MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NIILA JÄÄSKINENA
od 8. svibnja 2014.(1)
Spojeni predmeti C‑404/12 P i C‑405/12 P
Vijeće Europske unije
i
Europska komisija
protiv
Stichting Natuur en Milieu
i
Pesticide Action Network Europe
„Žalba – Okoliš – Aarhuška konvencija – Članak 10. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 – Zahtjev za interno preispitivanje – Članak 2. stavak 2. podstavak 2. Aarhuške konvencije – Pojam djelovanja u zakonodavnom svojstvu u smislu Aarhuške konvencije – Akt donesen prema tzv. regulatornom postupku u smislu Odluke 1999/168/EZ – Uredba (EZ) br. 149/2008 kojom se utvrđuju maksimalne razine ostataka pesticida“
I – Uvod
1. Žalbe koje su podnijeli Vijeće Europske unije (C‑404/12 P) i Europska komisija (C‑405/12 P) odnosile su se na tumačenje pojma djelovanja u zakonodavnom svojstvu u smislu članka 9. stavka 3. zajedno s člankom 2. stavkom 2. podstavkom 2. Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša(2) (u daljnjem tekstu: Aarhuška konvencija). Iz tih odredaba proizlazi da pripadnici javnosti imaju pristup administrativnim ili sud[sk]im postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja koja su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš, dok je ipak pojašnjeno da su akti tijela vlasti doneseni u sklopu djelovanja u zakonodavnom svojstvu isključeni iz polja primjene članka 9. stavka 3. navedene konvencije(3). Te su odredbe provedene u pravu Unije člankom 10. stavkom 1. Uredbe 1367/2006(4) (u daljnjem tekstu: Aarhuška uredba).
2. Uredba (EZ) br. 396/2005 odnosi se na maksimalne razine ostataka pesticida u ili na hrani i hrani za životinje biljnog i životinjskog podrijetla(5). Izmijenjena je Uredbom Komisije (EZ) br. 149/2008 od 29. siječnja 2008.(6), kako bi se dodali prilozi II., III. i IV. koji uređuju maksimalne razine ostataka proizvoda nabrojenih u prilogu I. Uredbe br. 396/2005. Uredba br. 149/2008 usvojena je u skladu s tzv. regulatornim postupkom u smislu Odluke 1999/468/EZ o komitologiji(7).
3. Dopisima od 7. i 10. travnja 2008. zaklade nizozemskog prava Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe (u daljnjem tekstu: organizacije za zaštitu okoliša) zatražile su od Komisije da provede interno ispitivanje Uredbe br. 149/2008, na temelju članka 10. Aarhuške uredbe. Dvjema odlukama od 1. srpnja 2008. (u daljnjem tekstu: odluke o nedopuštenosti) Komisija je odbacila te zahtjeve kao nedopuštene zato što Uredba 149/2008 nije pojedinačna mjera u smislu Aarhuške uredbe te stoga ne može biti predmet postupka internog preispitivanja predviđenog navedenom uredbom.
4. Slijedom tužbi koje su podnijele organizacije za zaštitu okoliša, Opći je sud presudom Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe/Komisija (T‑338/08, EU:T:2012:300, u daljnjem tekstu: pobijana presuda) poništio odluke o nedopuštenosti. Među ostalim, smatrao je da donošenje Uredbe br. 149/2008 pripada u područje provedbenih ovlasti Komisije te da stoga može dovesti do zahtjeva kao što je onaj za interno preispitivanje predviđen člankom 10. Aarhuške uredbe.
5. Ovim žalbama Vijeće i Komisija traže od Suda da ukine pobijanu presudu.
6. S obzirom na sličnost između, s jedne strane, razloga koji je iznijelo Vijeće i prvog razloga Komisije te, s druge strane, razloga koje su te iste institucije i Europski parlament iznijeli u predmetu Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P do C‑403/12 P), u kojem je moje mišljenje također danas izneseno, ti su sporovi usko vezani uz problematiku izravnog pozivanja na članak 9. stavak 2. Aarhuške konvencije u okviru spora za poništenje s ciljem nadzora zakonitosti predviđenog u članku 10. Aarhuške uredbe o kojem je riječ u drugom nizu predmeta.
7. Međutim, u ovom se slučaju postavlja prethodno pitanje primjene Aarhuške konvencije, koje potječe iz drugog žalbenog razloga Komisije u predmetu C‑405/12 P. Stoga će se ovo mišljenje usredotočiti na pitanje je li Komisija prilikom donošenja Uredbe br. 149/2008 djelovala u zakonodavnom svojstvu u smislu članka 2. stavka 2. podstavka 2. Aarhuške konvencije, što bi omogućilo isključivanje te uredbe iz polja primjene članka 9. stavka 3. navedene konvencije te tako i članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe.
II – Okolnosti spora, postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
8. Za opis pravnog okvira i činjenica iz kojih potječe spor, postupka pred Općim sudom kao i pobijane presude dovoljno je uputiti na opis koji se nalazi u toj presudi.
III – Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
9. Žalbom podnesenom 3. rujna 2012. (predmet C‑404/12 P) Vijeće od Suda traži da ukine pobijanu presudu, u cijelosti odbije tužbu tužiteljâ u prvom stupnju te da im naloži solidarno i zajedničko snošenje troškova.
10. Žalbom podnesenom 27. kolovoza 2012. (predmet C‑405/12 P) Komisija od Suda zahtijeva da ukine pobijanu presudu, odluči o predmetu u meritumu i odbije tužbu za poništenje odluka o nedopuštenosti kao i da tužiteljima u prvom stupnju naloži snošenje troškova koje je Komisija imala u prvom stupnju i u okviru ove žalbe.
11. Predmeti C‑401/12 P, C‑402/12 P i C‑403/12 P rješenjem predsjednika Suda od 21. studenoga 2012. spojeni su u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka te donošenja presude.
12. Organizacije za zaštitu okoliša 25. veljače 2012. podnijele su odgovor na žalbu. Slijedom poziva na uređivanje, navedene stranke 1. ožujka 2012. podnijele su uvjetnu protužalbu sukladno članku 176. stavku 2. Poslovnika.
13. Vijeće, Parlament, Komisija, organizacije za zaštitu okoliša i češka vlada(8) saslušani su na raspravi održanoj 10. prosinca 2013.
IV – Analiza
A – Razmatranje žalbenih razloga
14. Budući da je pitanje pripada li donošenje Uredbe br. 149/2008 u polje primjene Aarhuške konvencije odlučujuće pri ispitivanju ovog spora u meritumu, ispitivanje ovih žalbi valja započeti drugim žalbenim razlogom u predmetu C‑405/12 P. Naime, rasprava koju pokreće prvi žalbeni razlog u predmetu C‑405/12 P i žalba u predmetu C‑404/12 P u vezi s nadzorom Aarhuške uredbe s obzirom na Aarhušku konvenciju gubi smisao ako se pokaže da akt u vezi s kojim je podnesen zahtjev za preispitivanje ne može biti predmet takvog nadzora.
B – Žalbeni razlog koji se odnosi na žalbe Komisije u okviru donošenja Uredbe br. 149/2008 (drugi žalbeni razlog u predmetu C‑405/12 P)
15. Svojim drugim žalbenim razlogom Komisija predbacuje Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 65. do 67. pobijane presude odlučio da Komisijino donošenje Uredbe br. 149/2008 pripada u izvršavanje njezinih provedbenih ovlasti. Naime, Opći je sud prema mišljenju Komisije imao potpuno institucionalni pristup pri tumačenju pojma djelovanja u zakonodavnom svojstvu u smislu članka 2. stavka 2. podstavka 2. Aarhuške konvencije.
16. U prilog osnovanosti svojih prigovora, Komisija ističe da tumačenje pojma djelovanja u zakonodavnom svojstvu u smislu navedene konvencije ne može ovisiti o pojmovima koji su svojstveni Ugovorima Unije. S druge strane, tumačenje se trebalo temeljiti na teleološkoj metodi, uzimajući u obzir činjenicu da je Aarhuška konvencija isključila zakonodavne akte iz svojeg polja primjene zbog toga što je informiranje javnosti u tom pogledu zajamčeno samim zakonodavnim postupkom(9). Komisija smatra da bi, s obzirom na to da je Sud u presudi Flachglas Torgau već presudio da pojam „organi ili institucije koji djeluju u zakonodavnom svojstvu“ valja tumačiti u funkcionalnom smislu(10), takav funkcionalni pristup također bio najprilagođeniji u okviru tumačenja pojma „akti doneseni u sklopu djelovanja u zakonodavnom svojstvu“ u smislu članka 2. stavka 2. podstavka 2. Aarhuške konvencije. Komisija dodaje da je Sud osim toga uputio na tu odredbu u okviru tumačenja članka 2. točke 2. Direktive 2003/4/EZ(11) (u daljnjem tekstu: Direktiva o pristupu informacijama).
1. Pojam zakonodavstva u smislu Aarhuške konvencije
a) Opća razmatranja
17. Kao prvo, sukladno ustaljenoj sudskoj praksi, međunarodni sporazum mora se tumačiti na temelju izraza koje sadržava i u svjetlu svojih ciljeva. Članak 31. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora od 23. svibnja 1969. i isti taj članak Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora između država i međunarodnih organizacija ili između međunarodnih organizacija od 21. ožujka 1986., koje u tom smislu utjelovljuju opće međunarodno običajno pravo, u tom pogledu određuju da se međunarodni ugovor mora tumačiti u dobroj vjeri, prema uobičajenom smislu izraza iz ugovora u njihovom kontekstu i u svjetlu predmeta i svrhe ugovora(12).
18. Iz preambule Aarhuške konvencije proizlazi da su ugovorne strane prepoznale važnost zaštite, očuvanja i poboljšanja stanja okoliša kao i „transparentnosti u svim dijelovima vlasti“, pozivajući zakonodavna tijela na primjenu načela ove konvencije u svom radu(13). Doseg koji su autori Konvencije željeli dati odredbama članka 2. stavka 2. Aarhuške konvencije mora se stoga ocijeniti u odnosu na te ciljeve.
19. U tom pogledu jasno je da Aarhuška konvencija ne definira pojam akta koji je donesen ili organa koji djeluje u zakonodavnom svojstvu. Aarhuška konvencija u članku 2. stavku 2. podstavku 2. ograničava se na isključivanje iz svojeg polja primjene „tijela vlasti“ koja „djeluju u sud[sk]om ili zakonodavnom svojstvu“. Ova je odredba ključna za utvrđivanje dosega članka 9. stavka 3. navedene konvencije, s obzirom na to da akti tijela vlasti koji su doneseni u sklopu djelovanja u zakonodavnom svojstvu ne pripadaju u područje postupaka koje u skladu s tim člankom pripadnici javnosti mogu pokrenuti zbog povrede nacionalnog prava okoliša.
20. Kao drugo, što se tiče nastanka izraza u pitanju, radovi koji su doveli do donošenja Aarhuške konvencije pružaju tek nekoliko elemenata iz kojih se ne može izvući jednoznačan zaključak.
21. Napominjem da su se u stadiju trećeg sastanka radne skupine zadužene za razradu projekta Aarhuške konvencije rasprave odnosile na izraz „donošenje odluka u pitanjima okoliša“, za koji se smatralo da se ne primjenjuje ni na zakonodavne ni na sudske odluke(14). Tijekom četvrtog sastanka smatralo se da izraz „donošenje odluka u pitanjima okoliša“ podrazumijeva „svaki postupak definiran nacionalnim zakonodavstvom koji slijedi tijelo vlasti prilikom donošenja odluka kojima, primjenjujući zakonodavstvo, uređuje pitanja u vezi s okolišem. Ne uključuje sud[sk]e ni zakonodavne akte kao ni druge normativne akte opće prirode“.
22. Što se tiče pojma „tijelo vlasti“, tijekom četvrtog sastanka predloženo je da ga se definira kao „svako tijelo vlasti ili svaki viši dužnosnik koji na temelju nacionalnog zakonodavstva ima ovlast donositi odluke koje provode zakone i uredbe o okolišu ili kojima se prikupljaju, sastavljaju ili šire informacije o okolišu. Ovaj izraz ne uključuje zakonodavne i sud[sk]e organe“ (istaknuo autor). O smislu izraza „tijelo vlasti“ konačno je odlučeno tijekom šestog sastanka tako što su iz njega isključeni „organi koji djeluju na sud[sk]om ili zakonodavnom temelju“.
23. Usto, zauzimajući stajališta o aktima koje su donijele institucije Unije djelujući u okviru svoje zakonodavne sposobnosti, Odbor za praćenje provedbe Aarhuške konvencije naglasio je da, kako bi se utvrdila moguća povreda prava okoliša, valja uzeti u obzir oblik postupka odlučivanja u pitanju(15). Iz toga proizlazi da prilikom kvalifikacije odluke, činjenja ili nečinjenja u smislu Aarhuške konvencije, njihovo nazivlje u smislu internog prava ugovorne strane nije odlučujuće(16).
24. Kao treće, može biti korisno podsjetiti da je Sud već imao priliku uputiti na članak 2. stavak 2. drugu alineju Aarhuške konvencije, osobito u sklopu predmeta koji se odnose na Direktivu o pristupu informacijama kao i na Direktivu 85/337/EEZ(17) (u daljnjem tekstu: Direktiva o procjeni učinaka).
25. U sudskoj praksi o tumačenju Direktive o procjeni učinaka Sud je smatrao da je isključivanje nekog projekta iz polja primjene te direktive, u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 5., podređeno dvama uvjetima. Prvi zahtijeva da je projekt detaljno usvojen određenim aktom nacionalnog zakonodavstva. Prema drugom, ciljevi te direktive, uključujući i cilj dostavljanja informacija, moraju biti postignuti zakonodavnim postupkom(18).
26. U presudi Boxus i dr. o kvalificiranju nacionalnog dekreta koji je određenim vrstama urbanističkih dozvola davao zakonodavnu vrijednost s obzirom na polje primjene Direktive o procjeni učinaka i Aarhuške konvencije, Sud je, naglašavajući postupovnu autonomiju država članica, među ostalim smatrao da bi članak 9. Aarhuške konvencije i članak 10.a navedene direktive izgubili „svaki koristan učinak kada bi sama okolnost da je projekt usvojen zakonodavnim aktom […] imala za posljedicu to da onemogući sve pravne lijekove za osporavanje njegove zakonitosti, što se tiče merituma ili postupka, u smislu tih tekstova“(19). Sud je također presudio da pitanje ispunjava li zakonodavni akt uvjete određene Direktivom o procjeni učinaka mora moći biti predmet nadzora, prema nacionalnim postupovnim pravilima, od strane suda ili neovisnog i nepristranog organa uspostavljenog zakonom(20).
27. Što se tiče Direktive o pristupu informacijama, Sud je u presudi Flachglas Torgau prihvatio tumačenje pojma „organi ili institucije koji djeluju u sklopu izvršavanja zakonodavnih ovlasti“ u funkcionalnom smislu, prema kojem se može smatrati da u tu definiciju ulaze ministarstva koja su na temelju nacionalnog prava zadužena za pripremu nacrta zakona, njihovo predstavljanje parlamentu i sudjelovanje u zakonodavnom postupku, osobito sastavljanjem mišljenja(21). Sud je u tom pogledu naglasio raznovrsnost postupaka koji se smatraju zakonodavnima prema državama članicama u pitanju.
28. Međutim, napominjem da se Sud u tim predmetima izjasnio o tumačenju odredaba svojstvenih direktivama u pitanju s obzirom na Aarhušku konvenciju, što onemogućuje bezuvjetnu primjenu te sudske prakse u ovom predmetu.
b) Kriteriji za određivanje pojma djelovanja u zakonodavnom svojstvu u smislu Aarhuške konvencije
29. Prema mojem mišljenju, postoje određena načelna razmatranja koje treba uzeti u obzir u svrhu tumačenja isključivanja akata koji potječu iz zakonodavne aktivnosti u smislu Aarhuške konvencije.
30. Kao prvo, kao što to navodi Komisija, tumačenje pojma „zakonodavstvo“ u smislu instrumenta međunarodnog javnog prava mora sačuvati svoju autonomnu prirodu u odnosu na interno pravo ugovornih strana. Stoga se tumačenje članka 2. stavka 2. podstavka 2. Aarhuške konvencije ne može temeljiti samo na izvorima svojstvenima sustavu u pitanju, već treba pristupiti općoj analizi uredno uzimajući u obzir prvotni cilj Konvencije, odnosno zaštitu okoliša i uspostavljanje demokratskog mehanizma koji građanima omogućuje da aktivno sudjeluju u tom procesu.
31. Naime, isključivanje zakonodavnih akata iz polja primjene Aarhuške konvencije ne može imati doseg koji bi mu dala analiza utemeljena na nacionalnom pravu. Prije svega, međunarodno pravo ne uređuje podjelu normativnih nadležnosti unutar pravnog sustava ugovorne strane. S druge strane, ono podrazumijeva osiguravanje da se očuva cilj konvencije u njegovoj cijelosti.
32. Kao drugo, zajedno iz članka 2. stavka 2. podstavka 2. i članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije proizlazi da je cilj sustava uspostavljenog tom konvencijom omogućiti pripadnicima javnosti da osporavaju odluke kojima se provode norme prava okoliša i ishode nadzor nad njima, drugim riječima da djeluju s ciljem osiguranja ispravne primjene nacionalnog prava okoliša u konkretnim slučajevima. Slijedi da pripadnicima javnosti nije dodijeljeno pravo da nadziru ili čak zahtijevaju da se dostigne određena razina zaštite u pitanjima okoliša.
33. Stoga je glavni cilj Aarhuške konvencije uvođenje mehanizma nadzora zakonitosti koji pripadnicima javnosti omogućuje pokretanje upravnog ili sudskog nadzora u slučaju povrede pravila prava okoliša tijekom njegove primjene(22).
34. U tom pogledu, kriterij za određivanje pripada li akt u kategoriju zakonodavnih akata u smislu konvencije ili ne moglo bi biti postojanje nadređene norme prava okoliša. Naime, prema članku 9. stavku 2. Aarhuške konvencije, nadzor se treba provoditi s obzirom na „odredbe domaćega zakonodavstva(23) koje se odnose na okoliš“. Pojedinci se stoga mogu pozvati na povredu takve norme počinjenu osporavanim aktom. Posljedično, akt tijela vlasti koji se osporava nužno mora imati podređeni položaj u hijerarhiji normi, s obzirom na to da konvencija polazi od pretpostavke da taj akt može biti neusklađen s njima.
35. Slijedi da norme prava Unije čija se usklađenost što se tiče merituma ne može ocjenjivati s obzirom na odredbu prava okoliša Unije u načelu predstavljaju akte zakonodavne prirode u smislu Aarhuške konvencije. Međutim, s obzirom na autonoman karakter pojma zakonodavstva u smislu navedene konvencije, važno je ne držati se u tom pogledu razlike svojstvene pravu Unije između zakonodavnih i provedbenih akata. Usto, Sud je nedavno potvrdio da slučajevi propisani člancima 290. i 291. UFEU‑a i koji se odnose na delegirane odnosno provedbene akte prava Unije ne predstavljaju sveobuhvatan sustav(24).
36. Kao treće, čini mi se da Aarhuška konvencija ima za cilj, logično, isključiti nadzor ustavnosti u širem smislu što se tiče akata donesenih u području prava okoliša.
37. Upravo u odnosu na ova razmatranja treba ispitati tiče li se usvajanje Uredbe br. 149/2008 zakonodavnih prerogativa u smislu Aarhuške konvencije.
2. Priroda ovlasti kojima se koristila Komisija prilikom donošenja Uredbe br. 149/2008
a) Pobijana presuda
38. U točkama 64. do 70. pobijane presude Opći sud prilikom smatranja da Komisija nije donijela Uredbu br. 149/2008 u sklopu svojih zakonodavnih ovlasti u biti se oslanjao na dva čimbenika. S jedne strane, Opći sud podsjetio je da su prilozi Uredbi 396/2005 morali biti doneseni u skladu s člancima 5. i 7. Odluke 1999/468 o komitologiji. S druge strane, uputio je na vodič za provedbu Aarhuške konvencije(25), iz kojeg proizlazi da se Komisija mora smatrati tijelom u smislu članka 9. stavka 2. Aarhuške konvencije.
39. Stoga valja potvrditi je li takvo obrazloženje utemeljeno, pretpostavljajući da se može smatrati dostatnim, što Komisija, međutim, nije osporavala.
b) Nastanak Uredbe br. 149/2008
40. Najprije napominjem da, slijedeći ciljeve nabrojene u članku 191. UFEU‑a, pravo okoliša Unije sadrži pravila iznimne raznovrsnosti, osobito pravila o borbi protiv klimatskih promjena i atmosferskog zagađenja, a koja se tiču problematike održivog razvoja, pravila o zbrinjavanju otpada, zaštiti voda i tla, zaštiti biološke raznolikosti, pravila koja se odnose na sudjelovanje javnosti u donošenja odluka o pitanjima okoliša, a koja se tiču građanske zaštite, uključujući djelovanje u slučaju katastrofa kao i upravljanje bukom. U sklopu toga, Komisija istodobno izvršava, s jedne strane, funkcije potpuno upravne prirode, primjerice kad odobrava stavljanje genetski modificiranog organizma (GMO‑a) na tržište, te, s druge strane, normativne funkcije, prilikom donošenja detaljnijih normi, često posredstvom komitologije. No, potonji primjer nije pogodan za jednoznačno tumačenje s obzirom na pojam zakonodavne aktivnosti u smislu Aarhuške konvencije. To je, primjerice, slučaj Komisijinog donošenja Uredbe br. 149/2008.
41. U tom pogledu, valja podsjetiti da donošenje uredbe u pitanju ima porijeklo u Uredbi br. 396/2005, koja uređuje maksimalne dopuštene razine ostataka pesticida koji se mogu naći u proizvodima životinjskog ili biljnog podrijetla namijenjenima prehrani ljudi ili kao hrana za životinje. Budući da se te maksimalne razine ostataka (u daljnjem tekstu: MRO) sastoje od, s jedne strane, posebnih MRO‑a za određene namirnice namijenjene prehrani ljudi ili kao hrana za životinje, i s druge strane, općih dopuštenih razina koje se primjenjuju kad poseban MRO nije određen, Uredba br. 396/2005 zahtijevala je postupnu razradu više priloga, čije je donošenje uvjetovalo primjenu jednog dijela poglavljâ Uredbe br. 396/2005(26).
42. Posljedično, Komisija je započela s donošenjem Uredbe (EZ) br. 178/2006(27) koja uspostavlja Prilog I. Uredbi br. 396/2005 koja nabraja prehrambene proizvode i hranu za životinje u kojima je količina ostataka pesticida podređena maksimalnim razinama.
43. Komisija je zatim donijela Uredbu br. 149/2008 kojom su dodana tri preostala priloga (II., III. i IV.) koji određuju MRO‑e za proizvode koji se nalaze u Prilogu I. Uredbi br. 396/2005.
44. Stoga je Prilog II. donesen u skladu s člankom 21. Uredbe br. 396/2005. Prilog sadrži maksimalne razine za MRO‑e prethodno određene u skladu s posebnim direktivama o žitaricama, prehrambenim proizvodima životinjskog podrijetla i određenim proizvodima biljnog porijekla, uključujući voće i povrće(28).
45. Prilog III. donesen je u skladu s člankom 22. Uredbe br. 396/2005 i pokriva, među ostalim(29), privremene MRO‑e primjenjive na aktivne tvari za koje još nije odlučeno hoće li ili neće biti upisane u Prilog I. Direktivi 91/414/EEZ(30) o sredstvima za zaštitu bilja.
46. Naposljetku, određene aktivne tvari nisu podređene nikakvom ograničenju razine ostataka. Riječ je o aktivnim tvarima u sredstvima za zaštitu bilja ocijenjenima sukladno Direktivi 91/414/EEZ za koja nisu potrebni MRO‑i. Sukladno članku 5. stavku 1. Uredbe br. 396/2005, popisane su u Prilogu IV. navedenoj uredbi.
47. Slijedi da je Komisija donošenjem Uredbe br. 149/2008 nadopunila osnovni akt koji je bio zakonodavne prirode. Međutim, ovo razmatranje ne dira u prirodu ovlasti koje je Komisija izvršavala u ovom kontekstu, s točke gledišta primjene Aarhuške konvencije. Stoga valja ispitati postupak donošenja Uredbe br. 149/2008.
c) Postupak donošenja Uredbe br. 149/2008
48. Potrebno je podsjetiti da su, u svjetlu presude Meroni/Visoko tijelo(31), posljedice dodjeljivanja ovlasti vrlo različite ovisno o tome je li riječ, s jedne strane, o jasno određenim provedbenim ovlastima čije izvršavanje stoga podliježe strogoj kontroli objektivnih kriterija koje je utvrdila vlast koja dodjeljuje ovlast ili, s druge strane, o „diskrecijskoj ovlasti, koja uključuje široku slobodu procjene, koja može, ovisno o načinu na koji se koristi, omogućiti izražavanje stvarne ekonomske politike“. Sud je također u toj presudi naveo da dodjeljivanje ovlasti prve vrste ne može značajno izmijeniti posljedice koje uključuje izvršavanje predmetnih ovlasti, dok druga vrsta dodjeljivanja, s obzirom na to da se njime zamjenjuje izbor vlasti koja dodjeljuje ovlasti onom vlasti kojoj su dodijeljene ovlasti, dovodi do „stvarnog prenošenja odgovornosti“(32).
49. Do stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona izraz „provedbene ovlasti“ pokrivao je, dakle, dvije različite vrste ovlasti. Riječ je bila, s jedne strane, o ovlasti donošenja normativnih akata koji nadopunjuju ili izmjenjuju osnovni zakonodavni akt i, s druge strane, o ovlasti provedbe ili izvršavanja zakonodavnog akta Unije ili nekih njegovih odredaba na razini Unije(33).
50. Međutim, potrebno je napomenuti da u pravu Unije, čak i nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, razlika između zakonodavstva i provedbe često ostaje nejasna. Naime, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik Cruz Villalón, razlika između delegiranih i provedbenih akata nije rezultat jedino razlike između zakonodavstva (uključujući delegiranog) i provedbe, već i činjenice da delegirani akti proizlaze iz izvršavanja vlastite normativne nadležnosti Unije, dok su provedbeni akti plod (supsidijarnog) izvršavanja ovlasti od strane Komisije (ili Vijeća) koja uglavnom pripada državama članicama(34).
51. U tom pogledu napominjem da na temelju članaka 5., 21. i 22. Uredbe br. 396/2005, u verzijama koje su bile na snazi u trenutku donošenja Uredbe br. 149/2008(35), potonja je uredba donesena u skladu s tzv. regulatornim postupkom u smislu članka 5. Odluke 1999/468 o komitologiji.
52. U sklopu tog postupka, nakon predstavljanja nacrta mjere Stalnom odboru za prehrambeni lanac i zdravlje životinja(36) (u daljnjem tekstu: odbor), donošenje mjere zahtijevalo je da Komisija pridobije kvalificiranu većinu u korist nacrta. Ako odbor nije bio u mogućnosti glasati kvalificiranom većinom u korist nacrta Komisije ili ako se kvalificiranom većinom izjasnio protiv nacrta, mjera se morala uputiti pred Vijeće. Vijeće je moglo prihvatiti mjeru ili je vratiti Komisiji. Ako Vijeće ne bi donijelo odluku u roku od tri mjeseca, Komisija je mogla usvojiti svoj prvotni nacrt. U tom pogledu, Parlament je imao pravo nadgledanja, u smislu da je što se tiče mjera utemeljenih na osnovnim aktima donesenima suodlučivanjem mogao donijeti neobvezujuću rezoluciju ako je smatrao da je Komisija prekoračila svoje provedbene ovlasti.
53. Na prvi se pogled čini da postupak koji se slijedio predstavlja određenu povezanost sa zakonodavnom aktivnošću. Naime, riječ je bila o postupku koji uključuje tri institucije Unije koje mogu izvršavati zakonodavne ovlasti i koji završava donošenjem općeg akta koji uključuje odredbe koje, barem u većoj mjeri, pripadaju u pravo okoliša.
54. Neovisno o tome, donošenje izmjena prilogâ osnovnom aktu slijedom evolucije u znanstvenim i tehničkim saznanjima također se može smatrati strogo provedbenim aktom u smislu prava Unije. To je utvrđenje, naime, opravdalo izmjene postupka donošenja prilogâ direktivama 86/362, 86/363 i 90/642(37). Podsjećam da su navedeni prilozi zatim preuzeti u Prilogu II. Uredbi br. 369/2005.
55. Stoga postupak donošenja Uredbe br. 149/2008 nije sam po sebi odlučujući za utvrđivanje prirode ovlasti kojima se koristila Komisija koje je potrebno za utvrđivanje polja primjene Aarhuške konvencije. Valja, dakle, ispitati sadržaj tih ovlasti.
d) Sadržaj ovlasti Komisije
56. Navodim da Uredba br. 396/2005 predstavlja poseban i inovativan instrument time što je prvi put uspostavila zajedničku graničnu razinu od 0,01 mg/kg na europskoj razini za sve vrste pesticida, bez razlikovanja između različitih kategorija hrane. Ta opća razina primjenjiva je „kad nije drukčije određeno“, tj. u svakom slučaju kad MRO nije posebno određen za neki proizvod ili vrstu proizvoda. Izbor uredbe kao oblika kojim se ukida više posebnih direktiva opravdan je činjenicom da ta vrsta akta jamči da su njegove precizne odredbe primijenjene u istom trenutku i na isti način u cijeloj Zajednici. Slijedi da je jedan od glavnih ciljeva za kojim se išlo, u ime zaštite javnog zdravlja, bila ujednačena primjena pravila o MRO‑ima.
57. Prema toj logici, donošenje prilogâ Uredbi br. 396/2005 posredstvom Uredbe br. 149/2008 uokvireno je drugim aktima sekundarnog prava u području okoliša. Stoga je Prilog II. Uredbi br. 396/2005, u verziji koju je uspostavila Uredba br. 149/2008, uklopio MRO‑e prethodno utvrđene direktivama 86/362, 86/363 i 90/642, čiji su redovito mijenjani prilozi sadržavali popis proizvoda i maksimalne dopuštene količine ostataka pesticida. Prilog III. Uredbi br. 396/2005, u verziji koju je uspostavila Uredba br. 149/2008, a koji sadrži popis privremenih MRO‑a, sastojao se od dvaju dijelova. Dio A navodio je privremene MRO‑e za tvari koje nisu predmet MRO‑a prema navedenim direktivama 86/362, 86/363 i 90/642. Dio B pokrivao je privremene MRO‑e za proizvode koji nisu utvrđeni prilogom I. direktivama 86/362, 86/363 i 90/642. Prilog IV. Uredbi br. 396/2005 sadržavao je popis aktivnih tvari u sredstvima za zaštitu bilja, procijenjenih u skladu s Direktivom 91/414, koje nisu trebale MRO‑e.
58. Istina je da su prilozi Uredbi br. 396/2005 bili podvrgnuti redovnim izmjenama. Sukladno članku 14. Uredbe br. 396/2005, u sklopu postupka utvrđivanja, promjene ili brisanja MRO‑a Komisija je mogla donijeti bilo uredbu bilo odluku kojom se odbija zahtjev u smislu članka 7. navedene uredbe(38).
59. U tom smislu, najvažnijim mi se čini naglasiti da MRO kao takav predstavlja normu prava okoliša koju je propisala Komisija u sklopu komitologije. Pravo dodijeljeno svakom pojedincu koji opravda poseban interes što se tiče njegovog sadržaja da podnese zahtjev za odobrenje za proizvod, koji uključuje promjenu postojećeg MRO‑a, u tom pogledu ništa ne mijenja. Naime, u stadiju izdavanja odobrenja bit će riječ o primjeni prethodno utvrđene norme.
60. Usto, pojedinac ne može osporavati utvrđivanje MRO‑a samo po sebi.
61. Međutim, kao što sam već naglasio, tumačenje pojma djelovanja u zakonodavnom svojstvu u smislu Aarhuške konvencije mora se voditi za strukturom članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije, iz kojeg u biti proizlazi da ima za cilj uspostavljanje mehanizma nadzora primjene, a ne uspostavljanje normi prava okoliša.
62. Štoviše, smatram da je u sklopu donošenja Uredbe br. 149/2008 Komisija imala ovlasti koje nalikuju kodifikaciji prethodno postojećih odredaba njihovim uključivanjem u priloge Uredbi br. 149/2008.
63. Ovlasti Komisije u ovom slučaju uistinu su podvrgnute sudskom nadzoru s točke gledišta izvršavanja delegiranih ili provedbenih zakonodavnih ovlasti. Međutim, u ovom slučaju ne postoje norme vezane uz pravo okoliša koje mogu ograničiti ovlast Komisije, a prema kojima se izvršava nadzor koji traži Aarhuška konvencija.
64. Naposljetku, podsjećam da je primjenjivost poglavlja II. Uredbe br. 396/2005, u kojem se nalazi članak 14., bila uvjetovana stupanjem Uredbe br. 149/2008 na snagu.
65. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da se smatra da je Komisija prilikom donošenja Uredbe br. 149/2008 djelovala u zakonodavnom svojstvu u smislu Aarhuške konvencije.
66. Stoga je Opći sud, presudivši u točki 70. pobijane presude da donošenje Uredbe br. 149/2008 pripada u provedbene ovlasti, počinio pogrešku koja se tiče prava. Stoga valja ukinuti pobijanu presudu.
C – Preostali žalbeni razlozi
67. S obzirom na rješenje predloženo u točki 66. ovog mišljenja, nije potrebno ispitati ostale žalbene razloge iznesene u okviru žalbe u predmetu C‑404/12 P i predmetu C‑405/12 P. Isto vrijedi za protužalbu koju su podnijele organizacije za zaštitu okoliša.
V – Tužba pred Općim sudom
68. Sukladno prvom stavku članka 61. Statuta Suda, kad Sud ukida presudu Općeg suda, on može sam konačno odlučiti o sporu, ako stanje postupka to dopušta, ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu. U predmetnom slučaju čine mi se ispunjenima pretpostavke da Sud sam odluči o sporu. Argumenti koje su iznijele stranke pred Općim sudom sadržani su u podnescima koji su izmijenjeni tijekom postupka pred tim sudom.
69. Svojim prvim tužbenim razlogom pred Općim sudom organizacije za zaštitu okoliša smatrale su da je Komisija, držeći da se Uredba br. 149/2008 ne može smatrati ni pojedinačnom mjerom ni skupom odluka, pogrešno ocijenila zahtjeve za interno preispitivanje te uredbe kao nedopuštene.
70. S obzirom na argumentaciju iz točaka 16. do 60. ovog mišljenja, iz koje u biti proizlazi da donošenje Uredbe br. 149/2008 pripada u djelovanje u zakonodavnom svojstvu u smislu Aarhuške konvencije, predlažem da se ovaj tužbeni razlog odbije.
71. Istina je da stranke nisu imale priliku u prvom stupnju zauzeti stajalište o argumentima koji se odnose na prirodu ovlasti koje je izvršavala Komisija prilikom donošenja Uredbe br. 149/2008. Naime, jasno je da su Komisijine odluke o nedopuštenosti utemeljene isključivo na općem dosegu Uredbe br. 149/2008, što prema mojem mišljenju predstavlja manjkavo obrazloženje. Međutim, navedene odluke čine se osnovanima u tome što odbacuju zahtjeve za interno preispitivanje kao nedopuštene. No, s obzirom na to da Uredba br. 149/2008 jasno predstavlja opću mjeru i da ta kategorija mjera uključuje zakonodavnu aktivnost u smislu Aarhuške konvencije, ovaj je razlog dostatan temelj za navedene odluke(39).
72. Budući da Uredba br. 149/2008 prema mojem mišljenju ne pripada u polje primjene Aarhuške konvencije, nije potrebno ispitati drugi tužbeni razlog iznesen u prvom stupnju.
VI – Zaključak
73. Sudu, dakle, predlažem da:
– ukine presudu Općeg suda u predmetu T‑338/08, Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe/Komisija (T‑338/08, EU:T:2012:300),
– odbije tužbu za poništenje upravljenu protiv dviju odluka Europske komisije od 1. srpnja 2008. kojima se kao nedopušteni odbacuju zahtjevi za preispitivanje Uredbe Komisije (EZ) br. 149/2008 od 29. siječnja 2008. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 396/2005 Europskog parlamenta i Vijeća utvrđivanjem priloga II., III. i IV. kojima se utvrđuju maksimalne razine ostataka proizvoda obuhvaćenih Prilogom I. toj uredbi,
– naloži Stichting Natuur en Milieu i Pesticide Action Network Europe solidarno i zajedničko snošenje troškova kao i troškova Vijeća Europske unije i Komisije,
– naloži Češkoj Republici snošenje vlastitih troškova.