SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
M. CAMPOSA SANCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 27. novembra 2018(1)
Zadeva C‑545/17
Mariusz Pawlak
proti
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska))
„Predhodno odločanje – Svoboda opravljanja storitev – Razvoj notranjega trga poštnih storitev Unije in izboljšanje kakovosti storitve – Pošiljanje procesnih vlog v okviru civilnega postopka – Zakonodaja države članice, ki določa procesne učinke samo v primeru pošiljk, oddanih na poštni poslovalnici imenovanega izvajalca“
1. Stranke v sporu morajo pisne vloge izročiti sodišču v rokih, katerih neupoštevanje povzroči zamudo. Pisno vlogo je treba vložiti na sedežu sodišča najpozneje zadnji dan roka, čeprav je v nekaterih državah članicah dopuščeno, da ima oddaja pošiljke v poštni poslovalnici z vidika datuma enak učinek, kot če se izroči navedenemu organu.
2. Tako poslane procesne vloge se običajno dopustijo pod pogojem, da je v njih nedvoumno naveden dan, ko jih je izvajalec poštnih storitev frankiral. V nekaterih nacionalnih pravnih redih se zato zahteva, da se pošiljajo s priporočeno pošto, kar je storitev, ki spada pod univerzalno storitev.
3. V sporu, ki je bil povod za ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, poljsko sodišče pritožbe, poslane po pošti, ni dopustilo, ker ni bila izročena pravočasno. Zato se razpravlja, če povzamem, ali je nacionalna postopkovna določba, na katero se je oprlo sodišče, združljiva z Direktivo 97/67/ES(2) in kako je treba to direktivo razlagati.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 97/67
4. V uvodni izjavi 20 te direktive je navedeno:
„ker imajo lahko zaradi javnega reda in javne varnosti države članice legitimen interes podeliti pravico do nameščanja nabiralnikov za sprejem poštnih pošiljk na glavnih javnih cestah enemu ali več subjektom, ki jih same izberejo; ker so zaradi enakih razlogov upravičene imenovati subjekt ali subjekte, odgovorne za izdajanje poštnih znamk z oznako države izdajateljice, in tiste, odgovorne za opravljanje storitve priporočenih pošiljk, ki se uporabljajo v sodnih ali administrativnih [upravnih] postopkih v skladu z njihovo nacionalno zakonodajo […]“.
5. Člen 7 določa:
„1. Države članice ne podelijo ali ohranijo veljavnih izključnih ali posebnih pravic za vzpostavitev in zagotavljanje poštnih storitev. Države članice lahko izvajanje univerzalne storitve financirajo v skladu z enim ali več sredstvi iz odstavkov 2, 3 in 4, ali v skladu s katerim drugim sredstvom, skladnim s Pogodbo.
2. Države članice lahko izvajanje univerzalne storitve zagotovijo z javnim naročilom takšnih storitev v skladu z veljavnimi pravili in predpisi za javna naročila, ki v skladu z Direktivo 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev zajemajo konkurenčni dialog ali postopek s pogajanji z ali brez objave obvestila o javnem naročilu[(3)].“
6. Člen 8 določa:
„Določbe člena 7 ne posegajo v pravico držav članic organizirati namestitev poštnih nabiralnikov na glavnih javnih cestah, izdajanje poštnih znamk in storitve priporočenih pošiljk, ki se uporabljajo v sodnih ali upravnih postopkih, v skladu z njihovo nacionalno zakonodajo.“
2. Direktiva 2006/111/ES(4)
7. Člen 2 določa:
„Za namen te direktive:
[…]
(f) ‚izključne pravice‘ pomenijo pravice, ki jih država članica dodeli enemu podjetju s kakršnimi koli zakonskimi, podzakonskimi ali upravnimi akti in mu nameni pravico do zagotavljanja storitev ali izvajanja dejavnosti na določenem zemljepisnem območju;
(g) ‚posebne pravice‘ pomenijo pravice, ki jih država članica dodeli omejenemu številu podjetij s kakršnimi koli zakonskimi, podzakonskimi ali upravnimi akti, ki na določenem zemljepisnem območju:
(i) omejijo število takih podjetij na dve ali več, ki lahko zagotavljajo storitve ali izvajajo dejavnosti[,] drugače kot skladno z merili objektivnosti, sorazmernosti in nepristranosti [objektivnimi, sorazmernimi in nediskriminatornimi merili]; ali
[…]
(iii) dodeli kateremu koli podjetju ali podjetjem, drugače kot skladno s temi merili, kakršne koli zakonske ali podzakonske prednosti, ki občutno vplivajo na zmožnost vsakega drugega podjetja za zagotavljanje iste storitve ali izvajanje iste dejavnosti na istem zemljepisnem območju pod bistveno enakovrednimi pogoji.“
B. Poljsko pravo
8. Člen 165(2) Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (zakon o civilnem postopku)(5) določa:
„Oddaja procesnega akta v poljski poštni poslovalnici imenovanega izvajalca poštnih storitev v smislu [zakona o poštnih storitvah] ali v poštni poslovalnici izvajalca, ki zagotavlja univerzalno poštno storitev v drugi državi članici Evropske unije, je enakovredna izročitvi sodišču“.
9. Člen 3, točka 13, zakona o poštnih storitvah določa, da je „imenovani izvajalec poštnih storitev“ izvajalec poštnih storitev, ki je „pooblaščen“ za zagotavljanje univerzalne poštne storitve. Ostali izvajalci pa imajo „možnost“ (ne pa „obveznosti“), da opravljajo poštne dejavnosti v sektorju, ki ga izberejo.
10. Na podlagi odločbe Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (predsednik urada za elektronske komunikacije) z dne 30. junija 2015 je bila družba Poczta Polska S.A. imenovana za izvajalca univerzalnih poštnih storitev za obdobje 10 let.
II. Dejansko stanje, ki je bilo povod za spor, in vprašanja za predhodno odločanje
11. Mariusz Pawlak, ki opravlja kmetijsko dejavnost, je imel nesrečo pri delu, za katero je od Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (sklad za socialno zavarovanje kmetov; v nadaljevanju: KRUS) zahteval odškodnino. Ker ni bil zadovoljen s prejetim odgovorom, je M. Pawlak izpodbijal odločbo predsednika KRUS pri Sad Rejonowy w Poznan-Grundwald (občinsko sodišče v Poznan-Grundwaldu, Poljska), ki je tožeči stranki ugodilo.
12. Predsednik KRUS je zoper prvostopenjsko odločbo vložil pritožbo pri Sad Okregowy w Pozaniu (regionalno sodišče v Poznanu, Poljska), vendar je to sodišče pritožbo razglasilo za nedopustno, ker je bila prepozna, saj je navedeno sodišče pritožbo prejelo 22. junija 2016, medtem ko se je rok iztekel 20. junija.
13. Pritožbeno sodišče je menilo, da čeprav je na žigu na poštni pošiljki, ki je bila oddana pri izvajalcu (In Post S.A.), ki ni imenovani izvajalec, datum 20. junij 2016, kar je zadnji dan pritožbenega roka, je ta okoliščina nepomembna. Člen 165(2) kpc določa, da se samo oddaja procesne vloge pri imenovanem izvajalcu poštnih storitev, tudi če z navadno pošto, šteje za enakovredno izročitvi procesne vloge sodišču.
14. Predsednik KRUS je zoper odločbo pritožbenega sodišča vložil revizijo pri Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska). Predvsem je navedel kršitev člena 165(2) kpc, ker je bila po njegovem mnenju njegova vloga predložena v roku, saj je oddaja v poštni poslovalnici izvajalca poštnih storitev, ki ni imenovani izvajalec, veljavna.
15. Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) je v običajni sestavi senata ugotovilo, da njegova sodna praksa v zvezi s členom 165(2) kpc ni nedvoumna in da se vzbujajo dvomi zlasti v zvezi z njeno skladnostjo s pravom Unije. Zato je razširjenemu senatu predložilo pravno vprašanje, ta pa je odločil, da bo Sodišču predložil tri vprašanja za predhodno odločanje, ki so podana v nadaljevanju.
16. Predložitvena odločba kaže na različnost dveh nasprotnih stališč v zvezi s pravnimi učinki oddaje procesne vloge v poljski poslovalnici izvajalca poštnih storitev, ki ni imenovani izvajalec: (a) večinsko stališče je, da je vloga, oddana v teh okoliščinah, če jo sodišče prejme po izteku roka za izvedbo procesnega dejanja, prepozna; in (b) manjšinsko stališče je, da ima oddaja vloge v poljski poštni poslovalnici v roku enake pravne učinke (in sicer je enakovredna njeni izročitvi sodišču), če gre za poslovalnico imenovanega izvajalca in če gre za poslovalnico katerega koli drugega izvajalca poštnih storitev.
17. Po mnenju predložitvenega sodišča:
– Prva usmeritev sodne prakse ne presoja okvira prava Unije, ko razlaga, da področje uporabe Direktive 97/67 ne zajema ureditve v zvezi s členom 165(2) kpc.(6)
– Druga usmeritev (manjšinska) pa zagovarja razlago v skladu s pravom Unije, čeprav sklepi,(7) v katerih je bila oblikovana, nimajo jasne utemeljitve glede obsega člena 7(1), prvi stavek, Direktive 97/67 niti glede načina uskladitve uporabe člena 165(2) kps s pravom Unije.
18. Glede na te dvome je Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) odločilo, da Sodišču v predhodno odločanje predloži ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 7(1), prvi stavek, v povezavi s členom 8 Direktive 97/67/ES […] razlagati tako, da se za posebno pravico šteje določba nacionalnega postopkovnega prava, kakršna je v členu 165(2) zakona z dne 17. novembra 1964, s katerim se potrjuje [kpc], v skladu s katero je samo oddaja procesne vloge v nacionalni poštni poslovalnici imenovanega izvajalca poštnih storitev, to je izvajalca, ki ima obveznost izvajanja univerzalne storitve, enakovredna izročitvi te vloge sodišču, takega učinka pa se ne prizna, če je procesna vloga oddana v nacionalni poštni poslovalnici drugega izvajalca poštnih storitev, ki opravlja univerzalno storitev, ni pa imenovani izvajalec?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali je treba člen 7(1), prvi stavek, Direktive 97/67/ES v povezavi s členom 4(3) PEU razlagati tako, da morajo imeti korist – ki izhaja iz priznanja posebne pravice imenovanemu izvajalcu v nasprotju s členom 7(1), prvi stavek, Direktive 97/67/ES – tudi ostali izvajalci poštnih storitev, tako da je treba tudi oddajo procesne vloge v poštni poslovalnici izvajalca poštnih storitev, ki opravlja univerzalno storitev, ni pa imenovani izvajalec, šteti za enakovredno izročitvi te vloge sodišču po analogiji s pravili, ki izhajajo iz sodbe Sodišča z dne 21. junija 2007, Jonkman (od C‑231/06 do C‑233/06, EU:C:2007:373)?
3. Če je odgovor na drugo vprašanje pritrdilen, ali je treba člen 7(1), prvi stavek, Direktive 97/67/ES v povezavi s členom 4(3) PEU razlagati tako, da se lahko stranka postopka, ki je emanacija države članice, sklicuje na neskladnost določbe nacionalnega prava, kot je člen 165(2) [kpc], s členom 7(1), prvi stavek, Direktive 97/67/ES?
III. Postopek pred Sodiščem
19. Predložitvena odločba je v sodno tajništvo Sodišča prispela 18. septembra 2017.
20. Poljska vlada in Komisija sta predložili pisni stališči, njuni zastopniki pa so se udeležili obravnave 18. septembra 2018.
IV. Pravna analiza
A. Prvo vprašanje za predhodno odločanje: razlaga člena 7(1) Direktive 97/67
1. Stališča strank
21. Poljska vlada meni, da določba, kot je člen 165(2) kpc, ne spada na področje uporabe Direktive 97/67, ampak spada med določbe postopkovnega prava, ki jih navedena direktiva ne poskuša uskladiti.
22. V tem smislu meni, da je bila Direktiva 97/67 sprejeta na podlagi člena 95 ES, katerega cilj je enotni trg. Uskladitev postopkovnih predpisov pa bi za pravno podlago zahtevala člen 81 PDEU. Poleg tega so v členu 1 Direktive 97/67, ki ureja področje uporabe, našteta vsa področja, ki jih direktiva usklajuje, med katerimi niso področja v zvezi s civilnim postopkom.(8)
23. Čeprav priznava, da nacionalna določba lahko vpliva na gospodarski okvir, v katerem delujejo izvajalci poštnih storitev, pa niti tovrstni učinki ne bi spadali na področje uporabe Direktive 97/67. Člen 7(1) navedene direktive naj bi to potrdil, saj prepoveduje podelitev ali ohranitev posebnih pravic „za vzpostavitev in zagotavljanje poštnih storitev“. Obratna rešitev bi bila presenetljiva, saj naj niti Uredba (ES) št. 1393/2007(9) ne bi urejala učinkov izročitve procesnih vlog.(10)
24. Poljska vlada podredno navaja, da člen 165(2) kpc nikakor ne podeljuje nobene „posebne pravice“ v smislu člena 7(1) in člena 8 Direktive 97/67, kar je pojem, ki ga je treba razlagati glede na člen 4(2). Poudarja drugačen položaj, v katerem so izvajalec univerzalne storitve na eni strani in ostali izvajalci na drugi, kar naj bi se odražalo tako v vrsti obveznosti, ki jih morajo izpolnjevati, kot tudi v obliki njihovega financiranja. To, da se na podlagi pooblastila za opravljanje javne službe podelijo določene pravice imenovanemu izvajalcu, naj še ne bi pomenilo, da gre vedno za posebne pravice.
25. Po mnenju poljske vlade sodna praksa Sodišča iz sodbe SOA Nazionale Costruttori(11) za to zadevo ni upoštevna, saj člen 8 Direktive 97/67 izključuje, da so storitve priporočenih pošiljk posebna pravica. Šlo naj bi torej za pravico, povezano z opravljanjem univerzalne storitve.
26. Prav tako trdi, da je Komisija v okviru preiskave o morebitni državni pomoči v zvezi z nadomestilom, podeljenim družbi Poczta Polska za opravljanje univerzalne storitve od 2013 do 2015, že potrdila sporno nacionalno določbo.(12)
27. Komisija v zvezi s „posebnimi pravicami“ navaja, da je v skladu s sodno prakso za njihov obstoj potrebno: (a) dejanje države; (b) podelitev privilegija enemu ali več podjetjem; in (c) bistven vpliv na zmožnost ostalih izvajalcev, da opravljajo svojo gospodarsko dejavnost pod enakovrednimi pogoji.(13) Trdi, da je treba upoštevati te dejavnike, in meni, da člen 7(1) Direktive 97/67 zajema vse pravne akte, ki podeljujejo take prednosti. Prav tako opozarja, da ta določba pomeni spremembo paradigme v poštnem sektorju, saj gre za zadnjo etapo odpiranja trga poštnih storitev z odpravo vseh obstoječih posebnih pravic in drugih ovir za svobodno opravljanje takih storitev.(14)
28. Zato po mnenju Komisije značilnosti člena 165(2) kpc znatno vplivajo na dejavnost na področju storitev pošiljanja procesnih vlog nacionalnim sodiščem, ti vplivi pa imajo posledice za pogoje, pod katerimi storitve opravljajo ostali izvajalci poštnih storitev.
29. Komisija se strinja s predložitvenim sodiščem, da člen 8 Direktive 97/67 ne dopušča, da bi se pošiljanje procesnih vlog pridržalo samo enemu izvajalcu, vendar državam članicam dovoli, da zahtevajo, da se take vloge pošiljajo s priporočeno pošiljko. V zvezi s tem opozarja, da člen 165(2) kpc ni omejen na priporočene pošiljke in da v predložitveni odločbi ni navedeno, ali to temelji na razlogih javnega reda in javne varnosti, kot določa uvodna izjava 20 Direktive 97/67.
2. Pravna presoja
a) „Posebna pravica“ v smislu člena 7(1), prvi stavek
30. Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali gre v primeru sistema izročitve procesnih vlog, ki ga člen 165(2) priznava samo imenovanemu izvajalcu, za posebno pravico v smislu člena 7(1) Direktive 97/67.(15)
31. Prvi stavek člena 7(1) Direktive 97/67 jasno in izrecno prepoveduje podelitev ali ohranitev izključnih ali posebnih pravic za vzpostavitev in zagotavljanje poštnih storitev. Vendar niti ta določba niti nobena druga določba te direktive ne opredeljuje izrazov „posebne pravice“ in „izključne pravice“, zaradi česar je njena razlaga otežena.
32. Kljub temu je treba s sistematičnega vidika poudariti, da taka prepoved skoraj dobesedno ponovi besedilo člena 106(1) PDEU v zvezi z javnimi podjetji in podjetji, ki uživajo tovrstne pravice, čeprav je prilagojena kontekstu poštnega sektorja, ki ga Direktiva 97/67 poskuša urediti. Prav tako je dejansko nekoliko podobna opredelitvi v Obvestilu o poštnih storitvah.(16)
33. Zaradi teh podobnosti in ker je njegova pravna podlaga člen 106(3) PDEU, ki Komisijo pooblašča, da na države članice naslovi ustrezne direktive, zato da zagotovi uporabo določb člena 106 PDEU v celoti, je mogoče uporabiti opredelitev posebnih in izključnih pravic iz člena 2(f) in (g)(iii) Direktive 2006/111. Poleg tega je družba Poczta Polska podjetje, ki je v celoti v državni lasti.(17)
34. Dejansko obstajajo druge možnosti za ugotovitev pomena teh izrazov v predpisih, ki so razmeroma sorodni Direktivi 97/67, ker se nanašajo na liberalizacijo določenih sektorjev.(18) Vendar menim, da je glede na medsektorsko naravo Direktive 2006/111 ta najprimernejša za namene teh sklepnih predlogov. V preostalem pa se besedilo teh drugih predpisov ne razlikuje bistveno od besedila Direktive 2006/111.
35. Na podlagi teh premis menim, da je za to zadevo mogoče uporabiti kategorijo „posebnih ali izključnih pravic“ iz člena 7(1) Direktive 97/67 v povezavi s členom 2(f) in (g) Direktive 2006/111. Do te ugotovitve me pripelje več razlogov.
36. Prvič, gre za zakonsko podeljeno prednost, saj:
– temelji na določbi kpc, ki je procesni zakon,
– se kaže v prerogativi, dodeljeni imenovanemu izvajalcu (družbi Poczta Polska), katerega storitvam naj bi pošiljatelji procesnih vlog dajali prednost ravno zaradi domneve spoštovanja roka za njihovo pošiljanje in statusa uradnega dokumenta,(19) ki ga ima potrdilo o oddaji pošiljke. Ostali izvajalci nimajo te prednosti.(20)
37. Drugič, pravica sprejemati in pošiljati procesne vloge s to prednostjo, da če se oddajo pri imenovanem izvajalcu, je to enakovredno izročitvi na sedežu sodišča (to je nazadnje to, v čemer je prednost), je pridržana izključno enemu samemu javnemu podjetju.
38. Tretjič, prednost se pretvori v enega večjih dohodkov imenovanega izvajalca, ki bi se sicer razdelili tudi med preostale izvajalce poštnih storitev.(21) Zato vpliva na zmožnost vsakega drugega podjetja, da zagotavlja isto storitev ali izvaja isto dejavnost(22) pod enakovrednimi pogoji. Enakovrednost izgine takoj, ko nobeden od konkurentov ne more zagotoviti, da bo procesna vloga, ki se mu zaupa v zadnjih dneh zakonsko določenega roka (kot se običajno zgodi), prispela na naslovno sodišče pred zadnjim dnem tega roka.
39. Četrtič, podelitve prednosti kot take se ne izvede z razpisom ali na podoben način v skladu s predpisi Unije o javnem naročanju.(23) Ni sporno, kot je pojasnila poljska vlada, da se izbira izvajalca poštnih storitev, imenovanega za opravljanje univerzalne storitve, izvede prek razpisa za podjetja v sektorju(24) v skladu z nacionalnimi predpisi, s katerimi se upoštevajo načela objektivnosti, sorazmernosti, prepovedi diskriminacije in preglednosti. Vendar je mogoče iz njenega pisnega odgovora na vprašanje Sodišča sklepati, da se niti merila izbire niti merila za dodelitev ne nanašajo na zanesljivost priporočenih pošiljk, razen obveznosti, da se pošiljatelju izroči potrdilo o oddaji pošiljke,(25) kar pa je merilo, ki v procesnih vlogah ni navedeno.
40. Zato sporna prednost ni tesno povezana z dodelitvijo univerzalne storitve, temveč nastane na podlagi člena 165(2) kpc, potem ko je bil izbran imenovani izvajalec.
41. V zvezi s tem, kar bom v nadaljevanju povedal o uporabi člena 8 Direktive 97/67, za odgovor Sodišča na vprašanje za predhodno odločanje ni pomembno, ali se tako podeljena prednost opredeli kot izključna pravica (v korist enega samega podjetja) ali kot posebna pravica. Kar je pomembno v katerem koli od obeh primerov, je njuna povezava z izjemo, ki jo določa omenjeni člen 8.
b) Izjema od prepovedi podelitve posebnih pravic: člen 8 Direktive 97/67
1) Razmerje med členoma 7 in 8 Direktive 97/67
42. V skladu s prvimi besedami člena 8 Direktive 97/67 sta obe določbi v razmerju pravilo/izjema. Stavek „[d]oločbe člena 7 ne posegajo[(26)] v pravico držav članic […]“(27) je glede tega dovolj zgovoren.
43. Čeprav je res, da Sodišče običajno zahteva ozko razlago določb, ki vsebujejo izjemo,(28) pa pozorna preučitev nastanka členov 7 in 8 omogoča, da se ne sklepa prehitro o obsegu meja urejanja, ki je prepuščeno državam članicam na podlagi drugega od teh dveh členov.
2) Nastanek in razvoj obeh določb
44. Iz pripravljalnega gradiva je mogoče razbrati, da sta obe določbi nastali v okviru zgoraj omenjenega razmerja pravilo/izjema.(29) Tako je v predlogu direktive trenutni člen 7 vseboval vrsto segmentov trga poštnih storitev, ki so jih države članice lahko vključile v univerzalno storitev in jih pridržale za izvajalca teh storitev (na splošno sprejemanje, prenos, usmerjanje in dostava pisemskih pošiljk, lažjih od 350 gramov). Pridržek se je utemeljil s tem, da je treba omogočiti delovanje univerzalne storitve v finančno uravnoteženih pogojih.(30)
45. Te zamisli so nespremenjene prešle v končno besedilo člena 7 in uvodne izjave 16 Direktive 97/67 v njeni prvotni različici. Poleg tega je bilo v njeni uvodni izjavi 19 jasno navedeno, da se v procesu postopne liberalizacije poštnega trga do januarja 2000 revidirajo določbe, med drugim, o rezerviranih sektorjih, s čimer se da izvajalcem univerzalne storitve (ki so bili takrat prvotni izvajalci držav članic) čas za prilagoditev.
46. Kar zadeva člen 8, zakonodajni postopek, v katerem je bil sprejet, kaže na to, da je v predlogu direktive razglašena samo možnost držav članic, da imenujejo subjekt ali subjekte, ki so pooblaščeni za namestitev poštnih nabiralnikov na javnih cestah in izdajanje poštnih znamk.(31)
47. Pravica imenovanih subjektov, da „zagotavljajo storitev priporočenih pošiljk“ skupaj s storitvami, povezanimi z nabiralniki in poštnimi znamkami, temelji na spremembi št. 41 Evropskega parlamenta.(32) Čeprav je Komisija zavrnila tak popravek in trdila, da „nič ne utemeljuje omejitev konkurence na področju storitev priporočene pošte, razen omejitev cen in teže na rezerviranem področju“,(33) je Svet ponovno prevzel to, kar je bilo izraženo v spremembi, in dodal besedilo „ki se uporabljajo v sodnih ali upravnih postopkih“,(34) ki je nazadnje ostalo v členu 8. Tako se je razširila pravica imenovati izvajalce teh storitev, državam članicam pa se je priznala pravica, da jih organizirajo.
48. Direktiva 2008/6 je odpravila rezervirana področja iz člena 7 Direktive 97/67: glede na razvoj poštnega trga taka rezervacija ne bi smela biti prednostna rešitev za financiranje univerzalne storitve.(35) Člen 1, točka 8, Direktive 2008/6 je uvedel sedanje besedilo člena 7 s prepovedjo ohranjanja ali podelitve izključnih in posebnih pravic ter različnih oblik podpore financiranja univerzalne storitve, s čimer je povzročil spremembo paradigme v poštnem sektorju Unije.(36)
49. Vendar te spremembe niso vplivale na besedilo člena 8, ki je ostalo enako. Ta določba torej pomeni razmejitev v zvezi s prepovedjo podelitve izključnih in posebnih pravic, ki je določena v členu 7. Kar je zdaj treba pojasniti, je njen domet.
3) Domet izjeme iz člena 8
50. V konkretnem primeru gre za to, da se razišče pomen pravice, podeljene državam članicam, da organizirajo storitev priporočenih pošiljk v okviru sodnih postopkov. Po mnenju Komisije in predložitvenega sodišča člen 8 Direktive 97/67 državam članicam ne dovoli, da bi bilo pošiljanje procesnih vlog pridržano samo enemu izvajalcu, dovoli jim samo to, da zahtevajo, da se take vloge pošiljajo priporočeno.
51. S tem razlogovanjem se ne strinjam. Bolj se strinjam s poljsko vlado, da so priporočene pošiljke del minimalnih storitev, ki so v skladu s členom 3(4), tretja alinea, Direktive 97/67 vključene v univerzalno storitev. Člen 4(2) tega istega zakonodajnega besedila torej dovoljuje imenovanje enega samega podjetja kot izvajalca univerzalne storitve. Predvsem pa ni preprek, da bi nacionalno pravo na podlagi člena 8 Direktive 97/67 organiziralo posebno ureditev priporočenih pošiljk, namenjenih sodiščem, tako da se ta naloga zaupa izvajalcu univerzalne storitve.
52. Kar zadeva pomen izraza „storitve priporočenih pošiljk […] v sodnih […] postopkih“, iz stališča Komisije sklepam, da ne zagovarja več stališča, ki ga je izrazila v Obvestilu o poštnih storitvah.(37) V tem obvestilu je obseg oprostitve svobodnega opravljanja storitev iz člena 56 PDEU v povezavi s členoma 51 in 62 PDEU očitno omejila na obvestila, predvidena v okviru sodnih postopkov, kot izraz izvajanja javnih pooblastil. Bilo bi preveč redukcionistično, če bi tako razlago prenesli na področje Direktive 97/67, saj njen člen 8 ne razlikuje med procesno vlogo, ki jo pošlje fizična oseba, in obvestilom, ki ga pošljejo sodišča.
53. Težava v tem sporu je, da – kot navaja Komisija – člen 165(2) kpc ne omenja izključno priporočene pošte, zaradi česar se razume, da prednost zajema vse pošiljke (torej tudi tiste, ki niso priporočene), ki jih prevzame imenovani izvajalec, kar je v nasprotju z besedilom člena 8 Direktive 97/67.
54. To, da se člen 165(2) kpc ne omejuje na priporočene pošiljke (jih ne omenja izrecno), ne pomeni, da jih ne vključuje. Prej nasprotno, splošna formulacija te določbe, ki ne razlikuje med enimi in drugimi načini pošiljanja, pomeni, da se uporabi za vse načine, tudi za priporočene pošiljke.
55. Zato menim, da je nujno razlikovati med tremi variantami, ko se analizira možnost uporabe izjeme iz člena 8 Direktive 97/67, glede na to, ali se uporabi: (a) za navadno pošto; (b) priporočeno pošto in (c) priporočeno pošto, ki uživa dodatno prednost iz člena 165(2) kpc.
56. Kar zadeva prvo varianto, je razširitev obsega izključne prednosti na navadne pošiljke (torej na tiste, ki niso priporočene), namenjene sodišču, ki se oddajo v poslovalnicah imenovanega izvajalca, v nasprotju z namenom Direktive 97/67. Kot sem že navedel, je bil prvotni namen te direktive postopna liberalizacija (uvodna izjava 8), nato pa se je usmerila k popolni uresničitvi notranjega trga.(38)
57. Ravno glede na ta namen je Direktiva 97/67 omejila mogoče storitve, katerih ureditev se je prepustila svobodni volji držav brez omejitev iz člena 7, na storitve, ki so taksativno naštete v členu 8, ne da bi bilo mogoče dodati druge. Med njimi je storitev priporočenih pošiljk za sodne postopke, ne pa storitev navadnih pošiljk.
58. Če bi se v zvezi s tem zadnjim (navadno pošto) imenovanemu izvajalcu na Poljskem podelila enaka prednost, ki jo že ima na področju priporočene pošte, bi se mu podelila izključnost, ki je v nasprotju z namenom Direktive 97/67.
59. V zvezi z drugo varianto, ki se nanaša na storitve priporočenih pošiljk vlog, naslovljenih na sodišča, je manevrski prostor, ki se prizna državam članicam, da organizirajo svoj sistem (eventualno tako, da jih izvzamejo iz konkurence in jih zaupajo samo enemu podjetju), utemeljen „zaradi javnega reda in javne varnosti“, kot je izrecno navedeno v uvodni izjavi 20 Direktive 97/67. Sodišče je vedno znova odločilo, da so procesni roki v sodnih postopkih del javnega reda in jih ne stranke ne sodišče ne morejo spreminjati, saj so bili določeni za zagotavljanje učinkovitega izvajanja sodne oblasti ter zaradi zagotovitve jasnosti in varnosti pravnih položajev.(39)
60. Spomniti je treba, da v skladu s členom 2, točka 9, Direktive 97/67 priporočena pošiljka pomeni „storitev, ki nudi po enotni tarifi garancijo proti izgubi, kraji ali poškodbi, in ki omogoča pošiljatelju, kadar ta to zahteva, dobiti dokaz, da je bila pošiljka izročena in/ali dostavljena naslovniku“. Razume se, da priporočena pošta zaradi svojih značilnosti v sodnih postopkih ustreza tem potrebam in v tem smislu prispeva k učinkovitemu izvajanju sodne oblasti. Zahteve kakovosti in varnosti priporočenih pošiljk v skladu z Direktivo 97/67 in njihova nesporna dokazna učinkovitost utemeljujejo, da se vključijo v univerzalno storitev in se jim pripišejo določene procesne posledice, zaradi katerih se razlikujejo od navadnih pošiljk.(40)
61. Če se torej v skladu z nacionalno določbo štejejo za vložene v roku samo tiste procesne vloge, ki so bile poslane priporočeno prek izvajalca, imenovanega za opravljanje univerzalne storitve, je ta določba pokrita z izjemo iz člena 8 Direktive 97/67. Normativna svoboda države članice, da uredi organizacijo te storitve, vključuje svobodo, da jo dodeli izključno izvajalcu univerzalne storitve.
62. Analizirati je treba samo še tretjo varianto, in sicer, če se dopusti priporočena pošiljka procesnih vlog, naslovljenih na sodišča, prek izvajalcev, ki niso imenovani izvajalec, vendar pa se jim ne prizna procesne ugodnosti iz člena 165(2) kpc.(41) V tem okviru se pojavi dvom, ali člen 8 Direktive 97/67 ščiti to različno obravnavanje.
63. Najprej bi si bilo mogoče misliti, da ni razlogov, ki bi utemeljili tako diskriminacijo, saj se z ekonomskega vidika storitve izvajalcev ne razlikujejo bistveno po kakovosti in zanesljivosti.
64. Vendar menim, da lahko država članica organizira sistem sprejemanja priporočenih poštnih pošiljk, naslovljenih na sodišča, tako, da samo enemu izvajalcu (na primer tistemu, ki je ozemeljsko najbolj razširjen ali ki ponuja najboljša jamstva) zaupa upoštevni postopkovni učinek, da se vloge, ki jih pošilja, štejejo za izročene tem sodiščem na isti datum.
65. Razlogi pravne varnosti utemeljujejo to omejitev, ki je utemeljena s poljem proste presoje in organizacijo poštnih storitev, ki ju člen 8 Direktive 97/67 daje državam članicam ravno v zvezi s priporočenimi pošiljkami v okviru sodnih postopkov. V tem okviru je imenovanje izvajalca kot odgovornega za izvajanje univerzalne storitve „[ob] upošteva[nju] njen[e] pomembn[e] vlog[e] za socialno in teritorialno kohezijo“(42) mogoče povezati – če tako odloči država članica v okviru navedenega polja proste presoje – z večjo varnostjo pošiljanja procesnih vlog.
66. Skratka kot odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje predlagam, da člen 7(1) in člen 8 Direktive 97/67 državi članici dovolita, da organizira poštno storitev v okviru sodnih postopkov tako, da samo oddajo priporočenih pošiljk v poslovalnicah izvajalca, imenovanega za opravljanje univerzalne storitve, prizna kot enakovredno izročitvi sodiščem.
B. Drugo vprašanje za predhodno odločanje: posledice morebitne nezdružljivosti nacionalne zakonodaje z Direktivo 97/67
1. Stališča strank
67. Poljska vlada o tem vprašanju ni podala stališča.
68. Komisija predlaga, da se razlikuje med obveznostmi nacionalnega zakonodajalca, da odpravi kršitev prava Unije, in obveznostmi predložitvenega sodišča, da zagotavlja učinkovitost člena 7(1) Direktive 97/67.
69. Nacionalni zakonodajalec naj bi užival široko polje proste presoje pri odpravi posledic kršitve, pri čemer bi lahko: (a) razširil prednost imenovanega izvajalca na ostale izvajalce storitve; (b) črtal sporno določbo in (c) sprejel drugo rešitev, ki bi upoštevala enako obravnavanje izvajalcev.
70. V zvezi s predložitvenim sodiščem Komisija iz sodne prakse v zvezi z obveznostjo zagotavljanja učinkovitosti prava Unije(43) sklepa, da je naloga navedenega sodišča, da iz kršitve prava Unije izpelje posledice.(44)
71. Po mnenju Komisije bi bilo treba pravico opravljanja sporne storitve razširiti pod enakimi pogoji na vsakega izvajalca, ki ima težave z dostopom do trga.(45) Vendar glede na to, da v tej zadevi ne gre za izvajalca, ki se sooča s tovrstnimi težavami, bi bilo treba prav tako upoštevati splošna pravna načela, zlasti načelo pravne varnosti na področju rokov.
2. Pravna presoja
72. Če povzamem, želi predložitveno sodišče vedeti, ali bi bilo treba prednost, ki jo uživa imenovani izvajalec in ki je bila podeljena v nasprotju s členom 7(1) Direktive 97/67, razširiti na ostale izvajalce poštnih storitev, da bi se preprečila njihova diskriminacija.(46) Vendar menim, da bi bilo treba k vprašanju pristopiti v tem smislu, ali Direktiva 97/67 nasprotuje trenutni uporabi člena 165(2) kpc, ki vključuje navadno pošto, poslano prek imenovanega izvajalca.
73. V predhodni analizi sem namreč trdil, da je nacionalna zakonodaja pod okriljem izjeme iz člena 8 Direktive 97/67 v zvezi s priporočenimi pošiljkami, poslanimi sodiščem prek družbe Poczta Polska, vendar ne v zvezi z navadnimi pošiljkami.
74. Iz te premise je mogoče izpeljati dve možnosti: (a) da ni potrebna nobena skladna razlaga člena 165(2) kpc v zvezi z vlogami v sodnih postopkih, poslanimi priporočeno, saj navedena nacionalna zakonodaja spoštuje zahteve iz Direktive 97/67; in (b) da bi sporna določba imenovanemu izvajalcu priznala prednost, ki je v nasprotju z Direktivo 97/67, če bi se razlagala tako, da temu izvajalcu priznava izključno pravico sprejemanja navadnih poštnih pošiljk, naslovljenih na sodišča, katerih izročitev je enakovredna izročitvi tem sodiščem. Zato je za odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje treba analizirati samo ta drugi vidik.
75. Ne da bi želel nadomestiti razlago Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) v zvezi z nacionalnim pravom, saj je edino pristojno za tako razlago, pa menim, da ni ovire, da se člena 165(2) kpc ne bi razlagalo v skladu s členom 8 Direktive 97/67.(47) Za to bi bilo dovolj, če se besede „oddaja procesne vloge v poštni poslovalnici [imenovanega izvajalca]“ omejijo na primere, v katerih se uporabi priporočena pošta, ne pa navadna, saj je to edini sistem, ki je ravno zaradi uradnega zagotavljanja datuma frankiranja primeren za zagotavljanje pravne varnosti, ki jo zahtevajo pravila civilnega postopka.(48)
76. Če bi ta razlaga uspela, bi bil imenovani izvajalec izenačen z ostalimi izvajalci poštnih storitev v primeru navadnih pošiljk, naslovljenih na sodišča. Vendar ni mogoče iti prek tega, saj Direktiva 97/67 ne ureja postopkovnega področja in na podlagi načela procesne avtonomije državam članicam prepušča, da odločijo, kako se organizira sprejemanje vlog, naslovljenih na njihova sodišča. Ker ni drugi posebnih predpisov Unije na tem področju, je naloga nacionalnega zakonodajalca ali nacionalnih sodišč, da jih določijo oziroma da razlagajo obstoječe predpise ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti prava Unije.(49)
77. Če pa bi bila razlaga, ki jo zagovarjam, v skladu z nacionalnim pravom nemogoča, kot predvideva predložitveno sodišče, in če poljski zakonodajalec ne bi popravil besedila člena 165(2) kpc, bi bila lahko sodišča primorana, da na podlagi ustaljene sodne prakse(50) ne uporabijo tistega dela nacionalne določbe, ki ni v skladu s pravom Unije. Naj ponovim, da bi neuporaba zadevnega določila vplivala samo na izključnost, ki je priznana imenovanemu izvajalcu v zvezi z enakovrednostjo izročitve (v poštni poslovalnici ali na sodišču) navadnih pošiljk, naslovljenih na sodišča.
78. Vendar da bi predložitveno sodišče v sporu, kakršen je ta, lahko odločilo, da ne bo uporabilo nacionalne določbe, ki je v nasprotju z določbo Direktive 97/67, potem ko bi ugotovilo, da je ni mogoče razlagati v skladu s pravom Unije, bi morala biti izpolnjena dva pogoja: (a) da ta določba lahko učinkuje neposredno (na kar se sklicuje predložitveno sodišče v svojem drugem vprašanju za predhodno odločanje) in (b) da se posameznik sklicuje nanjo zoper državo, ki je sprejela omenjeno nacionalno določbo (kar je predmet tretjega vprašanja za predhodno odločanje).
79. Sodna praksa pripisuje neposredni učinek določbam direktive, če so z vidika svoje vsebine nepogojne in dovolj natančne. V takem primeru se lahko posamezniki nanje sklicujejo pred nacionalnimi sodišči zoper državo, če ta v predpisanem roku direktive ni prenesla v nacionalno pravo ali če je ni prenesla pravilno.(51)
80. V tem okviru bi bilo mogoče vsaj hipotetično priznati, da določba, kot je člen 7(1), prvi stavek, Direktive 97/67, ki vsebuje prepoved ohranitve ali podelitve posebnih in izključnih pravic, očitno izpolnjuje zahtevi po natančnosti in nepogojnosti. Ta prepoved sama po sebi ne zahteva, da bi moral na primer nacionalni zakonodajalec še kar koli storiti v zvezi z njo.
81. Glede na to in na podlagi ustaljene sodne prakse(52) bi bilo predložitveno sodišče zavezano, da kot organ države članice zaščiti pravice, ki jih predpisi Unije podeljujejo posameznikom, pri tem pa ne sme uporabiti nacionalne določbe, ki je v nasprotju z Direktivo 97/67.
82. Delna neuporaba člena 165(2) kpc bi pomenila, da bi se navadne pošiljke procesnih vlog, zaupane družbi Poczta Polska, z vidika računanja rokov obravnavale enako kot pošiljke ostalih izvajalcev poštnih storitev. Če se sporna nacionalna določba ne uporabi v tem smislu, se ponovno vzpostavi enakost izvajalcev poštnih storitev, na katero se sklicuje predložitveno sodišče.
C. Tretje vprašanje za predhodno odločanje: sklicevanje državnega organa v razmerju do posameznika na neskladnost nacionalnega predpisa z Direktivo 97/67
1. Stališča strank
83. Poljska vlada ni podala stališča niti o tem vprašanju.
84. Komisija opozarja, da imajo sodišča obveznost skladne razlage. Upoštevati morajo vse predpise nacionalnega prava in jih, kolikor je mogoče, razlagati v skladu z besedilom in namenom direktive, da dosežejo rezultat, ki je v skladu z uresničevanim ciljem, kar vključuje morebitno spremembo njihove sodne prakse.(53)
85. Ta obveznost je omejena s splošnimi pravnimi načeli in s tem, da ni mogoče zahtevati razlage contra legem(54) niti naložiti posamezniku obveznosti(55) ali mu odvzeti pravice.(56) Naloga predložitvenega sodišča je, da preveri, ali je treba člen 165(2) kpc razumeti tako, da zagotavlja enake možnosti izvajalcev poštnih storitev.
86. Vendar glede na resne dvome, ki jih je izrazilo to sodišče, Komisija meni, da se javni organ na podlagi navedene sodne prakse ne more sklicevati na člen 7(1), prvi stavek, Direktive 97/67, da bi se izognil neugodnim učinkom uporabe postopkovnega pravila, če je nasprotna stranka v postopku posameznik. To bi se izenačilo s kršitvijo načela nemo auditur propriam turpitudinem allegans, saj bi imel navedeni organ kot emanacija države korist od nepravilnega prenosa.
87. Nazadnje Komisija opozarja na možnost, da se neposredno uporabita člen 49 in člen 106(1) PDEU, če bi bilo področje uporabe Direktive 97/67 ožje od področja uporabe določb primarnega prava, ki ga izvaja,(57) in da se sprejme nepredvideni učinek za posameznika, kar pa bi pripeljalo do revizije sodne prakse o neobstoju obratnega vertikalnega neposrednega učinka.(58)
2. Pravna presoja
88. V tej zadevi se na (morebitni) neposredni učinek člena 7(1), prvi stavek, Direktive 97/67 ne sklicuje posameznik, ki v razmerju do države uveljavlja pravice, ki mu jih podeljuje ta direktiva. Kot je navedeno v tretjem vprašanju za predhodno odločanje, je ravno nasprotno.
89. V skladu z navedenim členom bi se lahko na prepoved iz tega člena sklicevali kvečjemu drugi izvajalci poštnih storitev, ki so konkurenti družbi Poczta Polska. Nasprotno, menim, da ne vsebuje nobene formulacije, iz katere bi izhajalo, da priznava pravico, na katero se uporabniki poštnih storitev lahko neposredno sklicujejo pred sodišči.
90. Vendar tudi če ne bi bilo tako, se v tej zadevi na nezdružljivost nacionalnega postopkovnega predpisa, ki je v nasprotju z Direktivo 97/67, ne sklicuje posameznik, ki toži državo, temveč javnopravni subjekt (KRUS), ki ga je predložitveno sodišče opredelilo kot „emanacijo države članice“. Ravno ta zadnji je vložil revizijo in je tisti, ki bi morda imel korist od normativne pomanjkljivosti, ki jo je mogoče pripisati sami državi.
91. V tem okviru subjekt, ki je nedvomno državni, ne more zahtevati, da mu nacionalno sodišče prizna ugodni pravni položaj (in v tem smislu neugodni položaj za posameznika), če izhaja iz neskladnosti nacionalnega zakona, ki ga sodišče ne bi smelo uporabiti, z določbami direktive.
V. Predlog
92. Glede na zgornje utemeljitve Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska), odgovori:
„1. Člen 7(1), prvi stavek, v povezavi s členom 8 Direktive 97/67/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. decembra 1997 o skupnih pravilih za razvoj notranjega trga poštnih storitev v Skupnosti in za izboljšanje kakovosti storitve je treba razlagati tako, da:
– država članica lahko organizira poštno storitev v okviru sodnih postopkov tako, da samo oddajo priporočenih pošiljk v poslovalnicah izvajalca, imenovanega za opravljanje univerzalne storitve, prizna kot enakovredno izročitvi sodiščem,
– nasprotuje temu, da bi bil z določbo nacionalnega prava datum oddaje v poštni poslovalnici izvajalca univerzalne storitve, pri čemer bi bili ostali izvajalci poštnih storitev izključeni, priznan kot datum veljavne izročitve procesnih vlog, frankiranih kot navadna pošiljka.
2. Subjekt, ki je opredeljen kot „emanacija države“, ne more zahtevati, da mu nacionalno sodišče na škodo posameznika prizna ugodni pravni položaj, ki izhaja iz neskladnosti nacionalne določbe, ki je sodišče ne bi smelo uporabiti, z določbami direktive.“