NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 5. decembra 2018 (1)
Vec C‑341/17 P
Helénska republika
proti
Európskej komisii
„Odvolanie – EPUZF, EPZF a EPFRV – Výdavky vylúčené z financovania Európskou úniou – Výdavky vynaložené Helénskou republikou – Nariadenie (ES) č. 1782/2003 – Nariadenie (ES) č. 796/2004 – Právna úprava podpory na plochu – Pojem ‚trvalé pasienky‘ – Paušálna finančná oprava“
I. Úvod
1. Prejednávaným odvolaním žiada Helénska republika zrušenie rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie z 30. marca 2017 vo veci Grécko/Komisia(2) v rozsahu, v akom Všeobecný súd zamietol žalobu proti vykonávaciemu rozhodnutiu Komisie 2014/950/EÚ(3), ktorým došlo k paušálnemu kráteniu príspevku Európskej únie na rôzne poľnohospodárske podpory vyplatené Helénskou republikou.
2. Režim pomoci spoločnej poľnohospodárskej politiky (ďalej len „SPP“) sa vyznačuje nielen určitou technickou zložitosťou, ale aj tým, že jeho ustanovenia podliehajú neustálemu spresneniu, aktualizácii a rozvíjaniu.
3. Dôsledkom toho je súbežná existencia rôznych pojmov týkajúcich sa definovania poľnohospodárskych pozemkov, na ktoré možno poskytnúť podporu. Terminologické rozdiely, ktoré sa zakladajú predovšetkým na špecifickom normatívnom kontexte, v ktorom sa dané pojmy používajú, môžu viesť k značným ťažkostiam pri určení podmienok spôsobilosti dotknutých pozemkov na poskytnutie podpory.
4. V prejednávanom odvolacom konaní sú tieto ťažkosti pálčivé vzhľadom na určenie rozsahu pojmu „trvalé pasienky“ v súvislosti s jeho uplatnením v systéme SPP v rokoch 2005 až 2015. V odvolacom konaní vzniká najmä otázka zákonnosti reštriktívneho výkladu tohto pojmu Komisiou, ktorý Všeobecný súd schválil v napadnutom rozsudku.(4) Podľa tohto výkladu možno pozemok kvalifikovať ako „trvalé pasienky“ len vtedy, ak na ňom rastie prevažne tráva a bylinné krmoviny, nie však drevnaté rastliny. Tento reštriktívny výklad má ďalekosiahle dôsledky vo vzťahu k vyplateniu poľnohospodárskej podpory v stredozemských krajinách, čo vysvetľuje, prečo Španielske kráľovstvo vstúpilo do sporu ako vedľajší účastník konania na podporu Helénskej republiky. Určenie dosahu pojmu „trvalé pasienky“ je okrem prejednávaného konania relevantné aj pre ďalšie odvolacie konanie vedené Súdnym dvorom proti Helénskej republike(5), ako aj pre konanie vedené Všeobecným súdom proti Španielskemu kráľovstvu(6).
II. Právny rámec
5. V prejednávanom odvolacom konaní ide o krátenie príspevkov Únie na vyplatenie podpory za rok podania žiadosti 2008. Relevantný právny rámec tvorí nariadenie (ES) č. 1782/2003(7), ako aj vykonávacie nariadenia (ES) č. 795/2004(8) a 796/2004(9), ktoré boli na jeho základe prijaté.
6. Nariadenie č. 1782/2003 bolo nahradené nariadením (ES) č. 73/2009(10) a posledné uvedené nariadenie bolo následne nahradené nariadením (EÚ) č. 1307/2013(11). Na posledné uvedené nariadenie sa v prejednávanom prípade odvoláva Helénska republika, pretože definícia trvalého trávneho porastu v ňom uvedená je prinajmenšom vo vzťahu k jej zneniu výslovne širšia ako definícia v nariadení č. 1782/2003, ktoré je v prejednávanom prípade relevantné.
A. Nariadenie č. 1782/2003
7. Nariadenie č. 1782/2003 stanovilo spoločné podmienky pre priame platby v rámci rôznych režimov podpory príjmov, na ktoré sa vzťahuje spoločná poľnohospodárska politika. Odôvodnenia 3, 4, 21 a 24 nariadenia č. 1782/2003 v tejto súvislosti stanovujú:
„(3) S cieľom zabrániť opusteniu poľnohospodárskej pôdy a zaistiť jej udržiavanie v dobrom poľnohospodárskom a ekologickom stave je potrebné stanoviť štandardy, ktoré sa môžu alebo nemusia opierať o predpisy členských štátov. Je teda vhodné stanoviť rámec spoločenstva, v ktorom by mohli členské štáty prijať štandardy, ktoré zvažujú aj charakteristiky príslušných oblastí, najmä pôdne a klimatické podmienky, ako aj súčasné spôsoby hospodárenia (využitie pôdy, striedanie plodín, poľnohospodárskej praxe) a štruktúru poľnohospodárskych podnikov.
(4) [Keďže – neoficiálny preklad] majú stále [trvalé – neoficiálny preklad] pasienky kladný vplyv na životné prostredie, je vhodné prijať opatrenia podporujúce zachovanie súčasných stálych pastvín [trvalých pasienkov – neoficiálny preklad], aby sa zabránilo ich všeobecne rozšírenej premene na ornú pôdu.
…
(21) Režimy podpory, na ktoré sa vzťahuje Spoločná poľnohospodárska politika, poskytujú priamu podporu príjmov, najmä s cieľom zaistiť poľnohospodárskemu obyvateľstvu primeranú životnú úroveň. Tento cieľ je úzko spojený so zachovávaním vidieckych oblastí. Aby sa zabránilo nesprávnemu prideleniu zdrojov spoločenstva, je nutné, aby sa neuskutočnila žiadna platba podpory v prospech poľnohospodárov, ktorí umele vytvorili podmienky vyžadované na vyplatenie takých podpôr.
…
(24) Zlepšenie konkurencieschopnosti poľnohospodárstva spoločenstva a rozvoj štandardov v oblasti kvality potravín a životného prostredia nevyhnutne spôsobujú pokles úradných cien poľnohospodárskych produktov a zvýšenie výrobných nákladov pre poľnohospodárske podniky v spoločenstve. Na dosiahnutie týchto cieľov a propagáciu udržateľného a viac tržne orientovaného poľnohospodárstva je potrebné prejsť od podpory produkcie k podpore výrobcov zavedením oddeleného systému podpory príjmov pre každý poľnohospodársky podnik. Hoci sa čiastky skutočne vyplatené poľnohospodárom nezmenia, oddeleniam sa výrazne zvýši účinnosť podpory príjmov. Je preto vhodné, aby jednotná platba na poľnohospodársky podnik závisela od dodržovania štandardov v oblasti životného prostredia, bezpečnosti potravín, zdravia zvierat a dobrého zaobchádzania so zvieratami, ako aj od udržovania poľnohospodárskeho podniku v dobrom poľnohospodárskom a ekologickom stave.“
8. Podľa článku 2 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 1782/2003 sa:
„‚poľnohospodárskou činnosťou‘ rozumie produkcia, chov alebo pestovanie poľnohospodárskych produktov včítane zberu, dojenia, plemenárskej činnosti a chovu zvierat na poľnohospodárske[j] účely alebo udržovanie pôdy v dobrom poľnohospodárskom a ekologickom stave podľa článku 5“.
9. Článok 29 nariadenia č. 1782/2003 stanovoval:
„Bez toho, aby boli dotknuté prípadné zvláštne ustanovenia v jednom alebo druhom režime podpory, žiadna platba sa neuskutoční v prospech osôb, u ktorých sa zistí, že umelo vytvorili podmienky požadované na poskytnutie takých platieb a získali tak výhodu, ktorá nie je v súlade s cieľmi príslušného režimu podpory.“
10. Ústredným prvkom nariadenia č. 1782/2003 bola jednotná platba oddelená od výroby, upravená v hlave III. Na to, aby ju mohli poľnohospodári využiť, museli získať „platobné nároky“, ktoré spoločne s hektármi, na ktoré možno poskytnúť podporu a ktoré poľnohospodár prihlásil, viedli k vyplateniu jednotnej platby. Článok 44 („Použitie platobných nárokov“) odseku 2 v znení, ktoré je relevantné v prejednávanom prípade,(12) uvádzal:
„2. ‚Hektárom, na ktorý možno poskytnúť podporu‘ sa rozumie akákoľvek poľnohospodárska plocha poľnohospodárskeho podniku, ktorá sa využíva ako orná pôda alebo stály [trvalý – neoficiálny preklad] pasienok, okrem plôch, na ktorých sú trvalé kultúry a lesy alebo ktoré sú vyčlenené pre nepoľnohospodársku činnosť.“
B. Nariadenia č. 795/2004 a 796/2004
11. Článok 2 nariadenia č. 795/2004 v znení, ktoré je relevantné v prejednávanom prípade,(13) v relevantnej časti znie:
„Na účely hlavy III nariadenia (ES) č. 1782/2003 a pre toto nariadenie sa použijú nasledovné definície:
a) ‚poľnohospodárska pôda‘: znamená celková výmera, ktorú zaberá orná pôda, trvalé pasienky a monokultúrn[e] plodiny.“
12. Článok 2 ods. 1 nariadenia č. 796/2004 v znení, ktoré je relevantné v prejednávanom prípade a ktoré bolo zmenené nariadeniami č. 239/2005 a č. 972/2007,(14) obsahuje tieto definície:
„1. ‚Orná pôda‘ je pôda, ktorá sa používa na pestovanie plodín, a pôda vyňatá z produkcie alebo pôda udržiavaná v dobrom stave z hľadiska poľnohospodárskeho a z hľadiska životného prostredia v súlade s článkom 5 nariadenia (ES) č. 1782/2003 bez ohľadu na to, či je táto pôda pod skleníkmi alebo pod pevným, prípadne pohyblivým krytom.
1a) ‚poľnohospodárska parcela‘ znamená súvislú plochu pôdy, na ktorej jeden poľnohospodár pestuje jednu skupinu plodín; ak sa však na základe tohto nariadenia vyžaduje v rámci skupiny plodín osobitné vyhlásenie o využití časti parcely, toto osobitné využitie takisto vymedzuje poľnohospodársku parcelu;“
…
2. ‚Trvalý pasienok’ je pôda, ktorá sa minimálne päť rokov používa na pestovanie bylinných kŕmnych plodín prirodzene (samostatne osiate) alebo prostredníctvom kultivácie (osev) a nie je zahrnutá v systéme farmy na striedanie plodín, okrem pôdy v rámci režimov vyňatia z produkcie…
2a) ‚trávy alebo iné bylinné kŕmne plodiny‘ sú všetky bylinné rastliny, ktoré zvyčajne rastú na prirodzených pasienkoch alebo sú zahrnuté v zmesiach osiva pre pasienky alebo lúky v členských štátoch (aj nevyužívaných na spásanie zvieratami). …“
13. Vo vzťahu k článku 2 ods. 1 bodom 2 a 2a nariadenia č. 796/2004 odôvodnenie 1 nariadenia č. 239/2005, z ktorého vychádzajú tieto ustanovenia, v tu citovanom znení uviedlo:
„Je potrebné objasniť niekoľko definícií stanovených v článku 2 nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004. Najmä je potrebné objasniť definíciu ‚trvalý pasienok‘ v bode 2 tohto článku a tiež zaviesť definíciu výrazu ‚trávy alebo iné bylinné kŕmne plodiny‘. V tejto súvislosti sa však musí zobrať do úvahy, že členské štáty potrebujú určitú flexibilitu na zohľadnenie miestnych agronomických podmienok.“
14. Článok 8 („Všeobecné princípy týkajúce sa poľnohospodárskych parciel“) ods. 1 nariadenia č. 796/2004 v znení, ktoré je relevantné v prejednávanom prípade (t. j. nie v znení zmenenom nariadením č. 380/2009),(15) stanovuje:
„1. Pozemok[,] na ktorom sa nachádzajú stromy[,] sa bude považovať za poľnohospodársky pozemok na účely podporných režimov závislých od plochy v prípade[,] že poľnohospodárske činnosti uvedené v článku 51 nariadenia (ES) č. 1782/2003 alebo, kde je to vhodné[,] produkcia sa môže posudzovať jednoducho ako pozemky bez stromov s takou istou plochou.“
15. Stále nezmenený článok 30 ods. 2 nariadenia č. 796/2004 znel takto:
„2. Celková plocha poľnohospodárskeho pozemku môže sa môže vziať do úvahy za predpokladu, že je plne využitá podľa zvykových noriem členského štátu alebo príslušného regiónu. V iných prípadoch sa vezme do úvahy skutočne využitá plocha.
Ohľadom tých regiónov, kde určité charakteristiky, najmä živé ploty, priekopy a steny sú tradične súčasťou dobrého poľnohospodárskeho spôsobu pestovania plodín alebo praktík využívania, členské štáty môžu rozhodnúť, že príslušná plocha sa má považovať za súčasť plne využívanej plochy za podmienky, že neprekračuje celkovú šírku, ktorú stanoví členský štát. Táto šírka korešponduje s tradičnou šírkou v príslušnom regióne a nesmie prekročiť dva metre.
…“
C. Nariadenie č. 1307/2013
16. Nariadenie č. 1307/2013 nadviazalo na reformy SPP v 90. rokoch a v prvej dekáde po roku 2000.
17. Článok 4 nariadenia č. 1307/2013 teraz stanovuje:
„1. Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
h) ‚trvalý trávny porast a trvalé pasienky‘ (spolu ďalej len ‚trvalý trávny porast‘) predstavujú pôdu využívanú na pestovanie tráv alebo iných rastlinných krmív (samovysiatych) alebo pestovaných (siatych), ktorá nebola zahrnutá do systému striedania plodín v podniku päť alebo viac rokov; môžu sem patriť aj iné druhy ako kry a/alebo stromy, ktoré sa môžu spásať, pod podmienkou, že trávy a iné rastlinné krmivá prevládajú, a tiež ak členské štáty rozhodnú, môže sem patriť pôda, ktorú možno spásať a ktorá je súčasťou zaužívaných miestnych postupov, pri ktorých trávy a iné rastlinné krmivo tradične na spásaných plochách neprevládajú;
…
2. Členské štáty:
…
Členské štáty môžu rozhodnúť, že pôda, ktorú možno spásať a ktorá je súčasťou zaužívaných miestnych postupov, pri ktorých trávy a iné rastlinné krmivo tradične na spásaných plochách neprevládajú, sa má považovať za trvalý trávny porast, ako sa uvádza v odseku 1 písm. h).“
18. Článok 32 ods. 5 nariadenia č. 1307/2013 týkajúci sa vykonávania režimu základných platieb, ktorý v zásade zodpovedá režimu jednotnej platby v nariadení č. 1782/2003, znie:
„Na účely určenia ‚hektára, na ktorý možno poskytnúť podporu‘, členské štáty, ktoré prijmú rozhodnutie, ako sa uvádza v článku 4 ods. 2 druhom pododseku, môžu uplatniť koeficient zníženia v záujme premeny dotknutých hektárov na hektáre, na ktoré možno poskytnúť podporu.“
III. Okolnosti právneho sporu
A. Rozhodnutie Komisie
19. Podľa bodov 1 až 11 napadnutého rozsudku vyzerajú okolnosti predchádzajúce sporu v podstate takto.
20. Európska komisia vykonala v septembri 2008 a vo februári 2009 dve vyšetrovania, ktoré sa týkali výdavkov vynaložených Helénskou republikou z dôvodu podpory na plochu a opatrení na rozvoj vidieka v rámci záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), ako aj v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV).(16)
21. Komisia listami z 21. novembra 2008 a 13. mája 2009 oznámila Helénskej republike výsledky vyšetrovaní, ku ktorým Helénska republika zaujala písomné stanovisko v januári a júli 2009.
22. V dôsledku toho sa 8. apríla 2010 uskutočnilo bilaterálne stretnutie. Komisia 2. júna 2010 oznámila Helénskej republike svoje závery, na ktoré Helénska republika odpovedala 2. augusta 2010.
23. Komisia listom z 31. mája 2013 oznámila Helénskej republike, že naďalej trvá na svojom stanovisku, pokiaľ ide o čistú sumu a o dôvody zamýšľaných opráv.
24. Helénska republika sa následne listom z 11. júla 2013 obrátila na zmierovací orgán, ktorý napokon vo svojom stanovisku z 31. januára 2014 síce nezaznamenal zmiernenie odlišných postojov strán, avšak vyzval tieto strany na ďalšie rokovania.
25. Dňa 26. marca 2014 Komisia prijala záverečné stanovisko. Konštatovala po prvé nedostatky vo fungovaní identifikačného systému poľnohospodárskych parciel a zemepisných informačných systémov(17) ovplyvňujúce krížové a administratívne kontroly, po druhé nedostatky pri kontrolách na mieste, ako aj po tretie nesprávne výpočty platieb a sankcií. Komisia navyše zdôraznila opakujúcu sa povahu týchto nedostatkov. Konečná čistá suma opravy stanovenej Helénskej republike bola vo výške 86 007 771,11 eura.
26. Dňa 19. decembra 2014 Komisia prijala sporné vykonávacie rozhodnutie. Komisia týmto rozhodnutím voči Helénskej republike uplatnila výdavky za rok žiadosti 2008 v oblasti podpory na plochu v celkovej výške 61 012 096,85 eura, z ktorej následne odpočítala 2 135 439,32 eura, takže výška finančných dosahov, ktoré z toho vyplývajú, je 58 876 657,53 eura. Komisia navyše uplatnila výdavky v oblasti rozvoja vidieka v celkovej výške 10 504 391,90 eura, z ktorej odpočítala 2 588 231,20 eura, takže výška finančných dosahov, ktoré z toho vyplývajú, je 7 916 160,70 eura.
27. Opravy boli rozdelené podľa tejto klasifikácie:
– Pre poľnohospodárov deklarujúcich iba pasienky bola uložená paušálna oprava vo výške 10 %.
– Pre poľnohospodárov [nedeklarujúcich žiadne] pasienky bola uložená paušálna oprava vo výške 2 %.
– Pre doplnkovú podporu viazanú na plochu bola uložená paušálna oprava vo výške 5 %.
– Pre všetky opatrenia na rozvoj vidieka založené na ploche sa uložila paušálna oprava vo výške 5 %.
28. Komisia vo svojej súhrnnej správe(18) priloženej k napadnutému rozhodnutiu odôvodnila opravy opakovane zistenými nedostatkami v integrovanom správnom a kontrolnom systéme, konkrétne pokiaľ ide o fungovanie SIPA‑SIG a kontroly na mieste, ktoré nespĺňali požiadavky článku 20 nariadenia č. 1782/2003, resp. článkov 23 a 30 nariadenia č. 796/2004. Zistili sa okrem iného tieto nezrovnalosti:
– Pri uplatnení SIPA‑SIG, najmä vo vzťahu k plochám využívaným ako pasienky, boli zistené pochybenia týkajúce sa hraníc referenčných pozemkov a ich maximálnej prípustnej plochy. Na základe toho krížové kontroly, ktorých cieľom je zabrániť neoprávnenému poskytnutiu rovnakej podpory na ten istý pozemok, často nie sú presvedčivé.
– Pri kontrolách na mieste boli ako spôsobilé kvalifikované tie pozemky, ktoré nesplnili kritériá pre pasienky na základe článku 2 ods. 1 bodov 2 a 2a nariadenia č. 796/2004; pozemky boli pokryté drevnatými rastlinami a bylinnými rastlinami, nachádzali sa vo vzdialených oblastiach, bez viditeľných hraníc. Plochy neboli vymerané. Navyše kontroly na mieste prostredníctvom diaľkového snímania, ako aj klasické kontroly na mieste boli nedostatočné.
29. Tieto nedostatky boli pokračujúcim zlyhaním vo fungovaní kľúčových a sekundárnych kontrol, a tým spôsobili riziko straty pre poľnohospodárske fondy vo vzťahu k podpore na plochu. Odrazilo sa to aj na doplnkovej podpore „viazanej“ na plochu.
B. Rozsudok Všeobecného súdu
30. Žalobou z 2. marca 2015 Helénska republika žiadala Všeobecný súd, aby zrušil sporné vykonávacie rozhodnutie v rozsahu, v akom za rok podania žiadosti 2008 vylúčil z financovania Európskou úniou 10 % celkových výdavkov vynaložených na pomoc na pasienky, 5 % celkovej výšky výdavkov vynaložených na súvisiacu doplnkovú pomoc a 5 % celkových výdavkov vynaložených v oblasti rozvoja vidieka.
31. Všeobecný súd najprv vo vzťahu k oprave vo výške 10 % výdavkov vynaložených na pomoc na pasienky konštatoval, že táto oprava je bez ohľadu na výklad pojmu „trvalé pasienky“ odôvodnená a primeraná už len z dôvodu nedostatkov integrovaného správneho a kontrolného systému.(19) Všeobecný súd sa v tejto súvislosti odvolával na nesprávne uplatnenie SIPA‑SIG, čo malo vplyv na zistenie viacnásobných deklarácií a na spoľahlivosť správnych krížových kontrol, na neexistenciu výmery plôch v rámci kontrol na mieste, ako aj na nesprávne vykonanie kontrol prostredníctvom diaľkového snímania; neboli uložené ani údaje, ktoré by boli umožnili sledovanie skutočne vykonaných kontrol na mieste.(20) Vzhľadom na tieto rozsiahle nedostatky Všeobecný súd rozhodol, že otázka týkajúca sa spôsobilosti deklarovaných plôch ako „trvalých pasienkov“ podľa článku 2 ods. 1 bodu 2 nariadenia č. 796/2004, a tým aj otázka výkladu tohto pojmu nie sú relevantné na účely rozhodnutia.(21) Napriek tomu Všeobecný súd výslovne schválil hodnotenie Komisie týkajúce sa spôsobilosti plôch a výklad pojmu „trvalé pasienky“, na ktorom sa toto hodnotenie zakladá.(22)
32. Po druhé Všeobecný súd zachoval opravu vo výške 5 % pre doplnkovú podporu viazanú na plochu.(23)
33. Po tretie Všeobecný súd zrušil sporné vykonávacie rozhodnutie v rozsahu, v akom vo vzťahu k výdavkom vynaloženým v oblasti rozvoja vidieka, ktoré boli stanovené za rozpočtový rok 2009 v súvislosti s rokom podania žiadosti 2008, bola vykonaná oprava vo výške 5 007 867,36 eura s finančnými dosahmi vo výške 2 689 811,61 eura (po odpočítaní 2 318 055,75 eura). Podľa Všeobecného súdu totiž Komisia dostatočne neodôvodnila, v akej miere zohľadnila skoršiu opravu realizovanú vo vykonávacom rozhodnutí 2013/214/EÚ(24), aby zabránila dvojitej oprave.(25)
34. Vo zvyšnej časti Všeobecný súd žalobu zamietol a Helénskej republike uložil nahradiť trovy konania.
IV. Návrhy a konanie pred Súdnym dvorom
35. Listom zo 6. júna 2017 Helénska republika podala návrh na začatie odvolacieho konania proti napadnutému rozsudku. Navrhuje, aby Súdny dvor
– zrušil napadnutý rozsudok v rozsahu, v akom bola zamietnutá žaloba proti spornému vykonávaciemu rozhodnutiu,
– zrušil sporné vykonávacie rozhodnutie a
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
36. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor
– zamietol odvolanie sčasti ako neprípustné, sčasti ako nedôvodné a
– zaviazal Helénsku republiku na náhradu trov konania.
37. Španielske kráľovstvo vstúpilo do sporu ako vedľajší účastník na podporu Helénskej republiky. Navrhuje, aby Súdny dvor
– vyhovel odvolaniu a
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
38. Účastníci konania podali písomné pripomienky. Pojednávanie sa konalo 13. septembra 2018.
V. Právne posúdenie
39. Odvolanie, ktorého neprípustnosť Komisia namieta (k tomu pozri časť A), sa zakladá spolu na šiestich odvolacích dôvodoch. Prvé tri odvolacie dôvody Helénskej republiky smerujú proti posúdeniu Všeobecného súdu vo vzťahu k paušálnej oprave vo výške 10 % pre poľnohospodárov, ktorí deklarovali iba pasienky (k tomu pozri časť B). Štvrtým a piatym odvolacím dôvodom namieta posúdenie Všeobecného súdu vo vzťahu k paušálnej oprave vo výške 5 % pre doplnkovú podporu viazanú na plochu (k tomu pozri časť C). Napokon šiestym odvolacím dôvodom Helénska republika kritizuje posúdenie Všeobecného súdu vo vzťahu k paušálnej oprave vo výške 5 % v oblasti rozvoja vidieka v rozsahu, v akom nebola Všeobecným súdom zrušená (k tomu pozri časť D).
A. O prípustnosti odvolania
40. Helénska republika sa na rozdiel od tvrdení Komisie neobmedzuje iba na zopakovanie žalobných dôvodov, ktoré boli uvedené už na prvom stupni proti pôvodnému rozhodnutiu Komisie. Bez ohľadu na podobnosť medzi odvolacími dôvodmi a žalobnými dôvodmi, uvedenými pôvodne proti rozhodnutiu Komisie, a podrobnými odkazmi na prvostupňové podania Helénska republika skôr formuluje samostatnú právnu kritiku vyjadrení Všeobecného súdu s odkazom na konkrétne, čiastočne doslovne citované úryvky jeho rozsudku.
41. Z tohto dôvodu je žaloba prípustná.
B. Odvolacie dôvody proti posúdeniu Všeobecného súdu týkajúcemu sa finančnej opravy vo výške 10 % výdavkov pre poľnohospodárov deklarujúcich iba pasienky
42. Helénska republika podáva tri odvolacie dôvody proti posúdeniu Všeobecného súdu, ktoré sa týka paušálnej opravy vo výške 10 % výdavkov pre poľnohospodárov deklarujúcich iba pasienky.(26)
43. Prvý a druhý odvolací dôvod súvisia s otázkou spôsobilosti deklarovaných plôch podľa článku 2 ods. 1 bodu 2 nariadenia č. 796/2004, ktorý definuje pojem „trvalý pasienok“ (k tomu pozri 1. a 2. časť). Tretí odvolací dôvod Helénskej republiky smeruje proti hodnoteniu Všeobecného súdu, že paušálna kvóta opravy vo výške 10 % mohla byť stanovená už len z dôvodu nedostatkov integrovaného správneho a kontrolného systému (k tomu pozri 3. časť).
1. Prvý odvolací dôvod
44. Helénska republika svojím prvým odvolacím dôvodom po prvé namieta proti porušeniu článku 2 ods. 1 bodu 2 nariadenia č. 796/2004 z dôvodu nesprávneho výkladu pojmu „trvalý pasienok“ [k tomu pozri písm. a)]. Po druhé namieta proti úvahám v bode 66 napadnutého rozsudku [k tomu pozri písm. b)], ktoré sú podľa nej nesprávne a nedostatočne odôvodnené. Po tretie Všeobecnému súdu vytýka, že kritérium posúdenia, ktoré je relevantné pre výklad pojmu „trvalý pasienok“, nevysvetlil dostatočne [k tomu pozri písm. c)].
a) Prvá časť prvého odvolacieho dôvodu
45. Helénska republika tvrdí, že napadnutý rozsudok nesprávne posúdil správny výklad pojmu „trvalé pasienky“ vzhľadom na typy vegetácií obsiahnuté v tomto pojme.
46. Podľa Všeobecného súdu pokiaľ ide o podporu na pasienky, kritériom vyplývajúcim z nariadenia č. 796/2004 bol druh vegetácie nachádzajúcej sa na predmetnej ploche. Má to zabezpečiť, aby sa neposkytla podpora na plochy, na ktorých sa nevykonáva poľnohospodárska činnosť. Prevaha rastlín, ktoré nie sú bylinnými rastlinami, totiž v prípade pasienkov slúži ako indícia v prospech zanechania poľnohospodárskej činnosti na predmetných plochách. Cieľom obmedzenia definície pojmu „trvalý pasienok“ iba na plochy pokryté trávou a bylinnými krmovinami je zabrániť riziku poskytnutia podpory na plochy, ktoré sa nevyužívajú skutočne na chov zvierat.(27)
47. Podľa vysvetlení Všeobecného súdu(28) kvalifikovanie plochy ako „trvalého pasienku“ podľa nariadení č. 1782/2003 a 796/2004 teda predpokladá „plochu využívanú na poľnohospodársku výrobu“,(29) čo sa vzťahuje „v zásade iba na trávy a bylinné krmoviny“,(30) avšak „lesy a pozemky pokryté drevnatými rastlinami sú v zásade“(31) vylúčené. „Prípustný [je] iba marginálny výskyt drevnatých rastlín“, „v rozsahu, v akom neobmedzujú vývoj bylinných krmovín, a tým skutočné využívanie pozemkov ako pasienkov“.(32)
48. Podrobnosti, najmä vo vzťahu ku konkrétnej prípustnej miere koexistencie trávnatých a drevnatých rastlín, nie sú uvedené. Hoci Všeobecný súd v tejto súvislosti odkazuje na príručku Joint Research Center (JRC) Komisie na poskytnutie usmernení k čo najlepšiemu dodržiavaniu účinných zákonných ustanovení týkajúcich sa SPP(33) z roku 2008,(34) neuvádza však, aký význam tomu prikladá.(35)
49. Helénska republika, podporovaná Španielskym kráľovstvom, argumentuje v prospech extenzívneho výkladu pojmu „trvalé pasienky“, ktorý zahŕňa aj pasienky tzv. „stredomorského rázu“, ktorých vegetácia sa vyznačuje aj (resp. iba) krovím a drevnatými rastlinami.
50. Podľa ustálenej judikatúry súdov Únie na účely výkladu ustanovení práva Únie treba zohľadniť nielen ich znenie, ale aj ich kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej sú súčasťou.(36)
51. Základom výkladu je v prejednávanom prípade systém podpory viazanej na plochu, ako to sa to javí podľa nariadení č. 1782/2003 a 796/2004, platných pre rok podania žiadosti 2008.
52. Helénska republika navyše odkazuje na článok 4 ods. 1 písm. h) nariadenia č. 1307/2013, ktorý obsahuje širokú definíciu pojmu „trvalý trávny porast“. Podľa tohto ustanovenia sa za „trvalý trávny porast“ môžu považovať aj plochy, na ktorých rastú iné druhy rastlín ako kry a/alebo stromy, ktoré sa môžu spásať, pod podmienkou, že trávy a iné rastlinné krmivá prevládajú, alebo plochy, pri ktorých trávy a iné rastlinné krmivo tradične na spásaných plochách neprevládajú a ktoré sú súčasťou zaužívaných miestnych postupov.(37)
53. Ako správne poznamenali všetci účastníci konania, priame uplatnenie tohto ustanovenia, ktoré nadobudlo účinnosť až po období, ktoré je relevantné pre prejednávané konanie, je z dôvodu nenariadenia spätného účinku vylúčené. Na rozdiel od tvrdenia Helénskej republiky ustanovenie možno aj v rámci výkladu uplatniť iba obmedzene. Ustanovenia, ktoré nahradili pôvodné ustanovenia, samy osebe neobsahujú záväzné informácie o normatívnom obsahu predchádzajúcich ustanovení, pretože zmeny v znení možno chápať nielen ako objasnenie, ale aj ako obsahovú zmenu právneho stavu.(38) V prejednávanom prípade treba predsa konštatovať, že definícia „trvalý trávny porast“ v nariadení č. 1307/2013 prinajmenšom neodporuje extenzívnemu výkladu tohto pojmu za platnosti nariadenia č. 1782/2003.
54. Východiskom výkladu je článok 2 ods. 1 bod 2 nariadenia č. 796/2004 v znení, ktoré je relevantné v čase prejednávaného konania.(39) Toto ustanovenie definuje „trvalý pasienok“ ako „pôdu využívanú na pestovanie tráv alebo iných bylinných krmovín (samovysiatych) alebo pestovaných (siatych), ktoré nie sú zahrnuté do rotácie podniku už päť alebo viac rokov“. „Trávy alebo iné bylinné kŕmne plodiny“ sú podľa článku 2 ods. 1 bodu 2a nariadenia č. 796/2004 „všetky bylinné rastliny, ktoré zvyčajne rastú na prirodzených pasienkoch alebo sú zahrnuté v zmesiach osiva pre pasienky alebo lúky v členských štátoch (aj nevyužívaných na spásanie zvieratami)“.(40)
55. Vyplývajú z toho tri závery: po prvé článok 2 ods. 1 body 2 a 2a nariadenia č. 796/2004 vyžaduje na účely zaradenia ako trvalého pasienku vegetáciu typu „bylinné rastliny“.(41) Po druhé pôvod tejto vegetácie je irelevantný. Článok 2 ods. 1 bod 2 nariadenia č. 796/2004 výslovne uvádza tak pestovanie prirodzene, ako aj prostredníctvom kultivácie. Z toho po tretie vyplýva, že formulácia „na pestovanie tráv alebo iných bylinných krmovín“ sa nemá chápať v bežnom zmysle slova „pestovanie“ ako sadenie a aktívne obrábanie pôdy s cieľom výroby poľnohospodárskych produktov. V každom prípade však môže poukazovať na poľnohospodárske využitie dotknutých plôch.
56. Znenie článku 2 ods. 1 bodu 2 nariadenia 796/2004 preto bezpochyby zahŕňa iba poľnohospodársky využité plochy, na ktorých rastú výlučne bylinné rastliny. Znenie je nejasné, pokiaľ ide o zmiešané plochy: je otázne, či výslovným uvedením „tráv a iných bylinných kŕmnych plodín“ mala byť kategoricky vylúčená prítomnosť, resp. poľnohospodárske využitie iných foriem vegetácie.
57. Striktné chápanie, podľa ktorého zmiešané plochy a plochy pokryté výlučne drevnatými rastlinami nie sú zahrnuté v pojme „trvalé pasienky“, však treba odmietnuť.
58. Podľa odôvodnenia 1 nariadenia č. 239/2005 členské štáty potrebujú v súvislosti s definíciami „trvalý pasienok“, resp. „trávy alebo iné bylinné kŕmne plodiny“ určitú flexibilitu na zohľadnenie rôznych agronomických podmienok v Únii.(42) Z toho možno vyvodiť záver, že definícia „trvalého pasienku“ v článku 2 ods. 1 bode 2 nariadenia č. 796/2004 v znení zmenenom nariadením č. 239/2005 – najmä vzhľadom na vegetáciu – nemožno vykladať príliš úzko. Ako uviedla Helénska republika, ako aj Španielske kráľovstvo na pojednávaní, faktormi, ktoré majú vplyv na agronomické podmienky, sú predovšetkým environmentálne podmienky ako geografia a klíma, ako aj poľnohospodárske tradície.
59. Po druhé treba zohľadniť, že nariadenie č. 796/2004 so svojou definíciou „trvalého pasienku“ slúži na vykonanie nariadenia č. 1782/2003, ktoré upravuje okrem iného jednotnú platbu, v rámci ktorej sa „trvalý pasienok“ javí ako plocha, na ktorú možno poskytnúť podporu.(43) Vykonávacie nariadenie sa má, pokiaľ je to možné, vykladať v súlade s ustanoveniami základného nariadenia.(44)
60. Nariadenie č. 1782/2003 vo vzťahu k „trvalým pasienkom“ nestanovuje žiadnu špecifickú vegetáciu. Článok 44 ods. 2 tohto nariadenia vylučuje iba „trvalé kultúry“ a „lesy“.(45) Hoci niektoré jazykové verzie tohto ustanovenia poukazujú na vegetáciu typu „bylinné rastliny“,(46) prevažná väčšina jazykových verzií používa pojmy, ktoré sú neutrálne z hľadiska vegetácie a ktoré možno preložiť skôr ako „trvalé pasienky“.(47)
61. Navyše „stály pasienok“ podľa článku 44 ods. 2 nariadenia č. 1782/2003 v spojení s článkom 2 písm. a) nariadenia č. 795/2004 predstavuje podtyp poľnohospodárskej pôdy. Článok 2 písm. a) nariadenia 795/2004 totiž definuje pojem „poľnohospodárska pôda“ ako „celkovú výmeru, ktorú zaberá orná pôda, trvalé pasienky a monokultúrn[e] plodiny“.(48)
62. Určujúcim znakom každej poľnohospodárskej pôdy, na ktorú možno poskytnúť podporu, je „poľnohospodárska činnosť“ podľa článku 2 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 1782/2003, ktorá sa na nej vykonáva.(49) Vyplýva to na jednej strane z ohraničenia opustenej poľnohospodárskej pôdy, ako je uvedená v odôvodnení 3 tohto nariadenia, na druhej strane z funkcie jednotnej platby vyjadrenej v odôvodneniach 21 a 24 na stabilizáciu poľnohospodárskych príjmov s cieľom zaistiť poľnohospodárskemu obyvateľstvu primeranú životnú úroveň.(50) Podporu príjmov však podľa odôvodnenia návrhu Komisie na prijatie nariadenia č. 1782/2003 môžu získať iba aktívni poľnohospodári, „ktorí skutočne vykonávajú výrobnú činnosť alebo udržujú pozemok v dobrom poľnohospodárskom stave, čím je zachovaná spojitosť s využívaním pôdy“.(51)
63. Z vyššie uvedeného vo vzťahu k definícii „trvalých pasienkov“ vyplýva, že typ vegetácie predstavuje vo vzťahu k využívaniu pôdy subordinované kritérium. Rozhodujúce je teda skutočné využívanie pôdy na jednu z poľnohospodárskych činností typických pre „trvalé pasienky“.(52) Podľa článku 2 ods. 1 písm. c) nariadenia č. 1782/2003 môže ísť napríklad o chov zvierat, ako uviedli Helénska republika a Španielske kráľovstvo.
64. Prítomnosť drevnatých rastlín preto nemôže brániť kvalifikovaniu pôdy ako „trvalý pasienok“, ak tým nie je obmedzené efektívne vykonávanie poľnohospodárskej činnosti. O takýto prípad môže ísť napríklad vtedy, ak drevnaté rastliny majú v porovnaní s bylinnými rastlinami vedľajšiu úlohu. Navyše prítomnosť drevnatých rastlín môže dokonca podporiť efektivitu výkonu poľnohospodárskej činnosti. Efektivita sa má totiž vždy chápať v konkrétnom, vyššie uvedenom kontexte(53) agronomických podmienok. Zmiešané plochy, resp. plochy pokryté výlučne drevnatými rastlinami preto v každom prípade musia patriť pod pojem „trvalé pasienky“, ak na základe prevládajúcich agronomických podmienok nemožno očakávať vegetáciu s dominanciou bylinných rastlín, a preto tieto plochy musia byť využívané na činnosti typické pre „trvalé pasienky“.
65. Tento široký výklad pojmu „trvalé pasienky“, ktorý popri plochách pokrytých iba bylinnými rastlinami zahŕňa aj zmiešané plochy a plochy pokryté výlučne drevnatými rastlinami, pokiaľ slúžia na efektívne poľnohospodárske využitie, zodpovedá aj cieľom nariadenia č. 1782/2003, konkrétne stabilizácii poľnohospodárskych príjmov, zachovaniu vidieckych oblastí a ochrane životného prostredia.
66. Cieľ stabilizovať poľnohospodárske príjmy(54) sa podľa koncepcie nariadenia č. 1782/2003 vzťahuje bez rozdielu na celé poľnohospodárske obyvateľstvo. Regionálny pôvod poľnohospodára preto nemôže, a to ani len nepriamo, určiť prístup k jednotnej platbe stanovenej v tomto nariadení. To by však bol prípad, keď by bol jeden typ vegetácie, ktorej výskyt výrazne podmieňuje klíma, rozhodujúci z hľadiska spôsobilosti poľnohospodárskej pôdy na podporu. Nie je preto prijateľné, aby aktívni poľnohospodári, ktorí za prevládajúcich agronomických podmienok efektívne využívajú pôdu, ktorú majú k dispozícii, profitovali zo stabilizácie ich príjmov prostredníctvom jednotnej platby v menšej miere ako poľnohospodári z iných členských štátov Únie iba z dôvodu rozdielnej vegetácie v dôsledku klimatických podmienok.
67. Navyše podľa odôvodnenia 21 nariadenia č. 1782/2003 stabilizácia príjmov je úzko spojená so zachovávaním vidieckych oblastí.(55) Komisia v tejto súvislosti pri reforme SPP 2003 zohľadnila aj cielenú podporu rozmanitých tradičných a ekologicky hodnotných poľnohospodárskych systémov v záujme zadržať trend smerujúci k čoraz špecializovanejšiemu chovu zvierat a pestovaniu obilnín, ako aj monokultúrnych plodín.(56) Za týchto okolností sa zdá, že práve tradične obhospodarované zmiešané plochy a plochy pokryté výlučne drevnatými rastlinami sú hodné podpory.
68. Okrem toho ochrana životného prostredia patrí nielen medzi všeobecné ciele SPP,(57) ale aj medzi konkrétne ciele režimu jednotnej platby podľa nariadenia č. 1782/2003.(58) V tejto súvislosti má podpora „trvalých pasienkov“ podľa odôvodnení 3 a 4 tohto nariadenia osobitný význam, keďže predstavuje finančnú motiváciu v záujme vyhnutia sa ekologicky nežiaducim situáciám, konkrétne opusteniu poľnohospodárskej pôdy, resp. premene ďalšej pôdy na ornú pôdu. Efektivitu tohto mechanizmu by však podkopalo, ak by sa definícia „trvalého pasienku“ v článku 2 ods. 1 bode 2 nariadenia č. 796/2004 vo vzťahu k vegetácii vykladala príliš reštriktívne. Aj keď nehrozí opustenie, resp. premena pôdy vzhľadom na ochranu životného prostredia, široká definícia sa zdá byť nevyhnutná. V opačnom prípade by totiž došlo k podnecovaniu odstránenia odchýlnych štruktúr vegetácie bez ohľadu na ich ekologické využitie, aj keď nemajú negatívny vplyv na vykonávanie poľnohospodárskej činnosti na dotknutých plochách.
69. Široké chápanie „trvalých pasienkov“ vychádzajúce z cieľov nariadenia č. 1782/2003, ktoré smerodajne nadväzuje na efektívne poľnohospodárske využitie, však neznamená, že kritérium vegetácie zakotvené v článku 2 ods. 1 bode 2 nariadenia č. 796/2004 sa stáva obsolentné. Skôr to zakladá zákonnú domnienku v tom zmysle, že pôdu využívanú na poľnohospodárske účely, ktorej vegetácia sa skladá výlučne z bylinných rastlín, možno automaticky kvalifikovať ako „trvalý pasienok“ v zmysle článku 2 ods. 1 bodu 2 nariadenia č. 796/2004. Naproti tomu v prípade zmiešaných plôch, resp. plôch pokrytých výlučne drevnatými rastlinami je potrebné rozsiahlejšie posúdenie, v rámci ktorého sa má preukázať efektívne využívanie a prípadne tradičný spôsob hospodárenia.
70. Článok 8 ods. 1 a článok 30 ods. 2 nariadenia č. 796/2004(59) ďalej zdôrazňujú, že efektívne poľnohospodárske využívanie, resp. spôsoby hospodárenia sú pre spôsobilosť pôdy na podporu dôležitejšie ako krajinné znaky. Parcely, na ktorých sa nachádzajú stromy, alebo majú iné charakteristiky ako živé ploty, priekopy alebo steny, sa predsa považujú za poľnohospodárske parcely, pokiaľ poľnohospodárska činnosť nie je obmedzená, resp. tieto charakteristiky sú súčasťou miestnych poľnohospodárskych tradícií.(60)
71. Naproti tomu článok 132 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1782/2003 (Extenzifikačné prémie), na ktorý odkazuje Španielske kráľovstvo, na účely výkladu pojmu „trvalé pasienky“ nie je priamo relevantný. Extenzifikačná prémia je súčasťou podporného režimu na zníženie intenzívneho chovu zvierat, ktorý nie je založený na pôde a ktorý sa uplatňoval už pred zavedením jednotnej platby. Pojem „pasienky“, ktorý sa v tejto súvislosti používa, neoznačuje pôdu, na ktorú možno poskytnúť podporu, ale slúži iba ako matematická jednotka na výpočet intenzity chovu, t. j. pomer dobytčích jednotiek na hektár. Aj keď vzhľadom na skutočnosť, že „trvalé pasienky“ sa využívajú najmä na chov zvierat, možno očakávať určité priblíženie pojmov, pojem „trvalé pasienky“ sa má predsa vymedziť iba vo svojom špecifickom kontexte.
72. Zahrnutie zmiešaných plôch a plôch pokrytých výlučne drevnatými rastlinami do definície „trvalý pasienok“ podľa článku 2 ods. 1 bodu 2 nariadenia č. 796/2004 napokon nezvyšuje riziko zneužitia. Odôvodnenie 21 a článok 29 nariadenia č. 1782/2003 tak síce stanovujú, že v prospech poľnohospodárov, u ktorých sa zistí, že umelo vytvorili podmienky požadované na vyplatenie jednotnej platby a získali tak výhodu, ktorá nie je v súlade s cieľmi jednotnej platby, sa neuskutoční žiadna platba.(61) Zmiešané plochy a plochy pokryté výlučne drevnatými rastlinami, ktoré sú využívané nanajvýš pro forma, t. j. bez úmyslu využiť ich poľnohospodársky potenciál, iba na účely vytvorenia spôsobilosti na poskytnutie podpory, však ani podľa širokej definície „trvalých pasienkov“ nezískajú podporu, pretože na účely podpory je smerodajné poľnohospodárske využitie pôdy.
73. Široké chápanie pojmu „trvalý pasienok“ v nariadeniach č. 1782/2003 a 796/2004, platných pre rok podania žiadosti 2008, ktorý sa zakladá na efektívnom využívaní pôdy na poľnohospodársku činnosť typickú pre „trvalé pasienky“, sa teda napokon výrazne podobá definícii „trvalého trávneho porastu“ v článku 4 ods. 1 písm. h) neskoršieho nariadenia č. 1307/2013. Táto definícia zahŕňa popri trávnatých plochách výslovne aj pôdy pokryté inými druhmi rastlín, ktoré sa môžu spásať ako súčasť miestnych postupov.(62) Z toho vyplýva, že – aj keď nariadenie č. 1307/2013 samo osebe v zásade nepripúšťa záväzné závery vo vzťahu k výkladu nariadenia č. 796/2004(63) – pojem „trvalý pasienok“ podľa článku 2 ods. 1 bodu 2 nariadenia č. 796/2004 v každom prípade nemožno chápať širšie ako tento pojem uvedený v článku 4 ods. 1 písm. h) nariadenia č. 1307/2013.
74. Nariadenie č. 1307/2013 v tejto súvislosti v rámci výpočtu jednotnej platby umožňuje zohľadniť, že plochy pokryté iba bylinnými rastlinami v porovnaní so zmiešanými plochami a plochami pokrytými výlučne drevnatými rastlinami typicky vyžadujú iné náklady na zachovanie. Článok 32 ods. 5 nariadenia č. 1307/2013 totiž v tejto súvislosti stanovuje koeficient zníženia, ktorý môžu členské štáty uplatniť fakultatívne. Pokiaľ ide o účinky, podobá sa systému pro rata, ktorý stanovil napríklad grécky akčný plán z roku 2012 spomínaný v napadnutom rozsudku,(64) vzhľadom na novú právnu úpravu zavedenú nariadením č. 1307/2013.(65) Pri uplatnení takéhoto systému sa na účely výpočtu jednotnej platby, ktorá sa má vyplatiť, percentuálne zníži celkový počet hektárov „trvalých pasienkov“ v závislosti od existujúceho stavu dreva.
75. Pokiaľ sa pojem „trvalý pasienok“ v článku 2 ods. 1 bode 2 nariadenia č. 796/2004 chápe ako pôda, ktorá sa efektívne využíva na poľnohospodársku činnosť typickú pre „trvalé pasienky“, nebráni to uplatneniu systému pro rata. Umožňuje, aby sa množstvo bylinných rastlín na trvalých pasienkoch úmerne zohľadnilo pri výpočte podpory.
76. Tým sa však nespochybňuje základná kvalifikácia dotknutej pôdy ako „trvalého pasienku“. Na rozdiel od názoru Komisie, ako Španielske kráľovstvo správne poznamenalo na pojednávaní, totiž otázka spôsobilosti „trvalého pasienku“ na podporu predbieha otázku, či podporu poskytnutú na túto pôdu možno z dôvodu existencie drevnatých rastlín percentuálne znížiť na základe uplatnenia systému pro rata.
77. Je pravda, že Všeobecný súd v napadnutom rozsudku konštatoval, že skutočné, efektívne využitie pôdy na poľnohospodársku činnosť predstavuje zásadnú podmienku spôsobilosti tejto pôdy na podporu podľa nariadenia č. 1782/2003.(66) Všeobecný súd však v konečnom dôsledku potvrdil hodnotenie Komisie v spornom vykonávacom rozhodnutí, a tým orientačnej povahe vegetácie skladajúcej sa z bylinných rastlín, ako rozhodujúcej podmienke pre kvalifikovanie pôdy ako „trvalého pasienku“, pripísal príliš veľký význam.(67) Prvá časť prvého odvolacieho dôvodu je preto dôvodná.
b) Druhá časť prvého odvolacieho dôvodu
78. V druhej časti prvého odvolacieho dôvodu Helénska republika namieta proti konštatovaniu Všeobecného súdu v bode 66 napadnutého rozsudku, podľa ktorého boli sporné plochy nespôsobilé na poskytnutie podpory bez ohľadu na definíciu pojmu „trvalé pasienky“. Všeobecný súd nezohľadnil dostatočne, ako ani Komisia v spornom vykonávacom rozhodnutí, že iba časť deklarovaných plôch bola použitá na uplatnenie platobných nárokov v rámci jednotnej platby.(68)
79. Helénska republika touto výhradou poukazuje na tzv. „tampónový efekt“. Ten vyplýva z toho, že mnohí poľnohospodári majú viac pozemkov ako platobných nárokov na pôdu, takže iba časť deklarovaných „trvalých pasienkov“ môže byť základom pre vyplatenie jednotnej platby. Tým sa znižuje riziko straty pre poľnohospodárske fondy, ktoré vzniká vtedy, keď sa na uplatnenie platobných nárokov používajú plochy, ktoré nespĺňajú stanovené kritériá. Vychádza sa totiž z toho, že ešte existujú nedeklarované plochy, ktoré by spĺňali tieto kritériá. Tampónový efekt je tak dôležitým faktorom pri výpočte kvóty opravy, ktorý sa určuje podľa miery nedostatkov kontrolného systému a rizika straty, ktoré vzniká vo vzťahu k poľnohospodárskemu fondu.
80. Všeobecný súd sa však v bode 66 napadnutého rozsudku nezaoberá výpočtom kvóty opravy, ale iba vysvetľuje, že sporné plochy neboli spôsobilé na poskytnutie podpory bez ohľadu na chápanie pojmu „trvalé pasienky“. Ako vyplýva z bodu 40 a ako potvrdila Komisia na pojednávaní, v prípade sporných plôch totiž nešlo o plochy pokryté čisto bylinnými rastlinami, ani o zmiešané plochy, resp. plochy pokryté výlučne drevnatými rastlinami, ale – pokiaľ boli lokalizovateľné – o piesočnatú pobrežnú oblasť, les alebo podobné plochy.
81. Táto výhrada preto musí byť zamietnutá.
c) Tretia časť prvého odvolacieho dôvodu
82. V tretej časti prvého odvolacieho dôvodu Helénska republika namieta nedostatok odôvodnenia: vyjadrenia Všeobecného súdu v bodoch 20 až 22 napadnutého rozsudku nevysvetľujú dostatočne kritérium preskúmania týkajúce sa prvého žalobného dôvodu. Nemajú žiadnu súvislosť s ústredným právnym problémom prvého žalobného dôvodu, konkrétne s výkladom pojmu „trvalý pasienok“ podľa článku 2 ods. 1 bodu 2 nariadenia č. 796/2004.
83. Táto výhrada sa zakladá na nedostatočnom výklade bodov 20 až 22 napadnutého rozsudku. Tam uvedené vyjadrenia totiž vôbec nemajú vysvetľovať právne kritérium preskúmania týkajúce sa prvého žalobného dôvodu. Skôr ide o to, že predchádzajú právnemu posúdeniu všetkých žalobných dôvodov a vysvetľujú právne zásady vytvorené judikatúrou, ktoré sú relevantné z hľadiska celého rozsudku a ktoré sa týkajú dôkazného bremena Komisie, pokiaľ odmietne výdavky zaťažujúce poľnohospodársky fond z dôvodu porušenia práva Únie. Naproti tomu normy, ktoré sú podľa Všeobecného súdu relevantné na účely výkladu pojmu „trvalé pasienky“, sú vysvetlené v bodoch 27 až 32 napadnutého rozsudku. V tejto súvislosti nemožno hovoriť o nesprávnom právnom posúdení.
84. Tretia časť prvého odvolacieho dôvodu preto nie je dôvodná.
2. Druhý odvolací dôvod
85. Vo svojom druhom odvolacom dôvode Helénska republika namieta porušenie článku 296 ZFEÚ, podľa ktorého právne akty Únie musia byť odôvodnené, lebo Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že zamietol výhradu, že sporné vykonávacie rozhodnutie nie je dostatočne odôvodnené [k tomu pozri písm. a)]. Helénska republika ďalej uvádza, že aj samotný napadnutý rozsudok je nedostatočne odôvodnený, pretože Všeobecný súd tento rozsudok neodôvodnil natoľko dostatočne, ako to vyžaduje článok 36 v spojení s článkom 53 ods. 1 štatútu Súdneho dvora, ako aj článok 117 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu [k tomu pozri písm. b)].
a) Prvá časť druhého odvolacieho dôvodu
86. V prvej časti druhého odvolacieho dôvodu Helénska republika namieta, že Všeobecný súd v bodoch 68 až 76 napadnutého rozsudku porušila článok 296 ZFEÚ. Všeobecný súd sa tak dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že zamietol tvrdenie, podľa ktorého Komisia v odôvodnení sporného vykonávacieho rozhodnutia nezohľadnila všetky argumenty Helénskej republiky týkajúce sa výkladu pojmu „trvalé pasienky“.
87. Ako uvádza Všeobecný súd s odkazom na relevantnú judikatúru,(69) odôvodnenie rozhodnutia odmietajúceho prevziať výdavky vzniknuté poľnohospodárskemu fondu je dostatočné, ak z písomnej komunikácie v postupe pri zúčtovaní výdavkov a zo súhrnnej správy jasne vyplýva, že dotknutý členský štát bol úzko zapojený do rozhodovacieho procesu, a preto vedel o dôvodoch, na ktorých sa rozhodnutie zakladalo. Odôvodňuje to osobitný charakter postupu pri zúčtovaní výdavkov, ktorý stanovuje rozsiahlu účasť členských štátov. Podľa konštatovaní Všeobecného súdu v bodoch 72 až 74 napadnutého rozsudku, ktoré Helénska republika nespochybňuje, otázka výkladu pojmu „trvalé pasienky“ bola v prejednávanom prípade vysvetlená v postupe pri zúčtovaní výdavkov. Zamietnutie tvrdenia Helénskej republiky, že ide o nedostatok odôvodnenia rozhodnutia Komisie, preto nemožno považovať za nesprávne právne posúdenie.
88. Prvá časť druhého odvolacieho dôvodu preto nie je dôvodná.
b) Druhá časť druhého odvolacieho dôvodu
89. Aj výhradu obsiahnutú v druhej časti druhého odvolacieho dôvodu, že napadnutý rozsudok sa nezaoberal dostatočne argumentáciou Helénskej republiky týkajúcej sa pojmu „trvalé pasienky“, treba zamietnuť.
90. Všeobecný súd sa totiž podrobne zaoberal výkladom pojmu „trvalé pasienky“ a odkazoval pritom na argumenty Helénskej republiky.(70) Všeobecný súd v tejto súvislosti vysvetlil najmä argumenty Helénskej republiky uvedené v rámci druhého žalobného dôvodu vzťahujúce sa na význam spôsobilosti pasienkov stredomorského rázu na podporu pre stredozemské krajiny, ako aj na novú právnu úpravu zavedenú nariadením č. 1307/2013.
3. Tretí odvolací dôvod
91. Vo svojom treťom odvolacom dôvode Helénska republika namieta proti konštatovaniu Všeobecného súdu v bodoch 88 až 103 napadnutého rozsudku, podľa ktorého je kvóta opravy vo výške 10 % pre poľnohospodárov deklarujúcich iba pasienky – bez ohľadu na definíciu pojmu „trvalé pasienky“ – primeraná. Helénska republika v tejto súvislosti v podstate tvrdí, že Všeobecný súd neprípustným spôsobom doplnil odôvodnenie sporného vykonávacieho rozhodnutia a že napadnutý rozsudok ani v tejto súvislosti nie je dostatočne odôvodnený [k tomu pozri bod a)] a porušuje zásadu proporcionality [k tomu pozri písm. b)].
a) Prvá časť tretieho odvolacieho dôvodu
92. Helénska republika považuje body 88 až 103 napadnutého rozsudku za nesprávne z troch hľadísk: Po prvé Všeobecný súd neprípustným spôsobom doplnil sporné vykonávacie rozhodnutie tým, že predpokladal, že nezrovnalosti správneho a kontrolného systému sú samy osebe postačujúce, aby odôvodnili kvótu opravy vo výške 10 % pre poľnohospodárov deklarujúcich iba pasienky. Toto rozhodnutie sa totiž zakladá iba na neexistencii spôsobilosti plôch, ktoré boli deklarované ako „trvalé pasienky“, na podporu, a tým na nesprávnom výklade pojmu „trvalý pasienok“ v článku 2 ods. 1 bode 2 nariadenia č. 796/2004. Po druhé Všeobecný súd sa nezaoberal neodôvodneným zvýšením kvóty opravy na 10 % v porovnaní s 5 % v predchádzajúcom roku, resp. konštatovanými zlepšeniami v systéme klasických kontrol na mieste. Po tretie rozsudok sa nezaoberal dostatočne tzv. „tampónovým efektom“(71) a jeho vplyvom na kvótu opravy.
93. Na rozdiel od stanoviska Helénskej republiky však súhrnná správa, ktorá obsahuje odôvodnenie sporného vykonávacieho rozhodnutia, dáva najavo, že Komisia kvótu opravy vo výške 10 % týkajúcu sa podpory pre poľnohospodárov, ktorí deklarovali iba pasienky, nezakladala v rozhodujúcej miere na neexistencii spôsobilosti určitých plôch na poskytnutie podpory, ale na nedostatkoch kontrolného systému. Neexistencia spôsobilosti na poskytnutie podpory bola zohľadnená iba ako indícia poukazujúca na nedostatky kontrol na mieste. V tomto zmysle sa Všeobecný súd nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď doplnil rozhodnutie Komisie tým, že v napadnutom rozsudku kvótu opravy odôvodnil jednotlivými nedostatkami kontrolného systému.(72)
94. Všeobecný súd sa výslovne zaoberal aj významom zlepšení zistených pri kontrolách na mieste,(73) kvótou opravy za predchádzajúci rok(74) a tampónovým efektom(75).
95. Vzhľadom na to výsledok tohto posúdenia, konkrétne že nedostatky v kontrolnom systéme odôvodňujú kvótu opravy bez ohľadu na otázku definície „trvalých pasienkov“, nemožno považovať ani za neprípustné doplnenie odôvodnenia Komisie, ani za nedostatočné odôvodnenie. Prvá časť tretieho odvolacieho dôvodu teda nie je dôvodná.
b) Druhá časť tretieho odvolacieho dôvodu
96. Helénska republika považuje potvrdenie kvóty opravy vo výške 10 % týkajúcej sa podpory pre poľnohospodárov, ktorí deklarovali iba pasienky, v bodoch 88 až 103 napadnutého rozsudku za porušenie zásady proporcionality. Kvóta opravy mala byť 5 %. Kvóta opravy vo výške 10 % vznikla z dôvodu, že nedostatky kontrolného systému boli hodnotené vzhľadom na všetky deklarované plochy, bez dostatočného zohľadnenia tampónového efektu.(76)
97. Podľa kritérií vypracovaných judikatúrou, z ktorých vychádzal Všeobecný súd,(77) sa výška paušálnej kvóty opravy určuje podľa miery nedostatočnosti kontrolného systému a podľa rizika straty, ktoré z toho vyplýva pre poľnohospodárske fondy z dôvodu výdavkov, ktoré nie sú kryté právom Únie. Pri určení kvóty opravy treba vždy zohľadniť zásadu proporcionality.
98. V prejednávanom prípade Všeobecný súd súhlasiac s Komisiou predpokladal, že zistené nezrovnalosti v SIPA‑SIG a v kontrolách na mieste sa majú považovať za značne nedostatočné vykonanie systému kontroly s typicky vysokým rizikom straty pre fondy. Podľa Všeobecného súdu by to v zmysle usmernení Komisie na výpočet finančných dôsledkov pri príprave rozhodnutia o zúčtovaní výdavkov zo záručnej sekcie EPUZF(78) v zásade odôvodňovalo kvótu opravy vo výške 25 %.(79) Komisia na pojednávaní v rámci odvolacieho konania dokonca poukázala na to, že zvažovala až 50 % kvótu opravy. Pri neskoršom novom určení sporných plôch v Grécku za uplatnenia širšej definície bol zaznamenaný zhruba 50 % pokles plôch spôsobilých na poskytnutie podpory, čo odhalilo rozsah pôvodného problému týkajúceho sa uplatnenia kontrolného systému. Na tento aspekt poukázal už napadnutý rozsudok.(80) Kvóta opravy vo výške 10 %, výrazne znížená v porovnaní s 25 %, resp. 50 % kvótami, je teda výsledkom prihliadnutia na tampónový efekt.(81)
99. Tieto úvahy svedčia o tom, že Všeobecný súd sa zaoberal zásadou proporcionality a relevantnými aspektmi adekvátne, a nemožno v tom badať nesprávne právne posúdenie. Mimochodom v tejto súvislosti treba vždy zohľadniť, že ide o paušálnu opravu. Zdá sa, že práve toto posúdila Helénska republika nesprávne, keď žiada, aby sa chyby kontrolného systému zohľadnili iba v rozsahu, v akom vznikli v súvislosti s plochami využitými na uplatnenie platobných nárokov.
100. Helénska republika ďalej argumentuje, že porušenie zásady proporcionality vyplýva z toho, že konštatovania v bode 103 napadnutého rozsudku sú v rozpore so zisteniami Súdneho dvora v rozsudku vo veci Planes Bresco(82). Nie je však zjavné, že by citovaný úryvok z rozsudku Planes Bresco, ktorý pojmovo oddeľuje plochy trvalých pasienkov spôsobilé na poskytnutie podpory podľa článku 44 ods. 2 nariadenia č. 1782/2003 od kŕmnych plôch pôvodne zohľadnených pri výpočte platobných nárokov poľnohospodárskeho podniku podľa článku 43 ods. 2 tohto nariadenia, bol relevantný na účely posúdenia primeranosti kvóty opravy.
101. Aj druhá časť tretieho odvolacieho dôvodu preto musí byť zamietnutá ako nedôvodná.
4. Predbežný záver
102. V konečnom dôsledku treba konštatovať, že iba prvá časť prvého odvolacieho dôvodu môže byť úspešná. Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia tým, že napadnutý rozsudok zakladal na príliš reštriktívnom výklade pojmu „trvalý pasienok“ v článku 2 ods. 1 bode 2 nariadenia č. 796/2004.
103. Toto nesprávne právne posúdenie však v prejednávanom prípade nevedie k zrušeniu napadnutého rozsudku.(83) Všeobecný súd totiž výslovne konštatoval, že nedostatky integrovaného správneho a kontrolného systému odôvodňujú stanovenú kvótu opravy vo výške 10 % pre poľnohospodárov deklarujúcich iba pasienky bez ohľadu na definíciu pojmu „trvalé pasienky“.(84) Všeobecný súd tak sám uviedol dôvody, ktoré podporujú výrok napadnutého rozsudku bez ohľadu na výklad pojmu „trvalý pasienok“. Toto konštatovanie Všeobecného súdu napadla Helénska republika neúspešne. Úspešnosť prvej časti prvého odvolacieho dôvodu preto nemôže viesť k zrušeniu napadnutého rozsudku.
104. Toto konštatovanie mimochodom nie je spochybnené ani tým, že v prejednávanej veci išlo, nielen v prípade podpory pre poľnohospodárov deklarujúcich iba pasienky, ale aj v prípade všetkej podpory dotknutej krátením v dôsledku sporného vykonávacieho rozhodnutia, o podporu viazanú na deklarované poľnohospodárske plochy.(85)
105. Jednak totiž doplnková podpora viazaná na plochu nenadväzuje na existenciu trvalých pasienkov ako plochu, na ktorú možno poskytnúť podporu, ale na plochy, ktoré sa využívajú na pestovanie určitých poľnohospodárskych produktov.(86) Jednak Helénska republika vo svojom odvolaní namietala proti zisteniam Všeobecného súdu vzťahujúcim sa na krátenie podpory na plochu a opatrení na rozvoj vidieka nie vo vzťahu k spôsobilosti použitých plôch alebo primeranosti krátenia, ale iba vo vzťahu k neprihliadnutiu na vykonávacie rozhodnutie 2013/214, pokiaľ ide o rok podania žiadosti 2008 (rozpočtový rok 2010).(87)
106. Zistenie nesprávneho právneho posúdenia Všeobecným súdom preto pri výklade pojmu „trvalé pasienky“ v rámci prejednávaného odvolania nemôže byť relevantné na účely posúdenia krátenia doplnkovej podpory viazanú na plochu, ako aj opatrení na rozvoj vidieka.
C. Odvolacie dôvody proti posúdeniu Všeobecného súdu týkajúcemu sa finančnej opravy vo výške 5 % pre doplnkovú podporu viazanú na plochu
107. Vo štvrtom a piatom odvolacom dôvode Helénska republika namieta proti posúdeniu Všeobecného súdu týkajúcemu sa paušálnej opravy vo výške 5 % pre doplnkovú podporu viazanú na plochu.(88)
1. Štvrtý odvolací dôvod
108. Vo štvrtom odvolacom dôvode Helénska republika namieta proti nesprávnemu, resp. nedostatočne odôvodnenému výkladu a uplatneniu článku 31 nariadenia (ES) č. 1290/2005(89) v spojení s článkom 11 nariadenia (ES) č. 885/2006.(90) Tieto ustanovenia vyžadovali, aby Komisia z vlastnej iniciatívy prerokovala s dotknutým členským štátom v rámci bilaterálneho rokovania všetky výsledky kontroly, na ktorých sa finančná oprava v konečnom dôsledku zakladá.
109. Všeobecný súd bilaterálnemu rokovaniu neprikladal takýto význam. Podľa Všeobecného súdu sa kontradiktórne konanie, ktoré vedie k prijatiu rozhodnutia týkajúceho sa zúčtovania výdavkov, začína podľa článku 11 ods. 1 prvého pododseku nariadenia č. 885/2006 prvým písomným oznámením, ktorým musí byť členský štát komplexne oboznámený s výsledkami kontroly, aby mal všetky záruky požadované na uvedenie svojho stanoviska.(91) Pokiaľ Komisia splnila túto povinnosť informovania, členský štát sa nemôže odvolávať na to, že výsledky neboli prerokované aj na bilaterálnom rokovaní podľa článku 11 ods. 1 tretieho pododseku nariadenia č. 885/2006.(92)
110. Tento výklad nesvedčí o nesprávnom právnom posúdení.
111. Ani článok 31 nariadenia č. 1290/2005, ani článok 11 nariadenia č. 885/2005 nestanovujú pravidlá týkajúce sa obsahu bilaterálneho rokovania. Prvé z uvedených ustanovení iba stanovuje, že výsledky kontroly treba členskému štátu oznámiť písomne, čo druhé z ustanovení spresňuje v tom zmysle, že tak treba urobiť už pri prvom písomnom oznámení.
112. Bilaterálne rokovanie potom už neslúži predovšetkým na informovanie členského štátu, ale sa snaží umožniť dohodu požadovanú článkom 31 ods. 3 nariadenia č. 1290/2005, pokiaľ ide o právne posúdenie porušení a opatrenia, ktoré majú byť prijaté, a to už v tomto skoršom štádiu konania na základe predchádzajúcej výmeny informácií.
113. Všeobecný súd navyše svoj názor na obsah procesných garancií článku 31 nariadenia 1290/2005 v spojení s článkom 11 nariadenia č. 885/2006 logicky uplatnil na základný skutkový stav prijateľne.(93)
114. Vyjadrenia Všeobecného súdu sú mimochodom aj dostatočne podrobné a zrozumiteľné. V dôsledku toho treba zamietnuť kritiku Helénskej republiky, že odôvodnenie Všeobecného súdu je vo vzťahu k uvedeným procesným garanciám nedostatočné a rozporuplné.
115. Štvrtý odvolací dôvod je teda ako celok nedôvodný.
2. Piaty odvolací dôvod
116. V rámci piateho odvolacieho dôvodu Helénska republika namieta proti nedostatočnému odôvodneniu vo vzťahu ku kvóte opravy vo výške 5 % pre doplnkovú podporu viazanú na plochu, ako aj proti neprípustnému doplneniu odôvodnenia sporného vykonávacieho rozhodnutia bodmi 126 až 128, ako aj 132 až 133 napadnutého rozsudku.
117. Na rozdiel od názoru Komisie tento piaty odvolací dôvod sa nemá zamietnuť ako nedôvodný. Jeho odôvodnenie je síce – podobne ako aj iné miesta odvolania – vágne, ale jeho podstata je práve aj vďaka odkazom na určité časti rozsudku dostatočne konkrétna, aby sa posúdila jeho odôvodnenosť.
118. Na rozdiel od názoru Helénskej republiky aspekty, ktoré boli rozhodujúce pre stanovenie kvóty opravy vo výške 5 % pre doplnkovú podporu viazanú na plochu, však prehľadne vyplývajú z napadnutého rozsudku.(94) Týka sa to konkrétne už spomínaných nezrovnalostí v kontrolnom systéme, ktoré – ako som už uviedla – tiež vyplývajú zo súhrnnej správy,(95) ako aj tampónového efektu, ktorý je v prípade doplnkovej podpory na plochu irelevantný,(96) a teda okolnosti, že kvóta krátenia vo výške 5 % pre doplnkovú podporu viazanú na plochu bola vyššia ako krátenie vo výške 2 % pre podporu poľnohospodárov nedeklarujúcich žiadne pasienky.(97) Všeobecný súd v rámci týchto úvah náležite zohľadnil aj príslušné argumenty Helénskej republiky.
119. Aj piaty odvolací dôvod sa preto preukázal ako nedôvodný.
D. Odvolací dôvod proti posúdeniu Všeobecného súdu týkajúcemu sa finančnej opravy vo výške 5 % pre opatrenia na rozvoj vidieka založené na ploche (šiesty odvolací dôvod)
120. Šiesty odvolací dôvod sa vzťahuje na paušálnu opravu vo výške 5 % v oblasti rozvoja vidieka v rozsahu, v akom nebola Všeobecným súdom zrušená.(98)
121. Helénska republika v tejto súvislosti tvrdí, že Všeobecný súd sa jej výhradou na prvom stupni nezaoberal komplexne, čo sa rovná nedostatku odôvodnenia. Všeobecný súd tak posúdil výhradu nedostatočného prihliadnutia na opravu pre podporu na rozvoj vidieka, vykonanú na základe vykonávacieho rozhodnutia 2013/214, iba vo vzťahu k roku podania žiadosti 2008 (rozpočtovému roku 2009), nie však vo vzťahu k roku podania žiadosti 2008 (rozpočtovému roku 2010).
122. Helénska republika vo svojej žalobe na prvom stupni v žalobnom dôvode týkajúcom sa opravy vo výške 5 % pre podporu na rozvoj vidieka namietala najprv proti nedostatku odôvodnenia, ako aj proti pochybeniu pri posúdení skutkového stavu a proti porušeniu zásady proporcionality, a tým napadla dotknutú opravu ako celok (t. j. 5 % dotknutých výdavkov, čo predstavuje sumu vo výške 10 504 391,90 eura).(99) Na druhej strane Helénska republika namietala, že Komisia dostatočne nezohľadnila predchádzajúcu opravu vo výške 6 175 094,49 eura, vykonanú na základe vykonávacieho rozhodnutia 2013/214 z rovnakých dôvodov, keď zo sumy vo výške 10 504 391,90 eura odpočítala iba 2 588 231,20 eura.(100) Helénska republika týmto tvrdením nechcela dosiahnuť zrušenie základnej čiastky opravy pre podporu na rozvoj vidieka (5 % dotknutých výdavkov, 10 504 391,90 eura), ale zrušenie sporného vykonávacieho rozhodnutia v rozsahu, v akom pri výpočte sumy odpočítateľnej z tejto základnej čiastky vykonávacie rozhodnutie 2013/214 nebolo náležite zohľadnené.
123. V napadnutom rozsudku Všeobecný súd najprv zamietol výhradu nedostatku odôvodnenia, ako aj – hoci len implicitne – výhradu nesprávneho posúdenia skutkového stavu a porušenie zásady proporcionality.(101) Helénska republika v tejto súvislosti namietala, že Komisia nezohľadnila dostatočne nárast počtu kontrol na mieste, hoci tieto zosilnené kontroly spôsobili značný pokles rizika vo vzťahu k zisteným chybám. Všeobecný súd túto výhradu obsahovo preskúmal a zamietol, hoci neuviedol ešte raz výslovne právne dôvody nesprávneho skutkového posúdenia a porušenia zásady proporcionality.(102) Z tohto zamietnutia vyplýva, že Všeobecný súd návrh Helénskej republiky na zrušenie opravy vo výške 5 % pre podporu na rozvoj vidieka zamietol ako celok.
124. Vo vzťahu k druhej časti príslušného žalobného dôvodu, ktorá sa týkala nedostatočného zohľadnenia opravy vykonanej už predchádzajúcim vykonávacím rozhodnutím 2013/214 a na ktorú sa vzťahoval prejednávaný odvolací dôvod, však Všeobecný súd čiastočne vyhovel žiadosti Helénskej republiky. Všeobecný súd tak napriek vlastným vyšetreniam a výpočtom dospel k záveru, že nie je jasné, ako boli vypočítané sumy, ktoré Komisia odpočítala z opravy vo výške 5 % pre podporu na rozvoj vidieka. Všeobecný súd z toho odvodil, že ide o nedostatok odôvodnenia sporného vykonávacieho rozhodnutia, pokiaľ ide o prihliadnutie na predchádzajúcu opravu, vykonanú na základe vykonávacieho nariadenia 2013/214, pre podporu na rozvoj vidieka.(103)
125. Všeobecný súd však svoje príslušné vyjadrenia obmedzil bez zjavného dôvodu tak v odôvodnení, ako aj vo výroku napadnutého rozsudku na opravu vykonanú na základe vykonávacieho nariadenia pre rok podania žiadosti 2008 (rozpočtový rok 2009) a na sumu, ktorá bola v tejto súvislosti odpočítaná (oprava vo výške 5 007 867,36 eura, odpočet vo výške 2 318 055,75 eura a konečná čiastka vo výške 2 689 811,61 eura).(104) Helénska republika sa však vo svojej žalobe na prvom stupni odvolávala výslovne na prihliadnutie na celkovú opravu pre podporu na rozvoj vidieka vykonávacím rozhodnutím 2013/214 v rámci sporného vykonávacieho rozhodnutia, čo sa týkalo tak roku podania žiadosti 2008 (rozpočtového roku 2009), ako aj roku podania žiadosti 2008 (rozpočtového roku 2010). Z vykonávacieho rozhodnutia 2013/214 a zo sporného vykonávacieho rozhodnutia, ako aj z príslušných súhrnných správ skutočne vyplýva, že obe vykonávacie rozhodnutia stanovujú pre podpory na rozvoj vidieka opravy pre rok podania žiadosti 2008 (rozpočtový rok 2009) a pre rok podania žiadosti 2008 (rozpočtový rok 2010).(105)
126. Všeobecný súd teda tým, že sa vo svojom preskúmaní obmedzil na opravu týkajúcu sa roku podania žiadosti 2008 (rozpočtového roku 2009), nezohľadnil tvrdenie Helénskej republiky v celom rozsahu. V tom spočíva porušenie povinnosti odôvodnenia.(106)
127. V dôsledku toho šiesty odvolací dôvod je dôvodný.
128. Z vyjadrení v bodoch 122 a 125 vyššie mimochodom vyplýva, že tento odvolací dôvod na rozdiel od tvrdenia Komisie nepredstavuje rozšírenie žalobných dôvodov na prvom stupni. Tento odvolací dôvod sa ďalej vzťahuje na odôvodnenie napadnutého rozsudku a na otázku, či sa Všeobecný súd dostatočne zaoberal tvrdením Helénskej republiky, a nevzťahuje sa, ako sa domnieva Komisia, na skutkové otázky, ktoré v odvolacom konaní nemožno preskúmať.
129. Súhlasne s Komisiou však treba konštatovať, že výrok napadnutého rozsudku treba v kontexte odôvodnenia tohto rozsudku chápať v tom zmysle, že Všeobecný súd zrušil opravu vo výške 5 % pre podporu na rozvoj vidieka pre rok podania žiadosti 2008 (rozpočtový rok 2009) nie vo vzťahu k základnej sume opravy, ale iba vo vzťahu k (nedostatočnej) sume, ktorú Komisia z tejto základnej sumy už odpočítala na účely opravy vykonanej na základe vykonávacieho rozhodnutia 2013/214.(107) Prejednávaný odvolací dôvod preto treba chápať v tom zmysle, že Helénska republika navrhuje zrušiť napadnutý rozsudok v rozsahu, v akom Všeobecný súd vo vzťahu k podpore na rozvoj vidieka nezohľadnil opravu vykonanú už na základe vykonávacieho nariadenia 2013/214 z tých istých dôvodov pre rok podania žiadosti 2008 (rozpočtový rok 2010).
VI. Zrušenie napadnutého rozsudku a konečné rozhodnutie právneho sporu
130. V súlade s článkom 61 prvým odsekom Štatútu Súdneho dvora, ak je odvolanie dôvodné, Súdny dvor zruší rozhodnutie Všeobecného súdu. V danej veci môže vydať konečný rozsudok sám, ak to stav konania dovoľuje, alebo môže vec vrátiť na rozhodnutie Všeobecného súdu.
131. Prvá časť prvého odvolacieho dôvodu a šiesty odvolací dôvod sú presvedčivé. Ako som však už konštatovala, úspešnosť prvej časti prvého odvolacieho dôvodu nemôže viesť k zrušeniu napadnutého rozsudku.(108) Napadnutý rozsudok preto treba zrušiť iba vzhľadom na posúdenie Všeobecného súdu týkajúce sa finančnej opravy vo výške 5 % pre podporu na rozvoj vidieka, ktorá je predmetom šiesteho odvolacieho dôvodu.
132. Stav konania dovoľuje, aby sa vo veci rozhodlo. Všeobecný súd sa výhradou dvojitého stanovenia opravy zaoberal iba vzhľadom na rok podania žiadosti 2008 (rozpočtový rok 2009). Tam uvedené vyjadrenia, podľa ktorých Komisia nevedela odôvodniť, do akej miery oprava stanovená vo vykonávacom rozhodnutí 2013/214 ovplyvnila výšku opravy sporného vykonávacieho rozhodnutia, sú však uplatniteľné aj na opravu týkajúcu sa roku podania žiadosti 2008 (rozpočtového roku 2010). Súdny dvor tak môže vo veci vydať konečný rozsudok.
VII. O trovách
133. Článok 138 ods. 3 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ktorý sa uplatňuje na konanie o odvolaní podľa článku 184 ods. 1 tohto poriadku, stanovuje, že ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania. Ak sa to však zdá oprávnené vzhľadom na okolnosti prípadu, Súdny dvor môže rozhodnúť, že účastník konania znáša vlastné trovy konania a je povinný nahradiť časť trov konania druhého účastníka.
134. V prejednávanom prípade má Helénska republika čiastočný úspech tak vo vzťahu k odvolaniu, ako aj vo vzťahu ku konaniu na prvom stupni.
135. Zdá sa preto odôvodnené rozhodnúť tak vo vzťahu k trovám prvostupňového konania, ako aj vo vzťahu k trovám odvolacieho konania v tom zmysle, že Helénska republika je povinná znášať tretinu svojich vlastných trov konania, ako aj nahradiť tretinu trov konania Komisie a Komisia je povinná znášať dve tretiny svojich vlastných trov, ako aj nahradiť dve tretiny trov konania Helénskej republiky.
VIII. Návrh
136. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby rozhodol takto:
1. Rozsudok Všeobecného súdu Európskej únie z 30. marca 2017 (T‑112/15, EU:T:2017:239), sa zrušuje v rozsahu, v akom Všeobecný súd zamietol výhradu dvojitého stanovenia opravy z toho istého dôvodu vzhľadom na rok podania žiadosti 2008 (rozpočtový rok 2010) v súvislosti s finančnou opravou vo výške 5 % pre podporu na rozvoj vidieka a Helénskej republike uložil povinnosť nahradiť všetky trovy konania na prvom stupni.
2. Vykonávacie rozhodnutie Komisie 2014/950/EÚ z 19. decembra 2014 sa vzhľadom na výdavky vynaložené Helénskou republikou v odvetví rozvoja vidieka EPFRV os 2 (2007 – 2013, opatrenia viazané na plochu) zrušuje v rozsahu, v akom sa týka zohľadnenia vykonávacieho rozhodnutia Komisie 2013/214/EÚ z 2. mája 2013 pri výpočte opravy pre rozpočtový rok 2010 z dôvodu nedostatkov týkajúcich sa systému identifikácie poľnohospodárskych pozemkov (SIPA) a kontrol na mieste (druhý pilier, rok žiadosti 2008).
3. V zostávajúcej časti sa odvolanie zamieta.
4. Helénska republika znáša tretinu svojich vlastných trov konania, ktoré jej vznikli v konaní na prvom stupni a v odvolacom konaní, a nahradí tretinu trov konania, ktoré vznikli Komisii v konaní na prvom stupni a v odvolacom konaní.
5. Komisia znáša dve tretiny svojich vlastných trov konania, ktoré jej vznikli v konaní na prvom stupni a v odvolacom konaní, a nahradí dve tretiny trov konania, ktoré vznikli Helénskej republike v konaní na prvom stupni a v odvolacom konaní.