HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. január 24.(1)
C‑689/17. sz. ügy
Conti 11. Container Schiffahrts‑GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia”
kontra
Land Niedersachsen
(a Landgericht München I [müncheni I. sz. regionális bíróság, Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Környezet – Bázeli Egyezmény – 1013/2006/EK rendelet – Hulladékszállítás – Nyílt tengeren történt baleset következtében keletkezett maradványok – Az 1. cikk (3) bekezdésének b) pontja – A hatály alóli kizártság – Hajók fedélzetén keletkező hulladék”
1. Míg a Bíróságnak eddig nem volt alkalma arra, hogy értelmezze a hulladékszállításról szóló, 2006. június 14‑i 1013/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet(2) 1. cikkét, a jelen ügy, valamint a ReFood ügy (C‑634/17)(3) lehetőséget kínál a számára, hogy fontos pontosításokat fogalmazzon meg e jogszabály hatályát illetően.
2. A jelen ügyben egy nyílt tengeren(4) történt balesetet követően a Landgericht München I (müncheni I. sz. regionális bíróság, Németország) annak eldöntésére hívja fel a Bíróságot, hogy az e baleset következtében fémhulladék, valamint iszappal és rakománymaradványokkal kevert oltóvíz formájában keletkezett maradványok az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának hatálya alá tartoznak‑e, amely szerint nem tartozik e rendelet hatálya alá „a járműveken, vonatokon, repülőgépek és hajók fedélzetén keletkező hulladék a hasznosítás vagy ártalmatlanítás érdekében történő kirakásáig”.
3. Az 1013/2006 rendelet 1. cikkének értelmezésére vonatkozó kérdés, azonkívül, hogy új, kényes is. Nem tagadható ugyanis, hogy a hulladékgazdálkodás és ‑szállítás jelenleg igen érzékeny kérdés, figyelemmel többek között a környezet védelmével kapcsolatos kihívásokra a hulladékokkal összefüggésben.
4. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem által felvetett nehézségeket súlyosbítja az, hogy a balesetre a nyílt tengeren került sor, amelynek megóvása kulcsfontosságú a környezet védelme, és különösen a tengeri fauna és flóra megvédése és fenntartása érdekében.
5. A jelen indítványban elsődlegesen kifejtem, hogy figyelemmel az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának szövegére, valamint e rendelet rendszerére és céljára, az alapeljárásban szereplőkhöz hasonló maradványok az e rendelkezés értelmében vett „hajók fedélzetén keletkező [hulladékok]”, amelyek esetében ennek megfelelően kizárt a rendelet alkalmazása.
6. Mivel a vita során a Bíróságot felkérték arra, hogy döntsön az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának alkalmazhatóságáról abban az esetben, ha a hajó és a hulladék az Európai Unió valamely tagállamának a kikötőjébe érkezett, másodlagosan arra teszek javaslatot a Bíróságnak, hogy ne válaszolja meg ezt a kérdést előterjesztő bíróság által fel nem tett kérdést, vagy pedig arra nemleges választ adjon, e rendelkezés teljesen egyértelmű szövegének tiszteletben tartása érdekében.
I. Jogi háttér
A. A nemzetközi jog
7. A veszélyes hulladékok országhatárokat átlépő szállításának ellenőrzéséről és ártalmatlanításáról szóló, Bázelben 1989. március 22‑én aláírt és a Közösség által az 1993. február 1‑jei 93/98/EGK határozattal(5) jóváhagyott egyezmény (kihirdette: a 101/1996. (VII. 12.) Korm. rendelet) 1. cikke határozza meg ezen egyezmény hatályát. Ennek érdekében e cikk (1) és (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) Az Egyezmény a következő, az országhatárokat átlépő szállítás tárgyát képező hulladékokat tekinti »veszélyes hulladékok«‑nak:
a) az I. mellékletben felsorolt csoportok bármelyikéhez tartozó hulladékokat, kivéve, ha azok nem rendelkeznek a III. mellékletben felsorolt egyik jellemző tulajdonsággal sem; és
b) azokat az a) pontban nem szereplő hulladékokat, amelyeket a Részes exportáló, importáló vagy tranzit állam jogszabályai veszélyes hulladékoknak tekintenek vagy annak nyilvánítottak.
[…]
(4) A hajók szokásos üzemeltetéséből származó hulladékok, amelyek más nemzetközi jogi megállapodás hatálya alá esnek, nem tartoznak ennek az Egyezménynek a tárgyi hatálya alá.”
8. Az említett egyezmény 2. cikkének 3. pontja a következőket mondja ki:
„Az Egyezmény alkalmazása szempontjából:
[…]
3. »az országhatárokon túlra történő szállítás«: a veszélyes vagy az egyéb hulladékok bármely olyan szállítása, amely – feltéve, hogy legalább két államot érint – valamelyik állam nemzeti joghatósága alá tartozó területről egy másik állam nemzeti joghatósága alá tartozó területre vagy területen át, vagy olyan területre vagy területen át történik, amely egyetlen állam nemzeti joghatósága alá sem tartozik.”
9. A Bázeli Egyezmény 4. cikkének (1) bekezdése és (2) bekezdésének d) pontja a következőképpen rendelkezik:
„(1) a) Ha a Részesek saját jogalkotásuknak megfelelően az ártalmatlanítandó veszélyes, illetve az egyéb hulladékok importját megtiltják, a döntésükről a többi Részest, a 13. Cikk szerint tájékoztatni kötelesek.
b) A Részeseknek meg kell tiltaniuk vagy nem szabad engedélyezniük a veszélyes és az egyéb hulladékok exportját olyan Részes Államokba, amelyek e hulladékok importját tiltják, amennyiben az a) pontnak megfelelően értesítést kaptak.
c) A Részeseknek meg kell tiltaniuk vagy nem szabad engedélyezniük a veszélyes, illetve az egyéb hulladékok exportálását, ha az Importáló Állam ugyan nem tiltja az adott hulladék importálását, de a szóban forgó hulladék importálásához nem járult hozzá..
(2) Minden Részes megfelelő intézkedéseket tesz, hogy:
[…]
d) biztosítsa, hogy a veszélyes és egyéb hulladékok országhatárokon túlra szállított mennyisége a lehető legkisebb legyen, összhangban e hulladékoknak a környezetvédelmi szempontból megfelelő hatékony kezelésével, amelyet oly módon kell megoldani, hogy a hulladékszállításból esetleg származó káros hatások az emberi egészséget és a környezetet ne veszélyeztessék.”
B. Az uniós jog
10. Az 1013/2006 rendelet (1), (3), (7)–(9), (14) és (31) preambulumbekezdései a következőket mondják ki:
„(1) E rendelet fő és elsődleges célja és tárgya a környezet védelme, a rendelet a nemzetközi kereskedelemre csupán esetlegesen gyakorol hatást.
[…]
(3) […] A 259/93/EGK rendelet[(6)] elfogadásával a Tanács szabályokat állapított meg annak érdekében, hogy – többek között – a hulladékszállítás felügyeletére és ellenőrzésére szolgáló, fennálló közösségi rendszer a bázeli egyezmény követelményeinek való megfeleltetésére kidolgozott ilyen szállításokat megnyirbálja és ellenőrizze.
[…]
(7) Fontos, hogy a hulladékszállítás felügyeletének és ellenőrzésének megszervezésére és szabályozására olyan módon kerüljön sor, amely számításba veszi a környezet minősége és az emberi egészség megőrzésének, védelmének és javításának szükségességét, és amely a rendelet egységesebb alkalmazását segíti elő a Közösség egész területén.
(8) Figyelemmel kell lenni a bázeli egyezmény 4. cikke (2) bekezdésének d) pontjában meghatározott követelményre, mely szerint a veszélyes hulladék szállítását csökkenteni kell úgy, hogy az a lehető legkisebb legyen, összhangban e hulladékoknak a környezetvédelmi szempontból megfelelő hatékony kezelésével.
(9) Figyelemmel kell lenni továbbá a bázeli egyezmény részes feleinek az egyezmény 4. cikkének (1) bekezdése szerinti, veszélyes hulladékok vagy az egyezmény II. mellékletében felsorolt hulladékok behozatalának megtiltására vonatkozó jogára.
[…]
(14) Az ártalmatlanításra szánt hulladék, valamint a III., a IIIA. vagy a IIIB. mellékletekben fel nem sorolt, hasznosításra szánt hulladék szállítása esetén az ilyen szállításokra vonatkozó előzetes írásos beleegyezéssel kell biztosítani a legmegfelelőbb felügyeletet és ellenőrzést. Az ilyen eljáráshoz ennek megfelelően előzetes bejelentésre van szükség, amely az illetékes hatóságok számára kellő tájékoztatást biztosít az emberi egészség és a környezet védelméhez szükséges intézkedések meghozatalához. Az előzetes bejelentésnek a hatóságok számára azt is lehetővé kell tennie, hogy indokolt kifogással élhessenek az ilyen szállításokkal szemben.
[…]
(31) Ezt a rendeletet a nemzetközi tengerjoggal összhangban kell alkalmazni.”
11. E rendelet 1. cikkének (1) bekezdése, illetve (3) bekezdésének a) és b) pontja értelmében:
„(1) E rendelet meghatározza a hulladékszállítással kapcsolatos eljárásokat és ellenőrzési rendszereket, a szállítás kiindulási pontjától, rendeltetési helyétől és útvonalától, a szállított hulladék típusától és a célállomáson a hulladék kezelésének típusától függően.
[…]
(3) Az alábbiak nem tartoznak e rendelet hatálya alá:
a) a hajók vagy tengeri fúrótornyok szokásos működése közben keletkező hulladékok partra történő kirakása, beleértve a szennyvizet és visszamaradt anyagokat is, amennyiben az ilyen hulladék az 1978‑as jegyzőkönyvvel módosított 1973‑as, a hajókról történő szennyezés megelőzéséről szóló nemzetközi egyezmény (Marpol 73/78),[(7)] vagy más kötelező erejű nemzetközi megállapodás hatálya alá tartozik;
b) a járműveken, vonatokon, repülőgépek és hajók fedélzetén keletkező hulladék a hasznosítás vagy ártalmatlanítás érdekében történő kirakásáig.”
12. E rendelet 2. cikkének 1. és 2. pontja a rendelet alkalmazásában az alábbiak szerint határozza meg a „hulladék” és a „veszélyes hulladék” fogalmát:
„1) »hulladék«: a 2006/12/EK irányelv[(8)] 1. cikke (1) bekezdésének a) pontjában meghatározott hulladék;
2) »veszélyes hulladék«: a veszélyes hulladékokról szóló, 1991. december 12‑i 91/689/EGK tanácsi irányelv[(9)] 1. cikkének (4) bekezdésében meghatározott hulladék.”
13. Az említett rendelet 2. cikkének 33. pontja értelmében „fuvarozás” „a hulladék közúti, vasúti, légi, tengeri vagy belföldi folyami úton történő fuvarozása”.
14. Végül az 1013/2006 rendelet 2. cikkének 34. pontja szerint a rendelet alkalmazásában a „szállítás” a hulladék hasznosítás vagy ártalmatlanítás céljából történő fuvarozása, amelyet többek között két ország között, vagy egy ország joghatósága alatt sem álló földrajzi területről egy országba terveznek, vagy azokon történik.
15. E rendelet 3. cikkének (1) bekezdése szerint, ha a hulladék szállítása ártalmatlanítási művelet elvégzése vagy hasznosítási művelet elvégzése céljából történik, az utóbbi esetében amennyiben többek között sárga listán(10) szereplő hulladékokról van szó, a szállítás az e rendeletben meghatározott előzetes írásos bejelentéshez és engedélyezéshez kötött. Az 1013/2006 rendelet 3. cikkének (2) bekezdése értelmében a rendelet 18. cikkében meghatározott általános információs követelmények alkalmazandók abban az esetben, ha a meghatározott szállított hulladékkeverék vagy szennyezett hulladék mennyisége meghaladja a 20 kg‑ot.
II. Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
16. Az „MSC Flaminia” hajó egy az irányadó időszakban német lobogó alatt hajózó és a Conti 11. Container Schiffahrts‑GmbH & Co. KG MS „MSC Flaminia”(11), az alapeljárás felperese tulajdonában álló konténerhajó.
17. A konténerhajó Charlestonból (USA) Antwerpenbe (Belgium) tartott, fedélzetén 4808 konténerrel (ebből 151 úgynevezett veszélyesanyag‑tároló konténer), amikor 2012. július 14‑én tűz ütött ki rajta, robbanásokkal kísérve.
18. 2012. augusztus 21‑én a Conti engedélyt kapott a hajó német vizekre történő vontatására. A Havariekommando (tengeri mentőszolgálat, Németország) 2012. augusztus 25‑i levele arra kötelezte a Contit, hogy a további eljárásról terjesszen elő tervet, és jelölje meg az esetleges szerződő feleket a vonatkozó intézkedések tekintetében.
19. 2012. szeptember 8‑án a hajó elérte a tengeri mentőszolgálat által előírt, Helgolandtól (Németország) nyugatra fekvő mélytengeri várakozási helyet, 2012. szeptember 9-én pedig Wilhelmshavenbe (Németország) vontatták. A német hatóságokkal folytatott megbeszélést követően a Conti többek között kötelezettséget vállalt a hajó biztonságos elszállítására a Mangaliában (Románia) található hajójavító üzembe, és a hajó fedélzetén található anyagok megfelelő kezelésének biztosítására.
20. 2012. november 30‑i levelében a niedersächsisches Umweltministerium (alsó‑szászországi környezetvédelmi minisztérium, Németország) arról tájékoztatta a Contit, hogy a hajó maga, „illetve a hajó fedélzetén található oltóvíz, illetve iszap és acélhulladék »hulladéknak« minősül”, ebből következően pedig bejelentési eljárás lefolytatása szükséges. 2012. december 3‑i levelében a Conti vitatta ezt az értékelést.
21. 2012. december 4‑i határozatával a Gewerbeaufsichtsamt Oldenburg (oldenburgi munkaügyi felügyelőség, Németország) arra kötelezte a Contit, hogy a hajó fedélzetén található fémhulladék, illetve az iszappal és rakománymaradványokkal keveredett oltóvíz tekintetében bejelentési eljárást folytasson le. A Contit továbbá eltiltotta attól, hogy a bejelentési eljárás és egy német nyelvű, auditált ártalmatlanítási terv benyújtását megelőzően a hajót helyéről elmozdítsa.
22. 2013. február 18‑án, miután az oltóvíz Dániába történő szállításával kapcsolatban lezárták a bejelentési eljárást, megkezdték az oltóvíz kiszivattyúzását. Miután előre láthatóvá vált, hogy mennyi oltóvíz kiszivattyúzására nincs mód, 2013. február 26‑án újabb bejelentési eljárás indult Romániával.
23. A 2012. december 4‑i határozat ellen a Conti 2013. január 4‑én jogorvoslati kérelmet nyújtott be. A Conti a késedelmet elkerülendő, tiltakozását kifejezve és jogi kötelezettségét el nem ismerve, alávetette magát a bejelentési eljárásnak. 2013. április 3‑i levelében az oldenburgi munkaügyi felügyelőség a jogorvoslati eljárást lezártnak minősítette.
24. A Conti által a kérdést előterjesztő bíróság előtt hivatkozott károk magukban foglalják többek között a vonatkozásában folytatott bejelentési eljárás költségeit. A Conti szerint a hajó belsejében található anyagok „hulladéknak” minősítése, és erre tekintettel a bejelentési eljárás lefolytatásának elrendelése jogellenes volt.
25. A kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy amennyiben a Conti által hivatkozott kár tartalmazza a bejelentési eljárás lefolytatásának költségeit, az igény csak akkor áll fenn, ha jelen esetben az 1013/2006 rendelet a jelen ügyben szereplő balesetből származó maradványokra nem alkalmazható, valamint hogy a költségek csak azért merültek fel, mert az oldenburgi munkaügyi felügyelőség előírta a bejelentési eljárás lefolytatását.
26. E bíróság azt kívánja megtudni, hogy e rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontja alkalmazható‑e a balesetből származó maradványokra, amely esetben az alapeljárásban szereplő maradványok szállítása kívül esne az említett rendelet hatályán. Az említett bíróság szerint sem az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának szövegezéséből, sem az előkészítő munkálatokból, sem a preambulumbekezdésekből, sem a rendelet rendszeréből nem következik az, hogy a baleset következében keletkezett hulladékoknak/maradványoknak e rendelkezés hatálya alá kell tartozniuk.
27. E körülmények között a Landgericht München I (müncheni I. sz. regionális bíróság, Németország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„A valamely hajó fedélzetén baleset következtében, fémhulladék, valamint iszappal és rakománymaradványokkal kevert oltóvíz formájában keletkezett maradványok »a hasznosítás vagy ártalmatlanítás érdekében történő kirakásáig a járműveken, vonatokon, repülőgépek és hajók fedélzetén keletkező hulladéknak« minősülnek‑e az 1013/2006/EK rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján?”
III. Elemzés
28. Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni a Bíróságtól, hogy az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontja alkalmazandó‑e a szóban forgó hulladékokra, vagyis a baleset következtében, fémhulladék, valamint iszappal és rakománymaradványokkal kevert oltóvíz formájában keletkezett maradványokra.
29. Ebből következik, hogy e kérdés az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontjában szereplő kivételnek az alapeljárásban szereplőhöz hasonló hulladékra való ratione materiae alkalmazhatóságára vonatkozik.
30. Arra is rámutatok, hogy a kérdést előterjesztő bíróság egyértelműen és kifejezetten kiemelte az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban, hogy azt a „kérdést, miszerint az [1013/2006 rendelet] 1. cikke (3) bekezdésének b) pontja időbeli szempontból akkor is alkalmazandó‑e, ha a hajó elért egy biztonságos kikötőt, és a hulladék egy részét már kirakodták, nem terjeszti [a Bíróság] elé”. Következésképpen nem tagadható, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel a kérdést előterjesztő bíróság kizárólag a rendeletnek a baleset helye és Németország közötti alkalmazhatóságának értékelésével összefüggésben tesz fel kérdést a Bíróságnak az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának ratione materiae alkalmazhatóságára vonatkozóan.
31. Márpedig a Bizottság beadványaiban és a tárgyaláson felhívta, sőt ösztönözte a Bíróságot arra, hogy döntsön e rendelkezésnek a hulladék ezt követő szállításaira való alkalmazhatóságáról is.
32. E tekintetben vitathatatlanul igaz, hogy mivel a szóban forgó hulladék szállítása több időszakra oszlott, az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának értelmezése e kérdést illetően is felmerülhet.(12) Mindazonáltal úgy vélem, a bővebben a jelen indítvány 75–77. pontjában kifejtett okokból, hogy nem feladata a Bíróságnak egy olyan kérdés megválaszolása, amelyet nem tettek fel neki, és amelyet a kérdést előterjesztő bíróság kifejezetten kizárt az előzetes döntéshozatal köréből.
33. Ebből következően először és elsődlegesen válaszolok az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre annak a kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott formájában, tiszteletben tartva az előzetes döntéshozatal e bíróság által felvázolt határait. Másodszor, kizárólag másodlagosan, megvizsgálom az MSC Flaminia Németországba érkezését követő hulladékszállítások által felvetett kérdéseket. Ily módon a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdésen kívül eldöntöm, hogy az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontja alkalmazható‑e az alapeljárásban szereplő hulladékok ezt követő szállításaira.
A. Elsődlegesen
34. A kérdésre a kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott formájában és az általa meghatározott keretben álláspontom szerint egyértelmű a válasz.
35. Kiindulásként rámutatok, hogy az MSC Flaminia fedélzetén található, ártalmatlanítandó maradványok hulladéknak minősítését nem vitatták a Bíróság előtt,(13) és végeredményben valójában nem is képezi vita tárgyát. Az 1013/2006 rendelet 2. cikkének 1. pontja szerint ugyanis a rendelet alkalmazásában a 2006/12 irányelv 1. cikke (1) bekezdésének a) pontjában szereplő meghatározásnak megfelelő tárgyak tekintendők hulladéknak.(14) Márpedig, amint arra a Bizottság megalapozottan mutatott rá, a szóban forgó maradványokat ártalmatlanítani vagy hasznosítani kell.
36. Ami az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának alkalmazhatóságát illeti, a kérdést előterjesztő bíróság részére adandó válasz érdekében fel kell idézni az uniós jog értelmezését meghatározó elveket.
37. E tekintetben a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak szövegét, hanem szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi.(15) Ezenkívül, mivel az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontja eltérést ír elő e rendelet rendelkezéseinek alkalmazásától, azt főszabály szerint szigorúan kell értelmezni.
38. Míg a Land Niedersachsen (Alsó‑Szászország szövetségi tartomány, Németország) és a Bizottság előadta, hogy az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontja önmagában nem teszi lehetővé a kérdést előterjesztő bíróság részére a válasz megadását, én éppen ellenkezőleg, úgy vélem, hogy e szövegezés félreérthetetlen.
39. Meg kell ugyanis állapítani, hogy az uniós jogalkotó annak kijelentésére szorítkozott, hogy nem tartozik az 1013/2006 rendelet hatálya alá „a […] hajók fedélzetén keletkező hulladék a hasznosítás vagy ártalmatlanítás érdekében történő kirakásáig”.
40. Márpedig a különböző kifejezések értelme véleményem szerint teljesen egyértelmű.
41. A „hulladék” kifejezést e fogalomnak a hulladékkezelési politikával kapcsolatos uniós jogszabályokban szereplő meghatározására való hivatkozással kell értelmezni. Ily módon ez az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontjában használt fogalom szükségképpen magában foglalja a hulladékok minden típusát, feltéve, hogy azokat ártalmatlanításra vagy hasznosításra szánják.
42. Azzal a körülménnyel kapcsolatban, hogy a jelen ügyben szereplő maradványok egy baleset eredményeként keletkeztek, megjegyzem, hogy az uniós jogalkotó által a kizárás alkalmazása érdekében megfogalmazott egyetlen feltétel az, hogy a hulladék „hajók fedélzetén [keletkezzen]”. A jelen ügyben nem vitatott, hogy mivel a baleset és a tüzek az MSC Flaminia fedélzetén keletkeztek, e maradványok is annak fedélzetén keletkeztek.
43. Ezenkívül, mivel a kérdést előterjesztő bíróságnak láthatóan kételyei vannak azzal kapcsolatban, hogy a „fedélzetén keletkező hulladék” kifejezés magában foglalja‑e a véletlenül vagy a hajó szokásos működésén kívül keletkezett hulladékokat, az alapeljárás felei és a Bizottság megvitatták az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának alkalmazása szempontjából azon körülmény jelentőségét, hogy a szóban forgó hulladék nem a hajó „szokásos” működése során keletkezett, hanem „véletlenül”, egy baleset során.
44. E tekintetben Alsó‑Szászország szövetségi tartomány előadta különösen azt, hogy a baleset során a hulladékok keletkezése annyira szokatlan esemény, hogy azt kifejezetten meg kellett volna említeni az 1013/2006 rendelet alkalmazhatósága alóli kivétel igazolása érdekében.
45. Ez az érvelés számomra nem meggyőző.
46. Az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának spanyol, dán, német, angol, francia és svéd nyelvi változatában használt kifejezések (vagyis a „generados”, „opstået”, „anfallen”, „generated”, „produits”, illetve „uppkommit” kifejezés) nem támasztják alá ezt az érvelést. E kifejezések egyike sem jelenti azt, hogy a hulladékoknak a hajók szokásos működése során kell keletkezniük. Éppen ellenkezőleg, a dán nyelvi változatban használt „opstået” kifejezés tartalmaz egy olyan árnyalatot, amely szerint a hulladék nem szokásos, hanem előre nem látható módon keletkezett.
47. Ezenkívül az uniós jogalkotó azon hely megjelölésére szorítkozott, ahol a hulladéknak keletkeznie kell, anélkül, hogy különös követelményeket határozott volna meg azon körülmények tekintetében, amelyek között e hulladékoknak keletkezniük kell. Ennélfogva a „fedélzetén keletkező hulladék” kifejezés általános értelme nem jelenthet olyan követelményt, amely szerint a hulladékoknak a hajó szokásos működése eredményeként kell keletkezniük.
48. E megfontolás a fortiori érvényes, mivel nem lehet arra hivatkozva érvelni, hogy az uniós jogalkotó nem gondolt a hajók szokásos működésén kívül keletkezett hulladékok helyzetére, ugyanis éppen ilyen tartalmú pontosítást tett az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének a) pontjában.
49. Az a Bizottság által kiemelt körülmény, miszerint a jelen ügyben a hulladék nem létezett az út elején, álláspontom szerint nem döntő. A „fedélzetén keletkező hulladék” kifejezés ugyanis azt feltételezi, hogy a hulladék az út során keletkezett. Egyebekben rámutatok, hogy a „szállításnak” az 1013/2006 rendelet 2. cikkének 34. pontjában meghatározott fogalma nem követeli meg, hogy a hulladék az út megkezdésekor a hajó fedélzetén legyen, és ebből következően azt jelenti, hogy a fogalom az előre nem látott szállításokra és a véletlenül keletkező hulladékokra is vonatkozik.
50. Ebből következik, hogy mivel az uniós jogalkotó nem tett semmilyen, a hulladékok jellegével vagy azok keletkezésének körülményeivel kapcsolatos megkülönböztetést, az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése a) pontjának szövegéből az következik, hogy e rendelkezés alkalmazandó a baleset következtében, fémhulladék, valamint iszappal és rakománymaradványokkal kevert oltóvíz formájában keletkezett maradványokra.
51. Ezt az értelmezést alátámasztják az 1013/2006 rendelet előkészítő munkálatai, annak rendszere, valamint célja.
52. Először is, noha e rendelet előkészítő munkálatainak elemzése önmagában nem meghatározó a rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának értelmezése szempontjából, nem is irreleváns e tekintetben.
53. Noha ugyanis az 1013/2006 rendelet elfogadásához vezető bizottsági javaslat(16) 1. cikke (3) bekezdésének b) pontja azt írta elő, hogy nem tartoznak a rendelet hatálya alá „a polgári repülőgépeken repülés közben, a repülés leszállásig tartó teljes időtartama alatt keletkezett hulladékok szállításai”(17), a Parlament második olvasatban arra tett javaslatot, hogy e kivételt terjesszék ki a járműveken, vonatokon, repülőgépek és hajók fedélzetén keletkező hulladékra, azzal az indokkal, hogy „[a] repülőgépek fedélzetén keletkező hulladékokra vonatkozó eltérést ki kell terjeszteni minden szállítási módra, mivel ennek hiányában a rendelet rendelkezései aránytalanok lesznek a repülőgépektől eltérő járművek fedélzetén keletkező hulladékok vonatkozásában”(18).
54. Márpedig sem a Bizottság eredeti javaslatában, sem a Parlament által javasolt módosításokban, sem az e módosításokra vonatkozó indokolásokban nem szerepel az uniós jogalkotó bármilyen arra irányuló szándéka, hogy egyes hulladékokat kizárjon az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának hatálya alól, és e rendelkezés hatályát a hivatkozott közlekedési eszközök szokásos működése során keletkezett hulladékokra korlátozza.
55. Vitathatatlan, amint azt Alsó‑Szászország szövetségi tartomány előadta, hogy a polgári repülésre vonatkozó, a 259/93 rendeletben megfogalmazott kivétel mindenekelőtt a repülőgépek fedélzetén és a repülések során keletkezett hulladékokra vonatkozhatott. Megállapítom ugyanakkor, hogy az uniós jogalkotó egyáltalán nem jelölte meg az érintett hulladékok jellegét, ahogy egyébként azon körülményeket sem, amelyek között azoknak keletkezniük kell.
56. Egyebekben rámutatok, hogy a kizárás körét jelentősen kitágították, mivel az immár nem kizárólag a polgári repülésre vonatkozik, hanem a különböző közlekedési eszközök, köztük a repülőgépek fedélzetén keletkezett hulladékokra. Úgy vélem tehát, hogy azáltal, hogy úgy döntött, kitágítja az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontjában szereplő kizárás hatályát, az uniós jogalkotó szükségképpen kiterjesztette azt azokra a hulladékokra, amelyek kifejezetten az egyes ilyen közlekedési eszközökön keletkezhetnek. Ennélfogva az a kérdést előterjesztő bíróság által hangsúlyozott körülmény, hogy mivel a balesetek ritkák a légi közlekedésben, azokra nem vonatkozik e rendelet, nem hathat ki az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának e rendelkezés szövegezéséből következő értelmezésére.
57. Másodszor az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának rendszertani értelmezése megerősíti az e rendelkezés szövegezéséből következő értelmezését.
58. Egyrészt a Contihoz hasonlóan úgy vélem, hogy az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének a) és b) pontjában szereplő kizárások összehasonlításából az következik, hogy a második kizárást illetően az uniós jogalkotó nem kívánt korlátozást bevezetni a hulladék keletkezésének módját illetően.
59. Másrészt egyetértek a Bizottság elemzésével, amely szerint mivel az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése a) pontjának célja a hulladékszállításra vonatkozó szabályozás és a 2000/59/EK irányelv(19) közötti átfedés elkerülése, e kizárási ok nem hat ki a kérdést előterjesztő bíróság által kért értelmezésre.
60. Az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése a) pontjának hatályát ugyanis a Marpol egyezményre figyelemmel határozzák meg. Márpedig a hajók szokásos működése során keletkező, az ezen egyezmény hatálya alá tartozó hulladékokra(20) alkalmazandó 2000/59 irányelv azt írja elő a tagállamok számára, hogy bocsássák rendelkezésre és használják a hajókon keletkező hulladék fogadására alkalmas kikötői létesítményeket. Ily módon az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése a) pontjának szövege biztosítja, hogy a hajónak a Marpol egyezmény értelmében vett szokásos működéséből eredő hulladékokat kizárólag a 2000/59 irányelv szabályozza.
61. Harmadszor az 1013/2006 rendelet céljainak, és különösen a környezetvédelem céljának figyelembevétele(21) nem teszi lehetővé a rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontja e rendelkezés szövegezéséből következő értelmezésének megváltoztatását.
62. E tekintetben álláspontom szerint különösen meggyőzőek a Bizottság által előadott körülmények.
63. Ily módon a Bizottsághoz hasonlóan úgy vélem, hogy a baleset hirtelen és előreláthatatlan jellege miatt a gyakorlatban nagyon nehéz, ha nem lehetetlen lenne, hogy a hajó kapitánya a kikötőbe érkezés előtt rendelkezzen az 1013/2006 rendelet által előírt bejelentéshez szükséges információkkal.(22)
64. Ezenkívül az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontjában előírt kizárás célja az feltételezi, hogy e rendelkezést oly módon értelmezik, hogy korlátozzák a baleset során keletkezett hulladék hajó fedélzetén maradását.
65. Nem észszerűtlen ugyanis az az előrejelzés, amely szerint e rendeletnek az alapeljárásban szereplőkhöz hasonló hulladékokra való alkalmazásának eredményeként az ilyen hulladékot szállító hajó legközelebbi kikötőbe érkezése késne, és így de facto növelné azok tengeren maradásának kockázatát. Márpedig e körülmény, ahogy azt a Bizottság megalapozottan adja elő, ellentétes lenne az 1013/2006 rendelet által követett környezetvédelmi céllal.
66. Ezzel szemben az Alsó‑Szászország szövetségi tartomány által kiemelt kockázat álláspontom szerint hipotetikus.
67. E rendelet céljára, valamint a kivételek szigorú értelmezésének elvére hivatkozva Alsó‑Szászország szövetségi tartomány előadta különösen, hogy ha a tagállam nem rendelkezne ismeretekkel e hulladékokról, akkor nem tudná értékelni az általuk többek között a környezet vonatkozásában jelentett kockázatokat. Ennélfogva el kell kerülni azt, hogy a hajó kapitánya egyedül döntsön a hulladékoknak szánt sorsról, mivel ez annak kockázatát eredményezné, hogy a hulladékot hordozó hajók tovább folytatnák útjukat annak érdekében, hogy máshol olcsóbban vagy jogellenesen ártalmatlanítsák e hulladékokat.
68. E tekintetben megjegyzem egyrészt, hogy az 1013/2006 rendeletben előírt bejelentési eljárás egyáltalán nem jelent védelmet annak kockázatával szemben, hogy a hulladékot hordozó hajók tovább folytatják útjukat annak érdekében, hogy máshol kisebb költséggel vagy jogellenesen ártalmatlanítsák azt. Ily módon ezen eljárás alkalmazása nem eredményezheti a hajó kapitányának elrettentését attól, hogy jogellenesen ártalmatlanítsa a hulladékokat, vagy megpróbálja azokat az Unión belül alacsonyabb költséggel ártalmatlanítani. Éppen ellenkezőleg, nem kizárt, hogy az említett eljárás költségének következménye az ilyen magatartások ösztönzése.
69. Másrészt a mind a tagállamokat, mind a tengeri tevékenység magánszereplőit megcélzó, időnként uniós jogi aktusokba(23) is átemelt nemzetközi jogi kötelezettségekre figyelemmel az 1013/2006 rendelet(24) alkalmazásának elmaradásából származó kockázatokat álláspontom szerint nem szabad eltúlozni.
70. Ami ugyanis mindenekelőtt a hulladékok szándékos kibocsátását illeti, az 1996. évi Londoni Jegyzőkönyvvel módosított, a hulladékkal és egyéb anyagokkal való tengerszennyezés megelőzéséről szóló, 1972. december 29‑i Londoni Egyezmény (kihirdette: 1976. évi 20. tvr.) célja a tengeri környezetet érintő különböző szennyező források ellen vívott hatékony küzdelem kialakítása, valamint a hulladék bejuttatásával, vagyis szándékos kibocsátásával történő tengerszennyezést megelőző intézkedések meghozatala. Ezen egyezmény keretében a bejuttatás főszabály szerint jogellenes, de kivételesen engedélyezhető. Az említett egyezmény rendelkezéseinek tiszteletben tartása többek között a lobogó szerinti államot terheli, amely mindenféleképpen köteles szankciókat előírni az egyezmény rendelkezéseinek megsértése esetén.(25) Az uniós jogban a 2005/35/EK irányelv(26) arra kötelezi a tagállamokat, hogy biztosítsák, hogy a szennyező anyagoknak az irányelvben hivatkozott bármely területen történő hajók általi kibocsátását jogsértésnek tekintik, amennyiben azt szándékosan, tudatos gondatlanságból vagy hanyagságból követték el, ezáltal garantálva, hogy az ilyen kibocsátások ne maradjanak büntetlenül.(27)
71. Ezt követően, a nemzetközi jog és különösen a Montego Bay‑i egyezmény 94. cikke által a lobogó szerinti államra terhelt kötelezettségek is lehetővé teszik az Alsó‑Szászország által hivatkozott kockázat korlátozását.(28) A hajók ellenőrzését és felügyeletét szolgáló intézkedések révén a tengeri biztonság garantálásához szükséges intézkedések meghozatalán kívül ugyanis e rendelkezés arra kötelezi a lobogó szerinti államot, hogy szervezze meg a lobogója alatt közlekedő hajó részvételével bekövetkezett, a tengeri környezetben okozott súlyos kárhoz vezetett nyílt tengeri baleset kivizsgálását. Az uniós jogban a lobogó szerinti államot a nemzetközi jog alapján és különösen a Nemzetközi Tengerészeti Szervezet keretében terhelő kötelezettségeket a 2009/21/EK(29) irányelv tette hatékonyabbá, amelynek célja, 1. cikkének (1) bekezdése szerint az, hogy a tagállamok eredményesen és következetesen teljesítsék a lobogó szerinti államként rájuk háruló kötelezettségeket, valamint hogy a tagállamok lobogója alatt közlekedő hajók biztonságosabbak legyenek, és ne szennyezzenek.
72. Végül más szabályok, mint a veszélyes áruk tengeri szállításának nemzetközi szabályzata vagy a hajók biztonságos üzemeltetéséről és a környezetszennyezés megelőzéséről szóló nemzetközi szabályzat(30) szintén lehetővé teszik a szennyezés kockázatának csökkentését, a hajózási társaságok vagy a hajók kapitányai részére előírt szabályok révén.
73. A fenti okok összessége miatt azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Landgericht München I (müncheni I. sz. regionális bíróság) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre elsődlegesen olyan választ adjon, amely szerint az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján a valamely hajó fedélzetén baleset következtében, fémhulladék, valamint iszappal és rakománymaradványokkal kevert oltóvíz formájában keletkezett maradványok „a hasznosítás vagy ártalmatlanítás érdekében történő kirakásáig a járműveken, vonatokon, repülőgépek és hajók fedélzetén keletkező hulladéknak” minősülnek.
74. Másodlagosan a következő részben kitérek e rendelkezés értelmezésére az alapeljárásban szereplő hulladék útvonalának második részét illetően.
B. Másodlagosan
75. Ami egyrészt a kiszivattyúzott oltóvíz Dániába szállítását, másrészt a Németországban ki nem rakott hulladék Romániába szállítását illeti, emlékeztetek arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kizárta az alapeljárás tényállása által felvetetett problémakör ezen részét az előzetes döntéshozatalra utalást köréből.
76. Az állandó ítélkezési gyakorlatból vitathatatlanul kitűnik, hogy a nemzeti bíróságok és a Bíróság között az EUMSZ 267. cikkel bevezetett együttműködési eljárás keretében a Bíróság feladata, hogy a nemzeti bíróságnak az előtte folyamatban lévő ügy eldöntéséhez hasznos választ adjon, az előzetes döntéshozatalra utaló határozat indokolásából kiszűrve a jogvita tárgyára tekintettel értelmezésre szoruló uniós jogi elemeket, illetve hogy adott esetben átfogalmazza az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket.(31)
77. Ugyanakkor az alapeljárás tárgyára figyelemmel joggal merül fel a kérdés, hogy a jelen ügyben valóban hasznos lenne‑e a kérdést előterjesztő bíróság számára az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának a Bíróság általi értelmezése annak eldöntése érdekében, hogy e rendelkezés alkalmazandó‑e a szóban forgó hulladékszállításokra azt követően, hogy a hajó elhagyta a német kikötőt. E jogvita ismertetéséből ugyanis láthatóan az tűnik ki, hogy a Conti különböző károk megtérítését szeretné elérni a német bíróságok előtt, köztük a német hatóságok által előírt bejelentési eljárás által okozott kárét. Ezzel szemben a Németország és Románia közötti útvonalat illetően az a kérdés, hogy alkalmazható‑e bejelentési eljárás, csak a román hatóságokat érinti.
78. Ha a Bíróság úgy ítélné meg, hogy ennek ellenére értelmeznie kell az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontját a hulladék német kikötőből Dániába és Romániába szállítása szempontjából annak érdekében, hogy határozzon e jogszabályi rendelkezésnek e későbbi szállításokra való alkalmazhatóságáról, rámutatok, hogy a rendelkezés szövege rendkívül egyértelmű.
79. Ily módon az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontjában szereplő kizárás „a hasznosítás vagy ártalmatlanítás érdekében történő kirakásáig” alkalmazandó. Figyelemmel a kirakás (franciául „débarquer”(32)) kifejezés jelentésére, e rendelkezés szükségképpen azt feltételezi, hogy a hulladék elhagyta a hajót és azt hasznosítás vagy ártalmatlanítás céljából a szárazföldre vitték.(33)
80. Következésképpen nem lehet követni a Bizottság által javasolt azon értelmezést, amely szerint a „kirakásáig” kifejezést úgy kell értelmezni, hogy az azt jelenti, hogy „az első anyakikötőig”, mivel az 1013/2006 rendeletet a Bázeli Egyezménnyel összhangban kell értelmezni.
81. Az állandó ítélkezési gyakorlatból vitathatatlanul az következik, hogy az Unió által megkötött nemzetközi megállapodásoknak a másodlagos joggal szembeni elsőbbsége azt írja elő, hogy az utóbbi szövegét úgy kell értelmezni, hogy az összhangban legyen e megállapodásokkal,(34) az ilyen összhangban álló értelmezés azonban csak „lehetőleg” előírt.
82. Márpedig a jelen ügyben álláspontom szerint nem lehet oly módon értelmezni az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontját, hogy e rendelkezés szövege összhangba kerüljön a Bázeli Egyezménnyel.
83. Ezen egyezmény 1. cikkéből és 2. cikkének 3. pontjából ugyanis az következik, hogy az egyezményt akkor kell alkalmazni, ha a hulladékot valamelyik részes állam nemzeti joghatósága alá tartozó területről egy másik részes állam nemzeti joghatósága alá tartozó területre szállítják, ami a jelen ügyben a Németországból Dániába(35) és Romániába irányuló szállítás esete.
84. Ezzel szemben az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának a szövegezésnek megfelelő értelmezéséből kitűnik, hogy az nem alkalmazandó az MSC Flaminia fedélzetén maradt hulladékok szállítására, mivel azokat csak Romániába érkezésükkor rakták ki.(36)
85. Következésképpen az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontja Bázeli Egyezménynek megfelelő értelmezése radikálisan megváltoztatná e rendelkezés értelmét, ellentétes lenne az uniós jogalkotó által választott szövegezéssel,(37) ezenkívül pedig valós jogbiztonsági problémát vetne fel.(38)
86. Egyébként azáltal, hogy írásbeli észrevételeiben kiemelte, hogy „[a] kikötőbe érkezés ilyen »kirakásnak« tekintése nehezen tűnik összeegyeztethetőnek az egyértelmű szövegezéssel”, álláspontom szerint a Bizottság elismeri, hogy az ilyen összhangban álló értelmezés nem lehetséges.
87. A fenti okok miatt felmerülhet az a kérdés, hogy az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontja megfelel‑e a Bázeli Egyezmény rendelkezéseinek.
88. Mindazonáltal nem hívom fel arra a Bíróságot, hogy hivatalból vizsgálja felül az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának érvényességét a Bázeli Egyezményre figyelemmel.
89. Először ugyanis megállapítom, hogy amennyiben kifejezetten vagy hallgatólagosan az uniós jog valamely rendelkezésének érvényességével kapcsolatos kérdés merül fel az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban, a tagállamok és az érintett úgy dönthetnek, hogy nem csak annak érdekében terjesztenek elő észrevételeket, hogy e kérdést megvitassák a felek között,(39) hanem azért is, hogy az uniós jogi aktust hozó szerv részt vehessen az eljárásban, és ismertethesse ezzel kapcsolatos észrevételeit.(40) Márpedig a jelen előzetes döntéshozatalra utalás kizárólag az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontjában szereplő kizárás értelmezésére vonatkozik, és e rendelkezés érvényességének kérdése sem kifejezetten, sem hallgatólagosan nem tűnik ki az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból, így azt egyrészt nem vitatták meg a felek között,(41) másrészt a rendelet kibocsátói, a Parlament és a Tanács nem vettek részt a Bíróság előtti eljárásban.
90. Másodszor, az említett rendelkezés érvényessége csak a hulladék Németország és Románia közötti szállítása vonatkozásában releváns. Márpedig, amint azt a jelen indítvány 77. pontjában kiemeltem, a Conti a német hatóságok által előírt bejelentési eljárás által okozott kár megtérítését szeretné elérni. Ennélfogva azon kívül, hogy a Continak semmilyen érdeke nem fűződik ahhoz, hogy a Bíróság megállapítsa az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontjának érvénytelenségét és a bejelentési eljárás szükségességét a Romániába szállított hulladékokat illetően, e megállapítás egyáltalán nem lenne hasznos az alapeljárással összefüggésben.(42)
91. E körülmények között úgy vélem, hogy e rendelkezés érvényességének hivatalból való vizsgálata összeegyeztethetetlen lenne a Bíróságra az EUMSZ 267. cikk alapján háruló szereppel.
92. Egyebekben úgy vélem, hogy figyelemmel a Bázeli Egyezmény jellegére, rendszerére, valamint arra, hogy magánszemélyeket főszabály szerint nem illetnek meg jogok és önálló szabadságok ezen egyezmény alapján, ezen egyezmény rendelkezései nem képezhetik alapját az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdése b) pontja érvényessége vizsgálatának.(43)
93. Ennélfogva, mivel az MSC Flaminia fedélzetén Németországból Romániába szállított hulladékot nem rakták ki, az 1013/2006 rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontjában előírt kizárás továbbra is alkalmazandó, így e rendelet nem alkalmazható az említett szállításra.
IV. Végkövetkeztetés
94. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Landgericht München I (müncheni I. sz. regionális bíróság, Németország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést a következőképpen válaszolja meg:
A hulladékszállításról szóló, 2006. június 14‑i 1013/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 1. cikke (3) bekezdésének b) pontját úgy kell értelmezni, hogy e rendelkezés alapján a valamely hajó fedélzetén baleset következtében, fémhulladék, valamint iszappal és rakománymaradványokkal kevert oltóvíz formájában keletkezett maradványok „a hasznosítás vagy ártalmatlanítás érdekében történő kirakásáig a járműveken, vonatokon, repülőgépek és hajók fedélzetén keletkező hulladéknak” minősülnek.