WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(trzecia izba)
z dnia 30 września 2010 r.
Sprawa F‑29/09
Giorgio Lebedef i Trevor Jones
przeciwko
Komisji Europejskiej
Służba publiczna – Urzędnicy – Wynagrodzenie – Artykuł 64 regulaminu pracowniczego – Artykuł 3 ust. 5 akapit pierwszy i art. 9 załącznika XI do regulaminu pracowniczego – Współczynnik korygujący – Równość traktowania
Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 236 WE i art. 152 EWEA, w której G. Lebedef i T. Jones domagają się stwierdzenia nieważności rzekomej odmownej decyzji Komisji w sprawie dostosowania siły nabywczej urzędników zatrudnionych w Luksemburgu (Luksemburg) do poziomu odpowiadającego sile nabywczej urzędników zatrudnionych w Brukseli (Belgia) i posiłkowo stwierdzenia nieważności rozliczenia ich wynagrodzenia począwszy od czerwca 2008 r.
Orzeczenie: Skarga zostaje oddalona. Skarżący pokrywają całość kosztów postępowania, z wyjątkiem kosztów poniesionych przez Radę Unii Europejskiej, interwenienta popierającego żądania Komisji. Rada pokrywa własne koszty.
Streszczenie
1. Zarzut niezgodności z prawem – Akty, na których niezgodność z prawem można się powołać
(art. 230 akapit drugi WE, art. 236 WE, 241 WE; art. 236 akapit drugi TFUE, art. 270 TFUE, 277 TFUE)
2. Urzędnicy – Skarga – Akt niekorzystny – Pojęcie – Rozliczenie wynagrodzenia
(art. 265 TFUE; regulamin pracowniczy, art. 90, art. 91 ust. 1, załącznik XI, art. 3 ust. 5 akapit pierwszy)
3. Urzędnicy – Wynagrodzenie – Współczynniki korygujące – Ustalenie – Uprawnienia Rady – Swoboda uznania – Granice – Przestrzeganie zasady równego traktowania – Kontrola sądowa – Granice
(regulamin pracowniczy, art. 64, 65)
4. Urzędnicy – Wynagrodzenie – Współczynniki korygujące – Brak współczynnika korygującego dla Belgii i Luksemburga – Naruszenie zasady równego traktowania – Ciężar dowodu
(regulamin pracowniczy, załącznik XI, art. 3 ust. 5 akapit pierwszy)
5. Urzędnicy – Zasady – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Przesłanki
1. Artykuł 241 WE (obecnie, po zmianie, art. 277 TFUE) przewiduje, iż każda strona może, w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem rozporządzenia, o którym mowa w tym przepisie, podnieść zarzuty określone w art. 230 akapit drugi WE (obecnie, po zmianie, art. 263 akapit drugi TFUE), w szczególności na poparcie skargi w przedmiocie przepisu wykonawczego, bez względu na upływ terminu do zaskarżenia tego rozporządzenia. Ten incydentalny środek prawny jest wyrazem ogólnej zasady mającej na celu zapewnienie każdej osobie możliwości podważenia aktu pochodzącego od Unii, który stanowi podstawę decyzji wydanej przeciwko niej. Ustanowiona w art. 241 WE zasada winna być stosowana niewątpliwie w ramach sporu wniesionego do sądu Unii na podstawie art. 236 WE (obecnie, po zmianie, art. 270 TFUE).
Jednakże oferowana w art. 241 WE możliwość powołania się na niemożność stosowania rozporządzenia nie stanowi odrębnego środka zaskarżenia i może być wykonywana jedynie w sposób incydentalny, co oznacza, że brak uprawnienia do wniesienia skargi w postępowaniu głównym lub niedopuszczalność skargi w postępowaniu głównym powoduje niedopuszczalność zarzutu niezgodności z prawem.
(zob. pkt 29, 30)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 92/78 Simmenthal przeciwko Komisji, 6 marca 1979 r., Rec. s. 777; sprawa 33/80 Albini przeciwko Radzie i Komisji, 16 lipca 1981 r., Rec. s. 2141, pkt 17; sprawa 262/80 Andersen i in. przeciwko Parlamentowi, 19 stycznia 1984 r., Rec. s. 195; sprawa C‑11/00 Komisja przeciwko EBC, 10 lipca 2003 r., Rec. s. 7147, pkt 74–78; sprawy połączone 89/86 i 91/86 Étoile commerciale i CNTA przeciwko Komisji, 7 lipca 1987 r., Rec. s. 3005, pkt 22
2. Rozliczenie wynagrodzenia, ze względu na swój charakter i przedmiot, nie posiada co do zasady cech aktu niekorzystnego w rozumieniu art. 90 ust. 2 i art. 91 ust. 1 regulaminu pracowniczego, ponieważ stanowi jedynie wyrażenie w ujęciu finansowym skutków wcześniejszych decyzji prawnych dotyczących osobistej i prawnej sytuacji urzędnika. Jednakże w zakresie, w jakim jest ono wyraźnym przejawem istnienia i treści decyzji administracyjnej o charakterze indywidualnym, która pozostała niezauważona, ponieważ nie została formalnie doręczona zainteresowanemu, rozliczenie wynagrodzenia, zawierające zestawienie praw o charakterze pieniężnym, może zostać uznane za akt niekorzystny, na który przysługuje zażalenie lub, w zależności od przypadku, skarga, a skutkiem tego jego doręczenie powoduje rozpoczęcie biegu terminów.
W tym względzie, w ramach skargi, w której zasadniczo zarzuca się instytucji, że nie podjęła politycznej inicjatywy koniecznej do ustanowienia w przyszłości specjalnego współczynnika korygującego dla Luksemburga, co wiązałoby się z uchyleniem art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego, i aby zabezpieczyć prawo urzędników do wnoszenia skargi, dopuszcza się, że mogą oni zaskarżyć rozliczenie ich wynagrodzenia i podnieść wobec przepisu regulaminu pracowniczego ustalającego ich prawa o charakterze pieniężnym zarzut niezgodności z prawem oparty w szczególności na naruszeniu zasady równego traktowania.
Niewątpliwie, zważywszy, że art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego zezwala urzędnikom wyłącznie na zwrócenie się do organu administracji w postaci organu powołującego o wydanie decyzji w ich sprawie, to wystąpienie z takim wnioskiem wykracza poza zakres stosowania omawianego przepisu, ponieważ inicjatywa polityczna nie może zostać zakwalifikowana jako „decyzja wydana w sprawie urzędnika”.
Jednakże, zważywszy na trudności natury proceduralnej, które napotkałaby jednostka pragnąca wnieść na podstawie art. 265 TFUE skargę na bezczynność jednej z instytucji w celu uchylenia przepisu rozporządzenia wydanego przez prawodawcę Unii, możliwości zaskarżenia przez urzędnika rozliczenia jego wynagrodzenia z powodu zmiany okoliczności faktycznych, takich jak zmiana warunków gospodarczych, w drodze podniesienia przy tej okazji zarzutu niezgodności z prawem przepisu regulaminu pracowniczego, który chociaż był zgodny z prawem w momencie jego przyjęcia, stał się zdaniem zainteresowanego urzędnika niezgodny z prawem w wyniku owej zmiany okoliczności, prowadziłoby do praktycznego uniemożliwienia wniesienia skargi mającej na celu zapewnienie przestrzegania ogólnej zasady równego traktowania uznawanej przez prawo Unii i stanowiłoby nieproporcjonalne naruszenie prawa do skutecznej ochrony sądowej.
(zob. pkt 33, 40–42)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa C‑107/91 ENU przeciwko Komisji, 16 lutego 1993 r., Rec. s. I‑599, pkt 16, 17
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑181/97 Meyer i in. przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 24 marca 1998 r., RecFP s. I‑A‑151, II‑481; sprawa T‑354/03 Reggimenti przeciwko Parlamentowi, 16 lutego 2005 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑33, II‑147, pkt 38, 39
Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑103/05 Pickering przeciwko Komisji, 23 kwietnia 2008 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑101, II‑A‑1‑527, pkt 72, 75; sprawa F‑112/05 Bain i in. przeciwko Komisji, 23 kwietnia 2008 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑1‑111, II‑A‑1‑579, pkt 73, 76
3. Celem przewidzianych w art. 64 i 65 regulaminu pracowniczego współczynników korygujących stosowanych do wynagrodzeń urzędników jest zagwarantowanie utrzymania równoważnej siły nabywczej wszystkich urzędników, bez względu na miejsce ich zatrudnienia, zgodnie z zasadą równego traktowania.
Zgodnie z art. 65 ust. 2 regulaminu pracowniczego Rada, jeżeli stwierdzi istotną zmianę w kosztach utrzymania pomiędzy różnymi miejscami zatrudnienia, wyciąga z tego konsekwencje poprzez dostosowanie wysokości współczynników korygujących. Zasada równego traktowania, której zagwarantowanie ma na celu wprowadzenie współczynników korygujących, wiąże również prawodawcę Unii.
Zasada równego traktowania nie może jednak narzucać zapewnienia całkowitej identyczności siły nabywczej urzędników niezależnie od miejsca ich zatrudnienia, a jedynie ustalenie zgodności co do istoty między kosztami utrzymania w rozważanych miejscach zatrudnienia. Prawodawca Unii dysponuje w tym względzie, zważywszy na złożony charakter omawianej kwestii, szerokim zakresem swobodnego uznania, a interwencja sądu musi ograniczać się do zbadania, czy instytucje nie wykroczyły poza granice rozsądne z punktu widzenia względów, którymi się kierowały, i nie wykorzystały swej swobody w sposób oczywiście błędny.
(zob. pkt 62, 63, 67)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 194/80 Benassi przeciwko Komisji, 19 listopada 1981 r., Rec. s. 2815, pkt 5; sprawa C‑301/90 Komisja przeciwko Radzie, 23 stycznia 1992 r., Rec. s. I‑221, pkt 19, 24, 25; sprawa C‑187/03 P Drouvis przeciwko Komisji, 29 kwietnia 2004 r., niepublikowana w Zbiorze, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo
Sąd Pierwszej Instancji: sprawy połączone T‑544/93 i T‑566/93 Abello i in. przeciwko Komisji, 7 grudnia 1995 r., RecFP s. I‑A‑271, II‑815, pkt 76
4. W ramach skargi wniesionej przez urzędników zatrudnionych w Luksemburgu, którzy utrzymują, że ze względu na wynikający z art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego brak specjalnego współczynnika korygującego dla tego państwa członkowskiego dochodzi do ich rzekomego dyskryminacyjnego traktowania, nie można wymagać od skarżących, by wykazali przed sądem Unii w zakresie wymaganym prawem istnienie istotnego i trwałego wzrostu kosztów utrzymania w Luksemburgu w porównaniu z Brukselą, który mógłby dowieść istnienia nierównego traktowania urzędników w zależności od miejsca ich zatrudnienia. Muszą oni dostarczyć jedynie zbiór wystarczająco istotnych przesłanek, które pozwolą dostrzec możliwą zmianę siły nabywczej, tak aby przenieść na pozwaną instytucję ciężar dowodu i uzasadnić w danym przypadku podjęcie działań administracyjnych przez Eurostat.
Ponadto w wypadku, gdy zarzuca się pozwanej instytucji stosowanie art. 3 ust. 5 akapit pierwszy załącznika XI do regulaminu pracowniczego bez przystąpienia do opracowania studium dotyczącego ewentualnej różnicy w sile nabywczej między Brukselą a Luksemburgiem, kontrola sądu nie ogranicza się do zbadania oczywistego błędu w ocenie, ale obejmuje kwestię tego, czy zainteresowani dostarczyli wystarczających, dostatecznie potwierdzonych poszlak, takich jak opracowania liczbowe lub inne dane z upoważnionego źródła, które uzasadniałyby przystąpienie do opracowania takiego studium.
(zob. pkt 64, 66, 68)
5. W braku konkretnych zapewnień ze strony administracji urzędnik nie może powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań w celu podważenia zgodności z prawem przepisu regulaminu pracowniczego i sprzeciwiać się jego stosowaniu. Obietnice administracji, które nie uwzględniają przepisów regulaminu, nie mogą stwarzać uzasadnionych oczekiwań u osób, do których są kierowane.
(zob. pkt 72)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑123/89 Chomel przeciwko Komisji, 27 marca 1990 r., Rec. s. II‑131, pkt 26–30; sprawa T‑175/03 Schmitt przeciwko EAR, 7 lipca 2004 r., Zb.Orz.SP s. I‑A‑211, II‑939, pkt 46, 47