GENERALINIO ADVOKATO
M. SZPUNAR IŠVADA,
pateikta 2019 m. sausio 9 d.(1)
Byla C‑620/16
Europos Komisija
prieš
Vokietijos Federacinę Respubliką
„Įsipareigojimų neįvykdymas – SESV 258 straipsnis – Tarybos sprendimas 2014/699/ES – Lojalaus bendradarbiavimo principas – ESS 4 straipsnio 3 dalis – Priimtinumas – Ankstesni veiksmai – Vokietijos Federacinės Respublikos atsisakymas per OTIF Peržiūros komiteto 25-ąją sesiją balsuoti pagal Tarybos sprendimą“
I. Įvadas
1. ES ir jos 26 valstybės narės yra prisijungusios prie 1980 m. gegužės 9 d. Tarptautinio vežimo geležinkeliais sutarties su pakeitimais, padarytais 1999 m. birželio 3 d. Vilniaus protokolu (toliau – COTIF), kurią administruoja Tarptautinio vežimo geležinkeliais tarpvyriausybinė organizacija (toliau – OTIF), Berne įsikūrusi tarptautinė organizacija. Ruošdamasi šios organizacijos sesijai, 2014 m. birželio 24 d. Taryba priėmė Sprendimą 2014/699/ES(2), kuriuo padalijo su naudojimusi balsavimo teisėmis šioje sesijoje susijusią kompetenciją Europos Sąjungai ir valstybėms narėms.
2. Dėl vėliau nutikusių įvykių Teisingumo Teisme buvo iškeltos dvi bylos: pirmoji – pagal Vokietijos Federacinės Respublikos Tarybai pareikštą ieškinį dėl panaikinimo, kuriame iš esmės buvo nurodyta, kad ES neturėjo kompetencijos priimti šį sprendimą (šį ieškinį Teisingumo Teismas atmetė 2017 m. gruodžio 5 d. Sprendimu Vokietija / Taryba)(3); antroji – pagal Komisijos Vokietijos Federacinei Respublikai pareikštą ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo, kuris dabar nagrinėjamas.
3. Pagal SESV 258 straipsnį pareikštu ieškiniu Komisija Teisingumo Teismo prašo pripažinti, kad Vokietijos Federacinė Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal Sprendimą 2014/699 ir ESS 4 straipsnio 3 dalį, nes nebalsavo pagal šį sprendimą ir per sesiją viešai išreiškė nepritarimą šio sprendimo turiniui.
4. Šioje byloje keliami esminiai klausimai dėl ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo priimtinumo, kai tariamai netinkami veiksmai buvo atlikti praeityje, o jų teisinis poveikis tariamai yra pasibaigęs. Šiuo požiūriu Teisingumo Teismui suteikta galimybė toliau plėtoti jurisprudenciją dėl ieškinių dėl įsipareigojimų neįvykdymo priimtinumo.
5. Be to, kalbant iš esmės, šioje byloje atskleidžiama, koks svarbus yra ESS 4 straipsnio 3 dalyje įtvirtintas lojalaus bendradarbiavimo principas Europos Sąjungos išorės santykiuose ir, visų pirma, atvejai, kai šis principas lemia teisinį poveikį, kuris skiriasi nuo iš kitų ES teisės nuostatų išplaukiančio poveikio. Šiuo požiūriu nagrinėjama byla iliustruoja aplinkybę, kad, kaip nurodoma teisės doktrinoje, praktikoje nėra visuomet paprasta „izoliuoti“ suteikimo principą(4) nuo kitų principų, kaip antai lojalaus bendradarbiavimo pareigos, nurodytos ESS 4 straipsnio 3 dalyje(5).
6. Atlikęs šios bylos įvertinimą pasiūlysiu Teisingumo Teismui nuspręsti, kad Komisijos ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo yra priimtinas ir iš esmės tinkamai pagrįstas.
II. Teisinis pagrindas
A. Tarptautinė teisė
1. COTIF
7. COTIF įsigaliojo 2006 m. liepos 1 d. 49 valstybės, įskaitant visas Europos Sąjungos valstybes nares (išskyrus Kipro Respubliką ir Maltos Respubliką), kurios yra COTIF šalys, sudaro OTIF. Europos Sąjunga yra COTIF šalis nuo 2011 m. liepos 1 d.
8. Pagal COTIF 2 straipsnio 1 dalį OTIF tikslas – visais aspektais skatinti, gerinti ir paprastinti tarptautinį geležinkelių eismą, be kita ko, nustatant vienodos teisės sistemas įvairiose teisės srityse, susijusiose su tarptautiniu geležinkelių eismu.
9. OTIF Peržiūros komitetą iš esmės sudaro visos COTIF šalys. COTIF 17 straipsnio 1 dalies a ir b punktuose nurodyta, kad OTIF Peržiūros komitetas, neviršydamas savo kompetencijos, priima sprendimus dėl pasiūlymų iš dalies pakeisti COTIF, taip pat svarsto pasiūlymus, kurie pateikiami OTIF Generalinei Asamblėjai, kad ši priimtų sprendimą. Šių dviejų OTIF organų atitinkama kompetencija keičiant COTIF nustatyta tos sutarties 33 straipsnyje.
10. COTIF VI dalies „[COTIF] keitimas“ 33 straipsnyje „Kompetencija“ nurodyta:
„<…>
2. Jei šio straipsnio 4–6 dalyse nenumatyta kitaip, sprendimus dėl pasiūlymų pakeisti Sutartį priima Generalinė Asamblėja.
<…>
4. Atsižvelgdamas į Generalinės Asamblėjos pagal šio straipsnio 3 dalies pirmą sakinį priimtus sprendimus, Peržiūros komitetas priima sprendimus dėl pasiūlymų pakeisti:
a) 9 straipsnį ir 27 straipsnio 2–5 dalis;
<…>
d) CUV vienodąsias taisykles, išskyrus 1, 4, 5 ir 7–12 straipsnius;
<…>“
11. COTIF 35 straipsnyje („Komitetų sprendimai“) nurodyta:
„1. Generalinis sekretorius praneša valstybėms narėms apie komitetų priimtus Sutarties pakeitimus.
2. Sutarties pakeitimai, kuriuos priima Peržiūros komitetas, įsigalioja visoms valstybėms narėms dvylikto mėnesio pirmąją dieną skaičiuojant nuo to mėnesio, per kurį Generalinis sekretorius pranešė apie tuos pakeitimus valstybėms narėms. Valstybės narės per keturis mėnesius po tokio pranešimo gali pareikšti prieštaravimą. Jei ketvirtadalis valstybių narių pareiškia prieštaravimą, pakeitimas neįsigalioja. Jei valstybė narė per keturis mėnesius pareiškia prieštaraujanti Peržiūros komiteto priimtam sprendimui ir denonsuoja sutartį, denonsavimas įsigalioja tą dieną, kurią numatytas to sprendimo įsigaliojimas.
3. Peržiūros komiteto priimti Sutarties priedų pakeitimai įsigalioja visoms valstybėms dvylikto mėnesio pirmąją dieną skaičiuojant nuo to mėnesio, per kurį Generalinis sekretorius pranešė apie juos valstybėms narėms. Sutarties pakeitimai, kuriuos priima RID ekspertų komitetas arba Techninių ekspertų komitetas, įsigalioja visoms valstybėms narėms šešto mėnesio pirmąją dieną skaičiuojant nuo to mėnesio, per kurį Generalinis sekretorius pranešė apie tuos pakeitimus valstybėms narėms.
4. Per keturis mėnesius nuo šio straipsnio 3 dalyje nurodyto pranešimo dienos valstybės narės gali pareikšti prieštaravimą. Jei prieštaravimą pareiškia vienas ketvirtadalis valstybių narių, pakeitimas neįsigalioja. Tose valstybėse narėse, kurios per nustatytą laiką pareiškia prieštaraujančios sprendimui, nuo sprendimo įsigaliojimo viso atitinkamo priedo taikymas sustabdomas tiek, kiek tai susiję su susisiekimu su tomis valstybėmis narėmis ir tarp jų. Tačiau jei prieštaravimas pareikštas tik dėl techninio standarto patvirtinimo arba vienodų techninių normų priėmimo, nuo sprendimo įsigaliojimo sustabdomas tik to standarto ar tų normų taikymas susisiekimui su tomis valstybėmis ir tarp jų; tokia pat taisyklė taikoma ir tuo atveju, kai pareikštas dalinis prieštaravimas.
<…>“
12. Iš COTIF 38 straipsnio 2 dalies išplaukia, kad Europos Sąjunga, kaip prie COTIF prisijungusi regioninė organizacija, gali naudotis jos valstybėms narėms COTIF suteiktomis teisėmis tiek, kiek jos susijusios su į jos kompetencijos sritį patenkančiais klausimais. Pagal 38 straipsnio 3 dalį, kai ji naudojasi 35 straipsnio 2 ir 4 dalyse nurodytomis teise balsuoti ir teise reikšti prieštaravimus, jos balsų skaičius atitinka jos valstybių narių, kurios taip pat yra OTIF narės, turimų balsų skaičių. Pastarosios gali naudotis savo teisėmis, visų pirma balsavimo teise, tik tiek, kiek leidžiama pagal to paties straipsnio 2 dalį.
2. Susitarimas dėl prisijungimo
13. 2011 m. birželio 23 d. Berne pasirašytas Europos Sąjungos ir [OTIF] susitarimas dėl Europos Sąjungos prisijungimo prie 1980 m. gegužės 9 d. [COTIF] su pakeitimais, padarytais 1999 m. birželio 3 d. Vilniaus protokolu (OL L 51, 2013, p. 8), pagal jo 9 straipsnį įsigaliojo 2011 m. liepos 1 d.
14. Šio susitarimo 6 straipsnyje nurodyta:
„1. Priimant sprendimus Sąjungos išimtinei kompetencijai priklausančiais klausimais Sąjunga naudojasi savo valstybių narių balsavimo teisėmis pagal [COTIF].
2. Priimant sprendimus tais klausimais, kurie priskirti pasidalijamajai Sąjungos ir jos valstybių narių kompetencijai, balsuoja Sąjunga arba jos valstybės narės.
3. Atsižvelgiant į [COTIF] 26 straipsnio 7 dalį, Sąjunga turi tiek balsų, kiek jų turi visos jos valstybės narės, kurios taip pat yra [COTIF] Šalys. Jei balsuoja Sąjunga, jos valstybės narės nebalsuoja.
4. Sąjunga kiekvienu konkrečiu atveju praneša kitoms Sutarties Šalims apie atvejus, kai, svarstant įvairius Generalinės Asamblėjos ir kitų parengiamųjų organų darbotvarkės punktus, ji naudosis 1–3 dalyse numatytomis balsavimo teisėmis. Šis įpareigojimas taikomas ir tada, kai sprendimai priimami susirašinėjimo būdu. Ta informacija turi būti perduota pakankamai anksti, kad OTIF Generalinis sekretorius galėtų perduoti ją kartu su posėdžio dokumentais arba kad sprendimą būtų galima priimti susirašinėjimo būdu.“
B. ES teisė
15. Susitarimas dėl prisijungimo Europos Sąjungos vardu buvo patvirtintas Tarybos sprendimu 2013/103/ES(6).
16. Šio sprendimo 5 straipsnyje nurodyta, kad „vidaus susitarimai dėl pasirengimo OTIF posėdžiams ir dėl atstovavimo bei balsavimo tokiuose posėdžiuose yra išdėstyti šio sprendimo III priede“.
17. III priede „Tarybos, valstybių narių ir Komisijos dalyvavimo OTIF procedūrose vidaus tvarka“ nurodyta:
„Atsižvelgdamos į Europos Sąjungos sutartimi ir Sutartimi dėl Europos Sąjungos veikimo bei Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktika grindžiamą reikalavimą, kad tarptautiniu mastu Sąjungai ir jos valstybėms narėms būtų vieningai atstovaujama ir tarptautinių įsipareigojimų vykdymo etape, Taryba, valstybės narės ir Komisija taikys šią vidaus tvarką:
1. Taikymo sritis
Ši vidaus tvarka bus taikoma visų OTIF įsteigtų organų posėdžiams. Laikoma, kad nuoroda į „posėdį“ pagal šią tvarką mutatis mutandis taip pat laikoma nuoroda į kitas procedūras, pavyzdžiui, rašytinę procedūrą.
2. Derinimo tvarka
2.1. Siekiant pasirengti OTIF posėdžiui, įskaitant Generalinės Asamblėjos, Administracinio komiteto ir kitų komitetų posėdžius, bet ne tik juos, bus rengiami derinimo posėdžiai:
– Briuselyje, kompetentingoje Tarybos darbo grupėje (paprastai Sausumos transporto darbo grupėje) kuo anksčiau ir tiek kartų, kiek būtina prieš OTIF posėdį ir, be to,
– OTIF posėdžio vietoje, visų pirma OTIF posėdžio pradžioje ir, jei būtina, jo metu bei pabaigoje.
2.2. Derinimo posėdžių metu bus tariamasi dėl pozicijų, kurių bus laikomasi tik Sąjungos vardu arba prireikus Sąjungos ir jos valstybių narių vardu. Šiuose posėdžiuose gali būti derinamos valstybių narių pozicijos jų išimtinei kompetencijai priklausančiais klausimais, jei valstybės narės dėl to susitaria.
2.3. Derinimo posėdžių metu bus sprendžiama, kaip paskirstyti atsakomybę, susijusią su pareiškimais ir balsavimu dėl kiekvieno OTIF posėdžio darbotvarkės punkto, dėl kurio gali būti padarytas pareiškimas arba numatoma balsuoti.
2.4. Rengiantis 2.1 punkte nurodytiems derinimo posėdžiams, be kita ko, rengiant pareiškimų projektus ir pozicijų dokumentus, jei būtina, bus surengtos preliminarios diskusijos atitinkamame komitete, įsteigtame pagal atitinkamus Sąjungos teisės aktus dėl susisiekimo geležinkeliais, visų pirma:
– Pavojingų krovinių vežimo komitete – tais atvejais, kai aptariami su Sutarties C priedu susiję punktai; jeigu šie punktai turi įtakos geležinkelių sąveikai arba aptariant pagal Direktyvą 2004/49/EB plėtojamą bendrą saugos koncepciją, – taip pat Geležinkelių sąveikos ir saugos komitete,
– Sąjungos geležinkelių plėtros klausimų komitete – tais atvejais, kai aptariami punktai, susiję su Sutarties A, B, D arba E priedais, ir aptariamos kitos OTIF plėtojamos vienodosios teisės sistemos,
– Geležinkelių sąveikos ir saugos komitete – tais atvejais, kai aptariami punktai, susiję su Sutarties F arba G priedais.
2.5. Prieš OTIF posėdį Komisija nurodys, kurie darbotvarkės punktai turi būti derinami Sąjungos lygiu, ir parengs pareiškimų projektus bei pozicijų dokumentus, kurie turės būti aptarti derinimo posėdžiuose.
2.6. Jei derinimo posėdžiuose Komisija ir valstybės narės negali susitarti dėl bendrosios pozicijos, nes, pavyzdžiui, jos nesutaria dėl kompetencijos pasidalijimo, klausimas bus perduotas Nuolatinių atstovų komitetui ir (arba) Tarybai.
3. Pareiškimai ir balsavimas OTIF posėdžiuose
3.1. Jei darbotvarkės punktas yra susijęs su išimtinei Sąjungos kompetencijai priklausančiais klausimais, Sąjungos vardu kalbės ir balsuos Komisija. Tinkamai suderinus veiksmus, gali kalbėti ir valstybės narės pritardamos Sąjungos pozicijai ir (arba) ją papildydamos.
3.2. Jei darbotvarkės punktas yra susijęs su išimtinei nacionalinei kompetencijai priklausančiais klausimais, kalbės ir balsuos valstybės narės.
3.3. Jei darbotvarkės punktas yra susijęs su klausimais, kurie priklauso ir nacionalinei, ir Sąjungos kompetencijai, bendrąją poziciją pateiks pirmininkaujanti valstybė narė ir Komisija. Tinkamai suderinus veiksmus, gali kalbėti valstybės narės pritardamos Sąjungos pozicijai ir (arba) ją papildydamos. Atitinkamai valstybės narės arba Komisija prireikus balsuos Sąjungos ir jos valstybių narių vardu laikydamosi bendrosios pozicijos. Sprendimas dėl to, kas balsuos, priimamas atsižvelgiant į tai, kokia kompetencija vyrauja (pavyzdžiui, vyrauja nacionalinė arba vyrauja Sąjungos kompetencija).
3.4. Jei darbotvarkės punktas yra susijęs su klausimais, kurie priklauso ir nacionalinei, ir Sąjungos kompetencijai, o Komisija ir valstybės narės negalėjo susitarti dėl 2.6 punkte nurodytos bendrosios pozicijos, valstybės narės ir Komisija gali kalbėti tais klausimais, kurie aiškiai priklauso jų atitinkamai kompetencijai, ir balsuoti dėl jų.
3.5. Tais atvejais, kai Komisija ir valstybės narės nesusitaria dėl kompetencijos pasidalijimo arba kai nepavyksta užtikrinti daugumos, kurios reikia Sąjungos pozicijai priimti, bus kuo labiau stengiamasi išsiaiškinti padėtį arba priimti Sąjungos poziciją. Kol to siekiama, tinkamai suderinus veiksmus, prireikus valstybės narės ir (arba) Komisija turės teisę kalbėti su sąlyga, kad jų išdėstyta pozicija neturės įtakos būsimai Sąjungos pozicijai, kad ji atitiks Sąjungos politiką ir ankstesnes Sąjungos pozicijas bei Sąjungos teisę.
3.6. Valstybių narių ir Komisijos atstovai gali dalyvauti OTIF darbo grupių veikloje, kuriose rengiamasi OTIF techninių komitetų, visų pirma Pavojingų krovinių vežimo geležinkeliais ekspertų komiteto (toliau – RID) ir Techninių ekspertų komiteto (toliau – TEC), posėdžiams. Dalyvaudami šių darbo grupių veikloje valstybių narių ir Komisijos atstovai gali pateikti techninius dokumentus ir visapusiškai dalyvauti diskusijose techniniais klausimais, remdamiesi savo techninėmis žiniomis. Šios diskusijos nesaistys Sąjungos.
Valstybių narių ir Komisijos atstovai dės dideles pastangas siekdami, kad būtų priimta bendra pozicija, ir gindami šią poziciją OTIF darbo grupėse vykstančiose diskusijose.
<…>“
III. Ginčo aplinkybės
A. Aplinkybės, dėl kurių kilo ginčas
18. 2014 m. birželio 24 d. Taryba priėmė Sprendimą 2014/699.
19. Šio sprendimo 1 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad „pozicija, kurios Sąjungos vardu turi būti laikomasi Peržiūros komiteto, įsteigto pagal [COTIF], 25-ojoje sesijoje, išdėstyta šio sprendimo priede“. Sprendimo 1 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad „dėl neesminių šio sprendimo priede nurodytų dokumentų pakeitimų Sąjungos atstovai Peržiūros komitete gali sutarti be tolesnio Tarybos sprendimo“.
20. Šio sprendimo priedo 3 punkte prie OTIF Peržiūros komiteto 25‑osios sesijos įvairių darbotvarkės punktų nurodytas Europos Sąjungos ir jos valstybių narių kompetencijos pasiskirstymas, naudojimasis balsavimo teisėmis ir rekomenduojama suderinta pozicija.
21. Darbotvarkės 4 punktas (iš dalies) ir darbotvarkės 5, 7 bei 12 punktai susiję su ginčijamais pakeitimais.
22. Per OTIF Peržiūros komiteto 25-ąją sesiją Komisija išdėstė Europos Sąjungos poziciją, nurodytą Sprendimo 2014/699 priede, o Vokietijos Federacinė Respublika laikėsi savarankiško požiūrio dėl siūlomų COTIF 12 straipsnio ir B priedo (CIM), D priedo (CUV) bei E priedo (CUI) pakeitimų ir pareikalavo teisės balsuoti šiais klausimais pačiai. Vokietijos Federacinė Respublika balsavo priešingai, nei buvo numatyta Europos Sąjungos išdėstytoje pozicijoje dėl siūlomų COTIF 12 straipsnio ir D priedo (CUV) pakeitimų. Kadangi už tą pasiūlymą buvo atiduota reikalaujama balsų dauguma, OTIF Peržiūros komitetas priėmė aptariamus pakeitimus.
B. Ikiteisminė procedūra
23. 2014 m. rugpjūčio 4 d. raštu Komisija paprašė Vokietijos Federacinės Respublikos paaiškinti savo elgesį per OTIF Peržiūros komiteto 25-ąją sesiją.
24. 2014 m. lapkričio 12 d. atsakyme Vokietijos Federacinė Respublika nurodė, kad jos veiksmai buvo visiškai pagrįsti ir teisėti dėl to, kad vienas iš aptariamų pakeitimų nepatenka į Europos Sąjungos kompetencijos sritį, nes pastaroji nebuvo pasinaudojusi vidaus kompetencija aptariamose srityse.
25. 2014 m. gruodžio 22 d. Vokietijos Federacinė Respublika pareiškė ieškinį Teisingumo Teisme ir pareikalavo iš dalies panaikinti Sprendimą 2014/699 tiek, kiek jis susijęs su ginčijamais pakeitimais. Jos nurodyti ieškinio pagrindai buvo susiję su tokiais tariamais pažeidimais: i) suteikimo principo (ESS 5 straipsnio 2 dalis) dėl Europos Sąjungos kompetencijos nebuvimo; ii) pareigos motyvuoti (SESV 296 straipsnis) ir iii) lojalaus bendradarbiavimo principo (ESS 4 straipsnio 3 dalis), siejamo su veiksmingos teisminės apsaugos principu(7).
26. 2015 m. gegužės 29 d. Komisija pradėjo procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagal SESV 258 straipsnio 1 dalį – ji nusiuntė Vokietijos Federacinei Respublikai oficialų pranešimą, kuriame nurodė, kad ši valstybė narė per OTIF Peržiūros komiteto 25‑ąją sesiją atliko veiksmus, kuriais nesilaikė įsipareigojimų, nustatytų Sprendime 2014/699 ir ESS 4 straipsnio 3 dalyje. Be to, Komisija pažymėjo, kad, atsižvelgiant į aplinkybę, jog Vokietijos Federacinė Respublika savo veiksmus akivaizdžiai (atsižvelgiant į jos pačios teiginius) laiko teisėtais, galima numatyti, kad ši valstybė narė ir ateityje panašiomis aplinkybėmis atliks panašius veiksmus.
27. 2015 m. liepos 7 d. atsakyme Vokietijos Federacinė Respublika atmetė Komisijos teiginius.
28. 2015 m. gruodžio 11 d. Komisija pareiškė pagrįstą nuomonę, kurioje pakartojo savo poziciją, kurią buvo išdėsčiusi oficialiame pranešime. Komisija paragino Vokietijos Federacinę Respubliką per du mėnesius nuo nuomonės gavimo imtis visų priemonių, būtinų siekiant laikytis pagrįstoje nuomonėje išdėstytų nuostatų, ir visų pirma nutraukti joje nurodytus tariamai neteisėtus veiksmus.
29. 2016 m. vasario 1 d. raštu Vokietijos Federacinė Respublika atsakė į pagrįstą nuomonę – pakartojo atsakyme į oficialų pranešimą išdėstytą požiūrį.
C. Procesas Teisingumo Teisme
30. Komisija mano, kad Vokietijos Federacinė Respublika nesiėmė priemonių tariamai neteisėtų veiksmų padariniams ištaisyti arba bet kuriuo atveju tokiems padariniams apriboti ir abejonėms dėl jos veiksmų ateityje išsklaidyti. Komisija taip pat nurodo, kad Vokietijos Federacinė Respublika nepripažįsta savo veiksmų OTIF arba Komisijos atžvilgiu neteisėtumo ir, priešingai, teigia, kad jos veiksmai buvo teisėti.
31. Kadangi, Komisijos manymu, 2016 m. vasario 1 d. Vokietijos Federacinės Respublikos atsakymo nepakanka, ji nusprendė pareikšti šį ieškinį.
32. 2017 m. gruodžio 5 d., pasibaigus rašytinei proceso daliai šioje byloje, Teisingumo Teismas priėmė Sprendimą Vokietija / Taryba(8), kuriuo atmetė visus tris Vokietijos Federacinės Respublikos išdėstytus ieškinio pagrindus ir taip atmetė visą ieškinį.
33. 2017 m. vasario 8 d. Vokietijos Federacinė Respublika pateikė Teisingumo Teismo kanceliarijai atskirą raštą, kuriame išdėstė nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą. 2017 m. gegužės 10 d. Teisingumo Teismas, išklausęs generalinį advokatą, atidėjo sprendimo priėmimą, kol byla bus išspręsta iš esmės.
34. 2017 m. gruodžio 4 d. Europos Sąjungos Taryba pateikė Teisingumo Teismo kanceliarijai prašymą leisti jai įstoti į bylą palaikyti Komisijos reikalavimų. 2018 m. sausio 3 d. sprendimu Teisingumo Teismo pirmininkas patenkino šį prašymą.
35. Per 2018 m. liepos 4 d. posėdį buvo išklausytos Vokietijos vyriausybė ir Komisija, taip pat Europos Sąjungos Taryba.
IV. Vertinimas
A. Ieškinio priimtinumas
1. Šalių argumentai
a) Vokietijos Federacinė Respublika
36. Vokietijos Federacinės Respublikos manymu, ieškinys yra nepriimtinas. Ji teigia, kad visas šiame ieškinyje ginčijamų veiksmų poveikis baigėsi iki OTIF Peržiūros komiteto 25-osios sesijos pabaigos, t. y. prieš pasibaigiant Komisijos pagrįstoje nuomonėje nurodytam terminui. Vokietijos Federacinė Respublika atitinkamai pažymi, kad pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją Komisija nebegali Teisingumo Teisme reikšti ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo, jeigu atitinkama valstybė narė nutraukė pažeidimą iki pagrįstoje nuomonėje nurodyto termino pabaigos, be to, ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo nepriimtinas, jeigu veiksmų, dėl kurių valstybė narė yra kaltinama, teisiniai padariniai iki to termino pabaigos yra išnykę(9).
37. Be to, ši valstybė narė nurodo, kad jos pasinaudojimas balsavimo teise neturėjo jokio poveikio OTIF Peržiūros komiteto 25-ojoje sesijoje priimtų sprendimų rezultatui, kaip pripažįsta Komisija, ir dėl to nebuvo padaryta žalos Europos Sąjungos reputacijai, patikimumui arba vieningam atstovavimui jai tarptautinėje bendruomenėje. Bet kuriuo atveju Vokietijos Federacinė Respublika teigia, jog ES Sprendimo 2014/699 priėmimo procedūrą surengė taip, kad Vokietijos Federacinė Respublika negalėtų užsitikrinti teisminės apsaugos nuo to sprendimo, ir taip prisidėjo prie skirtingos nuomonės per tą sesiją.
38. Galiausiai Vokietijos Federacinė Respublika nurodo, kad Europos Sąjungos įvaizdžiui tariamai padarytos žalos ištaisyti nebeįmanoma. Ji ginčija Komisijos teiginį, kad ji nesiėmė jokių veiksmų nei tam, kad šioje byloje dėl įsipareigojimų neįvykdymo būtų ištaisyti ginčijamų veiksmų padariniai, nei tam, kad būtų išsklaidytos abejonės dėl jos veiksmų ateityje. Iš tiesų, kai buvo priimtas Tarybos sprendimas (ES) 2015/1734(10), Vokietijos Federacinė Respublika padarė pareiškimą (toliau – 2015 m. rugsėjo 17 d. pareiškimas) ir jis yra įtrauktas į Tarybos protokolą; šiame pareiškime ji nurodė, kad šis sprendimas neteisėtas, tačiau, kol nėra priimtas Teisingumo Teismo sprendimas byloje Vokietija / Taryba (C‑600/14), ji nesinaudos teise balsuoti dėl ginčijamų klausimų ne pagal Europos Sąjungos požiūrį. Taigi, ši valstybė narė jau yra nutraukusi Komisijos pagrįstoje nuomonėje kritikuojamus veiksmus dar prieš prasidedant joje nurodytam terminui.
39. Vokietijos Federacinė Respublika nurodo, kad Komisija tikėjosi, jog ji viešai atsiprašys ir atsisakys nurodytos teisinės analizės, bet ši valstybė narė nemato jokio pagrindo tai daryti ir svarsto, kiek tokiu atsiprašymu būtų galima a posteriori ištaisyti žalą Europos Sąjungos reputacijai ir patikimumui. Bet kuriuo atveju nei oficialiame pranešime, nei pagrįstoje nuomonėje nėra nieko, kas rodytų, kad nepateikusi tokio atsiprašymo Vokietijos Federacinė Respublika pažeidė ES teisę. Be to, jeigu ieškinys dėl įsipareigojimų neįvykdymo turėtų būti priimtinas, pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją nepakanka, kad valstybė narė ir Komisija turi skirtingas nuomones dėl teisės klausimų, kol valstybė narė vis dėlto elgiasi pagal Komisijos pateiktą analizę. Taip a fortiori yra tais atvejais, kai teisinis klausimas jau yra nagrinėjamas per procesą Teisingumo Teisme, kaip šiuo atveju.
40. Negaliu neprisiminti posakio „pociąg odjechał“(11), kuriuo galima apibendrinti Vokietijos Federacinės Respublikos argumentą.
b) Komisija
41. Nors Komisija sutinka, kad pagal SESV 258 straipsnį pareikštas ieškinys, susijęs su įsipareigojimų neįvykdymu, kurio visas poveikis pasibaigė nesuėjus pagrįstoje nuomonėje nurodytam terminui, yra nepriimtinas, ji pažymi, kad šis principas taikomas ne be išimčių.
42. Komisija teigia, kad, atsižvelgiant į 1992 m. kovo 31 d. Sprendimą Komisija / Italija(12), galima padaryti išvadą, jog, nors įsipareigojimų neįvykdymo poveikis baigėsi pasibaigus pagrįstoje nuomonėje nurodytam terminui, ieškinys vis tiek yra priimtinas, jeigu Komisija, net jeigu ir būtų visus veiksmus atlikusi laiku, nebūtų turėjusi laiko, būtino norint užbaigti ikiteisminę procedūrą prieš pasibaigiant pažeidimui. Šiomis aplinkybėmis egzistuoja viešasis interesas, kad Teisingumo Teismas išaiškintų teisinę situaciją, kad būtų išvengta aptariamos valstybės narės arba kitų valstybių narių abejonių. Toks interesas yra dar akivaizdesnis, kai Komisija ir atitinkama valstybė narė ginčijasi dėl pastarosios veiksmų teisėtumo.
43. Komisija nurodo, kad šios bylos aplinkybėmis ji negalėjo sėkmingai laiku užbaigti ikiteisminės procedūros dėl įsipareigojimų neįvykdymo.
44. Be to, Komisija mano, kad pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją nebūtina įrodyti, jog kyla nurodytų veiksmų pasikartojimo rizika.
45. Dėl kaltinimo, kad tariamai pažeistas lojalaus bendradarbiavimo principas, įtvirtintas SESV 4 straipsnio 3 dalyje, Komisija pripažįsta, kad padarytos žalos nebegalima visiškai ištaisyti, net jeigu tą žalą galima apriboti pateikus paaiškinimus per kitą OTIF posėdį. Bet kuriuo atveju, kadangi Komisija negalėjo užkirsti kelio tokiai nepataisomai žalai atsirasti taikydama procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo, turėtų būti laikoma, kad šis kaltinimas yra priimtinas.
46. Dėl argumento, kad Europos Sąjungos patikimumui ir reputacijai nepalankios aplinkybės susiklostė dėl jos veiksmų, Komisija mano, kad Vokietijos Federacinės Respublikos veiksmų poveikis negali būti ginčijamas, o Komisijos ir Tarybos veiksmus daugių daugiausia būtų galima kritikuoti kalbant apie ginčo esmę. Bet kuriuo atveju šis argumentas yra nepagrįstas. Šie svarstymai taip pat taikomi šios valstybės narės pateiktam argumentui, kad ji neturėjo teisminės apsaugos.
47. Be to, Komisija ginčija Vokietijos Federacinės Respublikos argumentą, kad ji padarė viską, kas įmanoma, kad būtų išsklaidytos abejonės dėl jos elgesio ateityje ir netgi būtų kiek įmanoma panaikintos jos įsipareigojimų neįvykdymo pasekmės, susijusios su žala Europos Sąjungos įvaizdžiui. Visų pirma, ši valstybė narė OTIF Peržiūros komitete nepripažino padariusi klaidą.
2. Analizė
48. Šioje byloje kyla klausimas, ar Komisijos ieškinys nepriimtinas dėl to, kad aptariamo įsipareigojimų neįvykdymo teisinis poveikis tariamai pasibaigė iki Komisijos pagrįstoje nuomonėje nurodyto termino pabaigos.
a) Sutarties tekstas
49. Atskaitos taškas yra SESV 258 straipsnio tekstas.
50. Pagal šią nuostatą, jei Komisija mano, kad kuri nors valstybė narė neįvykdė kokios nors pareigos pagal Sutartis (t. y. iš ES teisės kylančios pareigos), ji šiuo reikalu turi pareikšti pagrįstą nuomonę, pirma suteikusi atitinkamai valstybei narei galimybę išdėstyti savo pastabas. Jei atitinkama valstybė narė per Komisijos nustatytą laiką neatsižvelgia į tą nuomonę, Komisija gali perduoti šį reikalą svarstyti Teisingumo Teismui.
51. Iš tiesų galėtų kilti pagunda atsižvelgiant į SESV 258 straipsnio tekstą padaryti išvadą, kad, logiškai mąstant, šioje nuostatoje daroma prielaida, jog vyksta tęstinis pažeidimas, kurį valstybė narė gali nutraukti vykstant procedūrai. Būtų galima teigti, jog tam, kad valstybė narė galėtų atsižvelgti į pagrįstą nuomonę, pažeidimas turi būti tęstinis, nes priešingu atveju valstybė narė negali atsižvelgti į pagrįstą nuomonę.
52. Ir vis dėlto, kad ir kaip patraukliai atrodytų šis kategoriškas teiginys, jį reikėtų atmesti.
b) Susijusi jurisprudencija
53. Visų pirma, Teisingumo Teismo jurisprudencija tokio teiginio nepatvirtina.
54. Teisingumo Teismas iš tiesų yra ne kartą konstatavęs, kad Komisija negali pradėti procedūros dėl įsipareigojimų neįvykdymo, jeigu atitinkama valstybė narė savo veiksmus suderino su ES teise iki Komisijos pagrįstoje nuomonėje tam nustatyto termino pabaigos(13).
55. Vis dėlto atvejų, kai Teisingumo Teismas iš tiesų atmeta ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo remdamasis nepriimtinumu, pasitaiko retai.
56. Taigi, Sprendime Komisija / Italija(14), priimtame byloje dėl viešųjų pirkimų, Teisingumo Teismas konstatavo, kad, kai skelbimo apie pirkimą poveikis išnyksta prieš pateikiant pagrįstą nuomonę, ieškinyje nurodytas įsipareigojimų neįvykdymas pasibaigia suėjus pagrįstoje nuomonėje nurodytam terminui, todėl Komisijos ieškinį reikia atmesti kaip nepriimtiną(15).
57. Vis dėlto Teisingumo Teismas išdėstytus motyvus grindė aplinkybe, kad „Komisija laiku nesiėmė veiksmų ir netaikė jos kompetencijai priklausančių procedūrų tam, kad būtų išvengta, jog įsipareigojimų neįvykdymas sukeltų padarinių, ir net nenurodė egzistuojančių aplinkybių, kurios nebūtų leidusios užbaigti [SESV 258] straipsnyje numatytos ikiteisminės procedūros, kol pažeidimas nebuvo nutrauktas“(16). Toje byloje Teisingumo Teismas „iš esmės vadovavosi“(17) generalinio advokato C. O. Lenz išvada, kad taisyklė(18) turi išimčių „sezoninių pažeidimų atveju <…>, jeigu dėl jos tikslo ir teisinio pobūdžio įsipareigojimų neįvykdymas yra laikinas (kaip, atsižvelgiant į sezoną, nustatyti importo ar eksporto apribojimai siekiant apsaugoti nacionalinius ūkio subjektus) ir dėl šios priežasties procedūra iki ieškinio dėl įsipareigojimų neįvykdymo pareiškimo vien laiko atžvilgiu yra sudėtingesnė ar net neįmanoma“(19).
58. Sakyčiau, šis aspektas turėjo didžiausią reikšmę Teisingumo Teismo motyvams: kadangi Komisija nesiėmė veiksmų, kai galėjo jų imtis, ir nenurodė tinkamo tokio neveikimo pateisinimo, jai neturėtų būti leidžiama vėliau pradėti procedūros dėl įsipareigojimų neįvykdymo prieš valstybę narę, jeigu tariamo pažeidimo nebeliko.
59. Todėl Teisingumo Teismas jurisprudencijoje taiko du (kumuliacinius) kriterijus: pirma, kad ieškinys būtų nepriimtinas, suėjus pagrįstoje nuomonėje nurodytam terminui pažeidimas turi būti išnykęs, antra, Komisija turi turėti galimybę imtis veiksmų, kad užkirstų kelią tariamo įsipareigojimų neįvykdymo pasekmėms. Jeigu kuri nors iš šių sąlygų neįvykdyta, ieškinys negali būti nepriimtinas.
60. Jeigu šiuos kriterijus taikytume šiai bylai, būtų galima padaryti išvadą, kad Komisijos ieškinys priimtinas, nes Komisija negalėjo užkirsti kelio Vokietijai padaryti tariamą pažeidimą(20).
61. Be to, kaip aiškiai nurodo generalinis advokatas P. Mengozzi, nors Komisija iš esmės neturi suinteresuotumo pareikšti ieškinį dėl įsipareigojimų neįvykdymo, kuris yra pašalintas, „tai neturėtų atimti galimybės pareikšti ieškinį dėl trumpalaikio įsipareigojimų neįvykdymo, kurio atžvilgiu, net veikdama greitai, Komisija neturėtų pakankamai laiko tinkamai atlikti ikiteisminę procedūrą iki pažeidimų pašalinimo“(21). Be to, manau, kad generalinis advokatas L. A. Geelhoed pagrįstai nepritaria itin griežtam priimtinumo aiškinimui ir teigia, jog „galų gale tai reikštų, kad ateityje nebūtų galima pareikšti ieškinio pagal [SESV 258 straipsnį] dėl [ES] teisės pažeidimų, kurie yra nutraukti ir negrįžtami. Taip būtų sudarytos sąlygos sistemingiems pažeidimams.“(22)
62. Mano siūlomas požiūris visiškai atitinka Teisingumo Teismo ankstyvąją jurisprudenciją dėl ieškinių dėl pažeidimo priimtinumo. Iš tiesų jau 1973 m. Teisingumo Teismas siekė užbėgti už akių rizikingiems valstybės narės argumentams dėl priimtinumo ir nurodė, kad „atsakovui bet kuriuo atveju negalima leisti remtis jau įvykusiu veiksmu, kurį jis pats ir atliko, ir taip išvengti teismo proceso“(23). Nemanau, kad būtina detaliau aptarti šio teiginio reikšmę nagrinėjamai bylai.
c) Komisija neturi atskirai įrodyti „konkretaus suinteresuotumo“
63. Galiausiai reikėtų pridurti, kad atsižvelgiant į SESV 258 straipsnį iš Komisijos nereikalaujama įrodyti konkretaus suinteresuotumo pareikšti ieškinį(24). Iš tiesų, kai Komisija įgyvendina SESV 258 straipsnyje nurodytas teises, ji neturi įrodyti konkretaus suinteresuotumo pareikšti ieškinį. Atsižvelgiant į Komisijos, kaip Sutarčių sergėtojos, vaidmenį, ji vienintelė turi kompetenciją nuspręsti, ar reikėtų pareikšti ieškinį valstybei narei dėl įsipareigojimų neįvykdymo, ir nustatyti atitinkamai valstybei narei priskirtiną veiką arba neveikimą, dėl kurio turėtų būti pareikštas toks ieškinys(25).
d) SESV 258 straipsnio negalima aiškinti siaurai
64. Dėl Vokietijos vyriausybės nurodyto bendresnio ir esminio pobūdžio argumento, kad SESV 258 straipsnis, kuris yra procesinė nuostata, turėtų būti taikomas siaurai, kad būtų užtikrintas kuo didesnis teisinis saugumas, pakanka pasakyti tiek, kad Teisingumo Teismo jurisprudencijoje toks principas niekur nenurodytas(26).
65. Kaip tik priešingai. Jeigu neminėtume Teisingumo Teismo liberalios jurisprudencijos dėl prašymų priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo(27), Teisingumo Teismas elgiasi teisingai, kai nevengia Sutarties procesinių nuostatų aiškinti praeter legem (švelniai tariant), siekdamas laikytis teisinės valstybės principo, kuriuo grindžiama ES teisės sistema(28), arba institucinės pusiausvyros principo(29). Kalbant apie Sprendimą Unión de Pequeños Agricultores / Taryba, kuriuo Vokietijos vyriausybė konkrečiai remiasi argumentuodama, pažymėtina, kad jame Teisingumo Teismas tikrai pasirinko neaiškinti SESV 263 straipsnio ketvirtos pastraipos pernelyg plačiai. Tačiau ta byla, kitaip nei ši, susijusi su konkretaus suinteresuotumo, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnį, sąvoka ir joje kalbama apie ES institucijų priimtų priemonių teisėtumo kontrolę. Jeigu Teisingumo Teismas būtų sušvelninęs tuos kriterijus ir pakeitęs savo jurisprudenciją, tai būtų paveikę visą teisių gynimo priemonių sistemą ES teisės sistemoje, taip pat SESV 263 straipsnyje nurodytų ieškinių dėl panaikinimo ir SESV 267 straipsnyje nurodytos prašymų priimti prejudicinį sprendimą pateikimo procedūros santykį ir sąveiką, todėl Teisingumo Teismas nurodė galimybę pakeisti Sutartis pagal ESS 48 straipsnį(30).
66. Apibendrinant galima teigti, kad todėl šis ieškinys yra priimtinas.
B. Ieškinio esmė
1. Sprendimo 2014/699 pažeidimas
a) Šalių argumentai
1) Komisija
67. Komisija teigia, kad Vokietijos Federacinė Respublika pažeidė Sprendimą 2014/699, nes per OTIF Peržiūros komiteto 25-ąją sesiją ji balsavo priešingai, nei numatyta šiame sprendime įtvirtintoje Europos Sąjungos pozicijoje dėl Peržiūros komiteto darbotvarkės 4 ir 7 punktų, ir viešai prieštaravo Europos Sąjungos teisei balsuoti.
68. Komisija nurodo, kad pagal SESV 288 straipsnio ketvirtą pastraipą Sprendimas 2014/699 yra privalomas visas tiek Europos Sąjungos institucijoms, tiek valstybėms narėms. Komisija priduria, kad aplinkybė, jog Vokietijos Federacinė Respublika Taryboje balsavo prieš šį sprendimą ir pareiškė Teisingumo Teismui ieškinį dėl to paties sprendimo panaikinimo, neturi įtakos šio sprendimo privalomam pobūdžiui ir iš jo valstybėms narėms kylančioms pareigoms.
69. Iš tiesų, atsižvelgiant į Teisingumo Teismo jurisprudenciją, atrodytų, kad valstybės narės negali pačios imtis taisomųjų arba apsaugos priemonių, siekdamos neleisti ginčijamą aktą priėmusiai institucijai nepaisyti ES teisės. Taigi, kol Teisingumo Teismas nėra panaikinęs Sprendimo 2014/699 arba sustabdęs jo vykdymo, Vokietijos Federacinė Respublika turi jo laikytis. Priešingu atveju kiltų grėsmė nuosekliam ir vienodam ES teisės taikymui – pagrindiniam ES sistemos požymiui.
70. Be to, Komisija mano, kad Vokietijos Federacinei Respublikai nebuvo neįmanoma arba netikslinga prašyti taikyti laikinąsias priemones. Komisija pabrėžia, kad Sutartyje nustatyta išsami teisių gynybos priemonių sistema, kuri, kaip rodo SESV 278 ir 279 straipsniai, leidžia spręsti klausimus nenumatytais atvejais. Dėl to kilę tos valstybės narės nurodyti ir panašūs sunkumai neleidžia valstybėms narėms veikti vienašališkai, pažeidžiant ES teisę.
71. Šiuo klausimu Komisija taip pat pažymi, kad Vokietijos Federacinei Respublikai buvo suteikta galimybė laiku prašyti taikyti laikinąsias priemones. Dėl to Komisija primena, kad pačiais OTIF Peržiūros komiteto sprendimais nebuvo sukurtos teisės nuostatos, taikytinos nuo jų priėmimo dienos; dar reikėjo atlikti papildomų veiksmų, kad šie pakeitimai įsigaliotų. Tačiau laikotarpiu nuo aptariamų OTIF Peržiūros komiteto sprendimų priėmimo dienos iki pakeitimų įsigaliojimo Vokietijos Federacinei Respublikai galėjo būti nustatytos laikinosios priemonės. Pirma, dėl COTIF 12 straipsnio pakeitimo iš COTIF 33 straipsnio 2 dalies ir 4 dalies a punkto išplaukia, kad šį pakeitimą dar turėjo galutinai priimti OTIF Generalinė Asamblėja, kuri posėdžiavo tik 2015 m. rugsėjo 30 d. Antra, kalbant apie D priedo (CUV) 2 ir 9 straipsnių pakeitimus, pasakytina, kad šie pakeitimai nebūtų įsigalioję iš karto pagal COTIF 35 straipsnio 3 ir 4 dalis. Todėl, jeigu Teisingumo Teismas būtų nurodęs sustabdyti Sprendimo 2014/699 vykdymą, Europos Sąjunga būtų galėjusi pareikšti OTIF prieštaravimą per keturis mėnesius nuo aptariamų pakeitimų priėmimo dienos.
2) Vokietijos Federacinė Respublika
72. Vokietijos Federacinė Respublika nurodo, kad ieškinys neatitinka pakankamai aiškios formuluotės reikalavimo, nes Komisija išvadose nenurodė mananti, kad valstybė narė atsako tik už pareigų, susijusių su OTIF Peržiūros komiteto 25-osios sesijos darbotvarkės 4 ir 7 punktais, neįvykdymą. Ši valstybė narė nurodo, kad Komisija tai paaiškino tik trumpame dublike.
73. Be to, Vokietijos Federacinė Respublika teigia, kad dėl tariamų didelių trūkumų aptariamas sprendimas yra neegzistuojantis aktas(31) – šį klausimą Teisingumo Teismas turėtų išnagrinėti ex officio.
74. Vokietijos Federacinė Respublika pripažįsta nesilaikiusi Sprendimo 2014/699, kiek šiame sprendime nurodyta, kad Europos Sąjunga naudojasi balsavimo teise dėl OTIF Peržiūros komiteto 25-osios sesijos darbotvarkės 5, 7 ir 12 punktų. Tačiau ji mano, kad prieš ją negalima remtis atitinkamomis to sprendimo nuostatomis, nes jos yra neteisėtos dėl priežasčių, kurios jau buvo nurodytos byloje, kurioje priimtas 2017 m. gruodžio 5 d. Sprendimas Vokietija / Taryba (C‑600/14, EU:C:2017:935)(32).
75. Kalbėdama apie tai, ši valstybė narė nurodo turinti teisę šioje byloje dėl įsipareigojimų neįvykdymo pagal SESV 277 straipsnį pareikšti to sprendimo neteisėtumu grindžiamą prieštaravimą. Šioje byloje Komisija teigia, kad Vokietijos Federacinė Respublika pažeidė ne valstybėms narėms skirtą direktyvą arba sprendimą, kurių neteisėtumu valstybės narės pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją negali remtis gindamosi nuo ieškinių dėl įsipareigojimų neįvykdymo, grindžiamų tokio akto nesilaikymu, o bendro pobūdžio sprendimą, apie kurį pagal SESV 297 straipsnio 2 dalies trečią pastraipą nebuvo pranešta tiems, kam jis adresuotas. Vokietijos Federacinė Respublika priduria, kad SESV 277 straipsnyje žodžiai „teismo proceso, kuriame ginčijamas <…> visuotinai taikomas aktas“ apima atvejus, kai visuotinai taikomo akto teisėtumas ginčijamas per procedūrą dėl įsipareigojimų neįvykdymo.
76. Vokietijos Federacinė Respublika teigia, kad ji gali papildomai remtis Sprendimo 2014/699 neteisėtumu šioje byloje dėl to sprendimo nesilaikymo, visų pirma atsižvelgdama į aplinkybę, kad jai buvo faktiškai neįmanoma gauti teisminę apsaugą nuo to sprendimo iki OTIF Peržiūros komiteto 25-osios sesijos pradžios. Be to, kadangi Europos Sąjunga procedūrą, per kurią buvo priimtas Sprendimas 2014/699, surengė taip, kad Vokietijos Federacinė Respublika negalėtų pasinaudoti teismine apsauga nuo to sprendimo, jeigu iš šios valstybės narės būtų atimta galimybė šioje byloje papildomai remtis to sprendimo neteisėtumu, tai prieštarautų principui nemo turpitudinem suam allegans auditur. Be to, ši valstybė narė nurodo, kad prašymas po OTIF Peržiūros komiteto 25-osios sesijos nustatyti, kaip pasiūlė Komisija, Teisingumo Teismo laikinąją priemonę, kuri priverstų Tarybą išreikšti prieštaravimą pagal COTIF 35 straipsnį dėl per tą sesiją priimtų sprendimų, būtų buvęs nepriimtinas. Bet kuriuo atveju Vokietijos Federacinė Respublika siekė ne užkirsti kelią ginčijamų pakeitimų priėmimui, o veikiau išsiaiškinti kompetencijos klausimą.
77. Šiaip ar taip, Vokietijos Federacinė Respublika dėl COTIF 12 straipsnio pakeitimo, kuris yra OTIF Peržiūros komiteto darbotvarkės 4 punkto dalykas, nurodo, kad ji nepažeidė Sprendimo 2014/699, nes tame sprendime nurodyta, kad valstybėms narėms suteikta balsavimo teisė ir kad jame tik apibrėžta „rekomenduojama suderinta pozicija“. Ši valstybė narė primena, kad pagal SESV 288 straipsnio penktą pastraipą rekomendacija neturi privalomosios galios. Dėl D priedo (CUV) 2 ir 9 straipsnių pakeitimų, kurie yra OTIF Peržiūros komiteto darbotvarkės 7 punkto dalykas, Vokietijos Federacinė Respublika teigia, kad, nors Sprendime 2014/699 nurodyta, kad Europos Sąjunga naudojasi balsavimo teisėmis, ji galėjo tik nustatyti rekomendacijas dėl pozicijos, kurios neturi privalomosios galios.
78. Per posėdį Vokietijos Federacinė Respublika oficialiai atsisakė neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo pagal SESV 277 straipsnį.
b) Analizė
79. Dėl Vokietijos Federacinės Respublikos išdėstytos kritikos dėl Komisijos pastabų tikslumo manau, kad, atsižvelgiant į Komisijos pastabas, akivaizdu, jog Vokietijos Federacinė Respublika išreiškė skirtingą požiūrį ir balsavo prieš Europos Sąjungos poziciją, kaip ji apibrėžta Sprendime 2014/699, tik dėl OTIF Peržiūros komiteto 25-osios sesijos darbotvarkės 4 ir 7 punktų. Be to, Komisija išdėstytose pastabose nurodė tik Sprendimo 2014/699 1 straipsnį ir priedą, kiek šis priedas susijęs su COTIF pakeitimais, kurie yra OTIF Peržiūros komiteto 25‑osios sesijos darbotvarkės 4 ir 7 punktų dalykas. Todėl manau, kad, nepaisant Komisijos pareikštame ieškinyje išdėstytų reikalavimų bendro pobūdžio formuluočių, kuriose daroma nuoroda į visą Sprendimą 2014/699, neaiškumų dėl tariamo pažeidimo apimties kilti negali.
80. Be to, nagrinėjamas atvejis nesusijęs su neegzistuojančiu aktu(33).
81. Be to, kad Sprendime 2014/699 daromos nuorodos į „rekomenduojamą suderintą poziciją“ negali būti pagrįstai aiškinamos taip, kad pagal jas valstybei narei leidžiama nukrypti nuo Europos Sąjungos pozicijos, reikia nurodyti ir tai, kad, jeigu Teisingumo Teismas būtų nustatęs, kad sprendime yra loginių trūkumų, dėl kurių šis aktas tapo neegzistuojančiu, jis turbūt būtų tai nurodęs jau 2017 m. gruodžio 5 d. Sprendime Vokietija / Taryba (C‑600/14, EU:C:2017:935).
82. Kiek tai susiję su įsipareigojimų neįvykdymu, atsižvelgiant į aplinkybę, kad Vokietijos Federacinė Respublika neneigia Komisijos išdėstytų aplinkybių ir kad ji, be to, atsisakė neteisėtumu grindžiamo prieštaravimo, galima apsiriboti gana trumpa analize.
83. OTIF Peržiūros komiteto 25‑osios sesijos protokolas abejonių nekelia: Vokietijos Federacinė Respublika išreiškė savo požiūrį dėl OTIF Peržiūros komiteto darbotvarkės 4 ir 7 punktų ir balsavo prieš Europos Sąjungos poziciją, apibrėžtą Sprendime 2014/699. Dėl šios darbotvarkės 7 punkto Vokietijos Federacinė Respublika balsavimo teise dėl šio konkretaus punkto taip pat pasinaudojo priešingai, nei buvo nurodyta aptariamame sprendime.
84. Be to, Teisingumo Teismas yra išaiškinęs, kad Europos Sąjunga turėjo kompetenciją priimti tą sprendimą. Tačiau dėl to šioje byloje nesiginčijama. Priėmus Sprendimą 2014/699, Vokietija privalėjo jo laikytis ir jį įgyvendinti. Teisinės valstybės principu grindžiamoje Europos Sąjungoje institucijų aktams taikoma teisėtumo prezumpcija. Yra nustatytos procedūros tokių priemonių teisėtumui patikrinti. Šiomis aplinkybėmis Vokietija gali ginčyti bet kurį aktą pagal SESV 263 straipsnio 1 dalį ir jai nebūtina įrodyti suinteresuotumo. Tokiu atveju gali būti tikimasi, kad valstybė „sukąs dantis“ ir laikysis sprendimo – nepaisant to, ar, tos valstybės narės manymu, tai yra priimtina. Ko valstybė narė negali daryti – tai perimti teisės į savo rankas. Vienašališkai imtis kokios nors priemonės negalima. Šiuo klausimu yra suformuota ilgametė jurisprudencija, pagal kurią valstybė narė negali vienašališkai imtis gynybos ar taisomųjų priemonių, skirtų institucijos padarytam (tariamam) ES teisės taisyklių pažeidimui ištaisyti(34). Todėl Vokietijos Federacinės Respublikos veiksmai prieštaravo Sprendimui 2014/699 ir ji pažeidė šio sprendimo sąlygas.
2. ESS 4 straipsnio 3 dalies pažeidimas
a) Šalių argumentai
85. Komisija teigia, kad aplinkybė, jog Vokietijos Federacinė Respublika per OTIF Peržiūros komiteto 25-ąją sesiją balsavo prieš Europos Sąjungos poziciją, atsiribojo nuo Europos Sąjungos balsavimo ir paprašė leisti jai pasinaudoti balsavimo teise, kai ta teisė buvo suteikta Europos Sąjungai, sukėlė sumaištį dėl balsavimo rezultatų ir pakenkė Europos Sąjungos patikimumui bei reputacijai, jos tarptautinio atstovavimo vienybei ir įvaizdžiui apskritai. Todėl tokiais veiksmais buvo pažeistas ESS 4 straipsnio 3 dalyje nurodytas lojalaus bendradarbiavimo principas.
86. Vokietijos Federacinė Respublika mano, kad Komisija neįrodė, nei to, kad iš tiesų buvo padaryta žalos Europos Sąjungos patikimumui ir reputacijai, nei aplinkybės, kad tokią žalą sukėlė jos veiksmai. Priešingai, ji mano, kad naujų iššūkių OTIF kilo dėl Europos Sąjungos įstojimo į OTIF, o sumaištis balsuojant OTIF Peržiūros komiteto 25‑ojoje sesijoje kilo dėl skuboto ES institucijų pasirengimo šiai sesijai.
b) Analizė
87. ESS 4 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad, vadovaudamosi lojalaus bendradarbiavimo principu, Sąjunga ir valstybės narės turi gerbti viena kitą ir viena kitai padėti vykdydamos iš Sutarčių kylančias užduotis. Kad užtikrintų pagal Sutartis ar Sąjungos institucijų aktus atsirandančių pareigų vykdymą, valstybės narės turi imtis bet kurių reikiamų bendrų ar specialių priemonių. Valstybės narės turi padėti Sąjungai įgyvendinti jos užduotis ir nesiima jokių priemonių, kurios gali trukdyti siekti Sąjungos tikslų.
88. Ši nuostata, kuri yra svarbiausia ES teisės sistemai, kuria siekiama užtikrinti Europos Sąjungos veikimą(35), kuri buvo apibūdinta kaip įkūnijanti „viso Europos integracijos projekto neatskiriamą pagrindinį tikslą“(36) ir kuri pabrėžia Europos Sąjungos ir jos valstybių narių bendradarbiavimo abipusį pobūdį, yra bendroji nuostata, konkrečiai išreikšta įvairiose kitose Sutarties nuostatose(37).
89. Bet kuris ES teisės pažeidimas, kaip antai Sprendimo 2014/699 pažeidimas, reiškia ir ES bei jos valstybių narių lojalaus bendradarbiavimo principo pažeidimą(38), tačiau paprastai ESS 4 straipsnio 3 dalis lieka atokiau nuo tokio konkretaus pažeidimo ir pati savaime neturi teisinio poveikio. Todėl ji daugeliu atvejų yra deklaratyvaus pobūdžio. Pavyzdžiui, Teisingumo Teismas akivaizdžiai vengia analizuoti šį principą bylose dėl įsipareigojimų neįvykdymo, susijusiose su direktyvų neperkėlimu į nacionalinę teisę, kai yra nustatytas su neperkėlimu susijęs pažeidimas, nes mano, kad „nėra reikalo“ to daryti(39).
90. Vis dėlto yra atvejų, kai ESS 4 straipsnio 3 dalis yra savarankiškas įsipareigojimų pagrindas(40).
91. Galimybių taip individualiai taikyti ESS 4 straipsnio 3 dalį iš dalies yra todėl, kad aptariamas klausimas priklauso ES išorės santykių sričiai.
92. Mišrių susitarimų srityje(41) Teisingumo Teismas, be kita ko, ne kartą yra pabrėžęs, jog paaiškėjus, kad susitarimo ar konvencijos dalykas iš dalies priklauso Europos Sąjungos kompetencijai ir iš dalies valstybių narių kompetencijai, svarbu užtikrinti glaudų valstybių narių ir ES institucijų bendradarbiavimą tiek vykstant deryboms ir prisiimant įsipareigojimus, tiek juos vykdant. Tokia bendradarbiavimo pareiga kyla iš vieningo atstovavimo Europos Sąjungai tarptautiniu lygmeniu reikalavimo(42).
93. Sakyčiau, kad šis teiginys(43) būtų toks pat teisingas ir sukeitus vietomis priežastį bei pasekmę ir vienybės reikalavimą laikant išplaukiančiu iš pareigos bendradarbiauti(44).
94. Be to, Teisingumo Teismas yra konstatavęs, kad Tarybos ir Komisijos susitarimas dėl balsavimo tarptautinėje organizacijoje (Jungtinių Tautų maisto ir žemės ūkio organizacija (FAO)) yra įvykdytos Europos Sąjungos ir valstybių narių bendradarbiavimo pareigos toje tarptautinėje organizacijoje išraiška(45).
95. Nors nė vienoje iš šių bylų nekilo grėsmė būtent Europos Sąjungos patikimumui ir reputacijai tarptautinėje arenoje, ši jurisprudencija aiškiai rodo, kad lojalaus bendradarbiavimo principas ypač svarbus išorės santykių srityje ir kad jis konkrečiai taikomas, kai įgyvendinamos balsavimo teisės pasidalijamosios kompetencijos srityje(46).
96. Todėl sakyčiau, kad viskas, ką Teisingumo Teismas turi padaryti šioje byloje, tai perkelti šio klausimo analizę vienu žingsniu į priekį. Jis turėtų išaiškinti, kad Europos Sąjungos reputacija ir patikimumas tarptautinėje arenoje yra ESS 4 straipsnio 3 dalimi saugomas atskiras teisinis interesas, kuris nagrinėjamu atveju peržengia Sprendimo 2014/699 teksto ir tikslo ribas.
97. Šio sprendimo nesilaikymas ir akivaizdus nepritarimo šio sprendimo turiniui demonstravimas kenkia ES reputacijai tarptautiniu lygmeniu. Taip sudaromas įspūdis, kad Europos Sąjunga neveikia pakankamai efektyviai kaip vienetas ruošdamasi tarptautinės organizacijos posėdžiui.
98. Be to, kaip teisingai nurodo Komisija, vien aplinkybė, kad Vokietijos Federacinės Respublikos balsas neturėjo įtakos sesijos rezultatui, šios išvados nekeičia.
V. Išvada
99. Todėl remdamasis tuo, kas išdėstyta, manau, kad Teisingumo Teismas turėtų:
– pripažinti, kad Vokietijos Federacinė Respublika neįvykdė įsipareigojimų pagal 2014 m. birželio 24 d. Tarybos sprendimą 2014/699/ES dėl pozicijos, kurios turi būti laikomasi Europos Sąjungos vardu OTIF Peržiūros komiteto 25-ojoje sesijoje dėl tam tikrų Tarptautinio vežimo geležinkeliais sutarties (COTIF) ir jos priedų pakeitimų, ir ESS 4 straipsnio 3 dalį, nes Tarptautinio vežimo geležinkeliais tarpvyriausybinės organizacijos (OTIF) Peržiūros komiteto 25-ojoje sesijoje balsavo priešingai, nei numatyta šiame sprendime įtvirtintoje pozicijoje, ir viešai prieštaravo šiai pozicijai ir joje nurodytam Europos Sąjungos balsavimo teisių įgyvendinimui,
– priteisti iš Vokietijos Federacinės Respublikos bylinėjimosi išlaidas.