OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MACIEJA SZPUNARA
przedstawiona w dniu 9 stycznia 2019 r.(1)
Sprawa C‑620/16
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Federalnej Niemiec
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Decyzja Rady 2014/699/UE – Zasada lojalnej współpracy – Artykuł 4 ust. 3 TUE – Dopuszczalność – Postępowanie w przeszłości – Odmowa głosowania przez Republikę Federalną Niemiec zgodnie z decyzją Rady podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF
I. Wprowadzenie
1. Zarówno Unia Europejska, jak i dwadzieścia sześć państw członkowskich są stronami Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami z dnia 9 maja 1980 r., zmienionej protokołem wileńskim z dnia 3 czerwca 1999 r. (zwanej dalej „COTIF”), którą zarządza Międzyrządowa Organizacja Międzynarodowych Przewozów Kolejami (OTIF), będąca międzynarodową organizacją z siedzibą w Bernie. Z myślą o przygotowaniu do posiedzenia tej organizacji w dniu 24 czerwca 2014 r. Rada przyjęła decyzję 2014/699/UE(2), w której dokonała podziału kompetencji między Unię Europejską a jej państwa członkowskie w zakresie wykonywania praw głosu podczas wspomnianego posiedzenia.
2. Zdarzenia, które nastąpiły później, doprowadziły do wszczęcia dwóch postępowań przed Trybunałem: po pierwsze, postępowania o stwierdzenie nieważności wszczętego z inicjatywy Republiki Federalnej Niemiec przeciwko Radzie, zasadniczo w oparciu o twierdzenie, że Unia nie miała kompetencji, by przyjąć taką decyzję (skargę tę Trybunał oddalił wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. wydanym w sprawie Niemcy przeciwko Radzie)(3); po drugie – postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego przez Komisję przeciwko Republice Federalnej Niemiec, które stanowi przedmiot niniejszej sprawy.
3. W skardze wniesionej na podstawie art. 258 TFUE Komisja zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Federalna Niemiec nie wypełniła zobowiązań wynikających z decyzji 2014/699 oraz z art. 4 ust. 3 TUE poprzez głosowanie niezgodnie z tą decyzją oraz publiczne wyrażenie dezaprobaty w odniesieniu do treści tej decyzji w trakcie posiedzenia.
4. Sprawa ta dotyczy fundamentalnego pytania o dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w sytuacji, gdy zarzucane niewłaściwe postępowanie miało miejsce w przeszłości, a jego skutki prawne zostały rzekomo wyczerpane. W tym względzie Trybunał uzyskał możliwość dalszego doprecyzowania własnego orzecznictwa w przedmiocie dopuszczalności postępowań w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
5. Co więcej, co do istoty niniejsza sprawa ilustruje, jak ważna jest zasada lojalnej współpracy określona w art. 4 ust. 3 TUE w kontekście relacji zewnętrznych Unii Europejskiej, w szczególności w sytuacjach, gdy zasada ta wywołuje skutki prawne odrębne względem tych przewidzianych w prawie wtórnym. W odniesieniu do tej kwestii niniejsze postępowanie pokazuje, że – jak zauważono w literaturze prawniczej – w praktyce nie zawsze można w łatwy sposób „wyodrębnić” zasadę kompetencji powierzonych(4) od innych zasad, takich jak stosowanie obowiązku lojalnej współpracy określonego w art. 4 ust. 3 TUE(5).
6. Moja ocena niniejszej sprawy prowadzi do zaproponowania Trybunałowi, by stwierdził, że skarga Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest zarówno dopuszczalna, jak i zasadna co do istoty.
II. Ramy prawne
A. Prawo międzynarodowe
1. Konwencja COTIF
7. Konwencja COTIF weszła w życie w dniu 1 lipca 2006 r. Czterdzieści dziewięć państw, w tym wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, z wyłączeniem Republiki Cypryjskiej i Republiki Malty, które są stronami konwencji COTIF, tworzy OTIF. Unia Europejska przystąpiła do konwencji COTIF ze skutkiem od dnia 1 lipca 2011 r.
8. Zgodnie z art. 2 § 1 COTIF celem OTIF jest wszechstronne promowanie, usprawnianie i ułatwianie międzynarodowej komunikacji kolejowej, w szczególności poprzez ustanowienie jednolitych systemów prawnych w różnych dziedzinach prawa dotyczącego międzynarodowej komunikacji kolejowej.
9. Komisja Rewizyjna OTIF składa się co do zasady ze wszystkich stron COTIF. Zgodnie z art. 17 § 1 lit. a) i b) COTIF Komisja Rewizyjna OTIF postanawia w granicach swoich kompetencji o propozycjach zmierzających do zmiany COTIF, a ponadto rozpatruje wnioski, które mają być przedłożone do decyzji Zgromadzeniu Ogólnemu OTIF. Odpowiednie kompetencje tych dwóch organów OTIF w zakresie zmiany COTIF określono w art. 33 tej konwencji.
10. W tytule VI COTIF, zatytułowanym „Zmiana [COTIF]”, art. 33, zatytułowany „Kompetencje”, stanowi:
„[…]
§ 2 Zgromadzenie ogólne postanawia w sprawie propozycji zmian Konwencji w przypadkach nie wymienionych w § 4 do 6.
[…]
§ 4 Z zastrzeżeniem decyzji Zgromadzenia Ogólnego w myśl § 3 pierwsze zdanie, Komisja Rewizyjna rozstrzyga o propozycjach zmian przepisów mających na celu zmianę:
a) art. 9 i art. 27 § 2 do 5;
[…]
d) przepisów ujednoliconych CUV, z wyjątkiem art. 1, 4, 5 i art. 7 do 12;
[…]”.
11. Zgodnie z art. 35 COTIF („Postanowienia komisji”):
„§ 1. Sekretarz Generalny powiadamia państwa członkowskie o zmianach Konwencji przyjętych przez komisje.
§ 2. Zmiany dotyczące postanowień samej Konwencji, przyjęte przez Komisję Rewizyjną, wchodzą w życie dla wszystkich państw członkowskich pierwszego dnia dwunastego miesiąca, licząc od miesiąca, w którym Sekretarz Generalny powiadomił o nich państwa członkowskie. Państwa członkowskie mogą złożyć sprzeciw w ciągu czterech miesięcy, licząc od daty powiadomienia. W przypadku sprzeciwu jednej czwartej państw członkowskich zmiana ta nie wchodzi w życie. Jeżeli państwo członkowskie złoży sprzeciw wobec decyzji Komisji Rewizyjnej w terminie czterech miesięcy oraz wypowie Konwencję, wypowiedzenie wchodzi w życie w dniu ustalonym dla wejścia w życie tej decyzji.
§ 3 Zmiany dotyczące postanowień załączników do Konwencji, przyjęte przez Komisję Rewizyjną, wchodzą w życie dla wszystkich państw członkowskich pierwszego dnia dwunastego miesiąca, licząc od miesiąca, w którym Sekretarz Generalny powiadomił o nich państwa członkowskie. Zmiany przyjęte przez Komisję Ekspertów RID lub Komisję Ekspertów Technicznych wchodzą w życie dla wszystkich państw członkowskich pierwszego dnia szóstego miesiąca, licząc od miesiąca, w którym Sekretarz Generalny powiadomił o nich państwa członkowskie.
§ 4 Państwa członkowskie mogą składać sprzeciwy w ciągu czterech miesięcy, licząc od dnia powiadomienia, o którym mowa w § 3. W przypadku sprzeciwu jednej czwartej państw członkowskich zmiana nie wchodzi w życie. Stosowanie danego załącznika w przewozach z i między państwami członkowskimi, które we właściwym czasie złożyły sprzeciw wobec decyzji, zawiesza się w całości od dnia wejścia w życie decyzji. Jednakże w przypadku złożenia sprzeciwu dotyczącego zatwierdzenia norm technicznych lub przyjęcia ujednoliconych przepisów technicznych zawiesza się jedynie ich stosowanie w przewozach z i między tymi państwami członkowskimi od dnia wejścia w życie decyzji, niniejsze postanowienia stosuje się odpowiednio do sprzeciwów złożonych do części decyzji.
[…]”.
12. Z art. 38 § 2 COTIF wynika, że Unia Europejska jako organizacja regionalna, która przystąpiła do COTIF, może wykonywać prawa, którymi dysponują jej członkowie na podstawie konwencji, w takim zakresie w jakim wynikają one z jej kompetencji. W art. 38 § 3 wskazano, że w celu wykonywania prawa głosu oraz prawa sprzeciwu, o których mowa w art. 35 § 2 i 4, organizacja regionalna dysponuje liczbą głosów równą liczbie swoich członków będących jednocześnie członkami OTIF. Ci ostatni mogą wykonywać swoje prawa, a w szczególności prawo głosu, tylko w zakresie dopuszczonym w § 2.
2. Umowa w sprawie przystąpienia
13. Umowa między Unią Europejską a [OTIF] w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do [COTIF] z dnia 9 maja 1980 r., zmienionej protokołem wileńskim z dnia 3 czerwca 1999 r. (Dz.U. 2013, L 51, s. 8, zwana dalej „umową w sprawie przystąpienia”), podpisana w dniu 23 czerwca 2011 r. w Bernie, weszła w życie, zgodnie z jej art. 9, w dniu 1 lipca 2011 r.
14. Artykuł 6 tej umowy stanowi:
„1. W przypadku decyzji dotyczących obszarów, w których Unia ma wyłączne kompetencje, Unia wykonuje prawo głosu swoich państw członkowskich w ramach [COTIF].
2. W przypadku decyzji dotyczących obszarów, w których Unia dzieli kompetencje z państwami członkowskimi, głosuje Unia lub jej państwa członkowskie.
3. Z zastrzeżeniem art. 26 § 7 [COTIF] Unia dysponuje liczbą głosów równą liczbie głosów jej państw członkowskich będących również stronami [COTIF]. Jeżeli Unia głosuje, jej państwa członkowskie nie głosują.
4. Unia informuje indywidualnie dla każdego przypadku pozostałe strony konwencji, jeżeli w odniesieniu do różnych punktów porządku obrad Zgromadzenia Ogólnego i innych obradujących organów będzie wykonywać prawo głosu przewidziane w ust. 1–3. Obowiązek ten ma zastosowanie również wtedy, gdy decyzje są podejmowane korespondencyjnie. Informacje takie należy przekazać Sekretarzowi Generalnemu OTIF z odpowiednim wyprzedzeniem, aby umożliwić ich rozesłanie wraz z dokumentami na posiedzenie lub decyzją, która ma zostać podjęta korespondencyjnie”.
B. Prawo Unii
15. Umowa w sprawie przystąpienia została zatwierdzona w imieniu Unii decyzją Rady 2013/103/UE(6).
16. Artykuł 5 tej decyzji stanowi, że „[u]stalenia wewnętrzne dotyczące przygotowań do posiedzeń OTIF oraz reprezentacji i głosowania na tych posiedzeniach przedstawiono w załączniku III do niniejszej decyzji”.
17. Załącznik III, zatytułowany „Ustalenia wewnętrzne dla Rady, państw członkowskich i Komisji dotyczące procedur w ramach OTIF”, stanowi:
„Pamiętając o wymogu reprezentowania przez Unię i jej państwa członkowskie jednolitego stanowiska na forum międzynarodowym zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej i z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w tym również na etapie wprowadzania w życie zobowiązań międzynarodowych, Rada, państwa członkowskie i Komisja będą stosować następujące ustalenia wewnętrzne:
1. Zakres
Niniejsze ustalenia wewnętrzne będą miały zastosowanie do wszelkich posiedzeń wszelkich organów ustanowionych w ramach OTIF. Jakiekolwiek odniesienie do »posiedzenia« w niniejszych ustaleniach rozumie się jako obejmujące odpowiednio także odniesienie do innych procedur, takich jak procedura pisemna.
2. Procedura koordynacji
2.1. W celu przygotowania posiedzeń OTIF, w tym między innymi posiedzeń Zgromadzenia Ogólnego, Komitetu Administracyjnego i innych komitetów, organizowane będą posiedzenia koordynacyjne:
– w Brukseli, w ramach właściwej grupy roboczej Rady (zwykle Grupy Roboczej ds. Transportu Lądowego), najwcześniej jak to możliwe przed posiedzeniem OTIF i z taką częstotliwością, jak będzie to konieczne, oraz, ponadto
– w miejscu obrad, na początku oraz, w razie konieczności, w trakcie i na zakończenie posiedzenia OTIF.
2.2. Na posiedzeniach koordynacyjnych będą uzgadniane stanowiska samej Unii lub, w stosownych przypadkach, stanowiska Unii i jej państw członkowskich. Stanowiska państw członkowskich odnoszące się do ich wyłącznych kompetencji mogą podlegać koordynacji na tych posiedzeniach, jeżeli uzgodnią tak państwa członkowskie.
2.3. Na posiedzeniach koordynacyjnych podejmowane będą decyzje w sprawie wykonywania obowiązków związanych z oświadczeniami i głosowaniem w odniesieniu do każdego punktu porządku obrad OTIF, w sprawie którego spodziewane jest oświadczenie lub głosowanie.
2.4. W celu przygotowania posiedzeń koordynacyjnych, o których mowa w pkt 2.1, w tym opracowania projektów oświadczeń i stanowisk, prowadzone będą w razie konieczności wstępne dyskusje na forum odpowiednich komitetów utworzonych na mocy stosownych przepisów unijnych dotyczących kolei, mianowicie na forum:
– Komitetu ds. Transportu Towarów Niebezpiecznych – w sprawach dotyczących dodatku C do konwencji; jeżeli sprawy te dotyczą interoperacyjności kolei lub wspólnego podejścia do bezpieczeństwa, wypracowanego na mocy dyrektywy 2004/49/WE, należy uwzględnić także Komitet ds. Interoperacyjności i Bezpieczeństwa Kolei,
– Komitetu ds. Rozwoju Kolei Unijnych – w sprawach dotyczących dodatków A, B, D lub E do konwencji oraz w sprawach systemów przepisów ujednoliconych opracowywanych przez OTIF,
– Komitetu ds. Interoperacyjności i Bezpieczeństwa Kolei – w sprawach dotyczących dodatków F lub G do konwencji.
2.5. Przed każdym posiedzeniem OTIF Komisja wskaże punkty porządku obrad podlegające koordynacji ze strony Unii oraz przygotuje projekty oświadczeń i stanowisk, które mają być omawiane na posiedzeniach koordynacyjnych.
2.6. Jeżeli Komisja i państwa członkowskie nie zdołają uzgodnić wspólnego stanowiska w ramach posiedzeń koordynacyjnych, między innymi ze względu na rozbieżne opinie co do podziału kompetencji, sprawa zostanie przekazana Komitetowi Stałych Przedstawicieli lub Radzie.
3. Składanie oświadczeń i głosowanie na posiedzeniach OTIF
3.1. W przypadku gdy dany punkt porządku obrad dotyczy spraw podlegających wyłącznym kompetencjom Unii, Komisja zabierze głos i będzie głosować w imieniu Unii. Po należytym skoordynowaniu stanowisk państwa członkowskie również mogą zabierać głos w celu poparcia lub rozwinięcia stanowiska Unii.
3.2. W przypadku gdy dany punkt porządku obrad dotyczy spraw podlegających wyłącznym kompetencjom krajowym, zabiorą głos i będą głosować państwa członkowskie.
3.3. W przypadku gdy dany punkt porządku obrad dotyczy spraw obejmujących elementy podlegające zarówno kompetencjom krajowym, jak i kompetencjom Unii, prezydencja i Komisja przedstawią wspólne stanowisko. Po należytym skoordynowaniu stanowisk państwa członkowskie mogą zabierać głos w celu poparcia lub rozwinięcia tego wspólnego stanowiska. Państwa członkowskie lub Komisja, odpowiednio, będą głosować w imieniu Unii i państw członkowskich zgodnie ze wspólnym stanowiskiem. Decyzję, kto będzie głosować, podejmuje się w świetle tego, czyje kompetencje przeważają (np. są to głównie kompetencje państw członkowskich lub głównie kompetencje Unii).
3.4. W przypadku gdy dany punkt porządku obrad dotyczy spraw obejmujących elementy podlegające zarówno kompetencjom krajowym, jak i kompetencjom Unii, a Komisja i państwa członkowskie nie zdołały uzgodnić wspólnego stanowiska, o którym mowa w pkt 2.6, państwa członkowskie mogą zabierać głos i głosować w sprawach podlegających wyraźnie ich kompetencjom.
3.5. W sprawach, w których Komisja i państwa członkowskie nie doszły do porozumienia co do podziału kompetencji, lub w przypadkach gdy nie jest możliwe osiągnięcie większości wymaganej do przyjęcia stanowiska Unii, zostaną podjęte maksymalne starania w celu wyjaśnienia sytuacji lub wypracowania stanowiska Unii. Do tego czasu, po należytym skoordynowaniu opinii, odpowiednio państwa członkowskie lub Komisja zostaną upoważnione do zabierania głosu, pod warunkiem że wyrażane przez nie stanowisko nie będzie przesądzać o przyszłym stanowisku Unii, będzie spójne z politykami Unii, poprzednimi stanowiskami Unii i zgodne z prawem unijnym.
3.6. Przedstawiciele państw członkowskich oraz Komisji mogą uczestniczyć w grupach roboczych OTIF przygotowujących posiedzenia komisji technicznych, a mianowicie komisji ekspertów do spraw przewozu towarów niebezpiecznych (RID) i komisji ekspertów technicznych (TEC). Uczestnicząc w tych grupach, przedstawiciele państw członkowskich i Komisji mogą przedstawiać uwagi na tematy techniczne oraz brać aktywny udział w technicznych dyskusjach w oparciu o swoją wiedzę fachową. Dyskusje te nie będą dla Unii wiążące.
Przedstawiciele państw członkowskich i Komisja dołożą poważnych starań w celu osiągnięcia wspólnego stanowiska i jego obrony podczas dyskusji w ramach grup roboczych OTIF.
[…]”.
III. Okoliczności powstania sporu
A. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
18. W dniu 24 czerwca 2014 r. Rada wydała decyzję 2014/699.
19. Artykuł 1 ust. 1 tej decyzji stanowi, że „[s]tanowisko, jakie ma być przyjęte w imieniu Unii na 25. sesji Komisji Rewizyjnej ustanowionej w [COTIF], jest zgodne z załącznikiem do niniejszej decyzji”. Zgodnie z art. 1 ust. 2 decyzji „[n]ieznaczne zmiany w dokumentach, o których mowa w załączniku do niniejszej decyzji, mogą zostać uzgodnione przez przedstawicieli Unii w Komisji Rewizyjnej bez kolejnej decyzji Rady”.
20. Sekcja 3 załącznika do tej decyzji określa w odniesieniu do różnych punktów porządku obrad 25. posiedzenia Komisji Rewizyjnej OTIF podział kompetencji między Unią Europejską a jej państwami członkowskimi, wykonywanie praw głosu, a także zalecane skoordynowane stanowisko.
21. Spornych zmian dotyczy pkt 4 – częściowo – oraz pkt 5, 7 i 12 porządku obrad.
22. Na 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF Komisja przedstawiła stanowisko Unii w kształcie określonym w załączniku do decyzji 2014/699, zaś Republika Federalna Niemiec podtrzymała autonomiczne stanowisko dotyczące propozycji zmian dotyczących art. 12 COTIF oraz załączników B (CIM), D (CUV) i E (CUI), a także domagała się samodzielnego wykonywania prawa głosu w tych kwestiach. Republika Federalna Niemiec głosowała przeciwko stanowisku przedstawionemu przez Unię w odniesieniu do proponowanych zmian art. 12 COTIF i załącznika D (CUV). Jako że propozycje te uzyskały niezbędną większość, rozpatrywane zmiany zostały przyjęte przez Komisję Rewizyjną OTIF.
B. Procedura poprzedzająca wniesienie skargi
23. Pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. Komisja zwróciła się do Republiki Federalnej Niemiec o wyjaśnienie jej postępowania podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF.
24. W odpowiedzi z dnia 12 listopada 2014 r. Republika Federalna Niemiec stwierdziła, że jej postępowanie było w pełni uprawnione i zgodne z prawem na tej podstawie, iż żadna z rozpatrywanych zmian nie wchodziła w zakres kompetencji Unii Europejskiej, ponieważ Unia nie wykonała swoich wewnętrznych kompetencji w danych obszarach.
25. W dniu 22 grudnia 2014 r. Republika Federalna Niemiec wniosła sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, domagając się częściowego stwierdzenia nieważności decyzji 2014/699 w zakresie, w jakim dotyczyła ona spornych zmian. Podniesione przez nią zarzuty dotyczyły naruszeń: (i) zasady kompetencji powierzonych (art. 5 ust. 2 TUE) ze względu na brak kompetencji Unii Europejskiej; (ii) obowiązku uzasadnienia (art. 296 TFUE); oraz (iii) zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE) w związku z zasadą skutecznej ochrony sądowej(7).
26. W dniu 29 maja 2015 r. Komisja wszczęła postępowanie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 akapit pierwszy TFUE poprzez wystosowanie do Republiki Federalnej Niemiec wezwania do usunięcia uchybienia, w którym podnosiła, że wspomniane państwo członkowskie, ze względu na swoje postępowanie podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF, uchybiło zobowiązaniom wynikającym z decyzji 2014/699 i art. 4 ust. 3 TUE. Komisja zauważyła ponadto, że w świetle faktu, iż Republika Federalna Niemiec wprost uznała, co wynika z jej własnych oświadczeń, swoje postępowanie za zgodne z prawem, można było wnioskować, że z dużym prawdopodobieństwem w przyszłości w podobnych okolicznościach państwo to będzie postępować podobnie.
27. W odpowiedzi z dnia 7 lipca 2015 r. Republika Federalna Niemiec odrzuciła twierdzenia Komisji.
28. W dniu 11 grudnia 2015 r. Komisja wystosowała uzasadnioną opinię, w której powtórzyła stanowisko wyrażone w wezwaniu do usunięcia uchybienia. Komisja zaapelowała do Republiki Federalnej Niemiec o podjęcie wszelkich środków koniecznych do zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania, a w szczególności o zaprzestanie opisanych w niej praktyk stanowiących uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego.
29. W piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. Republika Federalna Niemiec udzieliła odpowiedzi na wspomnianą uzasadnioną opinię, utrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybień.
C. Postępowanie przed Trybunałem
30. Komisja twierdzi, że Federalna Republika Niemiec nie podjęła żadnych środków służących naprawie skutków zarzucanego postępowania stanowiącego naruszenie lub choćby ograniczeniu takich skutków oraz wyeliminowaniu wszelkich wątpliwości w przedmiocie przyszłych działań. Komisja stwierdza również, że Republika Federalna Niemiec nie uznała bezprawności swojego postępowania wobec OTIF lub Komisji i – wprost przeciwnie – podtrzymała twierdzenie o zgodności z prawem jej postępowania.
31. Ze względu na to, że Komisja nie uznała odpowiedzi Republiki Federalnej Niemiec z dnia 1 lutego 2016 r. za dostateczną, postanowiła o wniesieniu niniejszej skargi.
32. W dniu 5 grudnia 2017 r. po zakończeniu pisemnego etapu postępowania w niniejszej sprawie Trybunał wydał wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Radzie(8), w którym oddalił skargę Republiki Federalnej Niemiec oraz wszystkie trzy zarzuty podniesione przez to państwo członkowskie.
33. W odrębnym piśmie, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 8 lutego 2017 r., Republika Federalna Niemiec podniosła zarzut niedopuszczalności. W dniu 10 maja 2017 r. Trybunał, po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego, postanowił wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia w odniesieniu do tej kwestii w oczekiwaniu na orzeczenie co do istoty sprawy.
34. Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 4 grudnia 2017 r. Rada Unii Europejskiej wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2018 r. prezes Trybunału uwzględnił ten wniosek.
35. Zarówno rząd niemiecki, jak i Komisja przedstawiły uwagi ustne podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 4 lipca 2018 r., podobnie jak Rada Unii Europejskiej.
IV. Ocena
A. W przedmiocie dopuszczalności skargi
1. Argumenty stron
a) Republika Federalna Niemiec
36. Republika Federalna Niemiec uznaje skargę za niedopuszczalną. Podnosi, że wszystkie skutki spornego postępowania Republiki Federalnej Niemiec, którego dotyczy skarga, zostały wyczerpane do chwili zakończenia 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF, czyli przed końcem okresu wskazanego przez Komisję w uzasadnionej opinii. W związku z tym Republika Federalna Niemiec zauważa, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Komisja nie może już złożyć do Trybunału skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom, gdy państwo członkowskie zaprzestało naruszenia przed upływem okresu wskazanego w uzasadnionej opinii, a ponadto skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom jest niedopuszczalna, gdy czyn zarzucany państwu członkowskiemu nie wywierał już dalszych skutków prawnych przed upływem tego okresu(9).
37. To państwo członkowskie podnosi dalej, że wykonywanie prawa głosu nie miało żadnego wpływu na rezultat decyzji podjętych na 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF – jak przyznaje Komisja – ani też nie zaszkodziło reputacji, wiarygodności lub jednolitej reprezentacji Unii Europejskiej wśród członków wspólnoty międzynarodowej. Republika Federalna Niemiec zarzuca w każdym razie, że Unia zorganizowała postępowanie w sprawie przyjęcia dyrektywy 2014/699 w taki sposób, by uniemożliwić Republice Federalnej Niemiec uzyskanie ochrony sądowej przed tą decyzją – czym przyczyniła się do powstania różnicy zdań podczas sesji.
38. Wreszcie Republika Federalna Niemiec podtrzymuje, że zarzucana szkoda, jaka miała zostać wyrządzona wizerunkowi Unii Europejskiej, nie może zostać już naprawiona. Kwestionuje ona stwierdzenie Komisji, zgodnie z którym nie podjęła żadnego działania w celu naprawienia skutków swojego postępowania będącego przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ani też w celu usunięcia wątpliwości co do swoich przyszłych działań. W rzeczy samej, gdy decyzja Rady (UE) 2015/1734(10) była przyjmowana, Republika Federalna Niemiec złożyła oświadczenie (zwane dalej „oświadczeniem z dnia 17 września 2015 r.”), które zawarto w protokole posiedzenia Rady i w którym – uznając równocześnie tę decyzję za bezprawną – Republika Federalna Niemiec stwierdziła, że w oczekiwaniu na wyrok Trybunału w sprawie Niemcy przeciwko Radzie (C‑600/14) nie będzie wykonywać swojego prawa głosu w rozpatrywanych kwestiach ani przedstawiać stanowiska odmiennego od stanowiska Unii Europejskiej. A zatem to państwo członkowskie zaprzestało praktyki kwestionowanej przez Komisję w uzasadnionej opinii jeszcze przed rozpoczęciem biegu wskazanego w niej okresu.
39. Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec w zakresie, w jakim Komisja oczekiwała, iż publicznie wyrazi ona żal i zmieni swoje stanowisko w kwestiach prawnych, państwo to kwestionuje podstawy takiego działania i zadaje pytanie, w jakim stopniu takie wyrażenie żalu mogłoby a posteriori wyeliminować szkodę, jaka miała zostać wyrządzona reputacji i wiarygodności Unii Europejskiej. W każdym razie ani w wezwaniu do usunięcia uchybienia, ani w uzasadnionej opinii nic nie wskazuje na to, że Republika Federalna Niemiec naruszyła prawo Unii ze względu na niewyrażenie takiego żalu. Co więcej, aby skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego była dopuszczalna, w świetle orzecznictwa Trybunału nie wystarcza, że utrzymuje się różnica stanowisk między państwem członkowskim a Komisją w kwestiach prawnych, tak długo jak to państwo członkowskie przestrzega jednak przedstawionej przez Komisję analizy. Sytuacja taka ma miejsce tym bardziej, gdy kwestia prawna jest już przedmiotem postępowania sądowego przed Trybunałem – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
40. Nie mogę powstrzymać się tu przed przywołaniem stwierdzenia „pociąg odjechał”(11), które w jednym zdaniu podsumowuje argument Republiki Federalnej Niemiec.
b) Komisja
41. Chociaż Komisja przyznaje, że skarga na podstawie art. 258 TFUE dotycząca uchybienia, którego skutki ustały przed wygaśnięciem okresu przewidzianego w uzasadnionej opinii, jest niedopuszczalna, podkreśla ona, że istnieją wyjątki od powyższej zasady.
42. Według Komisji z wyroku z dnia 31 marca 1992 r. wydanego w sprawie Komisja przeciwko Włochom(12) można wywnioskować, że chociaż uchybienie zobowiązaniom nie wywierało już skutków pod koniec okresu wskazanego w uzasadnionej opinii, skarga pozostaje dopuszczalna w sytuacji, gdy – nawet działając w terminie – Komisja nie dysponowałaby czasem koniecznym do zakończenia procedury poprzedzającej wniesienie skargi przed ustaniem uchybienia. W takich okolicznościach interes publiczny uzasadnia wyjaśnienie sytuacji prawnej przez Trybunał w celu uniknięcia wątpliwości ze strony danego państwa członkowskiego lub innych państw członkowskich. Tego rodzaju interes jest tym bardziej oczywisty, gdy między Komisją a danym państwem członkowskim istnieje spór dotyczący legalności postępowania państwa członkowskiego.
43. Komisja zauważa, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła zakończyć na czas postępowania poprzedzającego wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
44. Ponadto Komisja uważa, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału nie zachodzi konieczność wykazania, iż istnieje ryzyko powtórnego popełnienia zarzucanego czynu.
45. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia określonej w art. 4 ust. 3 TUE zasady lojalnej współpracy Komisja przyjmuje, że poniesiona szkoda nie może już zostać w całości naprawiona – nawet jeżeli było ją ograniczyć poprzez złożenie wyjaśnień na kolejnym posiedzeniu OTIF. W każdym razie ze względu na to, że Komisja nie miała możliwości zapobieżenia wystąpieniu nieodwracalnej szkody w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, należy stwierdzić dopuszczalność skargi w tym zakresie.
46. Co się tyczy argumentu, zgodnie z którym postępowanie Unii Europejskiej doprowadziło do sytuacji szkodliwej dla jej wiarygodności i reputacji, Komisja uważa, że – podczas gdy skutki postępowania Republiki Federalnej Niemiec są bezsporne – skutki postępowania Komisji i Rady można by, co najwyżej, krytykować w kontekście badania istoty sprawy. W każdym razie argument ten jest bezzasadny. Taki tok rozumowania należy również przyjąć w odniesieniu do przedstawionego przez to państwo członkowskie argumentu opartego na okoliczności, że nie mogło ono skorzystać z ochrony sądowej.
47. Co więcej, Komisja kwestionuje argument Republiki Federalnej Niemiec, zgodnie z którym zrobiła ona wszystko, co mogła, by rozwiać wątpliwości co do swojego przyszłego zachowania, a nawet – w możliwym zakresie – wyeliminować skutki uchybienia zobowiązaniom w zakresie szkody wyrządzonej wizerunkowi Unii Europejskiej. Zdaniem Komisji w szczególności wspomniane państwo członkowskie nie przyznało się podczas posiedzenia Komisji Rewizyjnej OTIF do błędu.
2. Analiza
48. Kwestia, jaką należy rozpatrzyć w niniejszej sprawie, dotyczy tego, czy skarga Komisji jest niedopuszczalna ze względu na podnoszone wygaśnięcie skutków prawnych zarzucanego uchybienia przed terminem określonym przez Komisję w uzasadnionej opinii.
a) Brzmienie traktatu
49. Punktem wyjścia jest brzmienie art. 258 TFUE.
50. Zgodnie z tym postanowieniem, jeżeli Komisja uznaje, że państwo członkowskie nie dopełniło zobowiązania wynikającego z traktatów (a więc zobowiązania wynikającego z prawa Unii), Komisja wydaje uzasadnioną opinię w tym przedmiocie po uprzednim umożliwieniu temu państwu członkowskiemu przedstawienia uwag. Jeśli państwo członkowskie nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału.
51. W istocie kuszące może być wywodzenie z brzmienia art. 258 TFUE, iż – logicznie rzecz biorąc – powołane postanowienie zakłada, że istnieje trwające uchybienie, którego państwo członkowskie może w toku postępowania zaprzestać. Można by argumentować, że aby państwo członkowskie mogło zastosować się do uzasadnionej opinii, uchybienie musi trwać, ponieważ w przeciwnym razie niemożliwe byłoby zastosowanie się przez państwo członkowskie do uzasadnionej opinii.
52. Tego rodzaju kategorycznym stwierdzeniom, jakkolwiek kuszącym, należy się jednak oprzeć.
b) Właściwe orzecznictwo
53. Przede wszystkim, orzecznictwo Trybunału nie przemawia za takim stwierdzeniem.
54. Jest prawdą, że Trybunał konsekwentnie orzekał, iż Komisja nie może wszcząć postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w sytuacji, gdy państwo członkowskie dostosowało swoje postępowanie do prawa Unii przed upływem terminu wskazanego przez Komisję w tym celu w uzasadnionej opinii(13)
55. Jednak przypadki, w których Trybunał faktycznie odrzucił skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom przez państwo członkowskie ze względów związanych z dopuszczalnością, są dość rzadkie.
56. W sprawie Komisja przeciwko Włochom(14), dotyczącej udzielania zamówień publicznych, Trybunał orzekł, że w sytuacji, gdy ogłoszenie o zamówieniu nie wywiera już skutków przed wydaniem uzasadnionej opinii, uchybienie będące przedmiotem skargi przestało istnieć przed terminem określonym w uzasadnionej opinii i że należy zatem stwierdzić niedopuszczalność skargi Komisji(15).
57. Trybunał oparł jednak rozumowanie na okoliczności, że „Komisja nie podjęła działań na czas, aby zapobiec, poprzez zastosowanie dostępnych jej procedur, skutkom uchybienia stanowiącego przedmiot skargi i nie powołała się nawet na istnienie okoliczności uniemożliwiających jej zakończenie procedury poprzedzającej wniesienie skargi, o której mowa w art. [258 TFUE], zanim uchybienie przestało istnieć”(16). W ten sposób Trybunał „podzielił co do istoty”(17) opinię rzecznika generalnego Lenza, według której istnieją wyjątki od zasady(18) w przypadkach „sezonowych uchybień […] gdy uchybienie zobowiązaniom – uwzględniając jego cele i charakter prawny – może mieć miejsce jedynie w określonych okresach (dla przykładu w przypadku sezonowych ograniczeń importu lub eksportu mających na celu ochronę przedsiębiorców miejscowych) i, z tego względu, przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi staje się wyścigiem z czasem, a może nawet zadaniem niewykonalnym”(19).
58. Powiedziałbym, że aspekt ten był kluczowy dla rozumowania Trybunału: skoro Komisja ani nie podjęła działania, gdy miała taką możliwość, ani nie przedstawiła właściwego usprawiedliwienia dla takiej bezczynności, to nie powinna mieć możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom przeciwko państwu członkowskiemu na późniejszym etapie, jeżeli zarzucane uchybienie przestało istnieć.
59. W orzecznictwie Trybunał stosuje zatem dwustopniowy (kumulatywny) test: po pierwsze, aby skarga była niedopuszczalna, uchybienie musiało przestać istnieć przed wygaśnięciem terminu wskazanego w uzasadnionej opinii, a po drugie – Komisja musiała być w stanie działać w celu zapobieżenia skutkom zarzucanego uchybienia. Jeżeli którakolwiek z tych przesłanek nie została spełniona, nie można stwierdzić niedopuszczalności skargi.
60. Stosując powyższy test w niniejszej sprawie, można wywnioskować, że skarga Komisji jest dopuszczalna, ponieważ zapobieżenie przez Komisję popełnieniu przez Niemcy zarzucanego uchybienia było niemożliwe(20).
61. Ponadto, jak jasno zauważył rzecznik generalny Mengozzi, chociaż co do zasady Komisja nie może złożyć skargi dotyczącej uchybienia, które już się zakończyło, „nie wyklucza to możliwości ścigania naruszeń krótkotrwałych, w zakresie których nawet działając we właściwym czasie, Komisja nie miałaby fizycznie wystarczającego czasu na doprowadzenie do końca postępowania poprzedzającego wniesienie skargi przed ich zakończeniem”(21). Również rzecznik generalny Geelhoed przedstawia słuszną, w mojej ocenie, uwagę, przestrzegając przed nadmiernie rygorystyczną wykładnią dopuszczalności, zauważając, że „[o]statecznie oznaczałoby to, że w przyszłości nie byłoby możliwe postępowanie na podstawie [art. 258 TFUE] w sprawie zakończonych i nieodwracalnych naruszeń prawa [Unii]. Otworzyłoby to drogę ku systematycznym naruszeniom”(22).
62. Proponowane przeze mnie podejście jest w pełni spójne z wcześniejszym orzecznictwem Trybunału w przedmiocie dopuszczalności postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W rzeczy samej już w 1973 r. Trybunał dążył do udaremnienia zuchwałych argumentów państwa członkowskiego dotyczących dopuszczalności, gdy orzekł, że „pozwany nie może powoływać się na fait accompli, którego jest sprawcą, by uniknąć postępowania sądowego”(23). Nie widzę potrzeby dalszego rozwijania kwestii znaczenia tego stwierdzenia dla niniejszej sprawy.
c) Brak odrębnego wymogu wykazania przez Komisję „szczególnego interesu”
63. Na koniec należy dodać, że w kontekście art. 258 TFUE nie istnieje wymóg szczególnego interesu, jaki Komisja musiałaby wykazać, by możliwe było wniesienie skargi(24). Komisja, wykonując uprawnienia nadane jej w art. 258 TFUE, faktycznie nie musi wykazywać, że istnieje szczególny interes we wniesieniu skargi. Ze względu na swoją rolę strażniczki traktatów jedynie Komisja jest właściwa do decydowania o tym, czy stosowne jest wniesienie skargi przeciwko państwu członkowskiemu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom, a także do określenia działania lub zaniechania, jakie można przypisać temu państwu członkowskiemu, stanowiącego podstawę wniesienia skargi(25).
d) Brak obowiązku zawężającej wykładni art. 258 TFUE
64. Co się tyczy ogólniejszego i bardziej zasadniczego argumentu przedstawionego przez rząd niemiecki, zgodnie z którym art. 258 TFUE – jako postanowienie proceduralne – należy stosować w sposób zawężający, aby zagwarantować maksymalną pewność prawa, wystarczy zauważyć, że nigdzie w orzecznictwie Trybunału nie można dostrzec takiej zasady(26).
65. Wręcz przeciwnie. Poza liberalnym orzecznictwem dotyczącym dopuszczalności wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(27) Trybunał słusznie nie wzbraniał się przed dokonywaniem wykładni postanowień proceduralnych traktatu praeter legem (delikatnie rzecz ujmując), aby podtrzymać zasadę praworządności stanowiącą fundament porządku prawnego Unii(28) lub zasadę równowagi instytucjonalnej(29). Co się tyczy sprawy Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, na którą szczególnie powołuje się rząd niemiecki na poparcie swojego argumentu, w tym przypadku rzeczywiście Trybunał postanowił nie dokonywać wykładni art. 263 akapit czwarty TFUE w sposób zbyt szeroki. Jednakże, w przeciwieństwie do niniejszej sprawy, owa sprawa dotyczyła definicji indywidualnego interesu w sprawie w rozumieniu art. 263 TFUE, a zatem kontroli legalności środków instytucji Unii. Gdyby Trybunał złagodził te kryteria i zmienił orzecznictwo, miałoby to wpływ na cały system środków ochrony prawnej w porządku prawnym Unii oraz na relacje i zależności między skargami o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE a wnioskami o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, dlatego też Trybunał wskazał na możliwość zmiany traktatów zgodnie z art. 48 TUE(30).
66. Podsumowując, niniejsza skarga jest zatem dopuszczalna.
B. Co do istoty skargi
1. Naruszenie decyzji 2014/699
a) Argumenty stron
1) Komisja
67. Komisja zarzuca, że Republika Federalna Niemiec naruszyła decyzję 2014/699 poprzez głosowanie podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF wbrew stanowisku określonemu przez Unię Europejską w tej decyzji w odniesieniu do pozycji 4 i 7 porządku obrad Komisji Rewizyjnej oraz poprzez publiczne zakwestionowanie wykonywania prawa głosu przez Unię Europejską.
68. Komisja twierdzi, że decyzja 2014/699 jest, zgodnie z akapitem czwartym art. 288 TFUE, wiążąca w całości, zarówno dla instytucji Unii Europejskiej, jak i dla państw członkowskich. Komisja dodaje, że okoliczność, iż Republika Federalna Niemiec zagłosowała wbrew wspomnianej decyzji w Radzie i wniosła do Trybunału o stwierdzenie nieważności tej decyzji, nie ma wpływu na wiążący charakter decyzji ani na zobowiązania wynikające z niej dla państw członkowskich.
69. Faktycznie z orzecznictwa Trybunału wynika, że państwa członkowskie nie mogą same z siebie podejmować działań naprawczych ani ochronnych służących powstrzymaniu instytucji, która przyjęła sporny akt prawny, przed naruszeniem prawa Unii. Wynika z tego, że jeśli Trybunał nie stwierdził nieważności decyzji 2014/699 ani nie zawiesił jej wykonania, Republika Federalna Niemiec powinna jej przestrzegać. W przeciwnym razie doszłoby do podważenia spójnego i jednolitego stosowania prawa Unii – fundamentalnej cechy systemu Unii Europejskiej.
70. Co więcej, Komisja uważa, że wniesienie przez Republikę Federalną Niemiec o zastosowanie środków tymczasowych nie było ani niemożliwe, ani zbędne. Komisja podkreśla, że traktat przewiduje kompleksowy system środków ochrony prawnej, które, jak wynika z art. 278 i 279 TFUE, umożliwiają radzenie sobie w wyjątkowych sytuacjach. Żadne trudności w tym względzie, takie jak przywołane przez to państwo członkowskie, nie zezwalają państwom członkowskim na jednostronne działanie z naruszeniem prawa Unii.
71. W tym kontekście Komisja zauważa też, że Republika Federalna Niemiec miała możliwość uzyskania w stosownym czasie postanowienia o zastosowaniu środków tymczasowych. W tym względzie Komisja przypomina, że decyzje Komisji Rewizyjnej OTIF nie tworzą same w sobie prawa obowiązującego od dnia przyjęcia, lecz konieczne jest podjęcie dodatkowych kroków, zanim zmiany wejdą w życie. Jednakże między dniem przyjęcia przez Komisję Rewizyjną OTIF danych decyzji a wejściem w życie zmian Republika Federalna Niemiec mogła uzyskać postanowienie o zastosowaniu środków tymczasowych. Z jednej strony, w odniesieniu do zmiany art. 12 COTIF, z art. 33 ust. 2 i art. 33 ust. 4 lit. a) COTIF wynikałoby, że zmiana ta musiała i tak być ostatecznie przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne OTIF, które odbyło się dopiero w dniu 30 września 2015 r. Z drugiej strony, co się tyczy zmiany art. 2 i 9 załącznika D (CUV), zmiana ta, zgodnie z art. 35 ust. 3 i 4 COTIF, nie weszłaby w życie natychmiast. Zatem Unia Europejska miałaby możliwość, zakładając, iż Trybunał nakazałby wstrzymanie wykonania decyzji 2014/699, wniesienia sprzeciwu w OTIF w terminie czterech miesięcy od daty przyjęcia danej zmiany.
2) Republika Federalna Niemiec
72. Republika Federalna Niemiec utrzymuje, że skarga nie spełnia wymogu dostatecznie jasnego brzmienia, ponieważ Komisja nie określiła we wnioskach, że uważa państwo członkowskie za odpowiedzialne za uchybienie zobowiązaniom wyłącznie w odniesieniu do punktu 4 i 7 porządku obrad 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF. Według tego państwa członkowskiego Komisja doprecyzowała to dopiero w odpowiedzi.
73. Ponadto Republika Federalna Niemiec sugeruje, że ze względu na zarzucane poważne wady decyzja, której dotyczy sprawa, jest aktem nieistniejącym(31) – a więc kwestię tę Trybunał powinien zbadać ex officio.
74. Republika Federalna Niemiec przyznaje, że nie postąpiła zgodnie z decyzją 2014/699 w zakresie, w jakim decyzja ta przewidywała wykonywanie prawa głosu przez Unię Europejską w odniesieniu do punktów 5, 7 i 12 porządku obrad 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF. Jest ona jednak zdania, że nie można przywoływać przeciwko niej odpowiednich przepisów tej decyzji, ponieważ nie są one zgodne z prawem ze względów przedstawionych już w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. Niemcy/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935)(32).
75. W tym kontekście to państwo członkowskie wskazuje, że jest uprawnione do podniesienia, zgodnie z art. 277 TFUE, zarzutu niezgodności tej decyzji z prawem w kontekście postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W niniejszej sprawie Komisja zarzuca, że Federalna Republika Niemiec naruszyła nie dyrektywę lub decyzję skierowaną do państw członkowskich – której niezgodność z prawem nie może być w świetle orzecznictwa Trybunału podnoszona przez państwa członkowskie w ramach obrony przeciwko skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom wynikającym z takiego aktu – lecz ogólną decyzję, która nie została notyfikowana adresatom, zgodnie z art. 297 ust. 2 akapit trzeci TFUE. Republika Federalna Niemiec dodaje, że zawarte w art. 277 TFUE sformułowanie „w postępowaniu dotyczącym aktu o zasięgu ogólnym” obejmuje przypadek, gdy legalność aktu o zasięgu ogólnym jest kwestionowana w kontekście postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
76. Republika Federalna Niemiec podnosi, że może powołać się dodatkowo na niezgodność z prawem decyzji 2014/699 w tym postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom wynikającym z owej decyzji w szczególności ze względu na to, że de factonie miała możliwości uzyskania ochrony sądowej przed tą decyzją, zanim rozpoczęła się 25. sesja Komisji Rewizyjnej OTIF. Ponadto, ponieważ to Unia Europejska organizowała procedurę prowadzącą do przyjęcia decyzji 2014/699 w sposób uniemożliwiający Republice Federalnej Niemiec uzyskanie ochrony sądowej przed tą decyzją, wyłączenie możliwości powoływania się dodatkowo przez to państwo członkowskie na niezgodność z prawem tej decyzji w niniejszym postępowaniu byłoby sprzeczne z zasadą nemo turpitudinem suam allegans auditur. Ponadto zdaniem tego państwa członkowskiego wniesienie do Trybunału, co zasugerowała Komisja, o zastosowanie środka tymczasowego ze skutkiem polegającym na zmuszeniu Rady do wniesienia zgodnie z art. 35 COTIF sprzeciwu wobec decyzji podjętej na 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF już po tej sesji byłoby niedopuszczalne. W każdym razie zamiarem Republiki Federalnej Niemiec nie było zapobieżenie przyjęciu spornych zmian, lecz raczej doprecyzowanie kwestii właściwości.
77. W każdym razie w odniesieniu do zmiany art. 12 COTIF, stanowiącej przedmiot punktu 4 porządku obrad Komisji Rewizyjnej OTIF, Republika Federalna Niemiec zauważa, że nie naruszyła decyzji 2014/699, ponieważ decyzja ta stanowi, iż to państwa członkowskie wykonują prawo głosu, i że określono w niej jedynie „zalecane skoordynowane stanowisko”. To państwo członkowskie przypomina, że zalecenie, zgodnie z art. 288 akapit piąty TFUE, nie ma mocy wiążącej. Co się tyczy zmiany art. 2 i 9 załącznika D (CIV), która stanowi przedmiot punktu 7 porządku obrad Komisji Rewizyjnej OFIT, Republika Federalna Niemiec podnosi, że choć decyzja 2014/699 przewidywała wykonywanie prawa głosu Unii Europejskiej, Unia Europejska mogła jedynie określić zalecenia co do stanowiska, bez mocy wiążącej.
78. Podczas rozprawy Republika Federalna Niemiec formalnie cofnęła zarzut niezgodności z prawem, zgodnie z art. 277 TFUE.
b) Analiza
79. W odniesieniu do krytyki wyrażonej przez Republikę Federalną Niemiec w kwestii precyzji twierdzeń Komisji uważam, że z twierdzeń Komisji wynika jasno, że w odniesieniu do punktów 4 i 7 porządku obrad 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF Republika Federalna Niemiec wyraziła odmienny pogląd i głosowała wbrew stanowisku Unii Europejskiej określonemu w decyzji 2014/699. Co więcej, w swoich twierdzeniach Komisja odnosiła się jedynie do art. 1 i załącznika do decyzji 2014/699, w zakresie, w jakim załącznik ten dotyczy zmian COTIF, które stanowią przedmiot punktu 4 i 7 porządku obrad 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF. Odnoszę zatem wrażenie, że niezależnie od ogólnego brzmienia wniosków Komisji zawartych w skardze, w których pojawia się odwołanie do decyzji 2014/699 w całości, nie można mieć wątpliwości co do zakresu zarzucanego naruszenia.
80. Ponadto nie mamy do czynienia z aktem nieistniejącym(33).
81. Poza faktem, iż wzmianek o „zalecanym skoordynowanym stanowisku” w decyzji 2014/699 nie można zasadnie interpretować jako przyzwolenia, by państwo członkowskie odstępowało od stanowiska Unii Europejskiej, gdyby Trybunał stwierdził również, że ta decyzja zawiera wewnętrzne braki logiczne pozwalające uznać akt za nieistniejący, orzekłby tak prawdopodobnie już w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r./r. Niemcy/Rada (C‑600/14, EU:C:2017:935).
82. Co się tyczy uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, mając na uwadze, że Republika Federalna Niemiec nie zaprzeczyła faktom przedstawionym przez Komisję, a ponadto wycofała zarzut niezgodności z prawem, wystarczy krótka analiza.
83. Protokół posiedzenia 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF nie pozostawia wątpliwości: Republika Federalna Niemiec wyraziła swoje stanowisko dotyczące punktów 4 i 7 porządku obrad Komisji Rewizyjnej OTIF i zagłosowała wbrew stanowisku Unii Europejskiej określonemu w decyzji 2014/699. Co się tyczy punktu 7 porządku obrad, Republika Federalna Niemiec wykonała prawo głosu również w odniesieniu do tego punktu obrad – wbrew metodzie głosowania określonej w decyzji.
84. Ponadto Trybunał orzekł, że przyjęcie tej decyzji leżało w granicach kompetencji Unii Europejskiej. Nie stanowi to jednak rozpatrywanej tu kwestii. Po przyjęciu decyzji 2014/699 Niemcy miały obowiązek przestrzegać jej i wdrożyć ją. W Unii Europejskiej opartej na rządach prawa akty instytucji cieszą się domniemaniem legalności. Istnieją procedury umożliwiające zweryfikowanie legalności tego rodzaju środków. W tym kontekście Niemcy mogą zakwestionować dowolny akt na warunkach określonych w art. 263 akapit pierwszy TFUE bez konieczności wykazania interesu w podjęciu takiego działania. W takiej sytuacji można oczekiwać, że państwo członkowskie „zaciśnie zęby”, choćby było to dla niego trudne, i postąpi zgodnie z decyzją. To, czego nie wolno zrobić państwu członkowskiemu, to brać sprawy w swoje ręce. Jednostronne działanie nie jest dozwolone. Z utrwalonego orzecznictwa wynika w tym względzie, że państwo członkowskie nie może jednostronnie stosować z własnej inicjatywy środków naprawczych lub ochronnych służących zlikwidowaniu wszelkich naruszeń zasad prawa Unii (rzekomo) dokonanych przez instytucję(34). Republika Federalna Niemiec postąpiła zatem wbrew decyzji 2014/699 i naruszyła jej przepisy.
2. Naruszenie art. 4 ust. 3 TUE
a) Argumenty stron
85. Komisja podnosi, że fakt, iż Republika Federalna Niemiec zagłosowała wbrew stanowisku Unii Europejskiej podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF, zdystansowała się od głosu oddanego przez Unię Europejską i zwróciła się o wykonanie własnego prawa głosu, podczas gdy prawo to zostało powierzone Unii Europejskiej, spowodował dezorientację co do wyniku głosowania oraz naruszył wiarygodność i reputację Unii Europejskiej, spójność jej międzynarodowej reprezentacji i jej wizerunek ogółem. Postępowanie to naruszyło zatem określoną w art. 4 ust. 3 TUE zasadę lojalnej współpracy.
86. Z kolei Republika Federalna Niemiec uważa, że Komisja nie wykazała ani faktycznego istnienia naruszenia wiarygodności i reputacji Unii Europejskiej, ani faktu, że postępowanie Niemiec spowodowało takie naruszenie. Wręcz przeciwnie, Republika Federalna Niemiec uważa, że to przystąpienie Unii Europejskiej do OTIF spowodowało nowe wyzwania dla tej organizacji, a pośpiech, z jakim instytucje Unii przygotowywały 25. sesję Komisji Rewizyjnej OTIF, spowodował dezorientację podczas głosowania w tym gremium.
b) Analiza
87. Artykuł 4 ust. 3 TUE stanowi, że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z traktatów. Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.
88. Postanowienie to, kluczowe dla porządku prawnego Unii Europejskiej i mające zapewniać jej funkcjonowanie(35), które opisano jako stanowiące „samoistny cel umowy dotyczącej całego projektu integracji europejskiej”(36) i podkreślające wzajemny charakter współpracy między Unią Europejską a jej państwami członkowskimi, jest ogólną normą, której nadano konkretny wyraz w szeregu innych postanowień traktatu(37).
89. Mając na uwadze, że wszelkie naruszenia prawa Unii, takie jak naruszenie decyzji 2014/699, godzą w zasadę lojalnej współpracy między Unią a jej państwami członkowskimi(38), ogólnie rzecz biorąc, art. 4 ust. 3 TUE wiąże się z konkretnym naruszeniem i nie powoduje skutku sam przez się. W wielu wypadkach będzie on miał zatem charakter deklaratoryjny. Przykładowo Trybunał wprost wstrzymuje się od analizy tej zasady w kontekście postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącego braku transpozycji dyrektyw po stwierdzeniu naruszenia w postaci braku transpozycji, ponieważ nie widzi takiej „potrzeby”(39).
90. Istnieją jednak przypadki, w których art. 4 ust. 3 TUE stanowi niezależną podstawę dla istnienia obowiązków(40).
91. Istnieje możliwość takiego odrębnego zastosowania art. 4 ust. 3 TUE w szczególności dlatego, że sprawa dotyczy zagadnień z obszaru stosunków zewnętrznych Unii.
92. W szczególności w obszarze umów mieszanych(41) Trybunał kilkakrotnie podkreślał, że jeżeli okaże się, że zagadnienie objęte umową lub konwencją jest objęte częściowo kompetencją Unii Europejskiej, a częściowo kompetencją państw członkowskich, należy zapewnić ścisłą współpracę pomiędzy tymi państwami a instytucjami Unii, zarówno w odniesieniu do procesu negocjacji i zawierania, jak i realizacji przyjętych zobowiązań. Wymóg takiej współpracy wynika z konieczności prezentowania przez Unię jednolitego stanowiska na forum międzynarodowym(42).
93. Stwierdzam, że zdanie to(43) byłoby równie prawdziwe, gdyby odwrócić przyczynę i skutek, uznając, że wymóg spójności wynika z obowiązku współpracy(44).
94. Co więcej, Trybunał uznał, że ustalenie między Radą a Komisją dotyczące głosowania w organizacji międzynarodowej (Organizacji Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa, FAO) stanowi realizację obowiązku współpracy między Unią Europejską a państwami członkowskimi w danej organizacji międzynarodowej(45).
95. Nawet jeżeli w żadnej z tych spraw wiarygodność i reputacja Unii Europejskiej na scenie międzynarodowej nie były konkretnie zagrożone, z orzecznictwa wynika, że zasada lojalnej współpracy ma szczególne znaczenie w dziedzinie stosunków zewnętrznych i ma zastosowanie szczególnie przy wykonywaniu praw głosu w obszarze wspólnych kompetencji(46).
96. Opowiadałbym się więc za tym, że jedyne, co Trybunał powinien zrobić w niniejszej sprawie, to pójść krok dalej. Powinien doprecyzować, że reputacja i wiarygodność Unii Europejskiej na scenie międzynarodowej stanowią odrębne dobro prawne chronione na mocy art. 4 ust. 3 TUE, które w przedmiotowej sprawie wykracza poza brzmienie i cel decyzji 2014/699.
97. Niezastosowanie się do decyzji w powiązaniu z jasną manifestacją braku zgody z treścią decyzji szkodzi reputacji Unii na szczeblu międzynarodowym. Skutkuje wrażeniem, że Unia Europejska nie działa wystarczająco skutecznie jako całość, przygotowując się do posiedzenia międzynarodowej organizacji.
98. Co więcej, jak słusznie zauważa Komisja, sama okoliczność, że głos Republiki Federalnej Niemiec nie miał wpływu na rezultat posiedzenia, nie zmienia powyższego ustalenia.
V. Wnioski
99. W świetle powyższych rozważań jestem zatem zdania, że Trybunał powinien:
– stwierdzić, że Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążyły na niej na mocy decyzji Rady 2014/699/UE z dnia 24 czerwca 2014 r. określającej stanowisko, jakie ma być przyjęte w imieniu Unii Europejskiej na 25. sesji Komisji Rewizyjnej OTIF w odniesieniu do pewnych zmian w Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF) oraz w załącznikach do tej konwencji, a także art. 4 ust. 3 TUE, poprzez głosowanie podczas 25. sesji Komisji Rewizyjnej Międzyrządowej Organizacji Międzynarodowych Przewozów Kolejami (OTIF) wbrew stanowisku określonemu we wspomnianej decyzji oraz poprzez publiczny sprzeciw wobec tego stanowiska i określonego w tej decyzji wykonania prawa głosu przez Unię Europejską,
– obciążyć Republikę Federalną Niemiec kosztami postępowania.