. Habiendo llegado a la conclusión de que el recurso es admisible, y dado que este no ha sido examinado en cuanto al fondo en primera instancia, procede devolver el asunto al Tribunal General de conformidad con el artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y reservar la decisión sobre las costas.
179. Sin embargo, considero que el Tribunal de Justicia dispone de todos los elementos necesarios para desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión en primera instancia. En aras de la eficiencia y la economía procesal, propongo que el Tribunal de Justicia adopte esta solución.
V. Conclusión
180. Propongo al Tribunal de Justicia que:
– Anule el auto de 28 de febrero de 2019, Région de Bruxelles-Capitale/Comisión (T‑178/18, no publicado, EU:T:2019:130).
– Declare admisible el recurso de anulación de la recurrente.
– Devuelva el asunto al Tribunal General a fin de que este se pronuncie sobre el fondo.
– Reserve la decisión sobre las costas.