OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 7 kwietnia 2016 r.(1)
Sprawa C‑442/14
Bayer CropScience SA-NV,
Stichting De Bijenstichting
przeciwko
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez College van Berop voor het bedrijfsleven [sąd administracyjny do spraw handlowych i przemysłowych, Niderlandy])
Dyrektywa 2003/4/WE – Dostęp do informacji o środowisku – Wyjątki – Tajemnice handlowe i przemysłowe – Informacje o emisjach do środowiska – Poufność – Rozporządzenie (WE) nr 1107/2009 – Środki ochrony roślin – Dyrektywa 98/8/WE – Produkty biobójcze
I – Wprowadzenie
1. Motywem przewodnim europejskiej polityki w zakresie środowiska naturalnego jest przejrzystość. Nie tylko władze i przedsiębiorstwa, lecz również obywatele, organizacje pozarządowe i niezależni naukowcy powinni mieć możliwość uczestniczenia w merytoryczny sposób w debacie dotyczącej ochrony środowiska i w ten sposób przyczyniać się do lepszej ochrony środowiska.
2. Szczególnie żywa debata dotyczy znaczenia środków ochrony roślin dla tak zwanego „wymierania pszczół”, to jest zmniejszania się liczby pszczół, ale także innych rodzajów owadów, które przyczyniają się do zapylania roślin(2). Dlatego też społeczeństwo ma szczególny interes w uzyskaniu dostępu do informacji, które producenci przedstawiają organom władzy publicznej w ramach uregulowanych w prawie Unii postępowań w sprawie dopuszczenia do obrotu w celu uzyskania zezwolenia na substancje czynne i produkty ochrony roślin. Jednakże producenci ci obawiają się niekorzystnej sytuacji w zakresie konkurencji, jeżeli ich konkurenci otrzymają dostęp do tych informacji.
3. Ten konflikt interesów reguluje dyrektywa w sprawie informacji o środowisku(3), która dotyczy dostępu do tych informacji(4). Zgodnie z tą dyrektywą organy władzy publicznej w zasadzie mogą odmówić dostępu do posiadanych przez siebie informacji o środowisku w celu ochrony tajemnicy handlowej lub przemysłowej, jednakże mimo to muszą udostępnić informacje o emisjach do środowiska oraz informacje, których ujawnienie leży w nadrzędnym interesie publicznym.
4. Niniejsze postępowanie dotyczy dostępu do informacji, które zostały przedstawione w postępowaniach w sprawie wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin i produktu biobójczego. Poza kwestią, czy chodzi o informacje o emisjach do środowiska, należy w szczególności wyjaśnić, jaki wpływ na wniosek o udzielenie informacji o środowisku ma brak wniosku o zachowanie poufności. Taki wniosek może złożyć producent w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin i produktów biobójczych.
II – Ramy prawne
A – Prawo międzynarodowe
5. Prawo dostępu do informacji o środowisku jest przewidziane w Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do [wymiaru] sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska(5) (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”), którą Wspólnota podpisała w dniu 25 czerwca 1998 r. w Aarhus (Dania)(6).
6. Artykuł 4 ust. 4 lit. d) konwencji reguluje odmowę ujawnienia informacji o środowisku z powodu tajemnic handlowych i przemysłowych:
„Można odmówić udzielenia informacji dotyczącej środowiska, jeżeli ujawnienie jej miałoby szkodliwy wpływ na
[…]
d) tajemnicę handlową lub przemysłową, jeżeli tajemnica taka jest chroniona przez prawo dla obrony uzasadnionych interesów gospodarczych; mieszczące się w tych ramach informacje o wprowadzanych zanieczyszczeniach mające znaczenie dla ochrony środowiska należy ujawniać;
[…]”.
7. Ochrona tajemnic handlowych, które zostały przekazane organom państwowym, jest także przedmiotem art. 39 ust. 3 porozumienia TRIPS(7):
„Członkowie wymagający jako warunku wydania zezwolenia na wprowadzenie do obrotu farmaceutyków lub produktów chemicznych przeznaczonych dla rolnictwa, w których wykorzystane są nowe jednostki chemiczne, przedstawienia niejawnych testów lub innych danych, których uzyskanie wymaga znacznego wysiłku, będą chronić takie dane przed nieuczciwym wykorzystaniem w celach handlowych. Ponadto członkowie będą chronić takie dane przed ujawnieniem, z wyjątkiem sytuacji, gdy konieczna jest ochrona odbiorców lub chyba że podjęte zostaną kroki dla zapewnienia, że takie dane będą chronione przed nieuczciwym wykorzystaniem w celach handlowych”.
B – Prawo Unii
1. Dyrektywa w sprawie informacji o środowisku
8. Prawo dostępu do informacji o środowisku jest przyznawane na podstawie dyrektywy w sprawie informacji o środowisku. Transponuje ona prawo dostępu do informacji o środowisku przewidziane w konwencji z Aarhus.
9. Artykuł 2 dyrektywy w sprawie informacji o środowisku definiuje między innymi pojęcie informacji o środowisku:
„Dla potrzeb niniejszej dyrektywy:
1. »Informacje o środowisku« oznaczają informacje w formie pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej formie materialnej, dotyczące:
a) stanu elementów środowiska, takich jak powietrze i atmosfera, woda, gleba, powierzchnia ziemi, krajobraz oraz […] obszar[y] naturaln[e], włączając w to bagna, obszary nadmorskie [przybrzeżne] i morskie, biologiczną różnorodność i jej składniki, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań pomiędzy tymi elementami;
b) czynników, takich jak substancje, energia, hałas, promieniowanie lub odpady, włączając w to odpady radioaktywne, emisje, zrzuty i inne rodzaje zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska [emisje, odprowadzanie lub innego rodzaju uwalnianie substancji do środowiska], które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w lit. a);
[…]”.
10. Prawo dostępu do informacji o środowisku jest przewidziane w art. 3 ust. 1 dyrektywy w sprawie informacji o środowisku:
„Państwa członkowskie zapewniają, że organy władzy publicznej, zgodnie z postanowieniami niniejszej dyrektywy, są obowiązane udostępnić informacje o środowisku, które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, każdemu wnioskodawcy na jego wniosek, bez konieczności wykazania przez niego interesu”.
11. Wyjątki są uregulowane w art. 4 dyrektywy w sprawie informacji o środowisku. W niniejszym przypadku szczególne znaczenie ma art. 4 ust. 2 lit. d), e) i g):
„Państwa członkowskie mogą zdecydować o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, jeśli ujawnienie takich informacji negatywnie wpłynie na:
[…]
d) poufność informacji handlowych lub przemysłowych, jeśli jest ona przewidziana prawem krajowym lub wspólnotowym w celu ochrony prawnie uzasadnionych interesów, w tym interesu publicznego w zakresie zachowania poufności danych statystycznych oraz tajemnicy podatkowej;
e) prawa własności intelektualnej;
[…]
g) interesy lub ochronę jakiejkolwiek osoby, która informacje będące przedmiotem wniosku dostarczyła dobrowolnie, nie mając obowiązku dostarczenia tych informacji i nie mogąc być takim obowiązkiem obarczona, chyba że wyraziła ona zgodę na ich ujawnienie;
[…]
Podstawy do odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, są interpretowane zawężająco, przy uwzględnieniu publicznego interesu [w]ujawnieni[u] informacji w konkretnym przypadku. W każdym przypadku publiczny interes [w] ujawnieni[u] informacji jest porównywany z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia. Państwa członkowskie nie mogą na mocy ust. 2 lit. a), d), f), g) i h) zdecydować o odmowie udostępnienia informacji, jeśli dotyczą one emisji do środowiska.
[…]”.
2. Dyrektywa w sprawie środków ochrony roślin
12. Dyrektywa w sprawie środków ochrony roślin(8) regulowała przede wszystkim wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin.
13. Artykuł 13 ust. 7 akapit czwarty dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin dotyczy unikania zbędnych doświadczeń na zwierzętach:
„Jednakże gdy wnioskodawca i posiadacze wcześniej udzielonych zezwoleń na dopuszczenie tego samego środka [do obrotu] nie mogą dojść do porozumienia w sprawie wspólnego korzystania z informacji, państwa członkowskie mogą wprowadzić środki krajowe zobowiązujące wnioskodawcę i posiadaczy wcześniej udzielonych zezwoleń na dopuszczenie [do obrotu], znajdujących się na ich terytorium, do udostępniania sobie wzajemnie danych w celu uniknięcia powielania doświadczeń na kręgowcach oraz określić procedurę wykorzystywania informacji i uzasadnione równoważne interesy [rozsądną równowagę między interesami] obydwu zainteresowanych stron”.
14. Artykuł 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin ustanawia następującą regulację:
„Państwa członkowskie i Komisja zapewniają, bez uszczerbku dla przepisów [dyrektywy w sprawie informacji o środowisku], że informacje dostarczone przez wnioskodawców, dotyczące tajemnicy przemysłowej i handlowej, są traktowane jako poufne, jeżeli wnioskodawca, który zamierza ubiegać się o włączenie substancji czynnej do załącznika I, lub wnioskodawca składający wniosek o wydanie zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu i stosowania, wystąpią z takim żądaniem oraz jeżeli państwo członkowskie i Komisja uznają takie żądanie za uzasadnione.
Zasada zachowania poufności nie dotyczy:
[…]”.
3. Rozporządzenie w sprawie środków ochrony roślin
15. Rozporządzenie w sprawie środków ochrony roślin(9) stosuje się zgodnie z jego art. 84 od dnia 14 czerwca 2011 r. i zastępuje ono dyrektywę w sprawie środków ochrony roślin.
16. Motyw 39 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin przewiduje:
„Badania stanowią znaczną inwestycję. Inwestycję tę należy chronić w celu pobudzenia prac badawczych. Z tego powodu testy i badania przedłożone przez jednego wnioskodawcę w państwie członkowskim, inne niż testy i badania z udziałem kręgowców, które będą podlegały obowiązkowej wymianie danych, należy chronić przed wykorzystaniem przez innego wnioskodawcę. Ochrona taka powinna być jednak ograniczona w czasie, aby umożliwić konkurencję. Powinna także ograniczać się do badań, które są rzeczywiście niezbędne do celów regulacyjnych, aby uniemożliwić wnioskodawcom sztuczne przedłużanie okresu ochrony przez składanie nowych badań, które nie są niezbędne. Podmioty gospodarcze, w szczególności małe i średnie przedsiębiorstwa, powinny mieć takie same szanse w odniesieniu do dostępu do rynku”.
17. Motyw 41 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin odnosi się do wniosków o udzielenie informacji. Stanowi on, co następuje:
„Ponieważ państwa członkowskie, Komisja i Urząd stosują różne zasady w odniesieniu do dostępu do dokumentów i ich poufności, należy wyjaśnić przepisy dotyczące dostępu do informacji znajdujących się w dokumentach będących w ich posiadaniu oraz dotyczące poufności tych dokumentów”.
18. Artykuł 7 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin dotyczy procedury zatwierdzania substancji czynnych. W ust. 3 stanowi on:
„Składając wniosek, wnioskodawca może żądać, zgodnie z art. 63, aby niektóre informacje, w tym określone części dokumentacji były traktowane jako poufne, oraz fizycznie oddziela te informacje.
Państwa członkowskie rozpatrują wnioski o poufność. W odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji państwo członkowskie pełniące rolę sprawozdawcy podejmuje decyzję, które informacje należy traktować jako poufne”.
19. Artykuł 33 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin zawiera przepisy dotyczące procedury wydawania zezwoleń dla środków ochrony roślin:
„1. Wnioskodawca zamierzający wprowadzić do obrotu środek ochrony roślin składa wniosek o zezwolenie lub o zmianę zezwolenia, osobiście lub za pośrednictwem przedstawiciela, w każdym państwie członkowskim, gdzie środek ochrony roślin ma być wprowadzany do obrotu.
[…]
4. Składając wniosek, wnioskodawca może żądać, zgodnie z art. 63, aby niektóre informacje, w tym określone części dokumentacji były traktowane jako poufne, oraz fizycznie oddziela te informacje.
Wnioskodawca jednocześnie przedkłada pełny wykaz badań przedłożonych zgodnie z art. 8 ust. 2 oraz wykaz sprawozdań z testów i badań objętych wnioskami o ochronę danych, zgodnie z art. 59.
W odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji państwo członkowskie rozpatrujące wniosek podejmuje decyzję, które informacje należy traktować jako poufne.
[…]”.
20. Artykuł 59 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin reguluje ochronę danych. Zgodnie z tym przepisem:
„1. Sprawozdania z testów i badań podlegają ochronie danych na warunkach ustanowionych w niniejszym artykule.
[…]
W przypadku gdy sprawozdanie objęte jest ochroną, nie może być ono wykorzystywane przez państwo członkowskie, które je otrzymało, na rzecz innych wnioskodawców ubiegających się o zezwolenie dla środków ochrony roślin, sejfnerów, synergetyków lub adiuwantów, z wyjątkiem przypadków przewidzianych w ust. 2 niniejszego artykułu, w art. 62 lub w art. 80.
[…]
3. Prawo do ochrony danych na mocy ust. 1 przyznaje się wyłącznie w przypadku gdy pierwszy wnioskodawca wystąpił w chwili składania dokumentacji o ochronę danych zawartych w sprawozdaniach z testów i badań dotyczących substancji czynnej, sejfnera lub synergetyku, adiuwantu i środka ochrony roślin oraz dostarczył danemu państwu członkowskiemu – w odniesieniu do każdego sprawozdania z testów i badań – informacje, o których mowa w art. 8 ust. 1 lit. f) oraz w art. 33 ust. 3 lit. d), a także potwierdzenie, że nie przyznano nigdy żadnego okresu ochrony danych dla sprawozdania z testów lub badań lub że nie wygasł żaden okres ochrony danych przyznany dla sprawozdania z testów lub badań”.
21. Rozdział IV omawianego rozporządzenia, zatytułowany „Publiczny dostęp do informacji”, składa się z art. 63, który dotyczy poufności:
„1. Osoba występująca o poufne traktowanie informacji przedłożonych na mocy niniejszego rozporządzenia przedkłada możliwy do zweryfikowania dowód w celu wykazania, że ujawnienie takich informacji mogłoby zagrozić jej interesom handlowym lub ochronie jej prywatności i dobrego imienia.
2. Za naruszenie ochrony interesów handlowych lub prywatności i dobrego imienia osób, których to dotyczy, uważa się z reguły ujawnienie następujących informacji:
a) metody produkcji;
b) specyfikacji czystości substancji czynnej z wyjątkiem zanieczyszczeń uważanych za istotne pod względem toksykologicznym, ekotoksykologicznym lub środowiskowym;
c) wyników kontroli partii produkcyjnych substancji czynnej z uwzględnieniem zanieczyszczeń;
d) metod analizy zanieczyszczeń zawartych w wyprodukowanej substancji czynnej, z wyjątkiem metod stosowanych w przypadku zanieczyszczeń uważanych za istotne pod względem toksykologicznym, ekotoksykologicznym lub środowiskowym;
e) powiązań pomiędzy producentem lub importerem i wnioskodawcą lub posiadaczem zezwolenia;
f) informacji o pełnym składzie środka ochrony roślin;
g) nazwisk i adresów osób zaangażowanych w prowadzenie badań na kręgowcach.
3. Niniejszy artykuł pozostaje bez uszczerbku dla dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska”.
4. Dyrektywa w sprawie produktów biobójczych
22. W dyrektywie w sprawie produktów biobójczych(10) ustanowiono na szczeblu Unii Europejskiej zasady dotyczące między innymi dopuszczania i wprowadzania na rynek produktów biobójczych w celu ich stosowania w państwach członkowskich. Artykuł 19 – „Poufność” – stanowi:
„1. Bez uszczerbku dla przepisów [dyrektywy w sprawie informacji o środowisku], wnioskodawca może wskazać właściwym organom informacje, które uważa za istotne pod względem handlowym i których ujawnienie mogłoby mu zaszkodzić w zakresie przemysłowym lub handlowym, w stosunku do których domaga się zachowania ich poufnego charakteru względem każdej osoby, innej niż właściwe organy i Komisja. W każdym przypadku wymagane będzie pełne uzasadnienie. Bez uszczerbku dla informacji, określonych w ust. 3 i przepisach dyrektywy 67/548/EWG i dyrektywy 88/379/EWG, państwa członkowskie podejmują niezbędne kroki, w celu zapewnienia poufności odnośnie do pełnego składu produktów, o ile żąda tego wnioskodawca.
2. Właściwe organy, otrzymujące wniosek, określają, na podstawie dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę, które informacje mają poufny charakter w rozumieniu ust. 1.
Informacje, których poufny charakter został potwierdzony przez właściwe organy, które otrzymały wniosek, traktowane są jako informacje poufne przez inne właściwe organy, państwa członkowskie oraz Komisję.
3. Po przyznaniu zezwolenia, zasady poufności nie stosuje się w żadnym przypadku do:
[…]”.
23. Ze skutkiem od dnia 1 września 2013 r. dyrektywa w sprawie produktów biobójczych została zastąpiona rozporządzeniem w sprawie produktów biobójczych(11). Z uwagi na to, że właściwe wnioski o udzielenie zezwolenia zostały złożone już w 2011 r., rozporządzenie to nie ma jednak żadnego znaczenia dla udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
III – Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
24. Spółka Bayer CropScience SA-NV (zwana dalej „Bayer CropScience”) jest posiadaczem zezwolenia na szereg środków ochrony roślin oraz jednego produktu biobójczego na bazie substancji czynnej imidakloprid. Stichting de Bijenstichting (zwana dalej „fundacją ds. pszczół”), organizacja, która zajmuje się wymieraniem pszczół, domaga się od właściwych organów niderlandzkich, College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (zwanego dalej „organem wydającym zezwolenie”), wglądu do dokumentacji dotyczącej wydania zezwoleń na te środki.
25. Bayer CropScience nie złożyła wniosku o zachowanie poufności w stosunku do dokumentów przedstawionych w ramach dopuszczenia ani w chwili wydawania pierwszego zezwolenia na środki, ani przy okazji zmiany tego zezwolenia lub ustawowych przepisów dotyczących ich używania w dniu 28 kwietnia 2011 r. i w dniu 8 lipca 2011 r. Dopiero w związku z wnioskami o ujawnienie danych złożonymi przez fundację ds. pszczół Bayer CropScience zakwestionowała ujawnienie, wskazując na możliwe naruszenie prawa autorskiego oraz tajemnic handlowej i przemysłowej, jak również prawa do ochrony danych.
26. Decyzją z dnia 9 lipca 2012 r. organ wydający zezwolenie oddalił wnioski fundacji ds. pszczół z dnia 11 maja, 24 sierpnia i 25 października 2011 r., uzasadniając to tym, że nie dotyczyły one informacji dotyczących „emisji do środowiska”, a dokonane wyważenie między ogólnym interesem w ujawnieniu żądanych danych z jednej strony a szczególnym interesem posiadacza zezwolenia w zachowaniu ich poufności z drugiej strony nie uzasadnia ich ujawnienia.
27. W związku z zażaleniem wniesionym przez fundację ds. pszczół w dniu 18 marca 2013 r. zapadła decyzja w przedmiocie tego zażalenia, w której organ wydający zezwolenie częściowo uwzględnił zażalenie i nakazał ujawnienie 35 dokumentów ze względu na to, że dokumenty te zawierały informacje o emisjach do środowiska. W odniesieniu do kolejnych 49 dokumentów stwierdził on, że nie zawierają one tego rodzaju informacji i brak jest również nadrzędnego interesu publicznego w ich ujawnieniu. W tym zakresie organ wydający zezwolenie oddalił zażalenie.
28. Na 35 dokumentów, o których ujawnieniu zdecydował organ wydający zezwolenie, składają się badania laboratoryjne, badania (semi‑)polowe, podsumowanie i dwie prezentacje. Badania laboratoryjne zawierają dane na temat przeprowadzonych prób mających ustalić skutki oddziaływania imidaklopridu na pszczoły. Badania (semi‑)polowe zawierają wyniki pomiarów pozostałości środków ochrony roślin lub substancji czynnej, w tym metabolitów i produktów, które są uwalniane podczas rozkładu lub reakcji. Ogólnie chodzi tu o pozostałości, które po użyciu środka ochrony roślin lub produktu biobójczego można było odnaleźć w nasionach, liściach, pyłkach lub nektarze rośliny poddanej działaniu danego środka (wyrosłej także z nasion poddanych działaniu danego środka), w miodzie i w pszczołach.
29. Następnie zarówno Bayer CropScience, jak i fundacja ds. pszczół wniosły skargę na powyższą decyzję. W tym postępowaniu College van beroep voor het bedrijfsleven (sąd administracyjny do spraw handlowych i przemysłowych) zwraca się do Trybunału z następującymi pytaniami:
„1) Czy postanowienia art. 14 dyrektywy 91/414/WE lub art. 63 w związku z art. 59 rozporządzenia dotyczącego środków ochrony roślin (rozporządzenia nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r.), lub art. 19 dyrektywy 98/8/WE oznaczają, że w przypadku rozpatrywania złożonego przez wnioskodawcę wniosku o zachowanie poufności w rozumieniu ww. art. 14, 63 i 19 o każdym poszczególnym źródle informacji należy rozstrzygnąć przed wydaniem zezwolenia lub w momencie jego wydania bądź przed zmianą zezwolenia lub w jej trakcie w drodze decyzji, z którą mogą zapoznać się zainteresowane osoby trzecie?
2) W przypadku udzielenia na powyższe pytanie odpowiedzi twierdzącej: czy art. 4 ust. 2 dyrektywy dotyczącej informacji o środowisku należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku braku decyzji w rozumieniu pytania pierwszego pozwany jako organ krajowy musi ujawnić żądane informacje o środowisku, jeżeli taki wniosek zostanie złożony po wydaniu zezwolenia lub po zmianie tego zezwolenia?
3) Jak należy dokonywać wykładni terminu »emisje do środowiska« zawartego w art. 4 ust 2 dyrektywy dotyczącej informacji o środowisku, jeżeli wziąć pod uwagę przytoczone w pkt 5.5 niniejszego wyroku częściowego stanowiska stron w kontekście przybliżonej w pkt 5.2 tego wyroku treści dokumentów?
4) a) Czy dane zawierające ocenę uwalniania się do środowiska produktu, jego substancji czynnej (czynnych) i jego innych składników w następstwie zastosowania tego produktu należy uznać za »informacje dotyczące emisji do środowiska«?
b) Jeżeli tak, to: czy w tym kontekście istotne jest, czy wspomniane dane zostały zgromadzone w drodze badań (semi‑)polowych lub w drodze badań innego rodzaju (na przykład badań laboratoryjnych lub badań dotyczących translokacji)?
5) Czy informacje dotyczące badań laboratoryjnych mogą zostać uznane za »informacje dotyczące emisji do środowiska«, jeżeli dana próba ma na celu zbadanie w znormalizowanych warunkach odrębnych aspektów i została przeprowadzona z wyłączeniem wielu czynników (takich jak na przykład wpływ oddziaływań klimatycznych) i często przy zastosowaniu wysokich – w stosunku do rzeczywistego użycia – dawek?
6) Czy w tym kontekście za »emisje do środowiska« należy uznać również pozostałości wykrywalne po zastosowaniu danego środka w środowisku badawczym, na przykład w powietrzu lub w glebie, w liściach, w pyłkach lub w nektarze rośliny (wyrosłej z nasion poddanych działaniu tego środka), w miodzie lub w organizmach niebędących przedmiotem zwalczania?
7) Czy powyższe odnosi się również do pomiaru znoszenia (rozpylanej substancji) przy stosowaniu środka w środowisku badawczym?
8) Czy pojęcie informacji o środowisku w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie dyrektywy dotyczącej informacji o środowisku wiąże się z tym, że gdy chodzi o emisje do środowiska, należy ujawnić źródło informacji w całości, a nie tylko dane (pomiarowe), które mogą ewentualnie z niego wynikać?
9) Czy do celów zastosowania wyjątku dotyczącego poufności informacji handlowych i przemysłowych w rozumieniu ww. art. 4 ust. 2 lit. d) należy dokonać rozróżnienia między »emisjami« z jednej strony a »zrzutami i innymi rodzajami zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska« w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. b) dyrektywy dotyczącej informacji o środowisku z drugiej strony?”.
30. W pisemnym etapie postępowania oprócz Bayer CropScience oraz fundacji ds. pszczół udział wzięły Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Królestwo Niderlandów, Królestwo Szwecji oraz Komisja Europejska. Z wyjątkiem Grecji i Niemiec przedstawiły one również swoje stanowiska w trakcie rozprawy w dniu 4 lutego 2016 r.
IV – Ocena prawna
31. Dziewięć pytań zawartych we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy trzech zagadnień: w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czy poufne traktowanie żądanych informacji zakłada, że dane przedsiębiorstwa wniosły o to w odpowiednim czasie (pytania pierwsze i drugie, zob. w tym względzie część A poniżej). Następnie należy określić zakres pojęcia „informacji o emisjach do środowiska” (pytania trzecie i dziewiąte, zob. w tym względzie część B poniżej). I wreszcie, pojęcie to należy zastosować do określonych rodzajów informacji (pytania od czwartego do ósmego, zob. w tym względzie część C poniżej).
A – W przedmiocie wniosku o zachowanie poufności
32. W pierwszych dwóch pytaniach, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy w przedmiocie wniosku o zachowanie poufności w rozumieniu art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin należy rozstrzygnąć przed wydaniem zezwolenia lub w momencie jego wydawania w drodze decyzji, z którą mogą zapoznać się zainteresowane osoby trzecie, a jeżeli tak, to czy żądane informacje o środowisku bezwzględnie muszą zostać ujawnione, jeżeli taki wniosek zostanie złożony dopiero po wydaniu zezwolenia lub po zmianie tego zezwolenia.
33. Sąd odsyłający podziela tym samym wyrażony przez fundację ds. pszczół pogląd prawny, w myśl którego oświadczenie o poufności, które – tak jak tutaj – nie zostało złożone w momencie składania wniosku o udzielenie zezwolenia lub o jego zmianę, nie może zostać złożone później. Dane informacje nie powinny więc być objęte poufnością.
34. Wskazówka przemawiająca za tym poglądem wydaje się na pierwszy rzut oka być zawarta w wyroku Stichting Natuur en Milieu. Trybunał stwierdził tam, że zgodnie z art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin państwa członkowskie i Komisja zapewniają, że informacje dostarczone przez podmioty składające wniosek o wydanie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin zawierające tajemnicę przemysłową lub handlową są traktowane jako poufne, jeżeli ci wnioskodawcy wystąpią z takim żądaniem oraz jeżeli państwo członkowskie lub Komisja uznają takie żądanie za uzasadnione(12).
35. Trybunał nie może być jednak rozumiany w ten sposób, że poufne traktowanie jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli wnioskodawcy wystąpią z takim żądaniem. Przeciwnie, powyższe stwierdzenie odnosi się wyłącznie do stosowania procedury składania wniosków na podstawie zgodnie z art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin.
36. Wskazany powyżej przepis stosuje się bowiem bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, której wymogów należy przestrzegać, jeżeli zostanie złożony wniosek o dostęp do informacji o środowisku(13). Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej dyrektywy państwa członkowskie mogą przewidzieć, że taki wniosek może zostać odrzucony – chyba że dotyczy on informacji o emisjach do środowiska – jeśli ujawnienie informacji wpłynęłoby negatywnie na poufność informacji handlowych lub przemysłowych, w przypadku gdy poufność ta jest przewidziana w prawie krajowym lub w prawie Unii.
37. Ani brzmienie, ani systematyka dyrektywy w sprawie informacji o środowisku nie uzależniają uprawnienia państw członkowskich do ochrony tajemnic handlowych lub przemysłowych od podlegającego wcześniej złożeniu wniosku o poufne traktowanie. Również w dyrektywie o środkach ochrony roślin prawo do złożenia takiego wniosku jest ukształtowane jedynie jako możliwość. Jeżeli wniosek nie zostanie złożony, jedynym dającym się stwierdzić skutkiem prawnym jest to, że właściwy organ nie rozstrzyga w danym momencie o poufnym traktowaniu danych informacji.
38. Niemniej jednak nawet decyzja o poufności nie zwalnia właściwego organu z obowiązku rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o dostęp do informacji o środowisku z poszanowaniem art. 4 dyrektywy w sprawie informacji o środowisku(14). Zatem również brak decyzji o poufności nie może stanowić dla właściwego organu przeszkody w zastosowaniu art. 4.
39. Nic innego nie wynika również z art. 13 ust. 7 akapit czwarty dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin. Zgodnie z tym przepisem posiadacz wcześniej udzielonego zezwolenia może zostać zobowiązany do udostępnienia późniejszym wnioskodawcom określonych informacji, jeżeli w ten sposób unikać się będzie powielania doświadczeń na zwierzętach.
40. Fundacja ds. pszczół wywodzi z zastosowania różnych pojęć „wnioskodawcy” i „posiadacza wcześniej udzielonych zezwoleń”, że jedynie „wnioskodawca” może żądać zachowania poufności. Ten, kto już jest „posiadaczem wcześniej udzielonego zezwolenia”, nie może już żądać (z mocą wsteczną) zachowania poufności.
41. Takiego wniosku nie można jednak wyciągać. Artykuł 13 ust. 7 akapit czwarty dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin dotyczy bowiem wyłącznie szczególnej kwestii, jak należy postępować w przypadku konfliktu między wnioskodawcą i posiadaczem wcześniej udzielonych zezwoleń w odniesieniu do wyników eksperymentów na kręgowcach. Pojęcie „posiadaczy wcześniej udzielonych zezwoleń” nie ma natomiast żadnego znaczenia przy traktowaniu innych kwestii w świetle ww. dyrektywy. Dotyczy to w szczególności poufnego traktowania informacji w przypadku wniosków o dostęp do informacji.
42. Ten stosunek między prawem do złożenia wniosku o zachowanie poufności a ochroną tajemnicy handlowej i przemysłowej przez dyrektywę w sprawie informacji o środowisku jest poza tym zgodny z celami stosownej regulacji. Prawo do złożenia wniosku na podstawie art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin ma ułatwiać właściwemu organowi identyfikację wrażliwych informacji. Naruszenie tego interesu w efektywnej pracy nie uzasadnia jednakże naruszenia (przeważających) uzasadnionych interesów gospodarczych danych przedsiębiorstw, które powinny być chronione zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. d) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku poprzez zapewnienie ochrony tajemnicy handlowej lub przemysłowej.
43. W praktyce brak wniosku o poufne traktowanie może mieć jednak skutki dla ochrony tajemnicy handlowej lub przemysłowej. Bez takiego wniosku właściwe organy mogą bowiem zasadniczo uznać, że informacje, których w oczywisty sposób nie należy chronić jako tajemnicy handlowej lub przemysłowej, mogą zostać udostępnione. W takich przypadkach nie są one zobowiązane do konsultowania się z przedsiębiorstwem przed ich udostępnieniem.
44. Artykuł 19 dyrektywy w sprawie produktów biobójczych i art. 63 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin odpowiadają – w zakresie mającym znaczenie dla niniejszej kwestii – w dużej mierze art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin, i stąd też nie prowadzą do innego wniosku.
45. W konsekwencji na pierwsze dwa pytania należy odpowiedzieć w ten sposób, że poufne traktowanie informacji, które zostały przedstawione w ramach postępowań w sprawie wydania zezwoleń na podstawie dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin lub dyrektywy w sprawie produktów biobójczych, nie wymaga zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy w sprawie informacji o środowisku wcześniejszego złożenia wniosku o to poufne traktowanie na podstawie art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin, art. 19 dyrektywy w sprawie produktów biobójczych lub art. 63 ust. 1 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin.
B – W przedmiocie wykładni klauzuli dotyczącej emisji
46. Trzon wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym odnosi się do klauzuli dotyczącej emisji zawartej w art. 4 ust. 2 zdanie czwarte dyrektywy w sprawie informacji o środowisku. Stanowi ona, że państwa członkowskie nie mogą przewidzieć, iż wniosek o udostępnienie informacji zostaje odrzucony na podstawie wyjątków określonych w art. 4 ust. 2 lit. a), d), f), g) i h), jeśli dotyczy on informacji o emisjach do środowiska. W celu odmówienia ujawnienia informacji o emisjach nie można zatem powoływać się na ochronę działań organów władzy publicznej, tajemnicy handlowej, danych osobowych, osób, które informacje dostarczyły dobrowolnie, jak również na interesy związane ze środowiskiem naturalnym.
47. Dyrektywa w sprawie informacji o środowisku nie definiuje jednak sama pojęcia „emisji do środowiska”. Również konwencja z Aarhus, którą częściowo transponuje ta dyrektywa, nie zawiera definicji tego pojęcia.
48. W mojej opinii w sprawie Stichting Natuur en Milieu zajęłam już stanowisko w tej kwestii i wyraziłam tam pogląd, że zarówno informacje o uwolnieniu substancji jako takim, jak również informacje o skutkach takiego uwolnienia należy traktować jako informacje o emisjach do środowiska(15). Trybunał nie wypowiedział się jednak jeszcze w tej kwestii.
49. Pytanie dziewiąte nasuwa jednakże dotychczas jeszcze nierozważaną hipotezę, a mianowicie czy należy dokonywać rozróżnienia między emisjami z jednej strony i odprowadzaniem lub innym uwalnianiem z drugiej strony (zob. w tym względzie część 1 poniżej). Następnie zajmę się częścią pierwszą pytania trzeciego, której celem jest ustalenie, czy pojęcie emisji odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 5 dyrektywy IPPC(16) bądź w art. 3 pkt 4 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych(17) (zob. w tym względzie część 2 poniżej). Potem udzielę odpowiedzi na część drugą pytania trzeciego, a mianowicie czy klauzula dotycząca emisji powinna zostać ograniczona do informacji o rzeczywistych emisjach (zob. w tym względzie część 3 poniżej). Tak wypracowaną wykładnię klauzuli dotyczącej emisji należy jednakże zrelatywizować w świetle rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin (zob. w tym względzie część 4 poniżej).
1. W przedmiocie rozróżnienia między emisjami, odprowadzaniem i innego rodzaju uwalnianiem
50. W pytaniu dziewiątym sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy dla celów wyjątku dotyczącego tajemnicy handlowej lub przemysłowej w rozumieniu art. 4 ust. 2 lit. d) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku należy dokonać rozróżnienia między „emisjami” z jednej strony” a „odprowadzaniem i innego rodzaju uwalnianiem substancji do środowiska”. Jeżeli takie rozróżnienie miałoby zastosowanie, wówczas pojęcie emisji należałoby interpretować zawężająco.
51. Argumenty za dokonaniem rozróżnienia można wywieść z genezy oraz systematyki dyrektywy w sprawie informacji o środowisku.
52. Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie informacji o środowisku zawierał w art. 4 ust. 2 lit. d) uregulowanie, zgodnie z którym państwa członkowskie nie mogą przewidzieć, że w przypadku tajemnicy handlowej lub przemysłowej wniosek o udostępnienie informacji zostaje odrzucony ze względu na te tajemnice, jeśli informacje dotyczą uregulowanych w prawie wspólnotowym emisji, odprowadzania i innego rodzaju uwalniania substancji do środowiska(18). W odniesieniu do emisji, odprowadzania i innego rodzaju uwalniania substancji do środowiska zastosowanie miało więc jednolite uregulowanie.
53. We wspólnym stanowisku Rady treść powyższego przepisu została jednakże ograniczona do emisji, co uzasadniono zamiarem ponownego dostosowania się do brzmienia konwencji z Aarhus(19).
54. Parlament zaś nadal opowiadał się za równoległym stosowaniem pojęć „emisji”, „odprowadzania” i „innego rodzaju uwalniania”(20). W komitecie pojednawczym nie mógł jednakże przeforsować tego stanowiska, w związku z czym art. 4 ust. 2 dyrektywy w sprawie informacji o środowisku otrzymał swoje obecne brzmienie.
55. Z powyższego można by wnioskować, że klauzula dotycząca emisji nie obejmuje „odprowadzania lub innego rodzaju uwalniania substancji do środowiska”.
56. Wariant powyższego stanowiska prezentują Niemcy i Bayer CropScience, powołując się na art. 2 ust. 1 lit. b) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku. Zgodnie z tym przepisem pojęcie „informacji o środowisku” obejmuje wszystkie informacje o czynnikach, takich jak między innymi emisje, odprowadzanie i innego rodzaju uwalnianie substancji do środowiska, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. a).
57. Niemcy i Bayer CropScience wnioskują z powyższego, że pojęcie emisji należy interpretować zawężająco, ponieważ w przeciwnym razie nie pozostałaby żadna dziedzina zastosowania dla pojęć „odprowadzania” i „innego rodzaju uwalniania”.
58. Powyższe rozróżnienie uważam jednak za błędną drogę. Precyzyjne odgraniczenie emisji i odprowadzania ani nie jest zgodne z celem klauzuli dotyczącej emisji, ani nie wynika ze znaczenia tychże słów.
59. Zgodnie z art. 4 ust. 4 lit. d) konwencji z Aarhus informacje o emisjach, które mają znaczenie dla ochrony środowiska, powinny być bowiem ujawniane. Rozróżnienie między emisjami, odprowadzaniem i innego rodzaju uwalnianiem nie ma jednak żadnego widocznego znaczenia dla ochrony środowiska.
60. Znaczenie pojęć emisji, odprowadzania i uwalniania potwierdza powyższy cel, albowiem pokrywają się one w znacznym stopniu. Można by wprawdzie skłaniać się do ograniczenia emisji do uwalniania do atmosfery, zaś odprowadzania do uwalniania cieczy, jednakże to rozgraniczenie obu pojęć miałoby raczej sztuczny charakter.
61. O powyższym świadczą definicje emisji zawarte w innych uregulowaniach prawa Unii, które w znacznym stopniu stawiają na równi omawiane pojęcie z pojęciem odprowadzania. I tak, art. 3 pkt 4 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych definiuje emisje jako „bezpośrednie lub pośrednie uwolnienie substancji, wibracji, ciepła lub hałasu z punktowych lub rozproszonych źródeł w instalacji, do powietrza, wody lub ziemi”. Artykuł 2 pkt 8 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko(21) opisuje emisje jako uwalnianie do środowiska, w wyniku działalności człowieka, substancji, preparatów, organizmów lub mikroorganizmów. Definicje te nie pozostawiają miejsca na dokonanie rozróżnienia między emisjami, odprowadzaniem i innego rodzaju uwalnianiem.
62. Również wspólne użycie owych trzech pojęć w art. 2 ust. 1 lit. b) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku nie ma na celu ograniczenia pojęcia emisji. Przeciwnie, należy przyjąć, że służy ono przede wszystkim możliwie szerokiemu opisowi uwalniania substancji do środowiska. Jest to zgodne z celem dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, który zgodnie z art. 1 lit. b) polega na osiągnięciu stanu najszerszej możliwej dostępności i rozpowszechnienia w społeczeństwie informacji o środowisku(22). Pojęciu informacji o środowisku należy zatem przypisać szerokie znaczenie(23).
63. Z tego powodu pojęcia emisji, odprowadzania i innego rodzaju uwalniania pokrywają się siłą rzeczy, co nie jest obce dyrektywie w sprawie informacji o środowisku(24). Nie służą one zaś tworzeniu ściśle rozgraniczonych kategorii informacji o środowisku, które podlegałyby różnym skutkom prawnym z punktu widzenia dostępu do tych informacji.
64. Nic innego nie mogło mieć na celu zastosowanie w międzyczasie rzeczonych trzech pojęć w klauzuli dotyczącej emisji w trakcie dyskusji na temat dyrektywy w sprawie informacji o środowisku. Brak jest jakiegokolwiek argumentu przemawiającego za ograniczeniem pojęcia emisji lub za różnymi skutkami prawnymi tych trzech pojęć. Przeciwnie, rezygnację z użycia wszystkich trzech pojęć wyjaśnia z jednej strony zachowanie harmonii z konwencją z Aarhus i z drugiej strony okoliczność, że już pojęcie emisji wystarczająco opisuje przypadki uwalniania, które należy wziąć pod uwagę.
65. W konsekwencji w ramach klauzuli dotyczącej emisji zawartej w art. 4 ust. 2 zdanie czwarte dyrektywy w sprawie informacji o środowisku nie należy dokonywać rozróżnienia między emisjami, odprowadzaniem i innego rodzaju uwalnianiem.
2. W przedmiocie definicji emisji w innych dyrektywach
66. Wyżej wspomniana definicja emisji zawarta w art. 3 pkt 4 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych prowadzi do części pierwszej pytania trzeciego, a mianowicie czy klauzula dotycząca emisji musi zostać ograniczona do emisji pochodzących z instalacji. W tym przypadku stosowania środków ochrony roślin i środków biobójczych zasadniczo nie należałoby uznawać za emisje, ponieważ uwolnienie tych środków nie pochodzi z instalacji.
67. Powyższe stanowisko nie znajduje żadnej podstawy w brzmieniu dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, ponieważ dyrektywa ta nie odsyła do innych dyrektyw w zakresie definicji pojęcia emisji. Przeciwnie: pierwotna propozycja Komisji, aby ograniczyć klauzulę dotyczącą emisji do „emisji uregulowanych w prawie wspólnotowym”, to jest do takich emisji, jak zostały one zdefiniowane w innych dyrektywach, nie została uwzględniona(25).
68. Niektórzy zainteresowani opierają jednakże ograniczenie klauzuli dotyczącej emisji do emisji pochodzących z instalacji na wytycznych na temat stosowania konwencji z Aarhus. Początkowo zaproponowano w nich korzystanie z definicji art. 2 pkt 5 dyrektywy IPPC w ramach stosowania klauzuli dotyczącej emisji zawartej w konwencji z Aarhus(26). W drugim wydaniu odesłano w nich natomiast do identycznie brzmiącej definicji emisji zawartej w art. 3 pkt 4 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych(27). Obie definicje ograniczają pojęcie emisji do uwalniania z instalacji.
69. Co prawda wytyczne mogą być traktowane jako dokument wyjaśniający, który może być ewentualnie wzięty pod uwagę, wśród innych istotnych elementów, do celów wykładni konwencji. Zawarte w nim analizy nie są jednak wiążące i nie mają mocy normatywnej, która przysługuje postanowieniom konwencji z Aarhus(28).
70. W odniesieniu do omawianej kwestii należy podkreślić, że wytyczne nie zawierają żadnego uzasadnienia, dlaczego powinna mieć zastosowanie właśnie definicja z dyrektywy IPPC i z dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. Przykładowo można by także zastosować definicję zawartą w art. 2 pkt 8 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko, która to definicja nie odwołuje się do instalacji jako źródła emisji, lecz jedynie do tego, czy jest ona wynikiem działalności człowieka.
71. Nie istnieje również żaden szczególny związek między dyrektywą IPPC lub dyrektywą w sprawie emisji przemysłowych a prawem dostępu do informacji o środowisku, który to związek uzasadniałby zastosowanie definicji emisji odnoszącej się akurat do instalacji. Co prawda dyrektywa IPPC i odpowiednie fragmenty dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych przyczyniają się do transpozycji konwencji z Aarhus(29). Postanowienia konwencji z Aarhus, które odnoszą się do instalacji, mają jednak zdecydowanie węższy zakres stosowania niż prawo dostępu do informacji o środowisku.
72. I tak, przy dokładniejszej analizie klauzuli emisyjnej art. 4 ust. 4 lit. b) konwencji z Aarhus jasne staje się, że ograniczenie do emisji z instalacji jest nawet sprzeczne z jej celem. W świetle tej klauzuli należy bowiem ujawniać informacje o emisjach, które mają znaczenie dla ochrony środowiska. Okoliczność, czy emisje pochodzą z instalacji, jest jednak nieistotna dla kwestii, czy mają one znaczenie dla ochrony środowiska. Wystarczy tylko pomyśleć o emisjach związanych z transportem(30). W konsekwencji w wytycznych stwierdzono także, tuż przed odesłaniem do definicji emisji zawartej w dyrektywie w sprawie emisji przemysłowych, że co do zasady każda informacja o emisjach powinna być objęta przewidzianą w konwencji klauzulą dotyczącą emisji(31).
73. Ze względu na to, że klauzulę dotyczącą emisji należy zatem rozumieć szeroko, bardziej racjonalne jest wykorzystanie różnych definicji pojęcia emisji jako ilustracji i nieuwzględnianie ograniczeń, które wynikają jedynie z celu przyświecającego poszczególnym uregulowaniom.
74. I tak, z definicji emisji zawartej w art. 3 pkt 1 dyrektywy w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza ze średnich obiektów energetycznego spalania(32) można wywieść, że pojęcie emisji obejmuje w każdym razie wprowadzanie substancji. Zawarte w nim ograniczenie do wprowadzania substancji z obiektu energetycznego spalania do powietrza wynika zaś wyłącznie z bardzo ograniczonego celu tej dyrektywy i jest więc nieistotne.
75. Definicja emisji zawarta w art. 3 pkt 4 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych potwierdza, że emisje obejmują uwalnianie substancji. Ponadto wynika z niej, iż należy włączyć również uwalnianie wibracji, ciepła lub hałasu, ponieważ w oczywisty sposób mogą one mieć znaczenie dla ochrony środowiska w rozumieniu art. 4 ust. 4 lit. d) konwencji z Aarhus. Oczywiste jest również, że znaczenie dla środowiska ma nie tylko uwalnianie do powietrza, ale także do wody lub gleby.
76. Natomiast wyraźne ograniczenie do emisji z instalacji odpowiada jedynie celowi dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych, jakim jest uregulowanie tego szczególnego rodzaju emisji. Cel ten nie ma jednak żadnego znaczenia dla dostępu do informacji o środowisku, które mają znaczenie dla ochrony środowiska.
77. Definicja emisji zawarta w art. 2 ust. 8 dyrektywy w sprawie odpowiedzialności za środowisko potwierdza, że nie może mieć znaczenia to, czy emisje pochodzą z instalacji. Przeciwnie, znaczenie ma to, czy są one wynikiem działalności człowieka. Można z niej ponadto wywieść, że również uwalnianie organizmów lub mikroorganizmów może stanowić emisję, ponieważ także to może mieć znaczenie dla ochrony środowiska. Fakt, że nie są tam wymienione wibracje, ciepło lub hałas, nie powinien być natomiast traktowany jako powód do wyłączenia ich z klauzuli dotyczącej emisji.
78. Proponuję zatem, aby dokonywać interpretacji klauzuli dotyczącej emisji w ten sposób, że obejmuje ona informacje o uwalnianiu substancji, organizmów, mikroorganizmów, wibracji, ciepła lub hałasu do środowiska, w szczególności do powietrza, wody lub gleby, wskutek działalności człowieka.
3. W przedmiocie ograniczenia do informacji o rzeczywistych emisjach
79. W ramach części drugiej pytania trzeciego należy wyjaśnić, czy klauzula dotycząca emisji powinna zostać ograniczona do rzeczywistych emisji. W tym względzie chodzi z jednej strony o ich odgraniczenie od hipotetycznych emisji [zob. pkt a) poniżej] i z drugiej strony o kwestię, czy informacje o emisjach obejmują tylko emisje jako takie, czy też również informacje o ich skutkach [zob. pkt b)].
a) W przedmiocie odgraniczenia od hipotetycznych emisji
80. W szczególności Komisja podnosi, powołując się na moją opinię w sprawie Ville de Lyon, że klauzula dotycząca emisji obejmuje jedynie emisje rzeczywiste, a nie hipotetyczne. Jej zdaniem informacje, o których mowa w niniejszej sprawie, nie odnoszą się zaś do rzeczywistych emisji.
81. Prawdą jest, że w tamtej opinii zaprezentowałam stanowisko, że ochrona poufności informacji handlowych kończy się dopiero wtedy, gdy zostaną uwolnione substancje, do których odnoszą się poufne informacje(33).
82. Również samo pojęcie informacji o środowisku wymaga w przypadku emisji, aby miały lub mogły mieć wpływ na elementy środowiska, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku. Jeżeli wpływ ma co najwyżej hipotetyczny charakter, jest on z góry wykluczony z zakresu stosowania tej dyrektywy.
83. Należy więc zgodzić się z Komisją, że informacje o hipotetycznych emisjach nie są objęte klauzulą dotyczącą emisji.
84. Jednakże dopuszczone środki ochrony roślin są z reguły uwalniane zgodnie z ich przeznaczeniem. Dlatego też należy wyjść z założenia, że informacje o ich dopuszczeniu nie dotyczą hipotetycznych emisji.
b) W przedmiocie informacji o wpływie emisji
85. O wiele bardziej ważna jest kwestia, czy ograniczenie klauzuli dotyczącej emisji do rzeczywistych emisji oznacza, że dotyczy ona tylko informacji o emisjach jako takich, a więc tylko danych na temat tego, gdzie i kiedy dana emisja miała miejsce. W tym przypadku klauzula dotycząca emisji obejmowałaby jedynie niewiele informacji z postępowania w sprawie wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin lub produktów biobójczych. Zasadniczo chodziłoby o dane o uwalnianiu środka w trakcie badań polowych. Natomiast już wyniki tych badań nie byłyby uznawane za informacje o emisjach.
86. Jak już jednak stwierdziłam w mojej opinii w sprawie Stichting Natuur en Milieu i in.(34), to właśnie skutki stanowią powód, z którego informacje o emisjach do środowiska powinny być z reguły ujawniane. Społeczeństwo ma bowiem zwiększony interes w dowiedzeniu się, w jaki sposób może na nie wpłynąć emisja. Przed emisją wpływ na człowieka i środowisko był raczej nieprawdopodobny bądź przynajmniej ograniczony do sfery posiadacza tajemnic handlowych. Natomiast uwolnione substancje wchodzą siłą rzeczy we wzajemne oddziaływanie ze środowiskiem i może także z człowiekiem. W związku z tym w wytycznych na temat stosowania konwencji z Aarhus podkreśla się, że ochrona poufności informacji handlowych powinna się zakończyć, gdy uwolnione zostaną substancje, do których odnoszą się informacje zachowywane w tajemnicy(35). Z tego wynika właśnie, że ewentualny wpływ na środowisko nie powinien być uważany za tajemnicę handlową.
87. Sytuacja fundacji ds. pszczół ilustruje konieczność takiej wykładni. Obawia się ona, że określone środki ochrony roślin szkodzą pszczołom, których ochronie jest ona poświęcona. W celu rozwiania tych obaw potrzebuje ona możliwie szerokiego dostępu do dokumentacji dotyczącej wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu tych środków. Tylko ta dokumentacja pozwala bowiem na zrozumienie, zweryfikowanie i ewentualnie zakwestionowanie, ze względu na niewystarczające uwzględnienie ryzyka dla pszczół, podstaw wydania zezwolenia dla środków ochrony roślin(36).
88. W konsekwencji klauzula dotycząca emisji obejmuje nie tylko informacje o emisjach jako takich, ale również informacje o skutkach tych emisji.
4. W przedmiocie rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin
89. Rozporządzenie w sprawie środków ochrony roślin, które zostało wydane po klauzuli dotyczącej emisji, zmienia jednak stan prawny, ponieważ art. 63 ust. 2 określa katalog informacji, których ujawnienie naruszałoby ochronę interesów gospodarczych.
90. Rozporządzenie w sprawie środków ochrony roślin ma zastosowanie w postępowaniu głównym pod względem czasowym. Zgodnie bowiem z jego art. 84 ust. 1 weszło ono w życie w dniu 14 czerwca 2011 r. i należało je stosować od tego dnia, co potwierdza przepis przejściowy art. 80 ust. 5 w odniesieniu do będących w toku postępowań w sprawie wydania zezwolenia na wprowadzenie do obrotu i postępowań w sprawie zmiany takiego zezwolenia.
91. Z formalnego punktu widzenia katalog informacji zasługujących na ochronę na podstawie art. 63 ust. 3 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin nie stoi na przeszkodzie stosowaniu klauzuli dotyczącej emisji zawartej w dyrektywie w sprawie informacji o środowisku.
92. Po pierwsze, zgodnie z art. 63 ust. 3 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin wspomniany katalog stosuje się bez uszczerbku dla dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, a więc nie narusza on klauzuli dotyczącej emisji.
93. Po drugie, ów katalog wyjaśnia tylko, jakie informacje są objęte ochroną na podstawie niektórych wyjątków od prawa dostępu. Nie przesądza to jednak jeszcze kwestii, czy mimo wszystko należy je ujawnić z powodu nadrzędnych interesów publicznych. To właśnie ta kwestia jest uregulowana w klauzuli dotyczącej emisji w przypadku informacji, które dotyczą emisji do środowiska, w rozumieniu domniemania prawnego zakładającego istnienie nadrzędnego interesu publicznego.
94. Niemniej takie formalne podejście nie uwzględniałoby okoliczności, że przy sporządzaniu katalogu prawodawca musiał wiedzieć, iż informacje te występują w związku z zatwierdzeniem środków ochrony roślin środków ochrony roślin. Gdyby wyszedł on z założenia, że informacje dotyczące postępowania zatwierdzającego są objęte klauzulą dotyczącą emisji, ponieważ środki ochrony roślin są przeznaczone do uwalniania do środowiska, stworzyłby on katalog informacji zasługujących na szczególną ochronę przed ujawnieniem, który byłby pozbawiony wszelkiej praktycznej skuteczności. Do tych informacji miałoby bowiem zawsze zastosowanie domniemanie nadrzędnego interesu publicznego w ich ujawnieniu. Jak słusznie zauważa Komisja, nie można zakładać, że prawodawca zamierzał wydać praktycznie bezskuteczne uregulowanie.
95. W konsekwencji należy przyjąć, że prawodawca w dorozumiany sposób dokonał nowej oceny uprzedniego wyważenia, jakie zostało uprzednio dokonane między wchodzącymi w grę prawami podstawowymi i zasadami, i w związku z tym zawęził zakres klauzuli dotyczącej emisji.
96. Wspomniana powyżej nowa ocena podtrzymuje w szczególności konieczność ochrony informacji o pełnym składzie środka ochrony roślin i o zanieczyszczeniach obecnych w substancji czynnej. Jak stwierdzono w postępowaniu w sprawie C‑673/13 P, informacje te są wrażliwe przede wszystkim z tego względu, że umożliwiają wyciągnięcie wniosków co do metody produkcji i tym samym ułatwiają podrabianie(37). Ta nowa ocena prawodawcy jest zatem zgodna z wyważeniem interesów dokonanym przez Trybunał w wyroku ABNA i in.(38), na który powołuje się Bayer CropScience.
97. Wobec powyższego klauzula dotycząca emisji nie może znaleźć zastosowania do informacji wymienionych w art. 63 ust. 2 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin. O dostępie do tych informacji należy zatem decydować zgodnie z art. 4 ust. 2 zdanie trzecie dyrektywy w sprawie informacji o środowisku na podstawie wyważenia interesów w konkretnym przypadku.
98. Dla zupełności wywodu należy zauważyć, że art. 66 rozporządzenia w sprawie produktów biobójczych zawiera kolejne szczególne regulacje dotyczące dostępu do informacji, które jednak ze względów czasowych nie mają jeszcze zastosowania w postępowaniu głównym również w odniesieniu do produktu biobójczego.
5. Wniosek
99. W konsekwencji wykładni pojęcia „informacji dotyczących emisji do środowiska” występującego w art. 4 ust. 2 zdanie czwarte dyrektywy w sprawie informacji o środowisku należy dokonywać w ten sposób, że obejmuje ono informacje o uwalnianiu substancji, organizmów, mikroorganizmów, wibracji, ciepła lub hałasu do środowiska, w szczególności do powietrza, wody lub gleby, wskutek działalności człowieka, jak również informacje o skutkach tych emisji, lecz nie informacje wymienione w art. 63 ust. 2 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin.
100. Ani ochrona tajemnicy handlowej przysługująca na mocy praw podstawowych w odniesieniu do informacji o emisjach, ani art. 39 ust. 3 porozumienia TRIPS nie stoją koniecznie na przeszkodzie powyższej wykładni. Prawodawca mógł bowiem przyznać większą wagę interesowi w zakresie wpływu emisji na środowisko aniżeli interesom gospodarczym w ochronie tajemnicy handlowej i przemysłowej(39).
101. Co się tyczy w szczególności porozumienia TRIPS, prawodawca mógł uznać, że w przypadku środków ochrony roślin i produktów biobójczych ochrona społeczeństwa czyni koniecznym dostęp do spornych informacji i katalog szczególnie wrażliwych informacji przewidziany w art. 63 ust. 2 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin gwarantuje wystarczającą ochronę. Kwestia nieuczciwego wykorzystania w celach handlowych jest od tego niezależna i stanowi przedmiot szczególnych reguł, przykładowo w odniesieniu do „ochrony danych” na mocy przepisów dotyczących ochrony roślin.
102. Wreszcie należy zauważyć, że w zakresie zastosowania prawa dostępu do dokumentów Trybunał już wielokrotnie rezygnował z oceny konkretnego przypadku i uznawał ogólne domniemania(40). Wprawdzie domniemania te dotyczyły w każdym przypadku odmowy dostępu do dokumentów, jednak domniemania na rzecz dostępu do dokumentów powinny być tak samo możliwe.
C – W przedmiocie różnych szczególnych kwestii
103. Zawarte we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym pytania od czwartego do ósmego dotyczą różnych szczególnych problemów, na które można udzielić stosunkowo łatwo odpowiedzi na podstawie wypracowanej właśnie wykładni klauzuli dotyczącej emisji. Wszystkie te pytania dotyczą bowiem informacji, które służą ocenie skutków uwolnienia środków, zaś prima facie dane informacje nie są objęte art. 63 ust. 2 rozporządzenia w sprawie środków ochrony roślin, co jednak w razie stosownych zarzutów musiałby zweryfikować sąd krajowy.
104. W konsekwencji pojęcie „informacji dotyczących emisji do środowiska” w rozumieniu art. 4 ust. 2 zdanie czwarte dyrektywy w sprawie informacji o środowisku obejmuje w szczególności:
– dane, które zawierają ocenę uwolnienia do środowiska środka, jego substancji czynnej (czynnych) i jego innych składników w następstwie zastosowania tego środka, niezależnie od tego, czy wymienione dane zostały zgromadzone w drodze badań (semi‑)polowych lub w drodze badań innego rodzaju (jak na przykład badań laboratoryjnych lub badań dotyczących translokacji);
– informacje dotyczące badań laboratoryjnych, w przypadku których dana próba ma na celu zbadanie w znormalizowanych warunkach odrębnych aspektów i została przeprowadzona z wyłączeniem wielu czynników (takich jak na przykład wpływ oddziaływań klimatycznych) i często przy zastosowaniu wysokich – w stosunku do rzeczywistego użycia – dawek;
– pozostałości wykrywalne po zastosowaniu danego środka w środowisku badawczym, na przykład w powietrzu lub w glebie, w liściach, w pyłkach lub w nektarze rośliny (wyrosłej z nasion poddanych działaniu tego środka), w miodzie lub w organizmach niebędących przedmiotem zwalczania;
– pomiar znoszenia (rozpylanej substancji) przy stosowaniu środka w środowisku badawczym oraz
– źródło informacji w całości, a nie tylko dane (pomiarowe), które mogą ewentualnie z niego wynikać.
V – Wnioski
105. Proponuję, by na pytania prejudycjalne Trybunał odpowiedział następująco:
1) Poufne traktowanie informacji, które zostały przedstawione w ramach postępowań w sprawie wydania zezwoleń na podstawie dyrektywy 91/414/EWG dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin lub na podstawie dyrektywy 98/8/WE dotyczącej wprowadzania do obrotu produktów biobójczych, nie wymaga zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska wcześniejszego złożenia wniosku o to poufne traktowanie na podstawie art. 14 dyrektywy 91/414, art. 19 dyrektywy 98/8 lub art. 63 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1107/2009 dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin.
2) Wykładni pojęcia „informacji dotyczących emisji do środowiska” występującego w art. 4 ust. 2 zdanie czwarte dyrektywy 2003/4 należy dokonywać w ten sposób, że obejmuje ono informacje o uwalnianiu substancji, organizmów, mikroorganizmów, wibracji, ciepła lub hałasu do środowiska, w szczególności do powietrza, wody lub gleby, wskutek działalności człowieka, jak również informacje o skutkach tych emisji, lecz nie informacje wymienione w art. 63 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1107/2009.
3) Pojęcie „informacji dotyczących emisji do środowiska” w rozumieniu art. 4 ust. 2 zdanie czwarte dyrektywy 2003/4 obejmuje w szczególności:
– dane, które zawierają ocenę uwolnienia do środowiska środka, jego substancji czynnej (czynnych) i jego innych składników w następstwie zastosowania tego środka, niezależnie od tego, czy wymienione dane zostały zgromadzone w drodze badań (semi‑)polowych lub w drodze badań innego rodzaju (jak na przykład badań laboratoryjnych lub badań dotyczących translokacji);
– informacje dotyczące badań laboratoryjnych, w przypadku których dana próba ma na celu zbadanie w znormalizowanych warunkach odrębnych aspektów i została przeprowadzona z wyłączeniem wielu czynników (takich jak na przykład wpływ oddziaływań klimatycznych) i często przy zastosowaniu wysokich – w stosunku do rzeczywistego użycia – dawek;
– pozostałości wykrywalne po zastosowaniu danego środka w środowisku badawczym, na przykład w powietrzu lub w glebie, w liściach, w pyłkach lub w nektarze rośliny (wyrosłej z nasion poddanych działaniu tego środka), w miodzie lub w organizmach niebędących przedmiotem zwalczania;
– pomiar znoszenia (rozpylanej substancji) przy stosowaniu środka w środowisku badawczym oraz
– źródło informacji w całości, a nie tylko dane (pomiarowe), które mogą ewentualnie z niego wynikać.