SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
GIOVANNIJA PITRUZZELLE,
predstavljeni 5. septembra 2019(1)
Zadeva C‑519/18
TB
proti
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Budimpešti, Madžarska))
„Predhodno odločanje – Mejni nadzor, azil in priseljevanje – Politika priseljevanja – Pravica do združitve družine – Direktiva 2003/86/ES – Zahtevani pogoji za uveljavljanje pravice do združitve družine za begunce – Člen 10(2) – Pojem ,vzdrževana oseba‘ – Nacionalna zakonodaja, ki za pravico do združitve družine določa pogoj, da je zadevni družinski član nesposoben poskrbeti za svoje potrebe v državi izvora zaradi svojega zdravstvenega stanja“
I. Uvod
1. Ali lahko nacionalni organ za pravico do združitve družine, za katero je zaprosil član begunčeve razširjene družine, določi pogoj, da je ta član nesposoben poskrbeti za svoje potrebe v državi izvora zaradi svojega zdravstvenega stanja?
2. To je v bistvu predmet vprašanj za predhodno odločanje, ki ga Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Budimpešti, Madžarska) postavlja Sodišču v okviru postopka združitve družine, ki zadeva sestro begunca, oba sta iranskega izvora.
3. Na podlagi člena 10(2) Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine(2) imajo države članice možnost, da dovolijo združitev članov razširjene družine begunca, „če jih begunec vzdržuje“.
4. V tej zadevi predložitveno sodišče sprašuje Sodišče o obsegu polja proste presoje, ki ga imajo države članice pri izvajanju te določbe. Sodišče je zlasti pozvano k pojasnitvi, koliko so države članice dolžne spoštovati merilo za upravičenost iz navedene določbe, ki se nanaša na obstoj razmerja odvisnosti med zadevnim družinskim članom in beguncem.(3)
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5. Direktiva Sveta 2003/86 določa pogoje za uveljavljanje pravice do združitve družin, ki jo imajo državljani tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju držav članic.
6. V uvodni izjavi 8 te direktive je navedeno:
„Posebno pozornost bi bilo treba posvetiti položaju beguncev zaradi razlogov, ki so jih prisilili, da so pobegnili iz svoje države, in ki so jim preprečevali, da bi tam živeli normalno družinsko življenje. Treba bi bilo torej določiti ugodnejše pogoje za uveljavljanje njihove pravice do združitve družine.“
7. Člen 3(5) te direktive določa:
„Ta direktiva ne vpliva na možnost, da države članice sprejmejo ali ohranijo ugodnejše določbe.“
8. Člen 4, ki je v poglavju II navedene direktive, naslovljenem „Družinski člani“, v odstavkih od 1 do 3 določa:
„1. Države članice na podlagi te direktive in v skladu s pogoji, določenimi v Poglavju IV in členu 16, dovolijo vstop in bivanje naslednjim družinskim članom:
(a) zakoncu sponzorja;
(b) mladoletnim otrokom sponzorja in njegovega zakonskega partnerja, vključno z otroki, ki so posvojeni […];
(c) mladoletnim otrokom, vključno s posvojenimi otroki sponzorja, če ima sponzor skrbništvo nad otroki in te otroke vzdržuje […];
(d) mladoletnim otrokom, vključno s posvojenimi otroki zakonca, če ima zakonec skrbništvo nad otroki in te otroke vzdržuje […]
[…]
2. Države članice lahko z zakoni ali predpisi na podlagi te direktive in v skladu s pogoji, določenimi v Poglavju IV, dovolijo vstop in bivanje naslednjim družinskim članom:
(a) sorodnikom [prednikom] sponzorja ali njegovega zakonca v prvem kolenu v ravni vrsti, če jih le-ta vzdržujeta in v državi izvora nimajo ustrezne družinske podpore;
(b) odraslim neporočenim otrokom sponzorja ali njegovega zakonca, če so objektivno nesposobni poskrbeti za svoje potrebe zaradi svojega zdravstvenega stanja.
3. Države članice lahko na podlagi te direktive in v skladu s pogoji, določenimi v Poglavju IV, po zakonu ali predpisih dovolijo vstop in bivanje izvenzakonskemu partnerju, ki je državljan tretje države, s katerim je sponzor v potrjenem trdnem dolgoročnem razmerju, ali državljanu tretje države, ki je s sponzorjem vezan v registriranem partnerstvu v skladu s členom 5(2), in neporočenim mladoletnim otrokom takšnih oseb, vključno s posvojenimi otroki in odraslimi neporočenimi otroki, ki so objektivno nesposobni poskrbeti za svoje potrebe zaradi svojega zdravstvenega stanja.
Države članice se lahko odločijo, da v zvezi z združitvijo družine registrirane partnerje obravnavajo enako kot zakonce.“
9. V poglavju V Direktive 2003/86, naslovljenem „Združitev družine za begunce“, člen 10(1) in (2) določa:
„1. Člen 4 se uporablja za opredelitev družinskih članov, z izjemo tretjega pododstavka odstavka 1 člena 4, ki se ne uporablja za otroke beguncev.
2. Države članice lahko dovolijo združitev družine z drugimi družinskimi člani, ki niso omenjeni v členu 4, če jih begunec vzdržuje.
[…]“.
10. Člen 17 te direktive določa:
„Države članice ustrezno upoštevajo naravo in trdnost družinskih razmerij osebe in trajanje njegovega bivanja v državi članici ter obstoj družinskih, kulturnih in socialnih vezi z njegovo državo izvora, kadar zavrnejo prošnjo, prekličejo ali ne podaljšajo dovoljenja za prebivanje ali se odločijo, da bodo ukazale izgon sponzorja ali članov njegove družine.“
B. Madžarsko pravo
11. Člen 19 a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (4) (zakon št. II iz leta 2007 o vstopu in prebivanju državljanov tretjih držav, v nadaljevanju: zakon iz leta 2007) določa:
„1. Dovoljenje za prebivanje zaradi združitve družine lahko pridobi državljan tretje države, ki je družinski član državljana tretje države z dovoljenjem za prebivanje, dovoljenjem za priselitev, dovoljenjem za nastanitev, začasnim dovoljenjem za stalno prebivanje, nacionalnim dovoljenjem za stalno prebivanje ali dovoljenjem ES za stalno prebivanje ali ki je družinski član osebe, ki ima na podlagi posebnega zakona izkaznico o prebivanju ali izkaznico o stalnem prebivanju (v nadaljevanju in na splošno: sponzor).
2. Dovoljenje za prebivanje zaradi združitve družine lahko pridobi:
(a) družinski član osebe, ki ji je bil priznan status begunca, ali
(b) eden od staršev ali, če tega ni, skrbnik mladoletnika brez spremstva, ki mu je bil priznan status begunca.
[…]
4. Dovoljenje za prebivanje zaradi združitve družine lahko pridobijo:
(a) vzdrževani starš;
(b) bratje in sestre ter predniki in potomci v ravni črti, če so nesposobni poskrbeti za svoje potrebe zaradi svojega zdravstvenega stanja,
sponzorja, njegovega zakonca ali osebe, ki ji je bil priznan status begunca.“
III. Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
12. Sponzorju iranskega izvora je madžarski pristojni organ 7. septembra 2015 priznal status begunca. Sestra sponzorja je 12. januarja 2016 na diplomatskem predstavništvu Madžarske v Teheranu (Iran) vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi združitve družine.
13. Prvostopenjski organ je to prošnjo zavrnil iz dveh razlogov. Prvič, ta organ je menil, da je prosilka navedla napačne informacije. Drugič, presodil je, da ta prošnja ne izpolnjuje niti pogojev iz člena 19(4) zakona iz leta 2007, ker prosilka ni dokazala, da je glede na svojo izobrazbo in zdravstveno stanje nesposobna poskrbeti za svoje potrebe zaradi svojega zdravstvenega stanja. V zvezi s tem je prvostopenjski organ ugotovil, da glede na zdravstveno dokumentacijo, priloženo prošnji, prosilka trpi za depresijo, zaradi katere se mora redno zdraviti.
14. To odločbo je potrdil drugostopenjski organ.
15. Sponzor je pri predložitvenem sodišču vložil tožbo zoper to odločbo. Zlasti je menil, da so zahteve iz člena 19(4) zakona iz leta 2007 v nasprotju z določbami člena 10(2) Direktive 2003/86, in je zato predložitvenemu sodišču predlagal, naj vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe.
16. Ker tudi predložitveno sodišče dvomi o združljivosti člena 19(4) zakona iz leta 2007 s pravom Unije, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba člen 10(2) Direktive [2003/86] razlagati tako, da če država članica na podlagi tega člena odobri vstop družinskega člana, ki ne spada med družinske člane iz člena 4 [te direktive], lahko za tega družinskega člana uporabi le pogoj, ki ga določa člen 10(2) (da ga ,begunec vzdržuje‘)?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen: ali pogoj ,vzdrževane‘ osebe (,dependency‘), določen v členu 4(2)(a) Direktive [2003/86], zajema dejanski položaj, v katerem morajo za izpolnitev tega pogoja kumulativno obstajati različni vidiki odvisnosti, ali pa zadostuje obstoj le nekaterih od teh vidikov, glede na posebne okoliščine posameznega primera[?] Ali je v teh okoliščinah s pogojem, ki ga določa člen 10(2) [te direktive] (da družinskega člana ,begunec vzdržuje‘), skladna nacionalna določba, ki izključuje posamično presojo in kot pogoj za izpolnitev tega pogoja zajema en sam element dejanskega stanu (vidik, ki kaže na odvisnost: ,[biti] objektivno nesposob[en] poskrbeti za svoje potrebe zaradi svojega zdravstvenega stanja‘)?
3. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen in torej lahko država članica uporabi dodatne pogoje glede na tiste iz člena 10(2) [Direktive 2003/86] (da družinskega člana ,begunec vzdržuje‘), ali to pomeni, da država članica lahko, če se ji zdi ustrezno, določi kakršen koli pogoj, vključno s tistimi, ki so določeni v zvezi z drugimi družinskimi člani v členu 4(2) in (3) [te direktive], ali pa lahko uporabi izključno pogoj, ki izhaja iz člena 4(3) [navedene direktive]? Kakšen dejanski položaj v tem primeru vključuje pogoj ,objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health‘ iz člena 4(3) Direktive? Ali ga je treba razlagati tako, da družinski član ne more [poskrbeti] ,za svoje potrebe‘, ali tako, da ,ni sposoben‘ skrbeti ,zase‘, ali pa ga je treba morebiti razlagati drugače?“
17. Pisna stališča so predložile tožeča stranka, madžarska in nizozemska vlada ter Evropska komisija.
IV. Analiza
18. Pred preučitvijo vprašanj, ki jih je predložitveno sodišče postavilo Sodišču, je treba navesti uvodno ugotovitev o dopustnosti tega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
A. Uvodna ugotovitev glede dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe
19. Madžarska vlada v stališču trdi, da je ta predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten, ker člen 19(4) zakona iz leta 2007 ni nacionalni ukrep za prenos člena 10(2) Direktive 2003/86. Ugotavlja namreč, da ta nacionalna določba ni bila formalno priglašena Komisiji, saj jo je Madžarska sprejela v okviru lastnih pristojnosti.
20. Ne verjamem, da lahko nepriglasitev, na katero se sklicuje madžarska vlada, v obravnavanem primeru upraviči nedopustnost tega predloga za sprejetje predhodne odločbe.
21. Kadar ena od strank v postopku izpodbija vsebino predložitvenega sklepa, namreč iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da mora Sodišče načeloma obravnavanje zadeve omejiti na vidike, ki mu jih je predložilo predložitveno sodišče, zlasti v zvezi s pravili za izvajanje upoštevne nacionalne zakonodaje, ki jih predložitveno sodišče šteje za ugotovljena, ker so za razlago nacionalnih določb pristojna samo sodišča držav članic.(5) V teh okoliščinah mora Sodišče ta predlog za sprejetje predhodne odločbe preučiti z vidika razlage nacionalnega prava, ki jo je uporabilo navedeno sodišče, in to ne glede na kritike, ki jih je v zvezi s tem navedla madžarska vlada.
22. Poleg tega ugotavljam, da je glede na javno poročilo, ki ga je leta 2016 izdalo madžarsko ministrstvo za notranje zadeve, cilj zakona iz leta 2007 v nacionalni pravni red prenesti določbe Direktive 2003/86 tudi v zvezi z združitvijo družine za člane razširjene družine begunca.(6)
23. Zato menim, da je ta predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten in da je treba preučiti vprašanja, ki jih je predložilo predložitveno sodišče.
B. Prvo vprašanje
24. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem Sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 10(2) Direktive 2003/86 razlagati tako, da mora država članica, če dovoli združitev za člane begunčeve razširjene družine, spoštovati pogoj biti „vzdrževana oseba“ iz te določbe.
25. Sodišče še ni imelo priložnosti zagotoviti informacij o točnem obsegu člena 10(2) navedene direktive in zlasti o polju proste presoje, ki je državam članicam priznano v okviru izvajanja te določbe. Primerjava načinov prenosa člena 10(2) Direktive 2003/86 v pravo držav članic kaže na precejšnje razlike, zaradi česar je pojasnilo toliko bolj potrebno.(7)
26. Da bi odgovoril na vprašanje, ki ga je predložitveno sodišče postavilo Sodišču, se mi zdi potrebno navesti prvo ugotovitev v zvezi s predmetom in naravo zadevne določbe.
27. V okviru postopka za združitev družine, ki ga ureja Direktiva 2003/86, zakonodajalec Unije razlikuje med dvema vrstama ureditev.
28. Prva je splošna ureditev, ki velja za državljane tretjih držav in katere materialnopravni pogoji so našteti v členih od 4 do 8 te direktive.
29. Druga pa je posebna ureditev, ki velja za begunce in katere materialnopravni pogoji so določeni v členih od 9 do 12 Direktive 2003/86. Ta ureditev mora omogočiti, da se zagotovi učinkovitost pravice do normalnega družinskega življenja, tako da se združi tiste družinske člane, ki so zaradi okoliščin v svoji državi izvora zbežali pred preganjanjem in resno škodo ter so bili med prisilno selitvijo ali begom ločeni.
30. Člen 10 navedene direktive je del te posebne ureditve in njegov namen je opredeliti, kdo so upravičenci do združitve družine.
31. Člen 10(1) Direktive 2003/86 se nanaša na člane primarne družine begunca (zakonec in mladoletni otroci).(8) Gre za zavezujočo določbo, ker morajo države članice dovoliti vstop in prebivanje teh oseb pod pogoji, ki so v bistvu enaki pogojem, ki jih je zakonodajalec Unije opredelil v členu 4(1) te direktive.(9) Sodišče meni, da je dovolitev združitve družine splošno pravilo in da je treba določbe, ki omogočajo njene omejitve, razlagati ozko.(10) Po mnenju Sodišča v tem primeru za države članice veljajo „natančno določene pozitivne obveznosti, ki jim ustrezajo jasno opredeljene subjektivne pravice[, ker se z navedenim členom od] njih zahteva, da v primerih, ki jih določa ta direktiva, dovolijo združitev nekaterih članov sponzorjeve družine, ne da bi imele možnost proste presoje“.(11)
32. Člen 10(2) Direktive 2003/86 se nasprotno nanaša na člane begunčeve razširjene družine (polnoletni otroci, bratje in sestre, nečaki idr.). V nasprotju s členom 10(1) te direktive je navedeni člen neobvezna določba, kar pomeni, da imajo v skladu z ustaljeno sodno prakso države članice široko diskrecijsko pravico.(12) Tem državam ni treba izvajati določb člena 10(2) navedene direktive, saj pravo Unije vsaki od njih prepušča skrb, da se na podlagi političnih, humanitarnih ali praktičnih preudarkov suvereno odloči, ali bo dovolila združitev družine za člane begunčeve razširjene družine.
33. Direktiva 2003/86 torej zahteva samo določeno stopnjo uskladitve, ker še naprej dopušča razlike med državami članicami glede možnosti vstopa in prebivanja članov begunčeve razširjene družine. S primerjavo nacionalnih zakonodaj je tako mogoče ugotoviti, da so se nekatere države članice odločile izvajati to določbo, medtem ko so se druge temu odpovedale.
34. Ob tem dejstvo, da gre za neobvezno določbo, ne pomeni, da države članice povsem prosto izvajajo to določbo, da bi po svoji volji olajšale vstop in prebivanje oseb, za katere se ta določba uporablja.
35. Zlasti to ni razlog, ki bi upravičeval, da država članica odstopa od pogoja za upravičenost, ki ga je zakonodajalec Unije izrecno določil v okviru navedene določbe.
36. S preučitvijo besedila člena 10(2) Direktive 2003/86 je namreč mogoče natančno opredeliti manevrski prostor, prepuščen državam članicam.
37. Čeprav jim zakonodajalec Unije podeljuje široko polje proste presoje pri izvajanju te določbe („[d]ržave članice lahko dovolijo združitev“ (13)) in v zvezi s kategorijo upravičencev, za katere se ta določba lahko uporabi („drugi[] družinski[] člani, ki niso omenjeni v členu 4“ (14)), pa nasprotno posebej skrbno določa primer, v katerem je združitev mogoča, to je, ko zadevnega družinskega člana „begunec vzdržuje“.
38. Zakonodajalec Unije je torej uporabil enak pristop, kot ga je sprejel v okviru člena 4 Direktive 2003/86, ko je za vsako kategorijo upravičencev navedel natančne in točno določene pogoje za upravičenost. Zato menim, da je bila navedba obstoja razmerja odvisnosti med zadevnim družinskim članom in beguncem zasnovana kot določba, ki ni želja, ampak je – nasprotno – za države članice zavezujoča, ne glede na mogoč obseg manevrskega prostora, ki jim ga pušča. Zahteva po razmerju odvisnosti med zadevnim družinskim članom in beguncem, za katero je značilno, da drugonavedeni vzdržuje prvonavedenega, je torej po mojem mnenju predhoden pogoj za uporabo člena 10(2) Direktive 2003/86.
39. Glede na te preudarke zato menim, da je treba to določbo razlagati tako, da mora država članica, če dovoli združitev za člane begunčeve razširjene družine, upoštevati pogoj biti „vzdrževana oseba“, ki ga je zakonodajalec Unije izrecno določil v okviru te določbe.
40. Poleg tega menim, da države članice ne morejo uporabiti lastne opredelitve pojma „vzdrževana oseba“.
41. Sodišče je v okviru številnih sporov, o katerih je odločalo, nenehno opozarjalo, da je ta pojem samostojen pojem prava Unija, ki ga je kot takega treba razlagati enotno na ozemlju vseh držav članic.
42. Pomen in obseg tega pojma sta bila opredeljena v okviru Direktive 2004/38/ES.(15) V skladu s formulacijo Sodišča status „vzdrževanega“ družinskega člana „izhaja iz dejanskega položaja, ki ga opredeljuje okoliščina, da finančno podporo družinskega člana zagotavlja državljan Unije, ki je uporabil svojo pravico do prostega gibanja, ali njegov zakonec“.(16) Iz te sodne prakse je razvidno, da „vzdrževani“ družinski član glede na svoj ekonomski in socialni položaj v državi izvora ne more sam poskrbeti za svoje osnovne potrebe,(17) to je za najosnovnejše potrebe.(18)
43. Po mojem mnenju ni nobenega razloga, da bi se v okviru Direktive 2003/86 sprejela druga opredelitev pojma „vzdrževana oseba“. Ob upoštevanju besedila dane opredelitve mora biti namreč status „vzdrževane osebe“ predmet konkretne in objektivne presoje, neodvisne od državljanstva zadevnih oseb in posledično od statusa sponzorja ne glede na to, ali je državljan Unije, ki lahko uveljavlja pravice, določene v Direktivi 2004/38, ali državljan tretje države, ki lahko uveljavlja pravice, določene v Direktivi 2003/86.
44. Komisija je v smernicah sicer navedla, da se lahko merila, ki jih je Sodišče določilo v okviru Direktive 2004/38 za oceno položaja odvisnosti, smiselno uporabijo kot smernice držav članic za vzpostavitev meril za spoštovanje vrste in trajanja odvisnosti zadevne osebe v smislu člena 4(2)(a) Direktive 2003/86.(19)
45. Zato menim, da je treba pogoj biti oseba, ki jo begunec „vzdržuje“, določen v členu 10(2) te direktive, razlagati tako, da mora biti zadevni družinski član v dejanskem položaju, ki ga opredeljuje okoliščina, da njegovo finančno podporo zagotavlja navedeni begunec.
C. Drugo vprašanje
46. Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem izvedeti, ali člen 10(2) Direktive 2003/86 nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je obravnavana, ki v okviru postopka, ki ne vključuje posamezne obravnave, za pravico do združitve družine za begunčevega brata ali sestro določa pogoj, da sta ta brat ali sestra nesposobna poskrbeti za svoje potrebe zaradi svojega zdravstvenega stanja.
47. Predložitveno sodišče se sprašuje o dveh bistvenih elementih postopka, predvidenega v tej določbi.
48. Na eni strani želi izvedeti, ali, in če da, v kolikšnem obsegu lahko država članica pogoj biti oseba, ki jo „begunec vzdržuje“, uporabi ozko, tako da zajema samo posebno obliko odvisnosti. Na drugi strani se sprašuje, ali lahko ta država poleg tega opusti posamezno obravnavo prošnje za združitev družine.
1. Omejitev področja uporabe člena 10(2) Direktive 2003/86 na posebno obliko odvisnosti
49. Vprašanja predložitvenega sodišča izhajajo iz dejstva, da nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari omejuje področje uporabe ratione personae člena 10(2) Direktive 2003/86, ker izključuje pravico do združitve družine za družinske člane begunca, ki bi jih ta vzdrževal, iz drugih razlogov – in ne iz razlogov v zvezi s spremembo njihovega zdravstvenega stanja – ki so povezani na primer s posebnimi kulturnimi vidiki države izvora ali zgolj čustvenimi razlogi.
50. Ob upoštevanju posebne narave člena 10(2) te direktive vseeno ne vidim načelne ovire za to, da ima država članica – ki se odloči spodbujati združitev družine za člane begunčeve razširjene družine tam, kjer jo druge države zavračajo – možnost omejiti področje uporabe te določbe na poseben položaj ali obliko odvisnosti.
51. Menim, da neobvezna narava te določbe tej državi članici daje svobodo, ki je nima v okviru bolj zavezujočih določb, kot so določene v členu 10(1) navedene direktive. Ta svoboda ji mora omogočiti manevrski prostor, ki pa ga mora uporabiti ob upoštevanju pogojev, ki jih je določil zakonodajalec Unije, in tako, da ne ogroža niti cilja Direktive 2003/86 niti njenega polnega učinka.(20)
52. Vendar se mi v zvezi s tem zdi, da je nacionalna zakonodaja, kot je ta v postopku v glavni stvari, v skladu s temi zahtevami.
53. Prvič, oseba, ki ne more poskrbeti za svoje potrebe v državi izvora zaradi svojega zdravstvenega stanja, se lahko znajde v dejanskem položaju, ki ga opredeljuje okoliščina, da njeno finančno podporo zagotavlja sponzor, in je torej lahko opredeljena kot „vzdrževana oseba“ v smislu sodne prakse Sodišča.
54. Drugič, taka zakonodaja, tudi če se v njej pogoj biti oseba, ki jo „begunec vzdržuje“, uporablja ozko, ne ogroža niti cilja Direktive 2003/86 niti polnega učinka zadevne določbe. Navsezadnje namreč spodbuja združitev družine za državljane tretjih držav in zlasti begunce, tudi če ne zajema vseh položajev, v katerih begunec vzdržuje člane svoje razširjene družine.
55. Naj še enkrat spomnim, da Direktiva 2003/86 državam članicam ne nalaga obveznosti, da ugodijo prošnjam za vstop in prebivanje, ki jih vložijo člani begunčeve razširjene družine, ki bi jih ta vzdrževal. Nekatere države članice, kot je Francija ali tudi Belgija, sicer niso izvajale zadevne določbe.
56. V teh okoliščinah sem prepričan, da je treba tistim državam članicam, ki bi menile, da je mogoče, primerno ali želeno spodbujati združitev za omejen krog upravičencev, pustiti določeno svobodo. Primerjava nacionalnih zakonodaj kaže, koliko previdnosti so izkazale države članice, ki za pravico do združitve družine za člane begunčeve razširjene družine določajo omejevalne pogoje, povezane s stanjem odvisnosti.(21) Če pa bi bilo treba od teh držav članic zahtevati, da pogoj biti oseba, ki jo „begunec vzdržuje“, uporabijo široko, tako da zajema vse oblike in položaje odvisnosti v državi izvora, je zelo mogoče, da bi te države odvrnili od izvajanja te določbe, tudi če bi menile, da jo je mogoče uporabiti za posebno kategorijo upravičencev.
57. Nazadnje in tretjič, menim, da sodna praksa Sodišča ne nasprotuje temu, da lahko država članica v položaju, kot je obravnavani, določi posebno zahtevo v zvezi z naravo odvisnosti ali razlogi zanjo.
58. V zvezi s tem se sklicujem na sodno prakso, ki jo je Sodišče določilo v okviru Direktive 2004/38(22) in zlasti v sodbi z dne 5. septembra 2012, Rahman in drugi(23), ki je bila pozneje potrjena v sodbi z dne 26. marca 2019, SM (Otrok, postavljen pod alžirsko ureditev kafala)(24).
59. Sodba z dne 5. septembra 2012, Rahman in drugi (25) se nanaša na razlago člena 3(2), prvi pododstavek, točka (a), Direktive 2004/38, v skladu s katerim morajo države članice v skladu s svojo nacionalno zakonodajo olajšati vstop in prebivanje družinskim članom državljana Unije, ki ne spadajo pod opredelitev primarne družine, če jih med drugim ta državljan vzdržuje.
60. Ta določba se razlikuje od člena 10(2) Direktive 2003/86, ker državam članicam nalaga resnično obveznost, da sprejmejo potrebne ukrepe za olajšanje vstopa in prebivanja oseb, ki so v položaju odvisnosti. Vendar je ta obveznost oblikovana s splošnim besedilom, ki vsaki državi članici pušča širok manevrski prostor, kar je še posebej poudarjeno z izrecnim sklicevanjem na nacionalno zakonodajo.
61. Sodišče je upoštevalo te okoliščine. Odločilo je, da „lahko države članice v okviru polja proste presoje[, ki ga imajo na podlagi te določbe,] v svojih zakonodajah določijo posebne pogoje glede narave in trajanja vzdrževanja“, da se zagotovi „zlasti“, da je odvisnost resnična in ne pomeni zlorabe.(26) Sodišče je vseeno odločilo, da so te zahteve skladne z običajnim pomenom pojmov iz člena 3(2), prvi pododstavek, točka (a), Direktive 2004/38, ki se nanašajo na vzdrževanje, in da tej določbi ne odvzamejo polnega učinka.(27)
62. Sodišče je v tej sodbi državam članicam priznalo pravico, da uporabijo svoje polje proste presoje, da poleg merila za upravičenost, ki ga je izrecno določil zakonodajalec Unije („ki ga vzdržuje“), opredelijo posebne zahteve v zvezi s položajem odvisnosti, v katerem je zadevni družinski član, in to tudi, če je pravica do združitve družine iz Direktive 2004/38 zasnovana kot posledica pravice do prostega gibanja državljana Unije in je upravičena do posrednega varstva zaradi mogočega poseganja v polni učinek državljanstva Unije.(28)
63. Spomniti pa moram, da Direktiva 2003/86 ne spada med predpise o državljanstvu Unije in prostem gibanju oseb, temveč je del politike priseljevanja.(29) V tem okviru je Sodišče priznalo, da družinski člani nimajo subjektivne pravice do tega, da se jim dovoli vstop na ozemlje držav članic, ter da imajo te na podlagi Direktive 2003/86 določeno polje proste presoje pri obravnavanju prošenj za združitev družine in lahko določijo pogoje za uresničevanje te pravice.(30)
64. V teh okoliščinah se mi zato zdi, da sodna praksa Sodišča ne nasprotuje temu, da se državam članicam prizna polje proste presoje, na podlagi katerega lahko v svoji zakonodaji določijo posebne pogoje v zvezi z obliko ali naravo odvisnosti.
65. Glede na te elemente torej menim, da člen 10(2) Direktive 2003/86 sam po sebi ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki za pravico do združitve družine za sestro begunca določa pogoj, da jo ta begunec vzdržuje, ker je sama nesposobna poskrbeti za svoje potrebe zaradi svojega zdravstvenega stanja.
66. Vseeno mora ta zakonodaja v fazi izvajanja zadovoljiti še potrebo, da se zagotovi posamezna obravnava prošnje, kar je treba zdaj preučiti.
2. Potreba po posamezni obravnavi prošnje
67. Predložitveno sodišče v okviru drugega vprašanja poudarja neobstoj vsakršne obravnave osebnega položaja prosilca v okviru izvajanja zadevne zakonodaje.
68. Če to drži, je očitno, da taka zakonodaja ne izpolnjuje postopkovnih zahtev, ki veljajo za vsako državo članico, ko obravnava prošnjo za združitev družine na podlagi Direktive 2003/86, in zlasti ne zahtev iz člena 17 te direktive.
69. Ta določba namreč od te države zahteva, da preuči položaj prosilca in posamezno obravnava prošnjo.(31)
70. Tako moram spomniti, da je Sodišče v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 4. marca 2010, Chakroun(32) in v kateri je prošnjo za združitev družine vložila žena državljana tretje države, presodilo, da člen 17 Direktive 2003/86 nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki pristojnemu nacionalnemu organu dovoljuje, da zavrne prošnjo za združitev družine, ne da bi dejansko obravnaval položaj prosilca. Sodišče je v tej sodbi ugotovilo, da je lahko obseg potreb zelo različen glede na posameznika, in je zato presodilo, da je v nasprotju s to direktivo nacionalna zakonodaja, ki določa minimalni znesek dohodka, pod mejo katerega se zavrne vsaka združitev družine, če bi bila prošnja za združitev družine zavrnjena neodvisno „od dejanskega preizkusa položaja posameznega prosilca“.(33)
71. Ta preizkus je po mojem mnenju toliko bolj potreben, če je prošnjo za združitev družine vložil družinski član begunca. Zakonodajalec Unije je sicer na to skrbno opozoril v uvodni izjavi 8 Direktive 2003/86, ko je države članice pozval, naj posvetijo „posebno pozornost“ položaju beguncev zaradi razlogov, ki so jih prisilili, da so pobegnili iz svoje države, in ki so jim preprečevali, da bi tam živeli normalno družinsko življenje.
72. Ta posebna pozornost se mora izkazovati v vseh delih postopka.
73. V okviru dokazovanja družinskih razmerij, določenega v členu 11 Direktive 2003/86, je Sodišče torej presodilo, da posamezna presoja, zahtevana v členu 17 te direktive, od pristojnega nacionalnega organa zahteva, da upošteva vse upoštevne elemente, kot so starost, spol, izobrazba, izvor in družbeni položaj, ne samo upravičenca do mednarodne zaščite, ampak tudi zadevnega družinskega člana, ter da objektivno preuči razmere v državi izvora in posebne kulturne vidike te države.(34)
74. Ta analiza je nujno potrebna v okviru preučitve razmerja odvisnosti, ki zadevnega družinskega člana povezuje z beguncem, iz člena 10(2) navedene direktive. Očitno je namreč, da odvisnosti in posledic, ki izhajajo iz nje, ni mogoče presojati enako glede na to, ali združitev zadeva družino državljana tretje države, ki se je odločil v državo članico Unije priseliti na primer iz ekonomskih razlogov, ali družino begunca, ki je bil zaradi okoliščin v državi izvora prisiljen pobegniti.
75. Tako v okviru izvajanja nacionalne zakonodaje, kot je ta v postopku v glavni stvari, ko mora pristojni nacionalni organ preučiti, ali lahko zadevni družinski član poskrbi za svoje potrebe zaradi svojega zdravstvenega stanja, menim, da posamezna presoja, zahtevana v členu 17 Direktive 2003/86, zahteva ne le, da se upoštevajo narava in resnost bolezni, za katero trpi zadevni družinski član, ter stopnja sorodstva in stopnja ekonomske ali fizične odvisnosti, temveč tudi, da se nameni posebna pozornost konkretnemu položaju, v katerem je ta član v državi izvora, in posebnim težavam, s katerimi se lahko spopada zaradi spola, starosti ali družbenega položaja, pa tudi ekonomskim, družbenim in zdravstvenim razmeram v tej državi.
76. V skladu z ustaljeno sodno prakso morajo pristojni nacionalni organi opraviti tudi uravnoteženo in razumno presojo vseh okoliščin, ki so upoštevne in aktualne za posamezno zadevo, pri čemer morajo upoštevati vse upoštevne interese.(35)
77. Glede na vse navedeno zato menim, da člen 10(2) Direktive 2003/86 v povezavi s členom 17 te direktive ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki za pravico do združitve družine za sestro begunca določa pogoj, da jo ta begunec vzdržuje, ker je sama nesposobna poskrbeti za svoje potrebe zaradi svojega zdravstvenega stanja, če pristojni nacionalni organ posamezno obravnava prošnjo za združitev. Ta organ mora upoštevati vse upoštevne elemente obravnavane zadeve, kot so narava in resnost bolezni, za katero trpi zadevni družinski član, ter stopnja sorodstva in stopnja ekonomske ali fizične odvisnosti, ter nameniti posebno pozornost konkretnemu položaju, v katerem je ta član v državi izvora, in posebnim težavam, s katerimi je lahko soočen zaradi spola, starosti ali družbenega položaja, pa tudi zaradi ekonomskih, družbenih in zdravstvenih razmer v tej državi.
78. Ob upoštevanju odgovorov, ki jih predlagam na prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje, po mojem mnenju ni treba odgovoriti na zadnje vprašanje, ki ga je Sodišču postavilo predložitveno sodišče.
V. Predlog
79. Glede na vse zgornje preudarke predlagam, naj se na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je predložilo Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (upravno in delovno sodišče v Budimpešti, Madžarska), odgovori:
1. Člen 10(2) Direktive Sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine je treba razlagati tako, da mora država članica, če dovoli združitev za druge družinske člane begunca, ki niso navedeni v členu 4 te direktive, upoštevati pogoj biti oseba, ki jo „begunec vzdržuje“.
Pogoj biti oseba, ki jo begunec „vzdržuje“, določen v členu 10(2) Direktive 2003/86, je treba razlagati tako, da mora biti zadevni družinski član v dejanskem položaju, ki ga opredeljuje okoliščina, da njegovo finančno podporo zagotavlja navedeni begunec.
2. Člen 10(2) Direktive 2003/86 v povezavi s členom 17 te direktive ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki za pravico do združitve družine za sestro begunca določa pogoj, da jo ta begunec vzdržuje, ker je sama nesposobna poskrbeti za svoje potrebe zaradi svojega zdravstvenega stanja, če pristojni nacionalni organ posamezno obravnava prošnjo za združitev.
Ta organ mora upoštevati vse upoštevne elemente obravnavane zadeve, kot so narava in resnost bolezni, za katero trpi zadevni družinski član, ter stopnja sorodstva in stopnja ekonomske ali fizične odvisnosti, ter nameniti posebno pozornost konkretnemu položaju, v katerem je ta član v državi izvora, in posebnim težavam, s katerimi je lahko soočen zaradi spola, starosti ali družbenega položaja, pa tudi zaradi ekonomskih, družbenih in zdravstvenih razmer v tej državi.