SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 14 de marzo de 2019 (*)
«Incumplimiento de Estado — Reglamento (CE) n.o 1013/2006 — Traslado de residuos — Negativa de la República Checa a garantizar el retorno de la mezcla TPS-NOLO (Geobal) trasladada desde ese Estado miembro hasta Polonia — Existencia de un residuo — Carga de la prueba — Prueba»
En el asunto C‑399/17,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 3 de julio de 2017,
Comisión Europea, representada por las Sras. P. Němečková, E. Sanfrutos Cano y L. Haasbeek, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
República Checa, representada por los Sres. M. Smolek, J. Vláčil y T. Müller y la Sra. L. Dvořáková, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta, Vicepresidenta del Tribunal de Justicia, en funciones de Presidenta de la Sala Primera, y los Sres. J.‑C. Bonichot (Ponente), A. Arabadjiev, E. Regan y S. Rodin, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Wahl;
Secretario: Sr. M. Aleksejev, jefe de unidad;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de septiembre de 2018;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 15 de noviembre de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su demanda, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Checa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 24, apartado 2, y del artículo 28, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos (DO 2006, L 190, p. 1), al negarse a garantizar el retorno a la República Checa de la mezcla TPS-NOLO o Geobal [en lo sucesivo, «TPS-NOLO (Geobal)»)] trasladada desde ese Estado miembro hasta Katowice (Polonia).
Marco jurídico
Reglamento no 1013/2006
2 Con arreglo al artículo 1 del Reglamento n.o 1013/2006, titulado «Ámbito de aplicación»:
«1. El presente Reglamento establece procedimientos y regímenes de control para el traslado de residuos, en función del origen, el destino y la ruta del traslado, del tipo de residuo trasladado y del tipo de tratamiento que vaya a aplicarse a los residuos en destino.
[…]».
3 El artículo 2 de ese Reglamento dispone:
«A efectos del presente Reglamento se entenderá por:
1) “residuos”: los que se ajusten a la definición que se establece en el artículo 1, apartado 1, letra a), de la Directiva 2006/12/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a los residuos (DO 2006, L 114, p. 9), sustituida, a partir del 12 de diciembre de 2010, por la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (DO 2008, L 312, p. 3), cuyo artículo 3 reproduce en esencia la definición de “residuo” que da la Directiva 2006/12].
[…]
19) “autoridad competente de expedición”: la autoridad competente en la zona desde la que se efectúe o se vaya a efectuar el traslado;
20) “autoridad competente de destino”: la autoridad competente en la zona hacia la que se efectúe o se vaya a efectuar el traslado […]
[…]
22) “país de expedición”: el país desde el cual se efectúe o se vaya a efectuar un traslado de residuos;
23) “país de destino”: el país hacia el cual se efectúe o se vaya a efectuar un traslado de residuos […]
[…]
35) “traslado ilícito”: todo traslado de residuos que se efectúe:
a) sin haber sido notificado a todas las autoridades competentes afectadas de conformidad con el presente Reglamento, o
[…]
g) de forma que, en relación con los traslados de residuos a que se refiere el artículo 3, apartados 2 y 4:
[…]
iii) el traslado se efectúe de un modo no especificado concretamente en el documento que figura en el anexo VII;
[…]»
4 En virtud del artículo 3, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 1013/2006, los traslados transfronterizos dentro de la Unión deberán, en función de la naturaleza y del tratamiento de los residuos y si la cantidad de residuos sobrepasa los 20 kilogramos (kg), ser objeto de un procedimiento de notificación a las autoridades competentes o de información a las mismas.
5 El artículo 24, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento dispone:
«1. Cuando una autoridad competente descubra un traslado que considere traslado ilícito, informará inmediatamente a las demás autoridades competentes afectadas.
2. En caso de que el traslado ilícito sea responsabilidad del notificante, la autoridad competente de expedición velará por que los residuos en cuestión sean:
a) retirados por el notificante de hecho, o bien, si no se ha efectuado notificación,
b) retirados por el notificante de derecho, o bien, en su defecto,
c) retirados por la propia autoridad competente de expedición o, en su nombre, por una persona física o jurídica, o bien, en su defecto,
d) valorizados o eliminados de forma alternativa en el país de destino o de expedición retirados por la propia autoridad competente de expedición o, en su nombre, por una persona física o jurídica, o bien, en su defecto,
e) valorizados o eliminados de forma alternativa en otro país por la propia autoridad competente de expedición o, en su nombre, por una persona física o jurídica siempre que todas las autoridades competentes afectadas estén de acuerdo con ello.
Esta retirada, valorización o eliminación deberá hacerse en un plazo de 30 días, o en cualquier otro plazo que acuerden las autoridades competentes afectadas a partir del momento en que la autoridad competente de expedición tenga conocimiento o haya sido avisada por escrito por las autoridades competentes de destino o de tránsito del traslado ilícito e informada de los motivos del mismo. Este aviso podrá deberse a la información presentada a las autoridades de destino o de tránsito, entre otras entidades, por otras autoridades competentes.
En los casos en que se aplique la obligación de devolución mencionada en las letras a), b) y c), deberá efectuarse una nueva notificación, a menos que las autoridades competentes afectadas estén de acuerdo en que bastará una solicitud debidamente motivada de la autoridad competente de expedición inicial.
La nueva notificación será presentada por la persona o autoridad mencionadas en las letras a), b) o c) de acuerdo con este orden.
Ninguna autoridad competente se opondrá o formulará objeciones a la devolución de los residuos de un traslado ilícito. En los casos de planes alternativos, a los que se refieren las letras d) y e), a ejecutar por la autoridad competente de expedición, deberá presentarse una nueva notificación por la autoridad competente de expedición inicial o, en su nombre, por una persona física o jurídica, a menos que las autoridades competentes afectadas estén de acuerdo en que bastará una solicitud debidamente motivada de dicha autoridad.»
6 Con arreglo al artículo 28 del Reglamento n.o 1013/2006:
«1. Si las autoridades competentes de expedición y de destino no pueden alcanzar un acuerdo en cuestiones de clasificación en lo que respecta a la distinción entre residuos y no residuos, la materia objeto de discrepancias se tratará como si fuera residuo, sin perjuicio del derecho del país de destino a someter el material trasladado a las disposiciones de su Derecho interno, una vez que haya llegado el material trasladado y siempre que su Derecho interno sea conforme con el Derecho comunitario o internacional.
2. Si las autoridades competentes de expedición y de destino no pueden alcanzar un acuerdo sobre la clasificación de los residuos notificados en los anexos III, IIIA, IIIB o IV, los residuos se considerarán pertenecientes al anexo IV.
3. Si las autoridades competentes de expedición y de destino no pueden alcanzar un acuerdo sobre la clasificación de la operación de tratamiento de residuos como de valorización o eliminación, se aplicarán las disposiciones relativas a la eliminación.
4. Los apartados 1, 2 y 3 solo se aplicarán a efectos del presente Reglamento y sin perjuicio de los derechos que asisten a las partes interesadas de resolver cualquier conflicto relacionado con estas cuestiones ante los tribunales.»
7 La rúbrica A3190 de la lista A que figura en la parte I del anexo V del Reglamento n.o 1013/2006 tiene el siguiente tenor:
«Residuos alquitranados (con exclusión de los cementos asfálticos) resultantes de la refinación, destilación o cualquier otro tratamiento pirolítico de materiales orgánicos».
Directiva 2006/12
8 El considerando 2 de la Directiva 2006/12 dispone:
«Cualquier regulación en materia de gestión de residuos debe tener como objetivo esencial la protección de la salud del hombre y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos.»
9 El artículo 1, apartado 1, letra a), de esa Directiva define como «residuo» «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse».
Directiva 2008/98
10 El artículo 3 de la Directiva 2008/98 dispone:
«A efectos de la presente Directiva se entiende por:
“residuo”: cualquier sustancia u objeto del cual su poseedor se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse
[…]»
11 El artículo 6, apartado 1, de esa Directiva establece:
«Determinados residuos específicos dejarán de ser residuos, en el sentido en que se definen en el artículo 3, punto 1, cuando hayan sido sometidos a una operación, incluido el reciclado, de valorización y cumplan los criterios específicos que se elaboren, con arreglo a las condiciones siguientes:
a) la sustancia u objeto se usa normalmente para finalidades específicas;
b) existe un mercado o una demanda para dicha sustancia u objeto;
c) la sustancia u objeto satisface los requisitos técnicos para las finalidades específicas, y cumple la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y
d) el uso de la sustancia u objeto no generará impactos adversos globales para el medio ambiente o la salud.
Los criterios incluirán valores límite para las sustancias contaminantes cuando sea necesario y deberán tener en cuenta todo posible efecto medioambiental nocivo de la sustancia u objeto.»
Reglamento REACH
12 Con arreglo al artículo 2, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y mezclas químicas (REACH), por el que se crea la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas, se modifica la Directiva 1999/45/CE y se derogan el Reglamento (CEE) n.o 793/93 del Consejo y el Reglamento (CE) n.o 1488/94 de la Comisión, así como la Directiva 76/769/CEE del Consejo y las Directivas 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE y 2000/21/CE de la Comisión (DO 2006, L 396, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.o 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008 (DO 2008, L 353, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento REACH»):
«Los residuos, tal como se definen en la Directiva 2006/12 […] no constituyen una sustancia, mezcla o artículo en el sentido del artículo 3 del presente Reglamento.»
13 El artículo 128 del Reglamento REACH dispone:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros no prohibirán, restringirán ni impedirán la fabricación, importación, comercialización o uso de una sustancia, como tal o en forma de mezcla o en un artículo, que entre en el ámbito de aplicación del presente Reglamento y cumpla lo dispuesto en el presente Reglamento y, cuando proceda, en los actos comunitarios adoptados en aplicación del presente Reglamento.
2. Lo dispuesto en el presente Reglamento no impedirá a los Estados miembros mantener o establecer normas nacionales que tengan por objeto la protección de los trabajadores, la salud humana y el medio ambiente y se apliquen en aquellos casos en los que el presente Reglamento no armoniza los requisitos sobre fabricación, comercialización o uso.»
Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
14 Entre el final del año 2010 y el inicio del año 2011, un operador checo trasladó de Litvínov (República Checa) a Katowice (Polonia) alrededor de 20 000 toneladas de TPS-NOLO (Geobal), una mezcla compuesta por alquitrán ácido procedente del refinado de petróleo, por polvo de carbono y por óxido de calcio.
15 Esa mezcla fue depositada, en todo o en parte, en un terreno arrendado por el importador polaco sito en Katowice, calle Karol Woźniak.
16 El 11 de septiembre de 2011, las autoridades polacas informaron al Ministerio checo de medio ambiente de que consideraban que ese traslado era un traslado ilícito de residuos, en el sentido del artículo 2, apartado 35, letra a), del Reglamento n.o 1013/2006, toda vez que ni el expedidor ni el destinatario de esos residuos habían notificado ese traslado a las autoridades encargadas de la protección del medio ambiente.
17 En enero de 2012, el Ministerio checo de medio ambiente respondió a las autoridades polacas que, como el TPS-NOLO (Geobal) está registrado con arreglo al Reglamento REACH, no lo consideraba un residuo y se negaba, en consecuencia, a obligar al expedidor checo a llevar a cabo la retirada de la mezcla en cuestión.
18 El 4 de febrero de 2014, una asociación de protección del medio ambiente presentó a la Comisión una denuncia contra ese traslado. Esta inició una investigación el 12 de junio siguiente.
19 El 27 de noviembre de 2014, la Comisión remitió un requerimiento a la República Checa, al que ese Estado miembro respondió el 20 de febrero siguiente señalando que el TPS-NOLO (Geobal) no era un residuo.
20 El 22 de octubre de 2015, la Comisión notificó a la República Checa un dictamen motivado, al que respondió la República Checa el 18 de diciembre siguiente, confirmando su negativa a trasladar a su territorio la mezcla en cuestión.
21 La Comisión, tras constatar que la República Checa se negaba a atenerse a lo dispuesto en el dictamen motivado, decidió interponer el presente recurso.
Sobre la solicitud de reapertura de la fase oral
22 Tras la lectura de las conclusiones presentadas por el Abogado General, la Comisión solicitó al Tribunal de Justicia, mediante escrito de 23 de noviembre de 2018, que se volviera a abrir la fase oral del procedimiento, con arreglo al artículo 83 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, debido a que las razones en las que se basó el Abogado General para llegar a la conclusión de que debía declararse inadmisible el recurso no habían sido objeto de debate entre las partes, ni en la fase escrita ni en la oral del procedimiento.
23 Se debe recordar que, según el artículo 83 de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal de Justicia puede ordenar en todo momento, tras oír al Abogado General, la reapertura de la fase oral del procedimiento, en particular si estima que la información de que dispone es insuficiente o cuando una parte haya invocado ante él, tras el cierre de esta fase, un hecho nuevo que pueda influir decisivamente en su resolución, o también cuando el asunto deba resolverse basándose en un argumento que no hubiera sido debatido entre las partes o los interesados mencionados en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
24 El Tribunal de Justicia considera, tras oír el Abogado General, que dispone de todos los elementos necesarios para resolver el presente recurso y que no procede examinarlo a la luz de un argumento que no ha sido debatido ante él.
25 Por consiguiente, procede desestimar la solicitud de reapertura de la fase oral del procedimiento presentada por la Comisión.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
26 La Comisión reprocha a la República Checa que se haya negado, en infracción del artículo 24 del Reglamento n.o 1013/2006, a dar cumplimiento a la solicitud de las autoridades polacas de retirar la mezcla en cuestión, trasladada ilegalmente a territorio polaco.
27 A su entender, el TPS-NOLO (Geobal) debe calificarse de «residuo».
28 En efecto, a juicio de la Comisión, en primer lugar, esa mezcla se produce a partir de residuos procedentes de una antigua actividad de refinación, en el sitio de Ostrava (República Checa).
29 En segundo lugar, según la Comisión, el alquitrán ácido, del que se obtuvo el TPS-NOLO (Geobal), como la propia mezcla, constituyen residuos peligrosos.
30 En tercer lugar, la Comisión afirma que tanto en la República Checa como en Polonia la mezcla en cuestión se considera un residuo y que la República Checa no niega ese hecho en lo que le concierne. Por otra parte, según la Comisión, el Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, República Checa) constató, mediante resolución de 3 de diciembre de 2015, que la sustancia «Geobal» estaba clasificada entre los residuos. Además, la decisión relativa a la modificación n.o 20 del permiso integrado relativo al complejo de vertederos de Litvínov designa a la sustancia «Geobal 4» como residuo.
31 En cuarto lugar, a juicio de la Comisión, esa sustancia no dejó de ser un residuo por el hecho de su registro con arreglo al Reglamento REACH. En efecto, a su entender, por un lado, los residuos quedan excluidos del ámbito de aplicación de ese Reglamento, en virtud de su artículo 2, apartado 2. En consecuencia, el artículo 128 del Reglamento REACH, que prohíbe, en particular, todo obstáculo a la libre circulación de las sustancias comprendidas en el ámbito de aplicación de ese Reglamento, no se aplica a una sustancia inicialmente clasificada como residuo, mientras no haya dejado de ser un residuo. Por otro lado, según la Comisión, el registro con arreglo a dicho Reglamento solo constituye uno de los factores que pueden presentar un interés a efectos de determinar si una sustancia ha dejado de ser residuo, como determinó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 7 de marzo de 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142). Por último, la Comisión señala que, en virtud del artículo 20, apartado 2, del Reglamento REACH, la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA) solo está facultada para comprobar que las solicitudes de registro estén completas, sin que se realice valoración alguna de la calidad o suficiencia de los datos presentados.
32 En quinto lugar, a juicio de la Comisión, la intención del poseedor no es un elemento determinante de la calificación de un material como residuo. A su entender, como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia de 15 de junio de 2000, ARCO Chemie Nederland y otros (C‑418/97 y C‑419/97, EU:C:2000:318), apartado 88, la condición de residuo debe determinarse habida cuenta de las circunstancias de cada caso concreto y la definición del término «residuo» no puede interpretarse de manera restrictiva. La composición de un material y el peligro que entraña para el medio ambiente y la salud humana son factores importantes para determinar si constituye o no un residuo.
33 En sexto lugar, la Comisión señala que, según las sentencias de 28 de marzo de 1990, Vessoso y Zanetti (C‑206/88 y C‑207/88, EU:C:1990:145), apartado 11, y de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie ASBL (C‑129/96, EU:C:1997:628), apartado 31 y jurisprudencia citada, la posibilidad de reutilización económica no excluye el concepto de residuo. Por otro lado, a su entender, el interés económico de la mezcla en cuestión no ha quedado establecido y no puede deducirse del contrato de venta en consignación celebrado. Según la Comisión, ese contrato no prueba la existencia de una demanda, en Polonia, del material en cuestión como combustible para las cementeras ya que, en ese Estado miembro, el adquirente no realizó la venta de la mezcla almacenada con arreglo a las estipulaciones contractuales. A su juicio, habida cuenta de la disminución de la cantidad de mezcla presente en el sitio de que se trata, constatada por los inspectores polacos, una parte de esta fue probablemente reexportada.
34 En todo caso, en opinión de la Comisión, de los propios términos del artículo 28 del Reglamento n.o 1013/2006 resulta que, a falta de acuerdo entre las autoridades checas y las autoridades polacas, la mezcla en cuestión debe tratarse como si constituyera un residuo. A su entender, las autoridades polacas actuaron con arreglo a Derecho al llegar a la conclusión, a la vista de las pruebas efectuadas en laboratorio, de que la mezcla en cuestión era un residuo a efectos del anexo IV de ese Reglamento y de la normativa polaca.
35 En su escrito de contestación, la República Checa alega que los Estados miembros no pueden hacer un uso discrecional del artículo 28 del Reglamento n.o 1013/2006. A su juicio, esa disposición solo puede aplicarse cuando un Estado miembro alberga fuertes dudas acerca de la condición de residuo del material de que se trata. Según la República Checa, si se permitiera a un Estado miembro invocar, sin aportar prueba alguna, el artículo 28 de ese Reglamento, ello daría lugar a un gran menoscabo de la libertad de circulación. Esa interpretación se ve, a su entender, confirmada por la sentencia de 9 de junio de 2016, Nutrivet (C‑69/15, EU:C:2016:425). Pues bien, en opinión de la República Checa, la Comisión no aporta prueba alguna de que la mezcla en cuestión sea un residuo, en el sentido del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2008/98.
36 Según la República Checa, de la definición de «residuo», en el sentido del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2008/98 y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, EU:C:1997:628, apartado 26, y de 15 de junio de 2000, ARCO Chemie Nederland y otros, C‑418/97 y C‑419/97, EU:C:2000:318, apartados 57 y 97), se desprende que, a efectos de la clasificación de un material como residuo, lo que importa es la manera en que su poseedor tiene la intención de tratarla, de modo que un mismo material podría ser calificado o no de residuo. En consecuencia, a su juicio, a efectos de la calificación de un material como residuo, su mera composición no resulta determinante. Por ello, en su opinión, las pruebas efectuadas en laboratorio por las autoridades polacas no son pertinentes para calificar la mezcla en cuestión.
37 Según la República Checa, la Comisión no puede alegar que ella no presentó ninguna resolución nacional con arreglo a la cual la mezcla en cuestión hubiese dejado de ser un residuo. En efecto, a su entender, esa alegación de la Comisión se basa en el artículo 6 de la Directiva 2008/98, el cual no es aplicable ratione temporis a esa mezcla. En efecto, a juicio de la República Checa, el plazo de transposición de esa Directiva venció el 12 de diciembre de 2010, mientras que la mezcla se produjo antes de dicha fecha.
38 Por otro lado, la República Checa señala que la mezcla en cuestión no fue calificada nunca de residuo. En su opinión, la afirmación de la Comisión en el sentido de que se consideraba esa mezcla como un residuo en la República Checa carece de fundamento. Por el contrario, según la República Checa, el permiso integrado relativo a las instalaciones en las que se produjo la mezcla indica claramente que el tratamiento que prevé tiene como objetivo realizar un producto combustible. A su juicio, la demanda de este último existía no solo en la República Checa, sino también en Polonia.
39 En particular, en opinión de la Comisión, resulta manifiesto que, en la fecha del traslado de que se trata, la mezcla en cuestión no era un residuo. Su poseedor no tenía la intención de deshacerse del mismo, como prueba, en primer lugar, el registro de la mezcla como combustible, con arreglo al Reglamento REACH, antes de su exportación a Polonia. Pues bien, según la República Checa, conforme a la sentencia de 7 de marzo de 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri (C‑358/11, EU:C:2013:142), el registro de la citada mezcla con arreglo al Reglamento REACH debe tomarse en consideración como factor que demuestra la intención del poseedor de utilizar la mezcla no como residuo, sino desde un punto de vista económico.
40 En segundo lugar, la República Checa señala que la exportación de la mezcla en cuestión a Polonia se efectuó sobre la base de un contrato de venta en consignación para la producción de cemento celebrado con una empresa polaca con domicilio en Sosnowiec (Polonia). A su juicio, la afirmación de la Comisión de que esa mezcla sería probablemente reexportada no está en modo alguno fundamentada. A su entender, la multa impuesta a los adquirentes polacos y la constatación, por parte de las autoridades polacas, de una disminución sustancial del volumen de la mezcla demuestran, por el contrario, que la mezcla en cuestión encontró, en Polonia, una utilización conforme con el proyecto inicial.
41 En opinión de la República Checa, la falta de posibilidades reales de utilización de esa mezcla en Polonia, según la información facilitada por las autoridades de ese Estado miembro, carece absolutamente de pertinencia para apreciar si, en su exportación, la mezcla constituía o no un residuo. Por otra parte, a su entender, la utilización de una substancia registrada en aplicación del Reglamento REACH no puede limitarse al territorio de un único Estado miembro.
42 Según la República Checa, la Comisión no aporta prueba alguna que demuestre que la mezcla trasladada no fuera utilizada con arreglo al contrato celebrado y que fuera reexportada.
43 En su opinión, la Comisión no aporta, por tanto, prueba alguna de que la mezcla en cuestión fuera, en el momento en que sucedieron los hechos, un residuo, en el sentido del artículo 3, punto 1, de la Directiva 2008/98. En consecuencia, a su entender, no cumplió con la obligación de la carga de la prueba que le incumbe en el marco de un procedimiento por incumplimiento.
Apreciación del Tribunal de Justicia
44 El Reglamento n.o 1013/2006 establece los procedimientos y los regímenes de control aplicables al traslado de residuos, en particular, entre Estados miembros de la Unión.
45 El artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 1013/2006 establece para los traslados en el interior de la Unión de todos los residuos destinados a ser eliminados y de numerosos residuos destinados a valorizarse, y, en particular, de los que figuran en el anexo IV de ese Reglamento, un procedimiento de notificación y de consentimiento escritos previos. En virtud del artículo 3, apartado 2, del citado Reglamento, debe informarse de los demás traslados de residuos por medio del formulario que figura en el anexo VII del mismo Reglamento, salvo que se trate de cantidades mínimas que no excedan de 20 kg.
46 El artículo 2, punto 35, letras a) y g), del Reglamento n.o 1013/2006 califica como «traslado ilícito», en particular, un traslado de residuos que no ha sido objeto de información ni de notificación.
47 En el supuesto de un traslado ilícito por los motivos anteriormente reseñados, el artículo 24, apartado 2, del Reglamento n.o 1013/2006 prevé que la autoridad encargada de la ejecución de ese Reglamento en el Estado miembro de procedencia de los residuos, designada como «autoridad competente de expedición», debe velar por que, en un plazo de, en principio, 30 días a partir del día en que fue informada, los residuos sean devueltos por el «notificante de derecho», es decir, la persona obligada a notificar o a informar, o, en su defecto, encargarse de que alguien devuelva los residuos o devolverlos ella misma.
48 En el presente asunto, el traslado, entre el final de 2010 y el principio de 2011, de 20 000 toneladas de TPS-NOLO (Geobal) de la República Checa a Polonia no fue objeto de notificación ni de información. Cuando, en septiembre de 2011, las autoridades polacas dieron aviso de ese traslado al Ministerio checo de Medio Ambiente, este se negó a obligar al expedidor checo a retirar la mezcla de que se trata en Polonia, alegando que esta no constituía un residuo. La persistencia de esa negativa condujo a la Comisión a la apertura del procedimiento por incumplimiento y, posteriormente, a acudir al Tribunal de Justicia.
49 La Comisión señala que, en virtud del artículo 28 del Reglamento n.o 1013/2006, se presume que el objeto de un traslado es un residuo cuando las autoridades competentes de expedición y de destino, como sucede en el presente asunto, discrepan acerca de si el objeto de ese traslado debe calificarse como residuo. El transporte de la mezcla en cuestión en el presente asunto debería, por tanto, haberse considerado como un traslado de residuos que, por no haberse cumplido las formalidades recordadas en el apartado 4 de la presente sentencia, era ilícito. En esas circunstancias, la Comisión considera que la República Checa, tras recibir una solicitud en ese sentido de las autoridades polacas, estaba obligada a garantizar el retorno de los residuos con arreglo al propio texto del artículo 24, apartado 2, del Reglamento n.o 1013/2006. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Checa ha incumplido esa obligación al negarse a ello.
50 Según la República Checa, la Comisión no ha aportado la prueba de que la mezcla en cuestión sea un residuo.
Sobre la carga de la prueba
51 En el marco del procedimiento por incumplimiento, corresponde a la Comisión, en virtud de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, probar la existencia del incumplimiento alegado (sentencias de 25 de mayo de 1982, Comisión/Países Bajos, 97/81, EU:C:1982:193, apartado 6, y de 11 de julio de 2018, Comisión/Bélgica, C‑356/15, EU:C:2018:555, apartado 25). La Comisión es quien debe aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin poder basarse en ninguna presunción (sentencias de 10 de junio de 2010, Comisión/Portugal, C‑37/09, no publicada, EU:C:2010:331, apartado 28; de 22 de septiembre de 2011, Comisión/España, C‑90/10, no publicada, EU:C:2011:606, apartado 47, y de 13 de febrero de 2014, Comisión/Reino Unido, C‑530/11, EU:C:2014:67, apartado 60).
52 En el presente asunto, si la mezcla en cuestión no es un residuo, el Reglamento n. o 1013/2006 no es aplicable a su traslado de la República Checa a Polonia y la Comisión no puede alegar su infracción por parte del primero de esos Estados miembros. En consecuencia, la clasificación como residuo de esa mezcla resulta necesaria para que se constate un incumplimiento basado en el artículo 24, apartado 2, de ese Reglamento y forma parte, por tanto, de los elementos presentados al Tribunal de Justicia para su verificación en el presente litigio.
53 Por otro lado, como, en virtud de la jurisprudencia recordada en el apartado 51 de la presente sentencia, la Comisión no puede basarse en una mera presunción para aportar la prueba de un incumplimiento, esa institución no puede limitarse a alegar la presunción prevista en el artículo 28, apartado 1, del Reglamento n.o 1013/2006 ni pretender fundarse únicamente en la constatación del desacuerdo existente entre las autoridades competentes de expedición y de destino acerca de la clasificación de la mezcla en cuestión como residuo a efectos de establecer que sí se trata de un residuo.
54 De lo anterior resulta que la Comisión incurrió en error al sostener que no le correspondía aportar la carga de la prueba de que la mezcla en cuestión debe calificarse como «residuo» a efectos del presente procedimiento por incumplimiento.
Sobre la prueba del incumplimiento
55 Como resulta pacífico que no se ha cumplido ninguna de las formalidades requeridas para un traslado de residuos por lo que atañe al transporte de la mezcla en cuestión, debe considerarse que esta ha sido objeto de un traslado ilícito, en el sentido del artículo 2, punto 35, del Reglamento n.o 1013/2006, siempre y cuando pueda calificarse como residuo. En ese supuesto, la autoridad competente de expedición debería garantizar su retorno, a petición de las autoridades polacas, en aplicación del artículo 24, apartado 2, del antedicho Reglamento. Ciertamente procede hacer una salvedad por lo que respecta al supuesto, previsto en el artículo 24, apartado 2, letra d), del citado Reglamento, de que ese retorno resulte imposible, pero esa imposibilidad no ha sido invocada por ninguna de las partes. En esas circunstancias, la calificación de la mezcla en cuestión como residuo resulta decisiva para probar la existencia del incumplimiento invocado.
56 En virtud del artículo 2, punto 1, del Reglamento n.o 1013/2006, la definición del concepto de «residuo», a efectos de ese Reglamento, es la que da el artículo 1, apartado 1, letra a), de la Directiva 2006/12 en los siguientes términos: «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse». Al ser expresamente no exhaustiva, la lista de las categorías de residuos mencionada en el anexo I de esa Directiva tiene un carácter principalmente ilustrativo (sentencia de 12 de diciembre de 2013, Shell Nederland, C‑241/12 y C‑242/12, EU:C:2013:821, apartado 35).
57 La Directiva 2008/98, que sustituyó a la Directiva 2006/12, reprodujo en esencia esa definición en su artículo 3, punto 1. No obstante, procede señalar que la aplicabilidad de esa Directiva al presente litigio no se desprende de los documentos que obran en autos. En efecto, las partes no han aportado ningún elemento que pruebe que la citada Directiva hubiera sido transpuesta al Derecho checo en la fecha del traslado controvertido, que las partes concuerdan en situar, sin mayores precisiones, entre finales de 2010 y principios de 2011. Pues bien, como reconoció la Comisión durante la vista, es preciso situarse en la fecha del traslado para calificar o no como residuo la mezcla en cuestión, ya que es en esa misma fecha cuando debe apreciarse el carácter ilícito del traslado.
58 Como se desprende de la definición antes recordada, la calificación de «residuo» depende sobre todo del comportamiento del poseedor y del significado del término «desprenderse» (véanse, en ese sentido, las sentencias de 24 de junio de 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, apartado 53, y de 18 de diciembre de 2007, Comisión/Italia, C‑263/05, EU:C:2007:808, apartado 32).
59 En lo que atañe a la expresión «desprenderse», de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que esta debe interpretarse teniendo en cuenta el objetivo de la Directiva 2006/12, el cual, a tenor de su considerando 2, consiste en la protección de la salud humana y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos, así como a la luz del artículo 191 TFUE, apartado 2, que dispone que la política de la Unión Europea en el ámbito del medio ambiente tiene como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado y se basa, en particular, en los principios de cautela y de acción preventiva. De ello sigue que la expresión «desprenderse», y, por tanto, el concepto de «residuo», en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra a), de la Directiva 2006/12, no puede interpretarse de manera restrictiva (sentencia de 12 de diciembre de 2013, Shell Nederland, C‑241/12 y C‑242/12, EU:C:2013:821, apartado 38 y jurisprudencia citada).
60 Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha declarado que la existencia de un residuo, en el sentido de la Directiva 2006/12, debe comprobarse en función del conjunto de las circunstancias, teniendo en cuenta el objetivo de la Directiva y procurando no menoscabar su eficacia (sentencia de 12 de diciembre de 2013, Shell Nederland, C‑241/12 y C‑242/12, EU:C:2013:821, apartado 40 y jurisprudencia citada).
61 En el presente asunto, procede realizar dos observaciones previas antes de llevar a cabo el examen de los elementos de prueba presentados por la Comisión. En primer lugar, como se trata de apreciar la condición de residuo de la mezcla trasladada, las circunstancias pertinentes sobre las cuales ha de basarse esa apreciación son las existentes en la fecha del traslado, y no las circunstancias anteriores o posteriores a esa fecha. En segundo lugar, al considerar que incumbía a la República Checa aportar la prueba de que el TPS-NOLO (Geobal) no era un residuo, la Comisión, en sus escritos, se dedicó menos a aportar ella misma la prueba de que esa sustancia es un residuo que a responder a las alegaciones formuladas por el Estado miembro demandado, durante el procedimiento por incumplimiento, para probar lo contrario.
62 Entre las circunstancias a las que la Comisión se refiere para demostrar el carácter de residuo de la mezcla en cuestión figura, en primer lugar, el hecho de que el TPS-NOLO (Geobal) se produce a partir de residuos procedentes de una antigua actividad de refinado en el sitio de Ostrava.
63 Ese extremo fue confirmado, durante la vista ante el Tribunal de Justicia, por la República Checa, que admitió también que el alquitrán ácido, principal componente de la mezcla, se obtiene de la actividad de una antigua refinería de petróleo establecida en el sitio de Ostrava y se corresponde con los «residuos alquitranados (con exclusión de los cementos asfálticos) resultantes de la refinación, destilación o cualquier tratamiento pirolítico de materiales orgánicos» que figuran en la rúbrica A3190 de la lista A recogida en la parte 1 del anexo V del Reglamento n.o 1013/2006. No obstante, ese Estado miembro sostiene que, mediante su mezcla con el polvo de carbono y el óxido de calcio para formar el TPS-NOLO (Geobal), el alquitrán sufrió una transformación que le hizo perder su carácter de residuo y le permitió ser utilizado como combustible en las cementeras.
64 Pues bien, el hecho de que una sustancia sea el resultado de una operación de valorización de residuos constituye tan solo uno de los elementos que deben tomarse en consideración para determinar si dicha sustancia sigue siendo un residuo, pero no permite, como tal, deducir una conclusión definitiva sobre ello (sentencias de 15 de junio de 2000, ARCO Chemie Nederland y otros, C‑418/97 y C‑419/97, EU:C:2000:318, apartado 97, y de 7 de marzo de 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, apartado 58). En consecuencia, la mera circunstancia de que el TPS-NOLO (Geobal) se produzca a partir de residuos no permite establecer que sea en sí mismo un residuo.
65 En segundo lugar, la Comisión subraya la peligrosidad del alquitrán ácido del que se obtiene el TPS-NOLO (Geobal) y de la propia mezcla.
66 Procede señalar, con carácter previo, que el concepto de residuo no se deduce de la peligrosidad de las sustancias (sentencia de 18 de abril de 2002, Palin Granit y Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, EU:C:2002:232, apartado 48). Por lo que respecta a las consecuencias que deben extraerse de la peligrosidad alegada del alquitrán ácido en cuestión, el Derecho de la Unión no excluye, por principio, que un residuo considerado peligroso pueda dejar de ser un residuo a efectos de la Directiva 2008/98 si una operación permite hacerlo utilizable sin poner en peligro la salud humana y sin dañar el medio ambiente y si, además, no consta que el poseedor del objeto considerado se desprenda o tenga la intención o la obligación de desprenderse de él (sentencia de 7 de marzo de 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, apartado 60).
67 Por lo que atañe a la calificación como residuo peligroso del propio TPS-NOLO (Geobal), alegada por la Comisión, esa institución hace constar la multa impuesta por un órgano jurisdiccional polaco a uno de los adquirentes de la mezcla debido a su calificación como residuo peligroso. No obstante, procede señalar los límites de la alegación basada en la calificación de una sustancia distinta de la controvertida y en circunstancias que no han sido precisadas. Por lo que respecta a la mezcla en cuestión, la República Checa admitió en la vista que la cantidad no utilizada que ha quedado esparcida en el sitio de Katowice desde hace varios años, en condiciones de conservación nocivas para el medio ambiente y la salud pública, debe sin duda alguna considerarse un residuo. Sin embargo, como se ha señalado en el apartado 61 de la presente sentencia y como alegó la República Checa, esas circunstancias actuales carecen de pertinencia para apreciar la condición de residuo de la mezcla en la fecha de su traslado.
68 En tercer lugar, la Comisión sostiene que el TPS-NOLO (Geobal) se considera un residuo tanto en la República Checa como en Polonia.
69 La República Checa niega esa afirmación por lo que le concierne. Según ese Estado miembro, el Nejvyšší správní soud (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), en su sentencia de 3 de diciembre de 2015 que la Comisión cita como prueba de la calificación de residuo del TPS-NOLO (Geobal) en la República Checa, no se posicionó sobre este punto, sino que se limitó a señalar, en el resumen de las observaciones de las partes, que estas habían calificado la mezcla como residuo.
70 La Comisión también menciona, en apoyo de su alegación, la modificación n. o 20 del permiso integrado relativo a la instalación de Litvínov, en la que la mezcla en cuestión fue depositada antes de su traslado a Polonia. Señala que esa decisión designa como residuo al «Geobal 4». No obstante, la semejanza entre los nombres de esas sustancias no basta para establecer la identidad del «Geobal 4» y de la mezcla en cuestión. Además, como se ha recordado en el apartado 60 de la presente sentencia, la condición de residuo debe apreciarse in concreto, teniendo en cuenta las circunstancias de cada supuesto.
71 Por lo que respecta a la calificación del TPS-NOLO (Geobal) en el Derecho polaco, procede señalar que el Gobierno polaco no participó ni en el procedimiento escrito ni en el procedimiento oral y que su postura la conoce el Tribunal de Justicia únicamente a partir de dos correos, fechados el 21 de julio de 2015 y el 11 de mayo de 2016, dirigidos por la República de Polonia a la Comisión, que los incorporó al expediente presentado al Tribunal de Justicia. De ellos se desprende que, en ese Estado miembro, esa mezcla se consideraba, en esas fechas, como un residuo cuya utilización como combustible está prohibida. Sin embargo, la República Checa sostuvo durante la vista, sin que se le contradijera, que la utilización de la citada mezcla como combustible en las cementeras estaba prohibida en Polonia únicamente a partir de mayo de 2011, es decir, con posterioridad al traslado en cuestión. Por otro lado, el contrato de venta en consignación celebrado parece acreditar que, en la fecha de su firma, en diciembre de 2010, el TPS-NOLO (Geobal) tenía en Polonia, según el importador polaco de que se trata, una utilidad y un valor económico.
72 En cuarto lugar, la Comisión alega que del registro de la mezcla en cuestión con arreglo al Reglamento REACH antes de su traslado no puede deducirse que hubiese dejado de ser un residuo.
73 Procede recordar a este respecto que, según el artículo 2, apartado 2, de ese Reglamento, los residuos no son una sustancia, una mezcla o un artículo en el sentido del artículo 3 de ese Reglamento. Es cierto que, como alegó la Comisión, la mezcla en cuestión pudo ser registrada por error con arreglo al Reglamento REACH, contraviniendo su calificación como residuo. Pero esa hipótesis no sirve como demostración de la naturaleza de residuo de esa mezcla. Sin autorizar ninguna conclusión definitiva en sentido inverso, el registro de una sustancia con arreglo al Reglamento REACH es, no obstante, relevante para determinar si esa sustancia ha dejado de ser un residuo (véase, en ese sentido, la sentencia de 7 de marzo de 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, apartados 63 y 64).
74 En quinto lugar, la Comisión pone de relieve la composición de la mezcla en cuestión y el peligro que, a su entender, representa para el medio ambiente o la salud humana. A este respecto, procede señalar, para empezar, que los análisis de esa mezcla en los que se basa la Comisión, sin presentarlos, fueron realizados por las autoridades polacas de manera no contradictoria y que la República Checa no está en condiciones de llevar a cabo una prueba pericial en contrario, ya que la mezcla se encuentra en territorio polaco. A continuación, ha de indicarse que, como se desprende de la definición del residuo, una sustancia es un residuo no por su naturaleza, sino como consecuencia de la intención o de la obligación de su poseedor de desprenderse de la misma, es decir, por la voluntad del poseedor o del legislador. De ello se desprende que la composición química de la sustancia de que se trata puede, como máximo, constituir una indicación de su naturaleza de residuo (véase, en ese sentido, la sentencia de 7 de septiembre de 2004, Van de Walle y otros, C‑1/03, EU:C:2004:490, apartado 42). Por último, los riesgos que entraña una sustancia para el medio ambiente o la salud humana no tienen una incidencia determinante en su calificación de residuo (véase, en ese sentido, la sentencia de 15 de junio de 2000, Arco Chemie Nederland y otros, C‑418/97 y C‑419/97, EU:C:2000:318, apartado 66).
75 En sexto lugar, la Comisión alega que, suponiendo que el TPS-NOLO (Geobal) haya podido ser reutilizado económicamente, esa circunstancia no resulta incompatible con su calificación como residuo (véanse, en ese sentido, las sentencias de 28 de marzo de 1990, Vessoso y Zanetti, C‑206/88 y C‑207/88, EU:C:1990:145, apartado 13, y de 18 de diciembre de 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, EU:C:1997:628, apartado 31). No obstante, esa alegación no puede, inversamente, considerarse como una prueba ni siquiera como un indicio de la naturaleza de residuo de la mezcla en cuestión.
76 Además, la Comisión niega la utilidad económica de la mezcla en cuestión. Deduce de la disminución de la cantidad de mezcla presente en el sitio de que se trata, constatada por los inspectores polacos, que el adquirente no realizó la venta, en Polonia, de esa mezcla, como preveía el contrato celebrado, y que esta fue en parte reexportada. De ello concluye que no existía una demanda de dicha mezcla como combustible por lo que respecta a las cementeras, en ese Estado miembro.
77 Según las indicaciones facilitadas por las autoridades polacas, la cantidad de TPS-NOLO (Geobal) depositada en Katowice solo representaba, durante el año 2016, alrededor de 6 000 toneladas, frente a las 20 000 toneladas de esa mezcla trasladadas durante el año 2011. No obstante, parece difícil deducir de esa mera constatación que la venta en consignación de la mezcla en cuestión no fue realizada y que esta hubiese sido en parte reexportada. Como sugiere la República Checa, la disminución de las cantidades de mezcla presentes en el sitio de que se trata puede explicarse también por su utilización como combustible en las cementeras polacas, con arreglo a su destino, en la medida en que ese uso estuviese autorizado. En todo caso, las alegaciones de la Comisión a este respecto no se fundamentan en ningún tipo de prueba.
78 De la totalidad de las consideraciones anteriores se desprende que no puede considerarse que la Comisión haya aportado una prueba suficiente en Derecho del carácter de residuo, en el sentido de la Directiva 2006/12, de la mezcla en cuestión. En consecuencia, no ha demostrado que el traslado de la mezcla de la República Checa a Polonia entre finales de 2010 y principios de 2011 haya constituido, en la fecha en que fue realizado, un traslado de residuos, en el sentido del Reglamento n.o 1013/2006, ni, en consecuencia, que la República Checa haya incumplido las obligaciones resultantes de lo dispuesto en los artículos 24, apartado 2, y 28, apartado 1, de ese Reglamento. En consecuencia, procede desestimar el recurso de la Comisión.
Costas
79 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la República Checa ha solicitado la condena en costas de la Comisión y los motivos formulados por esta han sido desestimados, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la Comisión Europea.
Firmas