JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
30 päivänä huhtikuuta 2019(1)
Asia C‑509/18
Minister for Justice and Equality
vastaan
PF
(Ennakkoratkaisupyyntö – Supreme Court (ylin tuomioistuin, Irlanti))
Ennakkoratkaisupyyntö – Poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa – Puitepäätös 2002/584/YOS – 6 artiklan 1 kohta – Eurooppalainen pidätysmääräys – Oikeusviranomaisen käsite – Syyttäjäviranomainen – Riippumattomuus täytäntöönpanovallasta
1. Esitän tänään myös ratkaisuehdotukseni yhdistetyissä asioissa C‑508/18 ja C‑82/19 PPU,(2) joista ensin mainitussa ennakkoratkaisukysymykset on esittänyt Supreme Court (ylin tuomioistuin, Irlanti) ja jälkimmäisessä High Court (ylempi piirituomioistuin, Irlanti). Kummassakin tapauksessa nämä tuomioistuimet kysyvät, onko Saksan syyttäjäviranomainen puitepäätöksen 2002/584/YOS(3) 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu oikeusviranomainen.
2. Ratkaisuehdotuksessani esitän, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisua pyytäneille tuomioistuimille, että Saksan syyttäjäviranomainen ei ole puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu pidätysmääräyksen antanut oikeusviranomainen.
3. Nyt käsiteltävässä asiassa C‑509/18, jossa myös on kyseessä Supreme Courtin esittämä ennakkoratkaisupyyntö, epäilys kohdistuu Liettuan yleisen syyttäjän toimivaltaan antaa eurooppalainen pidätysmääräys. Edellä mainituissa asioissa antamani ratkaisuehdotuksen tavoin toistan saman ehdotuksen Liettuan yleisen syyttäjän osalta huolimatta tämän autonomisesta asemasta täytäntöönpanovaltaa käyttävään viranomaiseen nähden (tältä osin se eroaa Saksan syyttäjäviranomaisesta).
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
4. Viittaan ratkaisuehdotuksessani asioissa C‑508/18 ja C‑82/19 PPU olevaan esitykseen puitepäätöksen johdanto-osan viidennen, kuudennen ja kymmenennen perustelukappaleen sekä 1–6 artiklan osalta.
B Kansallinen lainsäädäntö
5. Liettuan perustuslain 109 §:n mukaan lainkäyttö kuuluu yksinomaan tuomioistuimille.
6. Liettuan perustuslain 118 §:n mukaan syyttäjäviranomaisen tehtävänä on organisoida asian tutkinta ja johtaa sitä sekä huolehtia syytetoimista rikosasioissa. Syyttäjäviranomainen on tehtäviään suorittaessaan riippumaton kaikkien muiden valtiovallan alueiden (lainsäädäntö-, täytäntöönpano- ja tuomiovalta) edustajista ja kaikesta poliittisesta painostuksesta ja vaikutuksesta, ja se noudattaa toiminnassaan vain lakia.
7. Liettuan tasavallan syyttäjälaitoksesta annetun lain (Lietuvos Respublikos prokuratūros įstatymas)(4) 3 §:n nojalla syyttäjäviranomainen tekee päätöksensä riippumattomasti ja itsenäisesti lakia ja kohtuullisuusperiaatetta noudattaen, henkilöiden oikeuksia ja vapauksia, syyttömyysolettamaa ja yhdenvertaisuusperiaatetta lain edessä kunnioittaen.
II Pääasian taustalla olevat tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymys
8. Liettuan tasavallan yleinen syyttäjä (jäljempänä yleinen syyttäjä) antoi 18.4.2014 eurooppalaisen pidätysmääräyksen PF:n luovuttamiseksi syytteen nostamista varten aseellisesta ryöstöstä, johon tämän epäiltiin syyllistyneen vuonna 2012.
9. PF riitautti luovuttamisensa High Courtissa ja väitti muun muassa, että yleinen syyttäjä ei ole puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu oikeusviranomainen.
10. High Court katsoi 27.2.2017 antamassaan päätöksessä, että yleisen syyttäjän antamien tietojen perusteella se osallistuu lainkäyttöön puitepäätöksessä tarkoitetulla tavalla. Näin ollen se määräsi PF:n luovutettavaksi.
11. Tämä 27.2.2017 annettu päätös vahvistettiin Court of Appealin (ylioikeus, Irlanti) 20.10.2017 valituksesta antamalla ratkaisulla.
12. Supreme Court on sille tehdyn valituksen osalta päättänyt SEUT 267 artiklan nojalla esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Kun määritetään, onko – – puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi pidätysmääräyksen antavaksi viranomaiseksi nimettyä syyttäjäviranomaista pidettävä oikeusviranomaisena siinä itsenäisessä merkityksessä, joka käsitteelle annetaan puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdassa, onko kriteereinä pidettävä sitä, että 1) syyttäjäviranomainen on riippumaton täytäntöönpanovallasta ja 2) syyttäjäviranomaisen katsotaan omassa oikeusjärjestyksessään toimivan lainkäyttäjänä tai osallistuvan lainkäyttöön?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, mitkä ovat ne kriteerit, joiden mukaan kansallisen tuomioistuimen tulisi määrittää, onko puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi pidätysmääräyksen antavaksi viranomaiseksi nimettyä syyttäjäviranomaista pidettävä puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna oikeusviranomaisena?
3) Siltä osin kuin kriteereihin sisältyy vaatimus siitä, että syyttäjä toimii lainkäyttäjänä tai osallistuu lainkäyttöön, onko tämä ratkaistava sen aseman mukaan, joka syyttäjällä on omassa oikeusjärjestyksessään, vai tiettyjen objektiivisten kriteerien mukaan? Mikäli sovelletaan objektiivisia kriteerejä, mitkä nämä kriteerit ovat?
4) Onko Liettuan tasavallan yleinen syyttäjä oikeusviranomainen siinä itsenäisessä merkityksessä, joka käsitteelle annetaan – – puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdassa?”
III Menettely unionin tuomioistuimessa
13. Ennakkoratkaisupyyntö kirjattiin saapuneeksi unionin tuomioistuimeen 6.8.2018.
14. Kirjalliset huomautuksensa asiassa ovat esittäneet PF ja Minister for Justice and Equality (oikeus- ja tasa-arvoministeri, Irlanti) ja Alankomaiden, Itävallan, Liettuan, Puolan, Ranskan, Saksan ja Unkarin hallitukset sekä Euroopan komissio. Yhdessä yhdistettyjen asioiden C‑508/18 ja C‑82/19 PPU kanssa 26.3.2019 pidetyssä istunnossa suulliset huomautuksensa esittivät kirjalliset huomautuksensa esittäneiden lisäksi – Unkarin ja Puolan hallitusta lukuun ottamatta – Tanskan ja Italian hallitukset.
IV Asian tarkastelu
15. Supreme Courtin kysymykset tiivistyvät neljännessä kysymyksessä siitä, onko Liettuan syyttäjäviranomainen puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu oikeusviranomainen.
16. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee erityisesti
– onko näihin kysymyksiin vastattaessa otettava huomioon syyttäjäviranomaisen riippumattomuus täytäntöönpanovallasta ja se, onko tämän viranomaisen tehtävänä ”toimia lainkäyttäjänä tai osallistua lainkäyttöön” (ensimmäinen kysymys)
– onko, jos viimeksi mainittu tehtävä on otettava huomioon, tätä vaatimusta arvioitava sen aseman kannalta, joka syyttäjällä on omassa oikeusjärjestyksessään vai joidenkin muiden objektiivisten tekijöiden kannalta (kolmas kysymys)
– jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, mitkä arviointiperusteet ovat merkityksellisiä (toinen kysymys).
17. Yhdistetyissä asioissa C‑508/18 ja C‑82/19 PPU väitän, kuten jo olen todennut, että syyttäjäviranomaista ei voida pitää puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna pidätysmääräyksen antaneena oikeusviranomaisena.
18. Viittaan mainitussa ratkaisuehdotuksessa esittämiini perusteluihin – ilman, että niitä on tarpeen toistaa –, jotka kiteytyvät ajatukseen siitä, että vapaudenriistosta, sellaisena kuin puitepäätöksessä siitä säädetään, voi päättää yksinomaan tuomioistuin suppeassa mielessä eli ”ainoa viranomainen, joka voi antaa perusoikeuskirjan 47 artiklassa taattua tehokasta oikeussuojaa”.(5)
19. Tässä samassa ratkaisuehdotuksessa myös viittaan tuomioistuinten riippumattomuuden periaatteeseen ratkaisevana kriteerinä oikeusviranomaisen käsitteelle.(6) Mainittu periaate on keskeinen tässä asiassa esitetyssä kysymyksessä, minkä vuoksi analysoin sitä tarkemmin.
20. Mielestäni on tarpeen vielä muistuttaa, että samoin kuin oikeudellisen ratkaisun luonteen ja sen antaneen viranomaisen aseman välillä on läheinen yhteys, ”myös viranomaisen riippumattomuus ja sen antamien ratkaisujen luonne ovat läheisessä yhteydessä toisiinsa. Toisin sanoen viranomaisen katsominen oikeusviranomaiseksi riippuu sen riippumattomuuden luonteesta ja laajuudesta”.(7)
21. Koska syyttäjäviranomainen ei käytä tuomiovaltaa, se ei periaatteessa ole riippumaton tavalla, joka on olennainen tuomiovallan käyttämiselle.
22. Kansallisessa oikeudessa voidaan tosin antaa syyttäjäviranomaiselle riippumattoman elimen asema. Siltä osin kuin sen toiminta ei ole tuomiovallan käyttämistä, sille tunnustettu riippumattomuus ei kuitenkaan voi olla ”tuomioistuimen riippumattomuutta”.
23. Asiakirja-aineistossa olevien tietojen mukaisesti Liettuan perustuslaissa (118 §) säädetään, että syyttäjäviranomainen on riippumaton lainsäädäntövallan, täytäntöönpanovallan ja tuomiovallan edustajista. Tämä riippumattomuus kuuluu sille ”sen tehtävien suorittamisessa”. Tällaisia tehtäviä ovat tutkinnan organisointi ja johtaminen sekä syytetoimista huolehtiminen. Nämä ovat selvästi muita kuin lainkäyttöön kuuluvia tehtäviä, sillä viimeksi mainitut muodostuvat tiukasti lain soveltamisesta lopullisella tavalla oikeusriitojen ratkaisemiseksi.(8)
24. Tuomiovaltaa käyttävällä tuomarilla ei ole muuta intressiä kuin taata oikeusjärjestyksen integriteetti. Tämän intressin turvaamiseksi tuomarille taataan riippumattomuus, joka varmistaa sen, että häntä velvoittaa yksinomaan laki, ja toisin sanoen irrottaa hänet kaikista muista erityisistä intresseistä, mukaan lukien julkinen intressi, kuten intressi edistää rikosten selvittämistä.
25. Viranomaiset, jotka syyttäjäviranomaisen tavoin hoitavat julkisia tehtäviä oikeusjärjestyksen puitteissa, luottavat siihen, että tuomiovallan käyttäjä varmistaa viimeksi mainitun integriteetin. Juuri tämän luottamuksen vuoksi nämä viranomaiset voivat omistautua niiden tehtäviä vastaavien erityisten intressien turvaamiseen.
26. Liettuan syyttäjäviranomainen on saatujen tietojen mukaisesti riippumaton, kun se organisoi ja johtaa rikostutkintaa tai huolehtii syytetoimista, mutta ei silloin, kun kyse on oikeusjärjestyksen eheyden turvaamisesta sellaisenaan. Sen riippumattomuus palvelee sille annettua tehtävää, jonka suorittamisen on tapahduttava oikeusjärjestyksen puitteissa siinä tätä varten annettuja keinoja käyttäen. Oikeusjärjestys on siis sille keino tavoitteen saavuttamiseksi.
27. Sitä vastoin tuomarin riippumattomuus taataan tuomiovallan käyttämiseksi eli lain soveltamiseksi lopullisella tavalla yksittäistapauksessa. Tuomarin tehtävä on lausua viimeinen sana, joka konkretisoi lainsäädännön soveltamisen niin, että sen ratkaisu on oikeusvoimainen ja näin lain mukaisena pätevä. Tuomarin riippumattomuus on ymmärrettävä tästä näkökulmasta, koska hänelle uskotaan valta ratkaista erimielisyyksiä (lainsäädäntö- ja päätöksentekomenettelyssä vahvistetuin ehdoin, joista oikeusjärjestys muodostuu), jotta kaikille voitaisiin taata tämän viimeisen sanan, joka on voitava lausua kenenkään siihen puuttumatta, sääntöjenmukaisuus.
28. Näin voitaisiin sanoa, että oikeusjärjestys ei ole tuomarille keino vaan itse päämäärä. Tarkemmin sanoen se on ainoa päämäärä, jonka vuoksi ja saavuttamiseksi tuomarille osoitettu riippumattomuus on laadultaan erilainen kuin se, joka voidaan osoittaa syyttäjäviranomaiselle tai joka voidaan johtaa hallintoviranomaisille ominaisen objektiivisuuden ja puolueettomuuden velvoitteesta.
29. Syyttäjäviranomaisen luokittelu riippumattomaksi instituutioksi ei tee siitä oikeusviranomaista, kuten se ei myöskään tee oikeusviranomaista niin sanotuista riippumattomista viranomaisista, jotka on perustettu talouden eri sektorien sääntelyä varten. Syyttäjäviranomaisen riippumattomuus ei ole rinnastettavissa tuomarin riippumattomuuteen perusteiltaan eikä laajuudeltaan, koska ne suorittavat eri tehtäviä.
30. Puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdassa käytetyn oikeusviranomaisen käsitteen itsenäisyys(9) on seurausta tarpeesta määritellä koko unionissa yhdenmukaisesti sen merkitys ja ulottuvuus. Tästä johtuu, että jäsenvaltioilla ei ole toimivaltaa pitää ”pidätysmääräyksen antaneena oikeusviranomaisena” instituutioita, jotka huolimatta siitä, että ne eivät käytä tuomiovaltaa, voidaan luokitella riippumattomiksi kansallisessa oikeudessa.(10)
31. Edellä esittämäni väite perustuu itse asiassa siihen olettamaan, että syyttäjäviranomaisen riippumattomuutta ei voida sekoittaa tuomioistuinten riippumattomuuteen. Tämän lisäksi, kun kyse on puitepäätöksestä, huomioon on otettava ne epäkohdat, joita aiheutuisi siitä, että muille kuin tuomioistuimille tunnustettaisiin pidätysmääräyksen antaneen oikeusviranomaisen asema.
32. Tuomiovallan osalta kaikissa jäsenvaltioissa katsotaan tunnetusti, että kyseessä on riippumaton viranomainen – tarpeellinen luottamus tuomioistuinten ratkaisujen vastavuoroiselle tunnustamiselle on siis olemassa –, mutta tilanne ei ole tämä syyttäjäviranomaisen osalta, mistä ovat hyvänä osoituksena nyt käsiteltävänä oleva ennakkoratkaisupyyntö sekä asiat C‑508/18 ja C‑82/19 PPU.
33. Eri jäsenvaltioissa syyttäjäviranomaisen itsenäisyyden tasoissa on näet havaittavia eroja, ja vaikka niiden itsenäisyys ei käsitteellisistä syistä voi milloinkaan saavuttaa tuomioistuinten riippumattomuuden tasoa, täytäntöönpanojäsenvaltion oikeusviranomaisen pitäisi kussakin tapauksessa arvioida sitä syyttäjäviranomaiseen pidätysmääräyksen antaneessa jäsenvaltiossa sovellettavan lainsäädännön kannalta.
34. Tällainen arviointi saattaisi pidentää luovuttamismenettelyn määräaikoja ja johtaa siihen, että joudutaan esittämään tiedonsaantipyyntöjä tai että se, jota asia koskee, riitauttaa menettelyn, ja näin väistämättä asian käsittelyn ja mahdollisten vapaudenriistotoimenpiteiden pitkittymiseen.
35. Menettelyn yksinkertaisuuden ja joutuisuuden vuoksi sekä suojataksemme oikeutta vapauteen on ensisijaisesti poistettava epävarmuus eurooppalaisen pidätysmääräyksen antaneen viranomaisen asemasta ja rajattava näin valtuus tällaisen määräyksen antamiseen (riippumattomalle) lainkäyttöelimelle.
36. Lopuksi muistutan vielä asiassa Özçelik esittämäni ratkaisuehdotuksen(11) mukaisesti, että puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdan syntyhistorian perusteella voidaan katsoa lainsäätäjän halunneen sulkea syyttäjäviranomaisen oikeusviranomaisen käsitteen ulkopuolelle.
37. Puitepäätöstä koskevan alkuperäisen ehdotuksen(12) 3 artiklassa syyttäjäviranomainen oli nimenomaisesti sisällytetty (eurooppalaisen pidätysmääräyksen antaneen tai vastaanottavan) oikeusviranomaisen määritelmään.(13)
38. Kuten totesin ratkaisuehdotuksessani Özçelik,(14) ”tämän ehdotuksen selityksissä lisättiin, että käsite ’oikeusviranomainen’ vastasi käsitettä, joka sisältyi vuonna 1957 tehtyyn rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevaan eurooppalaiseen yleissopimukseen, jossa puolestaan oikeusviranomaisilla katsottiin tarkoitettavan ’varsinaisia oikeus- ja syyttäjäviranomaisia, ei kuitenkaan poliisiviranomaisia’”.(15)
39. Ehdotusta ei hyväksytty, ja viittaus syyttäjäviranomaiseen poistettiin 1 ja 6 artiklan lopullisista versioista.
40. Poistamisesta on aiheutunut tiettyä epävarmuutta, koska joidenkin näkemysten mukaan sillä annettiin ymmärtää ilman nimenomaista mainintaa, että syyttäjäviranomainen kuuluu jäsenvaltioiden oikeusviranomaisiin, kun kyse on eurooppalaisen pidätysmääräyksen antamisesta.(16)
41. Jotkut jäsenvaltiot ilmoittivat neuvoston pääsihteeristölle puitepäätöksen 6 artiklan 3 kohdan nojalla, että niiden ”kansallisen lainsäädännön mukaan toimivaltainen oikeusviranomainen” eurooppalaisten pidätysmääräysten antamiseen tai täytäntöönpanemiseen oli muun muassa niiden syyttäjäviranomainen. Näiden jäsenvaltioiden mukaan syyttäjäviranomaista koskevan nimenomaisen viittauksen poistaminen ei merkinnyt tämän poissulkemista.
42. Puhtaan oikeudellisesti arvioiden nämä ilmoitukset ”eivät kuitenkaan merkitse, että asianomaisen valtion toimenpiteet ovat puitepäätöksen mukaisia, eivätkä edellytä tätä. Kyseisessä säännöksessä sallitaan se, että jäsenvaltiot nimeävät tai valitsevat oikeusviranomaisistaan ne, jotka ovat toimivaltaisia vastaanottamaan tai antamaan eurooppalaisia pidätysmääräyksiä, mutta ei anneta niille lupaa laajentaa oikeusviranomaisen käsitettä siten, että se ulottuisi elimiin, joilla ei ole tätä asemaa”.(17)
43. Mielestäni tätä syyttäjäviranomaista koskevan viittauksen poistamista olisi tulkittava siten, että lainsäätäjä halusi rajata sen puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle. Kyseessä on hyvin paljon keskustelua herättänyt kysymys, ja jos lainsäätäjä olisi halunnut antaa syyttäjäviranomaiselle oikeusviranomaisen aseman tässä yhteydessä, se olisi ilmaissut tämän nimenomaisesti, kuten alkuperäisessä ehdotuksessa oli tehty.
44. Vastakkaisen näkemyksen mukaan syyttäjäviranomaista koskevan maininnan poistaminen lainsäädäntömenettelyn kuluessa oli perusteltua liiallisen yksityiskohtaisuuden välttämiseksi. En kuitenkaan usko, että tästä oli kyse, kuten juuri siitä aiheutunut epävarmuus osoittaa.
45. Mielestäni on yksinkertaisesti niin, että vaikka alkuperäisellä ehdotuksella yritettiin ratkaista erimielisyys syyttäjäviranomaisen asemasta oikeusviranomaisena toteamalla se nimenomaisesti, sen myöhempi poistaminen ei anna syytä mainitun keskustelun uudelleen aloittamiselle vaan päinvastoin puoltaa sitä, että tähän kysymykseen vastataan kieltävästi.
46. Edellä esitettyjen käsitteellisten ja periaatteellisten syiden sekä menettelyn varmuutta ja yksinkertaisuutta koskevien niiden syiden vuoksi, joita olen puolustanut sekä tässä ratkaisuehdotuksessa että asioissa C‑508/18 ja C‑82/19 PPU esittämässäni ratkaisuehdotuksessa, katson, että tulkinta, jonka mukaan syyttäjäviranomaiselle ei pidä tunnustaa puitepäätöksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun pidätysmääräyksen antaneen oikeusviranomaisen asemaa, on kyseisessä päätöksessä käyttöön otetun järjestelmän kannalta johdonmukaisin.
V Ratkaisuehdotus
47. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Supreme Courtille seuraavasti:
Eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä 13.6.2002 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2002/584/YOS, sellaisena kuin se on muutettuna 26.2.2009 tehdyllä puitepäätöksellä 2009/299/YOS, 6 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että pidätysmääräyksen antaneen oikeusviranomaisen käsite ei kata syyttäjäviranomaista.