GENERALINIO ADVOKATO
GIOVANNI PITRUZZELLA IŠVADA,
pateikta 2019 m. liepos 11 d.(1)
Byla C‑380/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
prieš
E. P.
(Raad van State (Valstybės Taryba, Nyderlandai) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Sienų kontrolė, prieglobstis ir imigracija – Taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Sąjungos kodeksas – Išorės sienų kirtimas ir atvykimo sąlygos – Sprendimas, kuriuo dėl grėsmės viešajai tvarkai konstatuojama buvimo teisėtumo pabaiga – Sprendimas grąžinti neteisėtai šalyje esantį trečiosios šalies pilietį – „Grėsmės viešajai tvarkai“ sąvoka – Valstybių narių diskrecija“
1. Ar priimdamos sprendimą, kuriuo konstatuoja, kad nėra ar nebėra įvykdyta atvykimo į Sąjungos teritoriją sąlyga, apibrėžta 2016 m. kovo 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2016/399 dėl taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Sąjungos kodekso (Šengeno sienų kodeksas) (toliau – ŠSK)(2) 6 straipsnio 1 dalies e punkte, nacionalinės valdžios institucijos privalo įvertinti atitinkamo trečiosios valstybės piliečio asmeninį elgesį ir konstatuoti, kad kyla tikra, esama ir pakankamai rimta grėsmė vienam iš pagrindinių visuomenės interesų, o gal jos gali remtis tik įtarimu, kad šis pilietis padarė sunkų nusikaltimą? Toks iš esmės yra šio prašymo priimti prejudicinį sprendimą dalykas.
I. Teisinis pagrindas
A. Konvencija dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo
2. 1985 m. birželio 14 d. Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo, pasirašytos 1990 m. birželio 19 d. Šengene (toliau – KŠSĮ)(3), iš dalies pakeistos 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 610/2013(4), 20 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad „[u]žsieniečiai, kuriems nereikia vizos, gali laisvai keliauti Susitariančiųjų Šalių teritorijose, bet ne ilgiau kaip 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį nuo pirmojo atvykimo dienos, jei jie atitinka [KŠSĮ] 5 straipsnio 1 dalies a, c, d ir e punktuose nurodytas atvykimo sąlygas“.
B. Šengeno sienų kodeksas
3. Remiantis ŠSK 6 konstatuojamąja dalimi, „sienų kontrole yra suinteresuota ne tik valstybė narė, prie kurios išorės sienų ji vykdoma, bet ir visos valstybės narės, kurios panaikino vidaus sienų kontrolę. Sienų kontrolė turėtų padėti kovojant su nelegalia imigracija bei prekyba žmonėmis ir neleisti kilti grėsmei valstybių narių vidaus saugumui, viešajai tvarkai, visuomenės sveikatai ir tarptautiniams santykiams“.
4. ŠSK 27 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad, „laikantis Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikos, nuostata, leidžianti nukrypti nuo pagrindinio laisvo asmenų judėjimo principo, turi būti aiškinama griežtai [siaurai], o atsižvelgiant į viešosios tvarkos koncepciją daroma prielaida, kad kilo tikra, esama ir pakankamai rimta grėsmė vienam iš pagrindinių visuomenės interesų“.
5. ŠSK 6 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Numatomam buvimui valstybių narių teritorijoje, kurio bendra trukmė neviršija 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį, kai laikoma, kad kiekviena tokio buvimo diena įeina į 180 dienų laikotarpį, trečiųjų šalių piliečių atvykimo sąlygos yra tokios:
<…>
d) jie nėra asmenys, dėl kurių į SIS [Šengeno informacinę sistemą] yra įtrauktas įspėjimas neįsileisti;
e) jie nelaikomi keliančiais grėsmę nei vienos iš valstybių narių viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai ar tarptautiniams santykiams, pirmiausia – dėl jų valstybių narių duomenų bazėse nėra įtrauktas įspėjimas neįsileisti dėl išvardintų priežasčių.“
II. Pagrindinė byla, prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
6. E. P. yra Albanijos pilietis, 2016 m. balandžio 22 d. atvykęs į Nyderlandų teritoriją kaip turistas, kaip pats teigia, per Daniją ir Švediją. 2016 m. gegužės 18 d. jis buvo pagautas su įkalčiais namuose auginantis kanapių plantaciją ir vėliau suimtas, kol bus pradėta nagrinėti baudžiamoji byla, o tada jį turėjo perimti užsienio policijos institucijos. Kadangi jo namuose buvo rastas didelis kiekis narkotikų, E. P. buvo pareikšti įtarimai padarius nusikaltimą, kuris pagal Nyderlandų baudžiamąją teisę kvalifikuojamas kaip sunkus.
7. 2016 m. gegužės 19 d. staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Teisingumo ir saugumo valstybės sekretorius, Nyderlandai, toliau – valstybės sekretorius), laikydamasis nuomonės, kad E. P. nebetenkina ŠSK 6 straipsnio 1 dalies e punkto sąlygų ir kelia grėsmę viešajai tvarkai, priėmė sprendimą, kuriuo įpareigojo jį per 28 dienas išvykti iš Sąjungos teritorijos. E. P. pareiškė ieškinį dėl šio sprendimo rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Hagos teismas, posėdžiaujantis Amsterdame, Nyderlandai), šis 2016 m. rugsėjo 13 d. sprendimu panaikino sprendimą grąžinti ir įpareigojo valstybės sekretorių priimti naują sprendimą. Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Hagos teismas, posėdžiaujantis Amsterdame) visų pirma nusprendė, kad valstybės sekretorius tinkamai nemotyvavo savo pozicijos, jog E. P. teisėtas buvimas Nyderlanduose, pagrįstas vizos reikalavimo netaikymu(5), pagal ŠSK 6 straipsnio 1 dalies e punktą baigėsi, kadangi nuo to laiko E. P. buvo laikomas keliančiu grėsmę Nyderlandų viešajai tvarkai, nes jis buvo įtariamas narkotikus reglamentuojančių teisės aktų pažeidimu. Kaip nurodė minėtas teismas, kuris rėmėsi sprendimais Zh. ir O.(6) ir N.(7), valstybės sekretorius turėjo savo sprendimą grįsti konkretaus atvejo vertinimu, siekdamas patikrinti, ar asmeninis E. P. elgesys kėlė tikrą, esamą ir pakankamai rimtą grėsmę vienam iš pagrindinių visuomenės interesų, o ne vien įtarimo buvimu.
8. Valstybės sekretorius dėl šio sprendimo pateikė apeliacinį skundą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui. Visų pirma jis nesutinka su tuo, kad tikros, esamos ir pakankamai rimtos grėsmės vienam iš pagrindinių visuomenės interesų reikalavimas gali būti taikomas sprendimams, grindžiamiems ŠSK 6 straipsnio 1 dalies e punktu, kuriais konstatuojama, kad asmuo nebeatitinka atvykimo į Sąjungos teritoriją sąlygų.
9. Šiomis aplinkybėmis Raad van State (Valstybės Taryba, Nyderlandai) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir sprendimu, kurį Teisingumo Teismo kanceliarija gavo 2018 m. birželio 11 d., pateikė Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar [ŠSK] 6 straipsnio 1 dalies e punktą reikia aiškinti taip, kad konstatuojant, jog teisėtas 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį buvimas nutrūko, nes užsienietis kelia grėsmę viešajai tvarkai, reikia pagrįsti, kad asmeninis atitinkamo užsieniečio elgesys kelia tikrą, esamą ir pakankamai rimtą grėsmę vienam iš pagrindinių visuomenės interesų?
2. Jeigu į 1 klausimą būtų atsakyta neigiamai, kokie reikalavimai pagal [ŠSK] 6 straipsnio 1 dalies e punktą keliami pagrindimui, kad užsienietis kelia grėsmę viešajai tvarkai? Ar [ŠSK] 6 straipsnio 1 dalies e punktą reikia aiškinti taip, kad juo draudžiama nacionalinė praktika, pagal kurią užsienietis laikomas keliančiu grėsmę viešajai tvarkai vien todėl, kad konstatuota, jog jis įtariamas padaręs nusikalstamą veiką?“
10. E. P., Nyderlandų, Belgijos, Vokietijos vyriausybės, Europos Komisija ir Šveicarijos Konfederacija dalyvavo Teisingumo Teisme vykusioje rašytinėje proceso dalyje.
11. 2019 m. gegužės 2 d. Teisingumo Teisme vykusiame posėdyje žodines pastabas pateikė E. P., Nyderlandų, Belgijos ir Vokietijos vyriausybės ir Europos Komisija.
III. Analizė
12. Pirmiausia norėčiau patikslinti, kad abu prejudicinius klausimus, kurie yra pateikti šioje byloje Teisingumo Teismui, nagrinėsiu kartu, nes, skaitydamas antrąjį klausimą, matau, kad jis užduotas ne dėl pačios pareigos motyvuoti; juo Teisingumo Teismo prašoma nustatyti kriterijus, kuriais nacionalinės valdžios institucijos turi grįsti savo vertinimą, atliekamą priimant sprendimą, kuriuo jos konstatuoja, kad teisėto atvykimo į Sąjungos teritoriją ir gyvenimo joje sąlygos nebėra tenkinamos dėl to, kad atitinkamas asmuo laikomas keliančiu grėsmę viešajai tvarkai.
13. Norint atsakyti į Teisingumo Teismui pateiktus klausimus pirmiausia reikės patikslinti ŠSK, KŠSĮ ir 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse(8) tarpusavio santykį. Antra, reikės išaiškinti ŠSK 6 straipsnio 1 dalies e punktą, atsižvelgiant į jo tekstą, kontekstą ir tikslus, kurių siekiama ŠSK. Trečia, mano padarytą tarpinę išvadą reikės išanalizuoti atsižvelgiant į kertinius principus, kurie prireikus bus nustatyti iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos, susijusios su tikros, esamos ir pakankamai rimtos grėsmės vienam iš pagrindinių visuomenės interesų reikalavimu.
A. ŠSK, KŠSĮ ir Direktyvos 2008/115 tarpusavio santykis
14. ŠSK nustatytos taisyklės, reglamentuojančios asmenų kontrolę jiems kertant Sąjungos valstybių narių išorės sienas, suprantant, kad kirtus šias sienas judėjimą tarp valstybių narių palengvina vidaus sienų kontrolės nebuvimas(9). Jeigu valstybės narės veikia pagal ŠSK, akivaizdu, kad jos privalo gerbti Sąjungoje, taigi ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje užtikrinamas pagrindines teises.
15. ŠSK 6 straipsnio 1 dalyje išvardytos trečiųjų valstybių piliečių atvykimo į Sąjungos teritoriją ne ilgesniam nei 90 dienų laikotarpiui per 180 dienų laikotarpį sąlygos. Taigi trečiųjų valstybių piliečiai turi turėti galiojantį kelionės dokumentą ir prireikus – galiojančią vizą(10). Be to, jie turi pagrįsti numatomo buvimo tikslą ir sąlygas ir turėti pakankamai pragyvenimo lėšų, SIS neturi būti pateiktas įspėjimas jų neįsileisti ir galiausiai jie neturi būti laikomi keliančiais grėsmę viešajai tvarkai(11).
16. Nors prejudiciniai klausimai pateikti dėl ŠSK 6 straipsnio 1 dalies ir valstybėms narėms suteiktos galimybės atsisakyti leisti atvykti į jų teritoriją, jeigu atitinkamas asmuo kelia grėsmę viešajai tvarkai, šiuo etapu reikia konstatuoti, kad kalbama ne apie sprendimą, kuriuo E. P. buvo neleista atvykti, nes jis jau buvo Nyderlandų teritorijoje.
17. Tokią situaciją reglamentuoja KŠSĮ, iš dalies pakeista Reglamentu Nr. 610/2013, 20 straipsnio 1 dalyje, kurioje nurodyta, kad „[u]žsieniečiai, kuriems nereikia vizos, gali laisvai keliauti Susitariančiųjų Šalių teritorijose, bet ne ilgiau kaip 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį nuo pirmojo atvykimo dienos, jei jie atitinka [KŠSĮ] 5 straipsnio 1 dalies a, c, d ir e punktuose nurodytas atvykimo sąlygas“. Pastarajame e punkte savo ruožtu reikalaujama, kad asmenys nebūtų laikomi „keliančiais grėsmę Susitariančiųjų Šalių viešajai tvarkai“, taigi pakartojama ŠSK 6 straipsnio 1 dalies e punkte nustatyta atvykimo sąlyga. Vadinasi, pirmojo atvykimo sąlygos taip pat yra tos sąlygos, kurios turi būti vykdomos asmeniui būnant šalyje. Taigi, jeigu šios atvykimo sąlygos buvimo laikotarpiu netenkinamos, trečiosios valstybės pilietis laikomas neteisėtai esančiu Sąjungos teritorijoje, kaip tai matyti ir iš Direktyvos 2008/115 3 straipsnio 2 punkto(12).
18. Kadangi E. P. nebetenkino teisėto atvykimo į šalį ir buvimo joje sąlygų, Nyderlandų valdžios institucijos turėjo priimti sprendimą grąžinti(13). Pagal Direktyvą 2008/115 sprendimas užbaigti teisėtą buvimą gali būti priimamas kartu su sprendimu grąžinti, jeigu yra paisoma šioje direktyvoje numatytų procedūrinių garantijų(14). Kaip suprantu, pagrindinėje byloje nagrinėjamas 2016 m. gegužės 19 d. sprendimas apima ir sprendimą, kuriuo Nyderlandų valdžios institucijos kartu konstatavo teisėto buvimo pabaigą ir įpareigojo grąžinti E. P. Taigi jo pagrindas yra KŠSĮ, netiesiogiai – ŠSK ir Direktyva 2008/115(15).
19. Sprendimai grąžinti priimami raštu pateikiant faktines ir teisines priežastis, taip pat informaciją apie galimas teisines teisių gynimo priemones(16). Informacija apie faktines priežastis gali būti apribota, „kai pagal nacionalinę teisę leidžiama riboti teisę gauti informaciją, pirmiausia <…> nusikalstamų veikų prevencijos, tyrimo, nustatymo ir persekiojimo tikslais“(17). Kadangi sprendime grąžinti konstatuojamas buvimo neteisėtumas ir kadangi, kaip numatyta KŠSĮ 20 straipsnyje, šį neteisėtumą lemia vienos iš KŠSĮ 5 straipsnyje nustatytų sąlygų, pakartotų ŠSK 6 straipsnyje, neįvykdymas, Nyderlandų valdžios institucijos šiame sprendime turėjo aiškiai nurodyti, kokios sąlygos nebeatitinka E. P.
20. Šiuo tikslu valstybės sekretorius nusprendė, kad nuo šiol E. P. kelia grėsmę Nyderlandų viešajai tvarkai dėl to, kad jis įtariamas pažeidęs Nyderlandų teisės aktus, susijusius su narkotinėmis medžiagomis(18). Dėl šios priežasties jis buvo laikomas keliančiu grėsmę viešajai tvarkai.
21. Vis dėlto šiuo atveju reikia atsakyti į klausimą, ar valstybės sekretorius galėjo remtis vien įtarimu dėl sunkaus nusikaltimo padarymo, kad padarytų tokią išvadą, ar jis turėjo grįsti savo sprendimą E. P. asmeninio elgesio, kaip keliančio tikrą, esamą ir pakankamai rimtą grėsmę vienam iš pagrindinių visuomenės interesų, įvertinimu.
22. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad taip galėtų būti atsižvelgiant į Teisingumo Teismo jurisprudenciją, kuri prieš ją išplečiant buvo suformuota, be kita ko, aiškinant 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, kuria iš dalies keičiamas Reglamentas (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinamos direktyvos 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB(19). Prieš ją analizuojant, pirmiausia norėčiau grįžti prie ŠSK 6 straipsnio 1 dalies e punkto formuluotės, konteksto ir tikslų.
B. Viešosios tvarkos interesas ŠSK
23. Kaip jau nurodžiau šioje išvadoje, ŠSK 6 straipsnis yra glaudžiai susijęs su KŠSĮ 20 straipsniu, kuriame pačiame daroma nuoroda į KŠSĮ 5 straipsnį. Viešosios tvarkos interesas negali būti aiškinamas skirtingai, nesvarbu, ar atsižvelgiant į ŠSK, ar į KŠSĮ. Be to, kai nagrinėjant prašymą išduoti vienodos formos vizą, tikrinama, ar yra laikomasi ŠSK 6 straipsnio 1 dalies a, c ir e punktų sąlygų(20), o konsulatas turi įsitikinti, kad pašymo pateikėjas nelaikomas keliančiu grėsmę viešajai tvarkai(21), viešosios tvarkos interesas turi būti apibrėžiamas taip pat, nesvarbu, ar tai būtų pagal KŠSĮ, ŠSK arba Vizų kodeksą.
24. Vis dėlto nei KŠSĮ, nei ŠSK viešoji tvarka neapibrėžta. Nors ŠSK 27 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad „atsižvelgiant į viešosios tvarkos koncepciją daroma prielaida, kad kilo tikra, esama ir pakankamai rimta grėsmė vienam iš pagrindinių visuomenės interesų“, šios grėsmės reikalaujama, jeigu yra nukrypstama „nuo pagrindinio laisvo asmenų judėjimo principo“(22).
25. Vertinant lingvistiškai, reikėtų pažymėti, kad ŠSK 6 straipsnio 1 dalies e punkte nėra aiškios nuorodos į tikros, esamos ir pakankamai rimtos grėsmės vienam iš pagrindinių visuomenės interesų reikalavimą. Jame nepatikslintas grėsmės lygis, be to, ši grėsmė neapribota iki situacijos, kai kyla pavojus pagrindiniam visuomenės interesui. Ši nuostata taip pat suformuluota negatyviai, kad asmuo nelaikomas keliančiu grėsmę viešajai tvarkai. Atrodo, kad tokia formuluotė palieka daugiau diskrecijos valstybėms narėms, kai jos turi įvertinti grėsmės viešajai tvarkai nebuvimą(23). Taigi teksto požiūriu ŠSK 6 straipsnio sąlyga, susijusi su grėsmės viešajai tvarkai nebuvimu, atrodo labai nutolusi nuo Direktyvos 2004/38 27 straipsnio formuluotės.
26. Atsižvelgdamas į ŠSK 6 straipsnio kontekstą ir juo siekiamą tikslą primenu, kad juo reglamentuojamos trečiųjų valstybių piliečių, norinčių trumpą laiką būti Sąjungos teritorijoje, atvykimo sąlygos, ir jų buvimas neturi būti grindžiamas konkrečiais motyvais. Tai, ar šių sąlygų laikomasi, iš esmės tikrinama išduodant vizą, jeigu jos reikalaujama, arba kertant Sąjungos išorės sienas. ŠSK 6 konstatuojamojoje dalyje primenama, kad „sienų kontrole suinteresuota ne tik valstybė narė, prie kurios išorės sienų ji vykdoma, bet ir visos valstybės narės, panaikinusios vidaus sienų kontrolę“. Be to, ŠSK 6 straipsnis taikomas trečiųjų valstybių piliečiams, a priori neturintiems ryšių su Sąjungos teritorija ir dėl kurių Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad jie neturi pagrindinės teisės atvykti į konkrečios šalies teritoriją ir gyventi joje(24).
27. Šiuo analizės etapu nėra jokios informacijos, kuri rodytų, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas ketino apibrėžti nacionalinių valdžios institucijų diskrecijos ribas, kai dėl grėsmės viešajai tvarkai yra priimamas sprendimas neleisti trečiosios valstybės piliečiui atvykti į Sąjungos teritoriją arba sprendimas, kuriuo konstatuojama šio piliečio teisėto buvimo Sąjungos teritorijoje pabaiga, ir reikalauti, kad toks sprendimas būtų grindžiamas asmeniniu šio piliečio elgesiu kaip turinčiu kelti tikrą, esamą ir pakankamai rimtą grėsmę vienam iš pagrindinių visuomenės interesų.
28. Tai galima paaiškinti ir praktiniais sumetimais. Iš tiesų, kai valdžios institucijos tikrina, kaip laikomasi ŠSK 6 straipsnyje išvardytų atvykimo sąlygų, nesvarbu, ar kertamos Sąjungos išorinės sienos, ar išduodama viza, jų apie konkretų asmenį turima informacija yra ribota. Įvairios vyriausybės, įstojusios į šią bylą dėl prejudicinio sprendimo, ne kartą pateikė šį argumentą, kuriam, pripažinsiu, esu linkęs pritarti. Galiausiai tas pats pasakytina ir apie patikrą, kurią atlieka nacionalinės valdžios institucijos, kai joms reikia konstatuoti, kad trečiosios valstybės piliečiui būnant Sąjungos teritorijoje nebesilaikoma atvykimo sąlygų. Kalbant apie konkretų E. P. atvejį, išskyrus įtarimą sunkaus nusikaltimo padarymu, valstybės sekretorius neturėjo daugiau informacijos, kuri leistų jam pagrįsti asmeninį E. P. elgesį. Vis dėlto jis turėjo gana skubiai priimti sprendimą, kuris būtų įpareigojęs atitinkamas valstybes nares remiantis santykinai ribota informacija. Trečiųjų valstybių piliečiai, norintys trumpai būti Sąjungoje, iš tiesų nėra gerai žinomi nacionalinėms valdžios institucijoms, juo labiau jeigu jiems būnant Sąjungoje netaikomas reikalavimas turėti vizą. Jeigu šių valdžios institucijų būtų reikalaujama savo sprendimą grįsti sisteminiu ir tiksliu atitinkamo asmens asmeninio elgesio vertinimu ir jeigu jos būtų įpareigojamos įrodyti tikros, esamos ir pakankamai rimtos grėsmės vienam iš pagrindinių visuomenės interesų buvimą, tai galėtų tapti joms neįveikiama užduotimi, nebeleidžiant joms priimti neigiamų sprendimų ir galiausiai sukeliant grėsmę erdvės be vidaus sienų, kurioje užtikrinama asmenų judėjimo laisvė, saugumui(25).
29. Taigi šiomis ypatingomis aplinkybėmis nacionalinės valdžios institucijoms reikia pripažinti didelę diskreciją, panašią į tą, kurią Teisingumo Teismas joms pripažino Sprendime Koushkaki(26), kalbant apie Vizų kodeksą. Tame sprendime jis konstatavo, kad „norint įvertinti prašymą išduoti vizą pateikusio asmens individualią situaciją ir nustatyti, ar jo prašymą galima atmesti remiantis atsisakymo pagrindu, reikia išsamiai įvertinti šio asmens asmenybę, jo integraciją gyvenamosios vietos šalyje, tos šalies politinę, socialinę ir ekonominę situaciją bei grėsmę, kurią prašymą išduoti vizą pateikusio asmens atvykimas gali kelti vienos iš valstybių narių viešajai tvarkai“(27). Teisingumo Teismas dar patikslino, kad „[t]oks išsamus vertinimas reikalauja prognozuoti numatomą tokio prašymą išduoti vizą pateikusio asmens elgesį ir visų pirma turi būti pagrįstas išsamiomis žiniomis apie jo gyvenamosios vietos šalį ir įvairių dokumentų <…> analize“(28). Jis taip pat pabrėžė, kad „valstybės narės, kuriai pateiktas prašymas išduoti vizą, kompetentingos institucijos šį prašymą juo labiau turi išnagrinėti kruopščiai, nes prašymą išduoti vizą pateikęs asmuo, jei gaus vizą, galės atvykti į valstybių narių teritoriją, laikydamasis [ŠKS] nustatytų apribojimų“(29). Taigi Teisingumo Teismas pripažino „didelę diskreciją, susijusią su šio kodekso 32 straipsnio 1 dalies ir 35 straipsnio 6 dalies taikymu ir su svarbių faktinių aplinkybių vertinimu siekiant nustatyti, ar galima neišduoti prašomos vizos remiantis šiose nuostatose išvardytais pagrindais“(30). Vis dėlto Vizų kodekso 32 straipsnio 1 dalies a punkto vi papunktyje yra nustatyta sąlyga, susijusi su grėsmės viešajai tvarkai nebuvimu. Pagal visą logiką Teisingumo Teismas taip pat turėtų pripažinti atliktinų vertinimų sudėtingumą, kiek jie susiję su teisėto atvykimo ir buvimo sąlygomis, išvardytomis ŠSK 6 straipsnyje, taigi ir didelę nacionalinių valdžios institucijų diskreciją, kurios negalima susiaurinti iki tikros, esamos ir pakankamai rimtos grėsmės vienam iš pagrindinių visuomenės interesų reikalavimo.
30. Dar reikėtų pridurti, kad Teisingumo Teismas savo poziciją, pateiktą Sprendime Koushkaki(31), išplėtė Sprendime Fahimian(32), kuris buvo susijęs su trečiųjų valstybių piliečių atvykimo studijų tikslais sąlygomis, o tiksliau nuostata, suformuluota panašiai kaip ir ŠSK 6 straipsnio 1 dalies e punktas(33). Tame sprendime reikėjo nustatyti, ar valstybė narė gali atsisakyti leisti atvykti Irano pilietei, prašančiai išduoti vizą studijų Vokietijoje tikslais, dėl priežasčių, susijusių su visuomenės saugumu, nebūtinai grįsdama savo sprendimą asmeniniu suinteresuotojo asmens elgesiu ir tikra, esama ir pakankamai rimta grėsme vienam iš pagrindinių atitinkamos visuomenės interesų, kurią tariamai kėlė toks elgesys. Teisingumo Teismas pripažino, kad taip galėjo būti dėl dviejų esminių priežasčių: pirma, kadangi vienoje iš nagrinėjamos Direktyvos 2004/114 konstatuojamųjų dalių buvo numatyta, kad grėsmė gali būti tik potenciali(34); be to, kadangi, norėdamos įvertinti individualią prašymą išduoti vizą pateikusio asmens padėtį, valdžios institucijos turi atlikti sudėtingus vertinimus ir kad todėl vertindamos reikšmingas aplinkybes jos turi turėti plačią diskreciją(35).
31. Be šių precedentų, kuriais Teisingumo Teismas galėtų naudingai remtis, ŠSK 6 straipsnio 1 dalies e punkte apibrėžta atvykimo sąlyga turėtų būti aiškinama darniai su kitomis atvykimo sąlygomis. Šiuo klausimu pažymiu, jog ŠSK 6 straipsnio 1 dalies d punkte numatyta, kad trečiosios valstybės pilietis, ketinantis atvykti į Sąjungos teritoriją, neturi būti asmuo, dėl kurio į SIS yra įtrauktas įspėjimas neįsileisti. Šio perspėjimo kriterijai nustatyti 2006 m. gruodžio 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (EB) Nr. 1987/2006 dėl antrosios kartos Šengeno informacinės sistemos (SIS II) sukūrimo, veikimo ir naudojimo(36). Šio reglamento 24 straipsnio 1 dalyje visų pirma nurodyta, kad įspėjimas turi būti priimamas „individualaus įvertinimo“ pagrindu. Be to, įspėjimas įvedamas į SIS, kai sprendimas grindžiamas grėsme viešajai tvarkai, kuri gali kilti dėl trečiosios šalies piliečio buvimo valstybės narės teritorijoje. Minėtame reglamente numatyta, kad taip gali būti tais atvejais, kai šis pilietis yra nuteistas griežtesne nei vienų metų laisvės atėmimo bausme arba kai „yra pagrįstų priežasčių manyti, kad trečiosios šalies pilietis yra padaręs sunkias nusikalstamas veikas, arba yra aiškių įrodymų, kad jis ketina tokias nusikalstamas veikas padaryti valstybės narės teritorijoje“(37). Šiuo atveju Sąjungos teisės aktų leidėjas aiškiai pripažino, kad grėsmės viešajai tvarkai buvimas gali būti grindžiamas vien įtarimu padarius nusikaltimą ir tokios grėsmės buvimui nenustatytas tikros, esamos ir pakankamai rimtos grėsmės vienam iš pagrindinių visuomenės interesų reikalavimas. Mano supratimu, „grėsmės viešajai tvarkai“ reikšmė ŠSK kontekste turėtų būti tokia pati, nesvarbu, ar tai būtų susiję su ŠSK 6 straipsnio 1 dalies d punkte nustatyta atvykimo sąlyga, ar su ŠSK 6 straipsnio 1 dalies e punkte nustatyta atvykimo sąlyga.
32. Jeigu, kaip suprantu, yra kalbama ne apie sistemingą iš Direktyvos 2004/38 27 straipsnio kylančio reikalavimo perkėlimą į visus antrinės teisės aktus, kuriuose yra nuostata, leidžianti remtis viešosios tvarkos interesais, ir kad „grėsmės viešajai tvarkai“ sąvoka turi būti aiškinama atsižvelgiant į jos norminę aplinką, mano nurodyti aspektai skatina pripažinti didelę diskreciją nacionalinėms valdžios institucijoms, kai jos priima sprendimą, kuriuo konstatuoja, kad nėra ar nebėra įvykdyta atvykimo sąlyga, susijusi su grėsmės viešajai tvarkai nebuvimu.
33. Vis dėlto dar reikia patikrinti, ar ši išvada nėra paneigiama arba negali būti paneigta atsižvelgiant į Teisingumo Teismo jurisprudenciją, iš kurios kilo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo abejonės.
C. Esamos, tikros ir pakankamai rimtos grėsmės vienam iš pagrindinių visuomenės interesų reikalavimas Teisingumo Teismo jurisprudencijoje, jeigu yra įtariama nusikalstamos veikos padarymu arba asmenį nuteisus pagal baudžiamąją teisę
1. Teisingumo Teismo jurisprudencijos apžvalga
34. Sprendime Bouchereau(38) Teisingumo Teismas pirmą kartą nusprendė, kad teistumo pagal baudžiamąją teisę buvimu gali būti remiamasi taikant valstybių narių piliečių judėjimo laisvės apribojimą tik tuo atveju, jeigu aplinkybės, dėl kurių asmuo buvo nuteistas, rodo „asmeninį elgesį, kuris kelia esamą grėsmę viešajai tvarkai“(39). Jis pridūrė, kad nors „apskritai šio pobūdžio grėsmės nustatymas reikalauja, kad atitinkamas asmuo būtų linkęs taip elgtis ir ateityje, gali būti ir taip, kad tokios grėsmės viešajai tvarkai reikalavimus atitiks vien praeityje buvęs elgesys“(40), o tai turi patikrinti nacionaliniai teismai, „atsižvelgdami į konkrečią asmenų, kuriems taikoma Bendrijos teisė, teisinę padėtį ir pagrindinį laisvo asmenų judėjimo principo pobūdį“(41). Prieš tai Teisingumo Teismas pažymėjo, kad direktyva, kurią jo buvo prašoma išaiškinti ir kuria suderinamos nacionalinės užsieniečių kontrolės taisyklės, siekiama apsaugoti valstybių narių piliečius „kad nebūtų naudojamasi įgaliojimais, kuriuos suteikia išimtis, susijusi su viešosios tvarkos interesais pateisinamais apribojimais, <…> kuriais gali būti viršijami reikalavimai, pateisinantys pagrindinio asmenų laisvo judėjimo principo išimtį“(42).
35. Taigi reikalavimas grįsti sprendimą, kuriuo nukrypstama nuo pagrindinės laisvės, asmeniniu atitinkamo asmens elgesiu, keliančiu tikrą, esamą ir pakankamai rimtą grėsmę vienam iš pagrindinių visuomenės interesų, iš pradžių buvo suformuotas nagrinėjant laisvą asmenų judėjimą, vėliau pakartotas(43) ir tada kodifikuotas, kaip jau visiems žinoma, Direktyvoje 2004/38(44).
36. Atsižvelgdamas į tai Teisingumo Teismas daug kartų išplėtė šio reikalavimo taikymą sritims, kurios nėra taip tiesiogiai susijusios arba visai nesusijusios su laisvu Sąjungos piliečių judėjimu.
37. Sprendime Komisija / Ispanija(45) Teisingumo Teismas konstatavo, kad valstybė narė neįvykdė įpareigojimų, kylančių jai iš tos pačios direktyvos, kuri buvo aiškinama Sprendime Bouchereau(46), nes atsisakė leisti į Sąjungos teritoriją atvykti trečiosios valstybės piliečiui, Sąjungos piliečio sutuoktiniui, remdamasi vien tuo, kad dėl šio piliečio buvo duotas įspėjimas Šengeno informacinėje sistemoje. Priminęs, kad viešosios tvarkos išimtis yra siaurai aiškintina nukrypti nuo pagrindinio laisvo asmenų judėjimo principo leidžianti nuostata, kurios apimties valstybės narės negali nustatyti vienašališkai(47), Teisingumo Teismas konstatavo, kad nacionalinių valdžios institucijų rėmimasis „viešosios tvarkos“ sąvoka „bet kuriuo atveju reiškia, kad, be įstatymo pažeidim[o] sukelto socialinio sutrikdymo, kyla reali ir pakankamai rimta grėsmė pagrindiniam visuomenės interesui“(48). Teisingumo Teismas tame sprendime taip pat susiejo siaurą „viešosios tvarkos“ sąvokos aiškinimą su Sąjungos piliečio teisės į jo šeimos gyvenimo gerbimą apsauga(49). Šiomis aplinkybėmis atsisakymas leisti atvykti trečiosios valstybės piliečiui, Sąjungos piliečio sutuoktiniui, gali būti pateikiamas tik jeigu įspėjimą SIS patvirtina informacija, leidžianti konstatuoti, kad šio trečiosios valstybės piliečio buvimas kelia tikrą, esamą ir pakankamai rimtą grėsmę vienam iš pagrindinių visuomenės interesų(50).
38. Sprendime Zh. ir O.(51) Teisingumo Teismas, be kita ko, dėl Direktyvos 2008/115 7 straipsnio 4 dalies, kurioje valstybėms narėms numatyta galimybė sutrumpinti savanoriško grįžimo terminą, jeigu atitinkamas asmuo kelia grėsmę viešajai tvarkai, nusprendė, kad pastaroji sąvoka turi būti vertinama atsižvelgiant į kiekvieną konkretų atvejį, siekiant patikrinti, ar atitinkamo trečiosios valstybės piliečio asmeninis elgesys kelia tikrą ir esamą grėsmę viešajai tvarkai(52). Atmesdamas bet kokią praktiką, kuri grindžiama bendrais sumetimais ar kokia nors prielaida, Teisingumo Teismas nusprendė, kad aplinkybė, jog trečiosios šalies pilietis „yra įtariamas padaręs pagal nacionalinę teisę baudžiamą nusikalstamą veiką arba už ją buvo nuteistas baudžiamąja tvarka, pati savaime negali pateisinti to, kad toks pilietis laikomas keliančiu pavojų viešajai tvarkai pagal Direktyvos 2008/115 7 straipsnio 4 dalį“(53). Vis dėlto valstybė narė gali konstatuoti pavojaus viešajai tvarkai buvimą, kai asmuo yra nuteistas baudžiamąja tvarka, jei šis nuteisimas, „kartu atsižvelgus į kitas su atitinkamo asmens situacija susijusias aplinkybes, pateisina tokią išvadą“(54). Be to, vien įtarimas, kad toks pilietis padarė pagal nacionalinę teisę baudžiamą nusikalstamą veiką, „greta kitų konkretaus atvejo veiksnių“(55), gali pagrįsti išvadą, kad kyla grėsmė viešajai tvarkai, kaip tai suprantama pagal nagrinėjamą nuostatą. Taip Teisingumo Teismas priminė, kad valstybės narės, atsižvelgdamos į savo nacionalinius poreikius, iš esmės gali laisvai apibrėžti „viešosios tvarkos“ reikalavimus(56). Šiomis aplinkybėmis taikyti tai, kas buvo konstatuota Sprendime Bouchereau(57), atrodo pateisinama ne Sąjungos piliečių judėjimo laisvės išimtimi ar jų teise į šeimos susijungimą, o tuo, kad Direktyvoje 2008/115 įtvirtinta nuostata, leidžianti nukrypti nuo pareigos numatyti atitinkamą laikotarpį savanoriškai išvykti, nustatytos siekiant užtikrinti trečiųjų valstybių piliečių pagrindinių teisių paisymą juos išsiunčiant iš Sąjungos(58).
39. Sprendime N.(59) Teisingumo Teismas priminė savo principine tapusią jurisprudenciją dėl „viešosios tvarkos“ sąvokos, kuri bet kuriuo atveju reiškia, kad, nevertinant dėl įstatymo pažeidimo atsirandančio socialinės tvarkos sutrikdymo, pagrindiniam visuomenės interesui kyla reali, faktinė ir pakankamai rimta grėsmė(60), ir taikė ją aiškindamas 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2013/33/ES, kuria nustatomos normos dėl tarptautinės apsaugos prašytojų priėmimo(61). Taigi tarptautinės apsaugos prašytojo sulaikymas arba sulaikymo pratęsimas dėl viešosios tvarkos interesų yra pateisinamas „su sąlyga, kad dėl jo asmeninio elgesio kyla realus ir pakankamai didelis pavojus pagrindiniam visuomenės interesui“(62). Toje byloje dėl išimtinio sulaikymo pobūdžio, kuris buvo taikytas tik kaip kraštutinė priemonė(63), Teisingumo Teismas siekė griežtai apibrėžti nacionalinės valdžios institucijoms suteiktus įgaliojimus(64).
40. Sprendime T.(65), kuriame Teisingumo Teismo buvo prašoma išaiškinti viešosios tvarkos interesą atsižvelgiant į Direktyvą 2004/83/EB(66), Teisingumo Teismas, pažymėjęs, kad šioje direktyvoje viešoji tvarka neapibrėžta, priminė šios sąvokos išaiškinimą, kurį jau buvo pateikęs, kai aiškino Direktyvą 2004/38. Nors abiem šiomis direktyvomis siekiama skirtingų tikslų, Teisingumo Teismas nusprendė, kad Direktyvos 2004/38 klausimais išplėtota jurisprudencija yra reikšminga šioje byloje, nes „šių pagrindinių interesų apsauga, kurią visuomenė siekia jiems suteikti, negali skirtis atsižvelgiant į juos pažeidusio asmens teisinę padėtį“. Teisingumo Teismas dar nusprendė, kad nacionalinė valdžios institucija, siekdama panaikinti pabėgėlio leidimą gyventi šalyje dėl priežasčių, susijusių su viešąja tvarka, negalėjo remtis vien tuo, kad jis teikė paramą teroristinei organizacijai, nes tokiu atveju ši institucija neatlieka „individualaus konkrečių faktinių aplinkybių vertinimo“(67).
2. Šioje byloje nagrinėjamo atvejo specifika, kliūtys, trukdančios pritaikyti poziciją, kurios laikytasi Sprendime Bouchereau
41. Kalbėdamas apie šį prašymą priimti prejudicinį sprendimą, laikausi nuomonės, kad, be šios išvados 23–32 punktuose nurodytų aspektų, dėl šios bylos specifikos iš Sprendimo Bouchereau(68) kylančios pozicijos neįmanoma taikyti neribotai, kaip nurodė Komisija, ir neįpareigoti nacionalinės valdžios institucijų savo sprendimą, kuriuo konstatuojama, kad trečiosios valstybės pilietis dėl priežasčių, susijusių su viešąja tvarka, nebeatitinka teisėto buvimo sąlygų, grįsti asmeniniu šio piliečio elgesiu kaip būtinai turinčiu kelti tikrą, esamą ir pakankamai rimtą grėsmę vienam iš pagrindinių visuomenės interesų.
42. E. P. nėra Sąjungos pilietis. Jo atvykimas į Sąjungą, o vėliau buvimas joje neturi jokio ryšio su kitu Sąjungos piliečiu ar šeimos susijungimo situacija, kai susijungiama su ilgą laiką Sąjungos teritorijoje gyvenančiu trečiosios valstybės piliečiu. Pagrindinėje byloje nagrinėjamas sprendimas, kiek juo konstatuojama teisėto buvimo šalyje pabaiga, nepažeidžia pagrindinės teisės tiek, kad reikėtų taikyti poziciją, kylančią iš Sprendimo Bouchereau(69), kaip, be kita ko, buvo Sprendime N.(70), nes tiesioginė tokios išvados teisinė pasekmė yra numatoma buvimo šalyje, kuris iš pat pradžių bet kuriuo atveju turėjo būti trumpalaikis, pabaiga. Žinoma, valdžios institucijos padarė tokią išvadą, kartu įpareigodamos grįžti, bet tam buvo nustatytas 28 dienų terminas, o Direktyvoje 2008/115 numatytas protingas maksimalus 30 dienų terminas(71). Ši aplinkybė skiria E. P. atvejį nuo byloje Zh. ir O.(72) nagrinėto atvejo.
43. Galiausiai logika, kuria yra grindžiama Sprendime Bouchereau(73) suformuota jurisprudencija, ir vėlesni jos pokyčiai, susiję su laisvu asmenų judėjimu, yra pakankamai nesusiję su motyvais, kuriais grindžiamas ŠSK, KŠSĮ ar Vizų kodeksas. Kuo teisinė padėtis atrodo tvirtesnė (Sąjungos piliečio ar trečiosios valstybės piliečio integracija į priimančiąją valstybę narę, šeiminio gyvenimo puoselėjimas), tuo apsauga nuo išsiuntimo turi būti didesnė ir tuo didesni turėtų būti reikalavimai nacionalinės valdžios institucijoms(74). Trumpą laiką Sąjungos teritorijoje esantis trečiosios valstybės pilietis negali pretenduoti remtis panašiomis aplinkybėmis.
44. Nereikalaujant, kad nacionalinės valdžios institucijos grįstų savo sprendimą neleisti atvykti arba sprendimą dėl neteisėto buvimo šalyje asmeniniu atitinkamo trečiosios valstybės piliečio elgesiu kaip keliančiu tikrą, esamą ir pakankamai rimtą grėsmę vienam iš pagrindinių visuomenės interesų ir kartu pripažįstant joms didelę diskreciją, ji taip pat yra apibrėžiama, nustatant minimalias garantijas.
3. Valstybių narių diskrecijos ribų apibrėžimas
45. Visų pirma ŠSK 14 straipsnio 2 dalyje valstybių narių valdžios institucijos įpareigojamos atsisakyti leisti atvykti, jeigu nesilaikoma ŠSK 6 straipsnio sąlygų, „motyvuotu sprendimu, kuriame nurodomos aiškios atsisakymo priežastys“. Atsižvelgiant į paralelę tarp atvykimo ir trumpo teisėto buvimo sąlygų, ši nuostata pagal analogiją taikoma sprendimams, kuriais konstatuojamas neteisėtas šio buvimo pobūdis.
46. Be to, ir galbūt pirmiausia, akivaizdu, kad visas ŠSK, kaip jau minėjau šioje išvadoje, yra grindžiamas pagrindinėmis teisėmis ir proporcingumo principu(75). Pagal Komisijos pateiktą pavyzdį proporcingumo principas būtų laikomas pažeistu, jeigu vienintelis įtarimas, kuriuo, konstatuodamos teisėto buvimo pabaigą, remtųsi nacionalinės valdžios institucijos, būtų, pavyzdžiui, įtarimas pažeidus kelių eismo kodeksą. Galiausiai tikrinti proporcingumo principo laikymąsi turi nacionalinis teismas. Taigi apsiribosiu tik teiginiu, kad turi būti atsižvelgiama į aplinkybes, kuriomis atsirado įtarimas. Kalbant apie E. P. atvejį, tai tikriausiai yra akivaizdi nusikalstama veika. Taigi tai yra lyg sustiprintas įtarimas, dėl kurio savavališko suėmimo ir apkaltinimo tikimybė a priori sumažėja.
47. Šiomis aplinkybėmis laikausi nuomonės, kad ŠSK 6 straipsnio 1 dalies e punktas kartu su KŠSĮ 20 straipsniu turi būti aiškinamas taip, kad, siekdamos konstatuoti neteisėtą trečiosios valstybės piliečio buvimą, nacionalinės valdžios institucijos, turinčios plačią diskreciją, neprivalo grįsti savo sprendimo asmeniniu minėto piliečio elgesiu, kuris turi kelti tikrą, esamą ir pakankamai rimtą grėsmę vienam iš pagrindinių visuomenės interesų. Be to, jis turi būti aiškinamas taip, kad iš esmės grėsmę viešajai tvarkai gali kelti vien rimtas įtarimas, kad atitinkamas trečiosios valstybės pilietis padarė nusikalstamą veiką. Vis dėlto naudodamosi joms suteikta didele diskrecija minėtos valdžios institucijos privalo grįsti savo sprendimą tiksliomis faktinėmis aplinkybėmis ir laikytis proporcingumo principo.
IV. Išvada
48. Atsižvelgdamas į visus išdėstytus svarstymus, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Raad van State (Valstybės Taryba, Nyderlandai) pateiktus prejudicinius klausimus:
1. 2016 m. kovo 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2016/399 dėl taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Sąjungos kodekso (Šengeno sienų kodeksas) 6 straipsnio 1 dalies e punktas kartu su 1985 m. birželio 14 d. Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo, pasirašytos 1990 m. birželio 19 d. Šengene, 20 straipsniu turi būti aiškinamas taip, kad, siekdamos konstatuoti neteisėtą trečiosios valstybės piliečio buvimą, nacionalinės valdžios institucijos, turinčios plačią diskreciją, neprivalo grįsti savo sprendimo asmeniniu šio piliečio elgesiu, kuris turi kelti tikrą, esamą ir pakankamai rimtą grėsmę vienam iš pagrindinių visuomenės interesų.
2. Reglamento (ES) 2016/399 6 straipsnio 1 dalies e punktas kartu su Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo 20 straipsniu turi būti aiškinamas taip, kad iš esmės grėsmę viešajai tvarkai gali kelti vien rimtas įtarimas, kad atitinkamos trečiosios valstybės pilietis padarė nusikalstamą veiką. Vis dėlto naudodamosi joms suteikta didele diskrecija nacionalinės valdžios institucijos turi grįsti savo sprendimą tiksliomis faktinėmis aplinkybėmis ir laikytis proporcingumo principo.