NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
YVES BOT
prednesené 4. septembra 2014 (1)
Vec C‑260/13
Sevda Aykul
proti
Land Baden‑Württemberg
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal
Verwaltungsgericht Sigmaringen (Nemecko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernice 91/439/EHS a 2006/126/ES – Vodičský preukaz – Článok 8 ods. 2 smernice 91/439 a článok 11 ods. 4 druhý pododsek smernice 2006/126 – Odmietnutie členského štátu uznať osobe, ktorá na jeho území jazdila pod vplyvom omamných látok, platnosť vodičského preukazu vydaného iným členským štátom – Protiprávne konanie držiteľa vodičského preukazu po vydaní tohto preukazu – Odobratie vodičského preukazu – Konanie na účely preverenia spôsobilosti – Príslušné orgány – Zlepšenie bezpečnosti cestnej premávky“
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý je predložený Súdnemu dvoru, sa týka výkladu ustanovení smernice Rady 91/439/EHS z 29. júla 1991 o vodičských preukazoch(2) a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/126/ES z 20. decembra 2006(3), ktorá ju nahradila.
2. Konkrétnejšie je Súdny dvor požiadaný, aby sa vyjadril k možnosti členského štátu, na území ktorého sa držiteľ vodičského oprávnenia vydaného iným členským štátom dočasne zdržiava, odmietnuť uznať platnosť tohto vodičského preukazu v nadväznosti na protiprávne správanie jeho držiteľa – v predmetnom prípade vedenie motorového vozidla pod vplyvom omamných látok – ku ktorému došlo na tomto území po vydaní uvedeného vodičského preukazu.
3. Predmetná vec sa odlišuje od vecí, ktorými sa mal Súdny dvor doposiaľ možnosť zaoberať v rámci množstva sporov v oblasti vodičských preukazov,(4) pretože v týchto predchádzajúcich veciach išlo o možnosť používať v členskom štáte potom, čo došlo k odobratiu alebo pozastaveniu vodičského preukazu v tomto štáte, vodičský preukaz vydaný v inom členskom štáte.
4. Osobitnosť tejto veci spočíva tiež v tom, že na základe vnútroštátneho práva členského štátu, na území ktorého došlo k porušeniu, v predmetnom prípade Spolkovej republiky Nemecko, bol vodičský prekaz na tomto území odobratý z dôvodu, že dotknutá osoba stratila spôsobilosť viesť motorové vozidlo.
5. Posúdenie spôsobilosti teda nie je spochybnené v štádiu vydania vodičského preukazu, ale až po ňom, v nadväznosti na protiprávne správanie držiteľa tohto vodičského preukazu. Otázkou, na ktorú bude treba odpovedať, bude to, ktoré orgány majú príslušnosť preveriť, či je držiteľ znovu spôsobilý viesť motorové vozidlo na území členského štátu, kde došlo k porušeniu.
6. V rámci môjho posúdenia pristúpim v prvom rade k určeniu ustanovení práva Únie, ktoré sú uplatniteľné na predmetnú vec, ako aj k preformulovaniu otázok, ktoré položil Verwaltungsgericht Sigmaringen (Správny súd v Sigmaringene, Nemecko).
7. Po preskúmaní týchto otázok navrhnem Súdnemu dvoru, aby odpovedal tak, že článok 11 ods. 4 druhý pododsek smernice 2006/126 ukladá členskému štátu povinnosť odmietnuť uznanie platnosti vodičského preukazu vydaného iným členským štátom v prípade, že v nadväznosti na porušenie predpisov v oblasti cestnej premávky, ktoré má trestnoprávny charakter a ku ktorému došlo na území prvého členského štátu po vydaní tohto vodičského preukazu, bol držiteľovi uvedeného preukazu tento preukaz odobratý na tomto území, pretože stratil spôsobilosť na vedenie motorového vozidla a predstavoval riziko pre bezpečnosť cestnej premávky. Držiteľ vodičského preukazu bude znovu spôsobilý viesť motorové vozidlo na tomto území, keď budú splnené podmienky stanovené právnymi predpismi členského štátu, na území ktorého došlo k porušeniu, a to za predpokladu, že účinkom vnútroštátnych právnych predpisov nie je uloženie podmienok, ktoré nie sú vyžadované smernicou 2006/126 v prípade vydania tohto oprávnenia, ani odmietnutie uznať platnosť vodičského preukazu na neobmedzený čas.
I – Právny rámec
A – Právo Únie
1. Smernica 91/439
8. S cieľom uľahčiť pohyb osôb na území Európskeho spoločenstva alebo ich usadenie v inom členskom štáte ako v tom, v ktorom tieto osoby získali vodičský preukaz, bola smernicou 91/439 zavedená zásada vzájomného uznávania vodičských preukazov(5).
9. V prvom odôvodnení tejto smernice sa uvádza:
„keďže pre účely spoločnej dopravnej politiky a ako príspevok k zlepšeniu bezpečnosti cestnej premávky ako aj uľahčeniu pohybu osôb sídliacich v členskom štáte inom než kde skladali vodičské skúšky, je žiadúce, aby vzor spoločenstva vodičských preukazov jednotlivých členských bol uznávaný členskými štátmi bez povinnosti výmeny preukazov“.
10. Podľa štvrtého odôvodnenia smernice 91/439, „z dôvodu bezpečnosti cestnej premávky, by mali byť uložené minimálne požiadavky pre vydanie vodičského preukazu“.
11. Desiate odôvodnenie smernice 91/439 stanovuje:
„keďže, aj pre účely spojené s bezpečnosťou cestnej premávky, členské štáty by mali byť schopné použiť svoje vnútroštátne opatrenia na odobratie, pozastavenie a zrušenie vodičských preukazov všetkým držiteľom vodičských preukazov, ktorí majú zvyčajné bydlisko[(6)] na ich území“.
12. Článok 7 ods. 4 uvedenej smernice stanovuje:
„Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia vnútroštátnych právnych predpisov z oblasti trestného práva a polície, môžu členské štáty, po porade s Komisiou, použiť k vydaniu vodičských preukazov ustanovenia ich vnútroštátnych pravidiel týkajúce sa podmienok iných než sú uvedené v tejto smernici.“
13. Podľa článku 8 ods. 2 a článku 8 ods. 4 prvého pododseku smernice 91/439:
„2. Pokiaľ zásada teritoriality právnych predpisov z oblasti trestného práva a polície neustanovuje inak, členské štáty, v ktorých má držiteľ svoje zvyčajné bydlisko, môžu uplatniť svoje vnútroštátne opatrenia na obmedzenie, prerušenie [pozastavenie – neoficiálny preklad], odobratie alebo zrušenie vodičského oprávnenia držiteľovi vodičského preukazu vydaného iným členským štátom a ak je nevyhnutné vymeniť preukaz pre tento účel.
…
4. Členský štát môže odmietnuť uznať platnosť akéhokoľvek vodičského preukazu vydaného iným členským štátom osobe, ktorá na území predošlého členského štátu podlieha opatreniam uvedeným v odseku 2.“
2. Smernica 2006/126
14. Smernica 2006/126 prepracováva smernicu 91/439, keďže táto bola často menená a doplňovaná.(7)
15. Podľa odôvodnenia 2 smernice 2006/126:
„Predpisy o vodičských preukazoch sú základnými prvkami spoločnej dopravnej politiky, prispievajú k zlepšeniu bezpečnosti cestnej premávky a uľahčujú voľný pohyb osôb usadzujúcich sa v inom členskom štáte ako v štáte, v ktorom bol vydaný vodičský preukaz. Vzhľadom na význam jednotlivých dopravných prostriedkov držba vodičského preukazu riadne uznaného v hostiteľskom členskom štáte podporí voľný pohyb osôb a slobodu usadiť sa. …“
16. Podľa odôvodnenia 8 tejto smernice „z dôvodu bezpečnosti cestnej premávky by sa mali ustanoviť minimálne požiadavky na vydanie vodičského preukazu“.
17. Odôvodnenie 15 tejto smernice stanovuje:
„Z dôvodu bezpečnosti cestnej premávky by členské štáty mali byť schopné uplatňovať svoje vnútroštátne ustanovenia o odobratí, pozastavení, obnovení a zrušení vodičských preukazov všetkým držiteľom vodičských preukazov, ktorí nadobudli obvyklé bydlisko[(8)] na ich území.“
18. Podľa článku 2 ods. 1 tejto smernice „vodičské preukazy vydané členskými štátmi sa vzájomne uznávajú“.
19. Článok 7 ods. 1 písm. a) tejto smernice stanovuje:
„1. Vodičské preukazy sa vydajú len žiadateľom,
a) ktorí zložili skúšku zručností a správania a teoretickú skúšku a ktorí spĺňajú podmienky zdravotnej spôsobilosti v súlade s ustanoveniami príloh II a III“.
20. Článok 11 smernice 2006/126 v odsekoch 2 a 4 stanovuje:
„2. Pokiaľ zásada teritoriality právnych predpisov z oblasti trestného práva a polície neustanovuje inak, členský štát, v ktorom má držiteľ svoje obvyklé bydlisko, môže uplatniť svoje vnútroštátne opatrenia na obmedzenie, pozastavenie, odobratie alebo zrušenie vodičského oprávnenia držiteľovi vodičského preukazu vydaného iným členským štátom a, ak je to nevyhnutné, vymeniť preukaz na tento účel.
…
4. …
Členský štát odmietne uznať platnosť akéhokoľvek vodičského preukazu vydaného iným členským štátom osobe, ktorej vodičský preukaz je obmedzený, pozastavený alebo odobratý na území tohoto štátu.
…“
21. Článok 16 ods. 1 a 2 smernice 2006/126 stanovuje:
„1. Členské štáty prijmú a uverejnia najneskôr do 19. januára 2011 zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s článkom 1 ods. 1, článkom 3, článkom 4 ods. 1, 2, 3 a 4 písm. b) až k), článkom 6 ods. 1, 2 písm. a), c), d) a e), článkom 7 ods. 1 písm. b), c) a d), ods. 2, 3 a 5, článkom 8, článkom 10, článkom 13, článkom 14, článkom 15 a prílohou I bod 2, prílohou II bod 5.2 o skupinách A1, A2 a A a prílohami IV, V a VI. Členské štáty bezodkladne oznámia Komisii znenie týchto ustanovení.
2. Tieto ustanovenia sa uplatňujú od 19. januára 2013.“
22. Článok 17 prvý odsek smernice 2006/126 znie takto:
„Smernica 91/439… sa zrušuje s účinnosťou od 19. januára 2013 bez toho, aby by boli dotknuté povinnosti členských štátov v súvislosti s lehotami na transpozíciu uvedenej smernice do vnútroštátneho práva, ktoré sú uvedené v časti B prílohy VII.“
23. Článok 18 smernice 2006/126 stanovuje:
„Táto smernica nadobúda účinnosť dvadsiatym dňom po jej uverejnení v Úradnom vestníku Európskej únie.
Článok 2 ods. 1, článok 5, článok 6 ods. 2 písm. b), článok 7 ods. 1 písm. a), článok 9, článok 11 ods. 1, 3, 4, 5 a 6, článok 12 a prílohy I, II a III sa uplatňujú od 19. januára 2009.“
B – Nemecká právna úprava
24. § 2 zákona o cestnej premávke (Straβenverkehrsgesetz)(9) v znení uplatniteľnom vo veci samej stanovuje:
„1. Každý, kto vedie motorové vozidlo na verejnej ceste, musí byť na to oprávnený (vodičské oprávnenie) príslušným úradom (úrad pre vodičské preukazy).
…
4. Osobou spôsobilou viesť motorové vozidlá je každá osoba, ktorá spĺňa fyzické a psychické predpoklady nevyhnutné na tento účel a ktorá sa nedopustila závažného alebo opakovaného porušenia ustanovení o cestnej premávke alebo ustanovení trestnoprávnych predpisov.
…
11. V súlade s podrobnejšími ustanoveniami stanovenými nariadením… vzniká na základe zahraničných vodičských preukazov aj právo viesť motorové vozidlá v tuzemsku.
…“
25. § 3 StVG, nazvaný „Odobratie vodičského preukazu“, v odsekoch 1 a 2 stanovuje:
„1. V prípade, že sa preukáže, že osoba nie je spôsobilá alebo schopná viesť motorové vozidlá, úrad pre vodičské preukazy jej musí vodičský preukaz odobrať. V prípade zahraničného vodičského preukazu má odobratie – aj v prípade, že k nemu dôjde na základe iných ustanovení – účinok odmietnutia uznať právo používať tento vodičský preukaz v tuzemsku. …
2. Odobratím sa zrušuje vodičské oprávnenie. V prípade zahraničného vodičského preukazu ním dochádza k strate práva viesť motorové vozidlá v tuzemsku. Po odobratí musí byť vodičský preukaz odovzdaný úradu pre vodičské preukazy alebo musí byť predložený pri zápise rozhodnutia. Prvá a tretia veta sa uplatnia aj v prípade, že úrad pre vodičské preukazy odníme vodičský preukaz na základe iných ustanovení.“
26. § 29 StVG, nazvaný „Lehoty na výmaz“, stanovuje v odseku 1:
„Údaje zapísané v registri sú vymazané po uplynutí [týchto] lehôt:
1. dva roky a šesť mesiacov v prípade rozhodnutí o priestupku
a) za ktorý… sa pripisuje jeden bod ako za priestupok narúšajúci bezpečnosť cestnej premávky alebo za obdobný priestupok, alebo
b) pokiaľ nejde o prípad spadajúci pod bod 1 písm. a) alebo bod 2 písm. b) a zákaz viesť motorové vozidlo bol nariadený na základe rozhodnutia,
2. päť rokov
a) v prípade rozhodnutia o trestnom čine (‚Straftat‘), s výhradou bodu 3 písm. a),
b) v prípade rozhodnutia o priestupku, za ktorý… sa pripisujú dva body ako za priestupok narúšajúci bezpečnosť cestnej premávky alebo za obdobný priestupok,
…
3. desať rokov
a) v prípade rozhodnutí o trestnom čine, na základe ktorých bol odobratý vodičský preukaz alebo na základe ktorých bol nariadený iba samotný zákaz,
…“
27. § 11 ods. 1 nariadenia o prístupe osôb do cestnej premávky (nariadenie o vodičských preukazoch) [Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Fahrerlaubnis‑Verordnung)] z 18. augusta 1998(10) v znení uplatniteľnom vo veci samej stanovuje:
„Žiadatelia o vodičské oprávnenie musia spĺňať fyzické a psychické predpoklady nevyhnutné na tento účel. Tieto predpoklady nie sú najmä splnené v prípade existencie choroby alebo nedostatočnosti uvedenej v prílohe 4 alebo v prílohe 5, ktorá vylučuje spôsobilosť alebo čiastočnú spôsobilosť viesť motorové vozidlá. Okrem toho sa v minulosti nesmeli dopustiť závažného alebo opakovaného porušenia ustanovení o bezpečnosti cestnej premávky alebo trestnoprávnych predpisov, keďže spôsobilosť je na základe tejto skutočnosti vylúčená.“
28. V prílohe 4 § 11 FeV sa uvádza, že užívanie konope patrí medzi časté choroby a nedostatočnosti, ktoré môžu na dlhú dobu ovplyvniť alebo vylúčiť spôsobilosť viesť motorové vozidlá. Osoba, ktorá pravidelne užíva konope, sa považuje za nespôsobilú viesť motorové vozidlo, zatiaľ čo osoba, ktorá užíva konope príležitostne, sa považuje za spôsobilú, avšak to iba sa predpokladu, že užívanie oddeľuje od vedenia motorového vozidla, že zároveň nedochádza k užívaniu alkoholu alebo iných psychoaktívnych látok, nie je prítomná porucha osobnosti a neexistuje strata kontroly.
29. § 29 FeV, nazvaný „Zahraničné vodičské preukazy“, znie takto:
„1. Držitelia zahraničného vodičského preukazu môžu v rozsahu, v akom mu to ich preukaz umožňuje, viesť motorové vozidlá v tuzemsku v prípade, že nemajú obvyklé bydlisko v zmysle § 7.
…
3. Oprávnenie podľa odseku 1 neplatí pre držiteľov zahraničného vodičského preukazu,
…
(3) ktorým bolo oprávnenie viesť motorové vozidlo v tuzemsku odobraté na základe predbežného opatrenia alebo právoplatného rozhodnutia súdu alebo predbežne vykonateľného alebo konečného rozhodnutia správneho orgánu…
4. Po niektorom z rozhodnutí uvedených v odseku 3 bodoch 3 a 4 sa právo používať zahraničný vodičský preukaz v tuzemsku prizná na žiadosť v prípade, že pominuli dôvody pre jeho odobratie.“
30. § 46 FeV nazvaný „Odobratie, obmedzenia, predpoklady“ stanovuje:
„1. Ak sa preukáže, že držiteľ vodičského preukazu nie je spôsobilý viesť motorové vozidlá, úrad pre vodičské preukazy je povinný mu jeho preukaz odobrať. To platí predovšetkým v prípade chorôb alebo nedostatočností uvedených v prílohách 4, 5 a 6 alebo v prípade, že došlo k závažnému alebo opakovanému porušeniu ustanovení právnych predpisov v oblasti cestnej premávky alebo trestnoprávnych predpisov a že je týmto vylúčená spôsobilosť viesť motorové vozidlá.
…
5. V prípade zahraničného vodičského preukazu má odobratie účinok odmietnutia uznať právo používať tento vodičský preukaz v tuzemsku.
6. Odobratím sa zrušuje vodičské oprávnenie. V prípade zahraničného vodičského preukazu ním dochádza k strate práva viesť motorové vozidlá v tuzemsku.“
31. § 69 trestného zákonníka (Strafgesetzsbuch) stanovuje:
„1. V prípade, že je osoba odsúdená za protiprávny čin, ktorého sa dopustila pri vedení motorového vozidla alebo v súvislosti s ním alebo tým, že porušila povinnosti, ktoré je vodič motorových vozidiel povinný dodržiavať, alebo ak táto osoba nie je odsúdená iba z dôvodu, že nie je trestne zodpovedná alebo túto skutočnosť nemožno vylúčiť, súd jej odníme jej vodičský preukaz, ak z činu vyplýva, že nie je spôsobilá viesť motorové vozidlá. …
2. Ak je v prípadoch uvedených v odseku 1 protiprávnym činom prečin
…
2. riadenia v stave opilosti (§ 316),
…
4. úplnej opilosti (§ 323a) vzťahujúcej sa na niektorý z činov uvedených v bodoch 1 až 3,
jeho páchateľa treba spravidla považovať za nespôsobilého viesť motorové vozidlá. …“
32. § 69b trestného zákonníka znie takto:
„Účinok odobratia v prípade zahraničného vodičského preukazu
1. Ak je páchateľ oprávnený viesť motorové vozidlo v tuzemsku na základe vodičského preukazu vydaného v zahraničí, bez toho, aby mu bol vydaný vodičský preukaz nemeckými orgánmi, má odobratie vodičského preukazu účinok odmietnutia uznať právo používať tento preukaz v tuzemsku. Právo viesť motorové vozidlá v tuzemsku sa stráca v deň nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia. Počas trvania zákazu nemôže byť ani priznané právo znovu používať zahraničný vodičský preukaz, ani vydaný vnútroštátny vodičský preukaz.
2. Ak bol zahraničný vodičský preukaz vydaný orgánom členského štátu Európskej únie alebo iným štátom, ktorý je členom dohody o Európskom hospodárskom priestore, a ak má jeho držiteľ obvyklé bydlisko v tuzemsku, vodičský preukaz sa na základe rozhodnutia zabaví a vráti orgánu, ktorý ho vydal. V ostatných prípadoch sú odobratie a zákaz používať vodičský preukaz uvedené na zahraničnom vodičskom preukaze.“
II – Skutkové okolnosti veci samej a prejudiciálne otázky
33. Pani Aykul, rakúska štátna príslušníčka, sa narodila v roku 1980 a od svojho nariadenia má bydlisko v Rakúsku. Dňa 19. októbra 2007 jej Bezirkshauptmannschaft Bregenz (Okresný správny orgán v Bregenzi, Rakúsko) vydal rakúsky vodičský preukaz.
34. Dňa 11. mája 2012 sa v Leutkirchu (Nemecko) podrobila policajnej kontrole. Keďže sa zdalo, že je pod vplyvom drog, bola vykonaná skúška moču, ktorej výsledok odhalil užívanie konope. Po tejto skúške bol nariadený odber krvi, ktorý sa aj v rovnaký deň uskutočnil. V lekárskej správe sa uvádza, že sa nezdalo, že by bola pani Aykul zjavne pod vplyvom drog. Podľa toxikologicko‑právnej skúšky laboratória Enders v Stuttgarte (Nemecko) z 18. mája 2012 z rozboru vzorky krvi vyplynul obsah tetrahydrokanabinolu (ďalej len „THC“) 18,8 ng/ml a obsah THC‑COOH 47,4 ng/ml.
35. Dňa 4. júla 2012 prokuratúra v Ravensburgu (Nemecko) zastavila trestnoprávne vyšetrovanie.
36. Na základe rozhodnutia mesta Leutkirch o uložení pokuty z 18. júla 2012 bola pani Aykul z dôvodu vedenia motorového vozidla pod vplyvom omamnej látky THC uložená pokuta vo výške 590,80 eura a nariadený zákaz viesť motorové vozidlo v dĺžke jeden mesiac.
37. Rozhodnutím zo 17. septembra 2012 odobral Landratsamt Ravensburg (Nemecko) pani Aykul jej rakúsky vodičský preukaz pre územie Nemecka a nariadil predbežnú vykonateľnosť tohto opatrenia z dôvodu, že nie je spôsobilá viesť motorové vozidlá. Hodnoty zistené z rozboru vzorky krvi preukázali, že pani Aykul aspoň príležitostne užíva konope a že viedla motorové vozidlo pod vplyvom THC. Svoje užívanie drog nevedela oddeliť od vedenia motorových vozidiel. V prílohe k rozhodnutiu zo 17. septembra 2012 bola pani Aykul oboznámená s možnosťou požiadať o to, aby bola znovu oprávnená viesť motorové vozidlá v Nemecku na základe jej rakúskeho vodičského preukazu. Takáto spôsobilosť môže byť konštatovaná iba po tom, čo pani Aykul predloží kladný posudok vyhotovený strediskom kontroly spôsobilosti viesť motorové vozidlo, oficiálne uznaným v Nemecku, ktorý je spravidla podmienený preukázaním abstinencie v dĺžke jedného roka.
38. Vnútroštátny súd uvádza, že reakcie pri dopravných priestupkoch a náznakoch chýbajúcej spôsobilosti viesť motorové vozidlo, ktoré upravuje nemecké právo, môžu prebehnúť na troch odlišných úrovniach, a to na trestnoprávnej úrovni, na úrovni právnej úpravy priestupkov a na úrovni právnej úpravy vodičských preukazov.
39. Prípad pani Aykul zodpovedá praxi v oblasti právnej úpravy vodičských preukazov, právnych predpisov z oblasti polície, ktorého cieľom je bojovať proti hroziacim rizikám pre bezpečnosť cestnej premávky. Vnútroštátny súd uvádza, že vnútroštátne úrady pre vodičské preukazy a policajné útvary tak vychádzajú zo zásady, že nemecké orgány sú príslušné na odobratie zahraničných vodičských preukazov vtedy, keď sa pri porušení dopravných predpisov spáchanom v Nemecku objavia príznaky chýbajúcej spôsobilosti viesť motorové vozidlo.
40. Dňa 19. októbra 2012 predložila pani Aykul na Verwaltungsgericht Sigmaringen námietku a podala návrh na odklad výkonu rozhodnutia z dôvodu, že nemecké orgány neboli príslušné na preverenie jej spôsobilosti viesť motorové vozidlo.
41. Bezirkshauptmannschaft Bregenz, ktorý bol o veci informovaný zo strany Landratsamt Ravensburg, uviedol, že podľa rakúskych právnych predpisov v oblasti cestnej premávky nie sú splnené podmienky pre zásah rakúskych orgánov.
42. Rozhodnutím z 15. novembra 2012 zrušil Landratsamt Ravensburg predbežnú vykonateľnosť svojho rozhodnutia zo 17. septembra 2012. Po tomto zrušení Verwaltungsgericht Sigmaringen uznesením z 29. septembra 2012 ukončil konanie o návrhu na odklad výkonu rozhodnutia.
43. Regierungspräsidium Tübingen (Nemecko) zamietol námietku pani Aykul rozhodnutím z 20. decembra 2012, pričom uviedol, že odobratie rakúskeho vodičského preukazu je opatrením, ku ktorému došlo neskôr, a vzťahuje sa naň článok 8 ods. 4 smernice 91/439, čo pani Aykul na vnútroštátnom súde, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, spochybnila.
44. V odpovedi na žiadosť Verwaltungsgericht Sigmaringen z 13. marca 2013 Bezirkshauptmannschaft Bregenz znovu oznámil, že podľa rakúskej právnej úpravy vodičských preukazov nie sú splnené podmienky pre zásah rakúskych orgánov. Uviedol, že pani Aykul je rakúskymi orgánmi naďalej považovaná za spôsobilú viesť motorové vozidlo, a teda jej bol rakúsky vodičský preukaz ponechaný.
45. Keďže Verwaltungsgericht Sigmaringen má pochybnosti, pokiaľ ide o súlad nemeckej právnej úpravy s povinnosťou vzájomného uznávania vodičských preukazov vydaných členskými štátmi, rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Bráni povinnosť vzájomného uznávania vodičských preukazov, ktoré vydali členské štáty, vyplývajúca z článku 2 ods. 1 smernice 2006/126 takej vnútroštátnej úprave Spolkovej republiky Nemecko, podľa ktorej musí byť právo používať zahraničný vodičský preukaz v Nemecku dodatočne odobraté v správnom konaní, keď držiteľ zahraničného vodičského preukazu s ním v Nemecku vedie motorové vozidlo pod vplyvom ilegálnych drog, v dôsledku čoho už podľa nemeckých predpisov nemá spôsobilosť viesť motorové vozidlo?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku: platí to aj vtedy, keď štát, ktorý vodičský preukaz vydal, vie o jazde pod vplyvom drog, ale nekoná a riziko, ktoré vyvoláva držiteľ zahraničného vodičského preukazu, preto naďalej trvá?
3. V prípade zápornej odpovede na prvú prejudiciálnu otázku: smie Spolková republika Nemecko podmieniť opätovné udelenie práva používať zahraničný vodičský preukaz v Nemecku splnením vnútroštátnych podmienok opätovného udelenia?
4. a) Môže výhrada rešpektovať zásadu teritoriality právnych predpisov z oblasti trestného práva a polície podľa článku 11 ods. 2 smernice 2006/126 odôvodniť podľa právnej úpravy vodičských preukazov postup iného členského štátu namiesto štátu, ktorý vodičský preukaz vydal? Umožňuje výhrada napríklad dodatočne odobrať právo používať zahraničný vodičský preukaz v Nemecku na základe trestnoprávneho ochranného opatrenia?
b) V prípade kladnej odpovede na otázku uvedenú v bode a) štvrtej prejudiciálnej otázky: je s ohľadom na povinnosť vzájomného uznávania, pokiaľ ide o opätovné udelenia práva používať zahraničný vodičský preukaz v Nemecku, príslušný členský štát ukladajúci ochranné opatrenie alebo štát, ktorý vodičský preukaz vydal?“
III – Moje posúdenie
A – Úvodné poznámky
1. Právo Únie uplatniteľné ratione temporis
46. Tak v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ako aj v písomných pripomienkach predložených Súdnemu dvoru sa odkazuje zároveň na ustanovenia smernice 91/439 a ustanovenia smernice 2006/126.
47. Treba uviesť, že článok 11 ods. 2 smernice 2006/126, uvádzaný vnútroštátnym súdom vo svojich otázkach, ešte v čase skutkových okolností vo veci samej nenadobudol účinnosť.
48. K týmto skutkovým okolnostiam totiž došlo 11. mája 2012, čo je deň, kedy bola pani Aykul podrobená policajnej kontrole, a 17. septembra 2012, čo je deň, kedy Landratsamt Ravensburg rozhodol o odobratí jej rakúskeho vodičského preukazu.
49. Podľa článku 17 prvého odseku smernice 2006/126 sa smernica 91/439 zrušuje s účinnosťou od 19. januára 2013. V súlade s článkom 18 druhým odsekom smernice 2006/126 sa však niektoré jej ustanovenia uplatňujú od 19. januára 2009. Toto je prípad najmä jej článku 2 ods. 1 a článku 11 ods. 4, pričom toto ustanovenie uvedené ako posledné nahradilo článok 8 ods. 4 smernice 91/439, ktorý sa uvádza v návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Pokiaľ ide o článok 11 ods. 2 smernice 2006/126, tento nepatrí medzi ustanovenia uplatniteľné od 19. januára 2009. Článok 8 ods. 2 smernice 91/439 sa tak naďalej uplatňuje.
50. Súdny dvor okrem toho spresnil, že článok 2 ods. 1 smernice 2006/126 síce upravuje vzájomné uznávanie vodičských preukazov vydaných členskými štátmi, článok 11 ods. 4 druhý pododsek tejto smernice však stanovuje, že členský štát odmietne uznať platnosť akéhokoľvek vodičského preukazu vydaného iným členským štátom osobe, ktorej vodičský preukaz je obmedzený, pozastavený alebo odobratý na území prvého štátu, a to nezávisle od otázky, či uvedený preukaz bol vydaný pred dňom, keď sa toto ustanovenie stalo uplatniteľné.(11)
51. V súlade s ustálenou judikatúrou, založenou na nutnosti poskytnúť vnútroštátnemu súdu potrebnú odpoveď,(12) treba preformulovať otázky s cieľom vyložiť ustanovenia práva Únie, ktoré boli uplatniteľné v čase vzniku skutkových okolností veci samej, a to v predmetnom prípade článku 8 ods. 2 smernice 91/439, ktorého znenie je napokon v podstate totožné so znením článku 11 ods. 2 smernice 2006/126, ktorý uvádza vnútroštátny súd.
52. Za týchto okolností je tak potrebné preskúmať otázky položené vnútroštátnym súdom s ohľadom na článok 2 ods. 1, článok 11 ods. 4 smernice 2006/126, ako aj článok 8 ods. 2 smernice 91/439.
2. Prístup k prejudiciálnym otázkam
53. Zastávam názor, že otázkami položenými Súdnemu dvoru sa treba zaoberať spoločne.
54. Z odpovede na otázky týkajúce sa zásady vzájomného uznávania vodičských preukazov, výnimiek z tejto zásady a rozsahu týchto výnimiek [prvá a druhá otázka, ako aj štvrtá otázka písm. a)] totiž vyplynie odpoveď na otázku, ktoré orgány majú príslušnosť rozhodnúť, či je držiteľ vodičského preukazu znovu spôsobilý viesť motorové vozidlo na území členského štátu, kde došlo k porušeniu.
B – O otázkach
55. Otázkam položeným zo strany Verwaltungsgericht totiž rozumiem tak, že sa Súdneho dvora pýta:
– či má členský štát, na území ktorého sa držiteľ vodičského preukazu, vydaného iným členským štátom, dočasne zdržiava, možnosť odmietnuť uznať platnosť tohto vodičského preukazu v nadväznosti na protiprávne správanie jeho držiteľa – v predmetnom prípade vedenie motorového vozidla pod vplyvom omamných látok – ku ktorému došlo a ktoré bolo postihnuté na tomto území v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom po vydaní tohto vodičského preukazu, a
– či je tento istý vnútroštátny právny poriadok príslušný, vylučujúc tak právny poriadok členského štátu vydania, stanoviť podmienky, ktorým sa držiteľ vodičského preukazu bude musieť podriadiť, aby znovu nadobudol právo viesť motorové vozidlo na území toho členského štátu, v ktorom došlo k porušeniu.
56. Na úvod treba poznamenať, že prejednávaná vec sa netýka spochybnenia podmienok „vydania“ vodičského preukazu pani Aykul s ohľadom na článok 7 ods. 1 písm. b) smernice 91/439 a článok 7 ods. 1 písm. a) smernice 2006/126.
57. Ako správne uvádza poľská vláda, predmet sporu sa týka rozhodnutia o odobratí vodičského preukazu na základe správania žalobkyne vo veci samej, ktoré bolo prijaté „po“ vydaní tohto preukazu, pričom takéto správanie bolo nemeckými orgánmi kvalifikované ako riziko pre bezpečnosť cestnej premávky. V žiadnom prípade nepredstavuje odmietnutie rešpektovať posúdenie spôsobilosti viesť motorové vozidlo, ktoré v súlade s uvedenými ustanoveniami uskutočnil členský štát vydania „v deň, kedy bol vodičský preukaz vydaný“.(13)
58. V tomto ohľade Súdny dvor opakovanie rozhodol, že „držba vodičského preukazu vydaného členským štátom musí byť… považovaná za dôkaz, že jeho držiteľ splnil ku dňu jeho vydania [minimálne] požiadavky [stanovené právom Únie]“.(14)
59. V predmetnej veci Spolková republika Nemecko nespochybňuje podmienky držby vodičského preukazu pani Aykul ku dňu jeho vydania, ale až v nadväznosti na jej správanie na území Nemecka po tomto vydaní.
60. Keďže totiž pani Aykul viedla motorové vozidlo na nemeckom území pod vplyvom omamných látok, bol jej odobratý jej rakúsky vodičský preukaz. Dôsledkom tejto sankcie bolo to, že jej bolo odmietnuté právo používať tento preukaz na nemeckom území. Pani Aykul tak môže naďalej viesť motorové vozidlo na území členských štátov iných, ako je územie Spolkovej republiky Nemecko, na ktorom sa dopustila porušenia.
61. Problém je tu teda spojený s uložením tejto sankcie, v dôsledku ktorej nemecké orgány odmietajú na svojom území uznať právo pani Aykul viesť motorové vozidlo, pretože v nadväznosti na jej protiprávne správanie stratila spôsobilosť viesť motorové vozidlo.
62. Inak povedané, môže byť takéto odmietnutie uznať platnosť zahraničného vodičského preukazu oprávnené na základe povolených výnimiek zo zásady vzájomného uznávania vodičských preukazov, upravenej v článku 2 ods. 1 smernice 2006/126?
63. Podľa ustálenej judikatúry v rámci konania na základe spolupráce medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom zakotveného v článku 267 ZFEÚ prislúcha Súdnemu dvoru poskytnúť vnútroštátnemu súdu odpoveď potrebnú na rozhodnutie vo veci, ktorú začal súd prejednávať. Vzhľadom na to Súdnemu dvoru prináleží v prípade potreby preformulovať otázky, ktoré sú mu položené,(15) s cieľom poskytnúť výklad všetkých ustanovení práva Únie, ktoré vnútroštátny súd potrebuje na rozhodnutie vo veci.
64. V tejto súvislosti prináleží Súdnemu dvoru získať zo všetkých prvkov, ktoré poskytol vnútroštátny súd, a najmä z odôvodnenia rozhodnutia vnútroštátneho súdu, prvky práva Únie, ktoré si vyžadujú výklad so zreteľom na predmet sporu. Súdny dvor môže na tieto účely zo všetkých informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom, a najmä z odôvodnenia rozhodnutia vnútroštátneho súdu, vyvodiť normy a zásady práva Únie, ktoré si vyžadujú výklad s prihliadnutím na predmet sporu vo veci samej(16).
65. Podľa môjho názoru sa článok 8 ods. 2 smernice 91/439, ktorý uvádza vnútroštátny súd vo svojich otázkach, v prejednávanej veci neuplatňuje. Potrebnú odpoveď mu naopak treba poskytnúť z hľadiska článku 11 ods. 4 druhého pododseku smernice 2006/126.
1. Článok 8 ods. 2 smernice 91/439 sa neuplatňuje
66. Je dôležité pripomenúť, že systém zavedený smernicou 91/439 na účely vydávania vodičských preukazov je systémom územnej príslušnosti. Toto vydávanie je v právomoci členského štátu, ktorý je územne príslušný na základe miesta obvyklého bydliska a ktorý je pritom povinný rešpektovať „minimálne“ požiadavky stanovené touto smernicou, ktoré sú podmienkami zjavne potrebnými na odôvodnenie vzájomného uznávania vodičských preukazov.
67. Po tomto vydaní sa osoby využívajúce slobodu pohybu môžu stretnúť s dvomi druhmi situácií.
68. Prvou situáciou je tá, v ktorej držiteľ vodičského preukazu zmení obvyklé bydlisko a v tomto prípade nový členský štát bydliska na základe územnej príslušnosti, ktorá je tak na neho prenesená, môže v súlade so svojimi právnymi predpismi z oblasti trestného práva a polície uplatniť ustanovenia svojho vnútroštátneho práva týkajúce sa obmedzenia, pozastavenia, odobratie alebo zrušenia práva viesť motorové vozidlo, a v prípade potreby pristúpiť k výmene tohto preukazu.
69. Ide o situáciu, ktorá sa v čase skutkových okolností spravuje článkom 8 ods. 2 smernice 91/439, ktorý, ako musím pripomenúť, stanovuje, že „pokiaľ zásada teritoriality právnych predpisov z oblasti trestného práva a polície neustanovuje inak, členské štáty, v ktorých má držiteľ svoje zvyčajné bydlisko, môžu uplatniť svoje vnútroštátne opatrenia na obmedzenie, prerušenie [pozastavenie], odobratie alebo zrušenie vodičského oprávnenia držiteľovi vodičského preukazu vydaného iným členským štátom a ak je nevyhnutné vymeniť preukaz pre tento účel“.
70. Toto ustanovenie treba vykladať v spojení s prvým a desiatym odôvodnením smernice 91/439, ktoré stanovujú, že na účely uľahčenia pohybu osôb „sídliacich v členskom štáte inom než kde skladali vodičské skúšky“, je žiaduce, aby bol vodičský preukaz vzájomne uznávaný členskými štátmi, ale že na účely spojené s bezpečnosťou cestnej premávky sú členské štáty oprávnené použiť svoje vnútroštátne opatrenia na odobratie, pozastavenie a zrušenie vodičských preukazov všetkým držiteľom, „ktorí majú zvyčajné bydlisko na ich území“.
71. Zo samotného znenia článku 8 ods. 2 smernice 91/439, vykladaného v spojení s jej prvým a desiatym odôvodnením, vyplýva, že upravuje prípad, v ktorom má držiteľ vodičského preukazu bydlisko v inom členskom štáte, ako je členský štát vydania tohto preukazu. Ak sa táto osoba na území členského štátu bydliska dopustí porušenia, článok 8 ods. 2 smernice 91/439 oprávňuje tento štát uplatniť ustanovenia jeho vlastného vnútroštátneho práva týkajúce sa obmedzenia, pozastavenia, odobratie alebo zrušenia práva viesť motorové vozidlo, ktoré bolo priznané iným členským štátom.(17)
72. Je teda zjavné, že ustanovenia článku 8 ods. 2 smernice 91/439, a v súčasnosti ustanovenia článku 11 ods. 2 smernice 2006/126, sa uplatnia iba v prípade zmeny obvyklého bydliska. Išlo by o prípad, kedy by pani Aykul mala obvyklé bydlisko v Nemecku. V prejednávanej veci to však tak nie je, pretože má obvyklé bydlisko v Rakúsku.
73. Druhá situácia, s ktorou sa možno stretnúť, je situácia, keď sa držiteľ vodičského preukazu iba dočasne zdržiava na území iného členského štátu. Táto situácia sa podľa môjho názoru spravuje článkom 11 ods. 4 druhým pododsekom smernice 2006/126.
2. Uplatňuje sa článok 11 ods. 4 druhý pododsek smernice 2006/126
74. Článok 11 ods. 4 druhý pododsek smernice 2006/126 je uplatniteľný nielen ratione temporis, ako som už uviedol vyššie, ale aj ratione materiae.
75. Pripomínam, že uvedené ustanovenie znie takto:
„Členský štát odmietne uznať platnosť akéhokoľvek vodičského preukazu vydaného iným členským štátom osobe, ktorej vodičský preukaz je obmedzený, pozastavený alebo odobratý na území tohoto štátu[(18)].“
76. Podľa môjho názoru sa týmto ustanovením spravuje taký prípad, o aký ide v predmetnej veci, keď je sankcia uplatniteľná na základe právnych predpisov z oblasti trestného práva a polície toho členského štátu, v ktorom došlo k porušeniu, bez toho, aby ním bol členský štát vydania vodičského preukazu alebo členský štát nového obvyklého bydliska(19).
77. Komisia na pojednávaní prezentovala „historický“ výklad článku 11 ods. 4 druhého pododseku smernice 2006/126, podľa ktorého článok 8 ods. 4 smernice 91/439 odkazuje na článok 8 ods. 2 tejto smernice a že tak uvedeným členským štátom môže byť iba členský štát obvyklého bydliska. Podľa Komisie je chýbajúci odkaz v tomto odseku 2 na členský štát obvyklého bydliska iba chybou normotvorcu Únie, ktorú tak treba opraviť.
78. S takýmto výkladom nemôžem súhlasiť.
79. Domnievam sa totiž, že ustanovenia článku 11 ods. 4 druhého pododseku smernice 2006/126 sa uplatňujú autonómne, a to tak vo vzťahu k odseku 2 tohto istého článku, ako aj k odseku 2 článku 8 smernice 91/439, ktorého znenie bolo v čase skutkových okolností veci samej, na ktoré sa uplatňoval, totožné. Táto nezávislosť podľa mojej analýzy vylučuje, aby sa uplatnil iba vtedy, ak ide o prípad zmeny obvyklého bydliska. V tomto zmysle možno predostrieť viacero tvrdení.
80. V prvom rade poznamenávam, že názov článku 11 smernice 2006/126 spresňuje, že sa týka „rôznych“ ustanovení, z čoho podľa mňa už zo samotnej definície vyplýva, že tieto ustanovenia nie sú nutne vzájomne prepojené.
81. Ďalej zdôrazňujem, že odsek 4 tohto článku bol normotvorcom Únie oddelený od odseku 2 tohto článku, pretože deň nadobudnutia jeho účinnosti bol stanovený tak, že je v porovnaní s týmto ustanovením uvedeným ako posledné o štyri roky skorší, čo podľa mňa vôbec nepodporuje tvrdenie o neoddeliteľnosti častí uvedeného článku.
82. Napokon a predovšetkým konštatujem, že jednotlivé ustanovenia odseku 4 článku 11 jasne upravujú odlišné prípady. Prvý a posledný pododsek tohto odseku sa uplatňujú v prípade, že príslušný členský štát koná ako členský štát vydania.(20) Pokiaľ ide o druhý pododsek uvedeného odseku, tento upravuje úplne odlišnú situáciu, a to takú, keď členský štát uplatní na preukaz vydaný členským štátom vydania obmedzenia vyplývajúce z uplatnenia jeho vnútroštátnych všeobecne záväzných právnych predpisov, právnych predpisov z oblasti trestného práva alebo polície, čo je práve prípad prejednávanej veci. Ustanovenia článku 11 ods. 4 druhého pododseku smernice 2006/126 majú teda jasný význam, bez toho aby ich bolo potrebné spájať s odsekom 2 tohto článku.
83. Samotné ustanovenia článku 11 ods. 4 druhého pododseku smernice 2006/126 sú ilustráciou zásady teritoriality, pretože sa týkajú obmedzenia platnosti vodičského preukazu, ktorý bol vydaný iným členským štátom, na území niektorého z členských štátov.
84. Priestor pre nejednoznačnosť tu nie je o to viac, že nová formulácia použitá normotvorcom Únie je prejavom vôle sprísnenia, ktoré by nebolo možné dosiahnuť, ak by sa pripustilo stanovisko pani Aykul. Totižto zatiaľ čo článok 8 ods. 2 smernice 91/439 ponechával členským štátom možnosť voľnej úvahy, pokiaľ ide o odmietnutie uznať platnosť vodičského preukazu vydaného iným členským štátom, znenie článku 11 ods. 4 druhého pododseku smernice 2006/126 im už toto odmietnutie nariaďuje.
85. Konkrétnym výsledkom takého sprísnenia je napokon obmedzenie vzájomného uznávania vodičských preukazov, ktoré je v súlade s duchom systému, pretože vzájomné uznávanie napomáha voľnému pohybu, a obmedzenie tohto voľného pohybu v dôsledku porušenia tým, že sankcionuje nezodpovedné konanie a jeho cieľom je odstrániť potenciálny zdroj nebezpečenstva, posilňuje bezpečnosť cestnej premávky, a teda voľný pohyb, čo je samotným cieľom smernice 2006/126.(21) Časové a priestorové obmedzenie vzájomného uznávania je tu potrebné, aby sa zabránilo opačnému účinku, ako je účinok, ktorý chce smernica 2006/126 dosiahnuť v odseku 4 svojho článku 11, a to zvýšenie bezpečnosti prostredníctvom tvrdšieho postihovania nebezpečného konania. Aj tu musím zdôrazniť, že predbežné uplatňovanie odseku 4 tohto článku zodpovedá jednoznačnej vôli normotvorcu Únie.
86. Aký by bol totiž potrebný účinok tejto smernice, ak by orgány členského štátu nemohli uložiť sankcie občanom Únie, ktorí sa dopustia porušenia na ich území, lebo sa na ich území iba „pohybujú“? To by znamenalo pripustiť, že týchto občanov nie je možné sankcionovať, napriek tomu, že predstavujú riziko pre seba samých a pre ostatných účastníkov cestnej premávky.
87. Uznanie platnosti vodičského preukazu v prejednávanom prípade by šlo proti tomuto cieľu zlepšenia bezpečnosti cestnej premávky.
88. Navyše v súvislosti s touto novou formuláciou použitou normotvorcom Únie Súdny dvor rozhodol, že existujúci rozdiel v znení článku 8 ods. 4 smernice 91/439 a článku 11 ods. 4 smernice 2006/126 nemôže spochybniť podmienky vyplývajúce z judikatúry Súdneho dvora, v ktorých uznanie vodičského preukazu v zmysle ustanovení smernice 91/439 môže byť odmietnuté a v zmysle ustanovení smernice 2006/126 musí byť odmietnuté.(22)
89. Súdny dvor dodal, že konštatovanie, podľa ktorého článok 8 ods. 4 smernice 91/439 predstavuje výnimku zo všeobecnej zásady vzájomného uznávania vodičských preukazov a na základe tejto skutočnosti je vykladaná reštriktívne,(23) ostáva v platnosti, aj pokiaľ ide o povinnosť odteraz uvedenú v článku 11 ods. 4 druhom pododseku smernice 2006/126.(24)
90. Súdny dvor tiež spresnil, že okolnosti, za ktorých môže byť odmietnuté uznanie vodičského preukazu za platný podľa článku 8 ods. 2 a 4 smernice 91/439, sa neobmedzujú iba na prípady, keď držiteľ tohto preukazu požaduje jeho výmenu. Účelom tohto ustanovenia je tiež umožniť členskému štátu použiť na svojom území svoje vnútroštátne opatrenia na odobratie, pozastavenie a zrušenie vodičského preukazu, ak sa jeho držiteľ napríklad dopustil porušenia.(25)
91. Teraz treba posúdiť, či sa na opatrenie odobratia z dôvodu jeho povahy vzťahuje článok 11 ods. 4 druhý pododsek smernice 2006/126. Inak povedané, je relevantné rozlíšenie medzi trestnou a správnou povahou sankcie?
92. V predmetnej veci bolo trestnoprávne vyšetrovanie prokuratúrou v Ravensburgu zastavené.(26) Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že opatrenie odobratia vodičského preukazu pani Aykul uložil Landratsamt Ravensburg, ktorý je správnym súdom, a že toto opatrenie je založené na právnej úprave v oblasti vodičských preukazov. Ak teda vzniknú pochybnosti, pokiaľ ide o spôsobilosť viesť motorové vozidlo, nemecký právny poriadok v prvom rade nariaďuje preverenie tejto spôsobilosti a v prípade, že sa preukáže, že osoba nemá spôsobilosť viesť motorové vozidlo alebo ju stratila, nemecké právo stanovuje povinnosť úradu pre vodičské preukazy odobrať vodičský preukaz. Vnútroštátny súd spresňuje, že v tejto súvislosti neexistuje priestor pre voľnú úvahu.(27)
93. Aj keď Komisia odkazuje na článok 11 ods. 2 smernice 2006/126(28), nesúhlasí s názorom, podľa ktorého sa odobratie vodičského preukazu z dôvodu nespôsobilosti viesť motorové vozidlo môže považovať sa trestnoprávne ochranné opatrenie,(29) a že preto patrí do trestného práva, na ktoré sa vzťahuje výhrada týkajúca sa zásady teritoriality právnych predpisov z oblasti trestného práva a polície.(30)
94. S týmto názorom, podporeným pani Aykul na pojednávaní, nemôžem súhlasiť.
95. Ako som už uviedol vyššie, článok 11 ods. 4 druhý pododsek smernice 2006/126 podľa môjho názoru upravuje taký prípad, o aký ide v predmetnej veci, keď je sankcia uplatniteľná na základe právnych predpisov z oblasti trestného práva a polície toho členského štátu, v ktorom došlo k porušeniu.
96. Pojmy „právne predpisy z oblasti trestného práva“ a „právne predpisy z oblasti polície“ sú uvedené v článku 8 ods. 2 smernice 91/439 v časti vety „pokiaľ zásada teritoriality právnych predpisov z oblasti trestného práva a polície neustanovuje inak“. Znenie tejto smernice, a rovnako ani znenie smernice 2006/126, neposkytuje definíciu tejto časti vety ani pojmov v nej uvedených, a judikatúra neobsahuje návod na to, ako ich vykladať.
97. Pojem „právne predpisy z oblasti trestného práva“ postačuje sám osebe. Pokiaľ ide o pojem „právne predpisy z oblasti polície“(31), tento okamžite vyvoláva pojem správna polícia. Obidva pojmy nepochybne odkazujú na myšlienku verejného poriadku štátu, čo je pojem, ktorý sa uplatňuje v rámci územia tohto štátu.
98. Páchanie deliktov, ktoré ohrozujú občanov rizikom a neistotou vzniknutých na ich základe, predstavuje ohrozenie tohto verejného poriadku a odôvodňuje sankciu.
99. Táto sankcia môže podľa svojej povahy, závažnosti, organizácie súdnictva štátu, v ktorom môže alebo nemusí existovať oddelenie správnych a súdnych aktov, mať rôzne formy, ktoré však všetky sledujú rovnaký cieľ stanovený smernicou 2006/126.
100. V dôsledku uvedeného použitie týchto dvoch pojmov „právne predpisy z oblasti trestného práva“ a „právne predpisy z oblasti polície“, ktoré zďaleka nenaznačuje rozdiel, naopak predstavuje určitú komplementaritu.
101. Podľa môjho názoru je táto komplementarita napokon stanovená na základe pojmu „trestná vec“, tak ako ho vymedzil Európsky súd pre ľudské práva.
102. Ako som totiž vyjadril v rámci návrhov prednesených vo veci, ktorá viedla k rozsudku Komisia/Parlament a Rada (C‑43/12, EU:C:2014:298), tento súd uplatnil funkčný prístup na vymedzenie toho, čo patrí do trestných vecí v rámci článku 6 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného 4. novembra 1950 v Ríme. Odkázal som na jeho rozsudok z 21. februára 1984, Öztürk v. Nemecko(32), ktorý sa týka dopravných deliktov. Pri uplatnení tohto prístupu je nepochybné, že dopravné delikty majú trestnú povahu v tom zmysle, že v členských štátoch sa za ne ukladajú sankcie, ktorých cieľom je trestať a zároveň odrádzať. Nezáleží teda na tom, či tieto sankcie patria do represívneho správneho práva alebo do trestného práva členských štátov.(33)
103. Podľa môjho názoru je komplementarita obidvoch pojmov ilustrovaná aj priebehom vnútroštátneho konania.
104. Práve z tohto dôvodu totiž vyšetrujúci súdny orgán na základe spáchaného deliktu, sankcionovaného tak trestným právom, ako aj správnym právom, uskutočnil voľbu spočívajúcu v tom, že zastavením trestného stíhania uprednostnil správne konanie, ktoré je nepochybne rýchlejšie a hospodárnejšie v prípade deliktu, ktorého právna a faktická jednoduchosť nepochybne neodôvodňuje zložitý postup v klasickom trestnom konaní.
105. Táto voľba umožnená právnym poriadkom a uskutočnená prokurátorom je ilustráciou klasického systému, ktorý sa v niektorých štátoch nazýva „posúdenie vhodnosti stíhania“, čo je nejednoznačný pojem, ktorý by som radšej nahradil pojmom „posúdenie primeranosti stíhania“. Bez ohľadu na jeho názov predstavuje tento postup klasický procesný prostriedok, ktorý je založený na celkovom, koordinovanom a primeranom posúdení a uplatnení sankcie za ohrozenie verejného poriadku štátu.
106. Podľa môjho názoru sa uplatnením tejto komplementarity na prípad pani Aykul nastoľuje konkrétne riešenie.
107. Nemecké právne predpisy, ktoré sú uplatniteľné na základe miestnej príslušnosti, totiž v prípade pani Aykul stanovujú, že dopustenie sa porušenia má za následok pozastavenie práva viesť motorové vozidlo, okamžitú sankciu uloženú nielen s cieľom postihnutia za previnenie, ale aj z dôvodu potenciálneho nebezpečenstva, ktoré pre ostatných účastníkov predstavuje skutočnosť, že užívanie konope neoddeľuje od vedenia motorových vozidiel, a že po vykonanom odobratí pani Aykul môže znovunadobudnúť svoje právo viesť motorové vozidlo na nemeckom území iba po úspešnom splnení požiadaviek lekárskej prehliadky. Toto spojenie dvoch aspektov, a to sankcie doplnenej opatreniami, ktoré niektoré právne poriadky nazývajú „ochranné opatrenia“ a ktoré sú zamerané na predchádzanie opakovania nebezpečnej protiprávnej situácie, je v moderných právnych poriadkoch úplne bežné.
108. Ak sa na opatrenie odobratia z dôvodu jeho povahy podľa môjho názoru skutočne vzťahuje článok 11 ods. 4 druhý pododsek smernice 2006/126, treba teraz vyvodiť dôsledky z uplatnenia zásady teritoriality právnych predpisov z oblasti trestného práva a polície.
3. Uznanie trestnoprávneho rozhodnutia, ktoré má vplyv na vodičský preukaz, inými členskými štátmi
109. V súlade so zásadou teritoriality právnych predpisov z oblasti trestného práva a polície je osoba, ktorá sa pohybuje na území členského štátu, povinná dodržiavať právne predpisy tohto štátu.
110. Ako zdôrazňuje poľská vláda(34) a žalobkyňa vo veci samej to uznáva(35), Súdny dvor už rozhodol, že ak k porušeniu došlo na území členského štátu, len tento členský štát je oprávnený toto porušenie sankcionovať prípadným odobratím vodičského preukazu tejto osobe.(36)
111. Pani Aykul bol odobratý rakúsky vodičský preukaz, v dôsledku čoho nemôže viesť motorové vozidlo na nemeckom území, až kým nepreukáže, že je znovu spôsobilá viesť motorové vozidlo na tomto území. Otázka položená vnútroštátnym súdom znie, ktoré orgány sú príslušné na overenie tejto spôsobilosti.
112. Súdny dvor opakovanie zastával názor, že spôsobilosť viesť motorové vozidlo je podmienkou „vydania“ vodičského preukazu, ktorej overenie prináleží iba členskému štátu vydávajúcemu vodičský preukaz.(37) Ako som však už uviedol, vo veci samej nie je spôsobilosť viesť motorové vozidlo spochybnená v štádiu vydania vodičského preukazu, ale v nadväznosti na protiprávne správanie držiteľa tohto vodičského preukazu, sankcia za ktoré má účinky iba na území členského štátu, kde došlo k porušeniu.
113. Rovnako ako poľská vláda si myslím, že v dôsledku uplatnenia zásady teritoriality právnych predpisov z oblasti trestného práva a polície prináleží posúdenie, či je držiteľ zahraničného vodičského preukazu znovu spôsobilý viesť motorové vozidlo na území členského štátu, na území ktorého došlo k porušeniu, orgánom tohto členského štátu.
114. Podľa môjho názoru je totiž nekonzistentné ponechať členskému štátu vydania uplatňovanie jeho vlastných pravidiel preskúmania spôsobilosti, aby držiteľ vodičského preukazu znovunadobudol svoje právo viesť motorové vozidlo na území toho členského štátu, kde sa dopustil porušenia.
115. Ako správne zdôrazňuje poľská vláda, keďže strata práva viesť motorové vozidlo vyplynula z pravidiel, ktoré nie sú uplatniteľné v členskom štáte vydania(38), ťažko možno očakávať, že tento členský štát uplatní postup znovunadobudnutia tohto práva podľa svojich vlastných pravidiel posúdenia.(39)
116. Ponechanie výlučnej právomoci členského štátu vydania by totiž mohlo viesť k dvom protikladným riešeniam, a to že v takej situácii, ako je situácia pani Aykul, by tento mohol buď sám overiť, či sú splnené podmienky stanovené právom uplatniteľným v mieste, kde došlo k porušeniu – je zrejmé, že takéto riešenie ide nad rámec uznania súdneho rozhodnutia členského štátu zo strany iného členského štátu – alebo odmietnuť uznať ustanovenia práva členského štátu, v ktorom došlo k porušeniu, z dôvodu, že v práve členského štátu vydania neexistujú. Práve toto stanovisko uvedené ako posledné, s ktorým súhlasí Komisia, zaujala Rakúska republika.
117. Prijatie tejto hypotézy uvedenej ako poslednej by nevyhnutne znamenalo pripustiť, že smernica 2006/126 má za takých okolností, ako sú okolnosti vo veci samej, za následok harmonizáciu trestného práva členských štátov v prospech členského štátu vydania, avšak s obmedzeným účinkom na územie členského štátu, v ktorom došlo k porušeniu. Podľa môjho názoru je prinajmenšom ťažké tvrdiť, že tu, navyše implicitne, ide o jednu z hlavných inovácií zamýšľaných touto smernicou.
118. Naopak, po tom, čo je sankcia uložená, nemôže členský štát, v ktorom došlo k porušeniu, vyžadovať na účely znovunadobudnutia práva viesť motorové vozidlo na jeho území splnenie prísnejších podmienok, ako sú tie, ktoré táto smernica vyžaduje v časti, v ktorej upravuje podmienky, ktoré treba splniť pri vydaní vodičského preukazu. Inými slovami, požiadavka podrobiť sa v takom prípade, ako je prípad pani Aykul, lekárskej prehliadke, nesmie viesť k ničomu inému ako k zisteniu, či už sankcionovaná osoba poskytuje záruky vyžadované smernicou 2006/126, nič viac a nič menej. V tomto ohľade článok 7 ods. 1 písm. a) smernice 2006/126 stanovuje, že vodičské preukazy sa vydajú len žiadateľom, ktorí zložili skúšku zručností a správania a teoretickú skúšku a ktorí spĺňajú podmienky zdravotnej spôsobilosti v súlade s ustanoveniami príloh II a III uvedenej smernice.
119. Z bodov 15 a 15.1 prílohy III smernice 2006/126 vyplýva, že je zakázané vydať alebo obnoviť vodičský preukaz osobe, ktorá je závislá na drogách alebo ktorá hoci nie je na nich závislá, ich pravidelne užíva alebo zneužíva.
120. Cieľom postupu, ktorý bol zakotvený v nemeckom práve na základe bodov 15 a 15.1 prílohy III smernice 2006/126 a ktorý nasleduje po dopustení sa porušenia, je práve preveriť, či je dotknutá osoba stále pod vplyvom drog, a teda overiť, že už nepredstavuje nebezpečenstvo pre seba a pre ostatných účastníkov cestnej premávky.
121. Pokiaľ sú aj orgány členského štátu, na území ktorého došlo k porušeniu, príslušné preveriť, či je držiteľ vodičského preukazu znovu spôsobilý viesť motorové vozidlo na jeho území, v každom prípade treba overiť, že opatrením odobratia nedochádza na základe prípadných iných ustanovení alebo jeho iných účinkov, najmä pokiaľ ide o ich trvanie, k obchádzaniu povinnosti dodržiavať ustanovenia práva Únie.(40)
122. V tejto súvislosti Súdny dvor už rozhodol, že členský štát sa nemôže odvolávať na článok 8 ods. 4 smernice 91/439, aby mohol odmietať uznať na neobmedzený čas osobe, ktorej bol na jeho území odobratý alebo zrušený vodičský preukaz vydaný týmto členským štátom, platnosť akéhokoľvek vodičského preukazu, ktorý by jej mohol byť neskôr, t. j. po období zákazu, vydaný iným členským štátom.(41)
123. Takýto výklad platí a fortiori v prejednávanej veci, kde sa členský štát nemôže odvolávať na článok 11 ods. 4 druhý pododsek smernice 2006/126, aby mohol odmietať uznať na neobmedzený čas platnosť vodičského preukazu, vydaného iným členským štátom, pokiaľ bolo držiteľovi tohto preukazu uložené ochranné opatrenie na území prvého členského štátu.
124. Pripustiť totiž, že členský štát je oprávnený sa oprieť o svoje vnútroštátne ustanovenia, aby na neobmedzený čas bránil uznaniu preukazu vydaného v inom členskom štáte, by bolo dokonca popretím zásady vzájomného uznávania vodičských preukazov, ktorá predstavuje podstatu systému, ktorý bol realizovaný smernicou 91/439.(42)
125. Treba teda preskúmať, či Spolková republika Nemecko v skutočnosti na základe uplatnenia svojich vlastných pravidiel nebráni na neobmedzený čas uznaniu vodičského preukazu vydaného rakúskymi orgánmi.
126. Pripomínam, že v súlade s nemeckým právom bola pani Aykul uložená pokuta a na jeden mesiac jej bol odobratý vodičský preukaz, s platnosťou iba pre nemecké územie. Má možnosť požiadať o to, aby bola znovu oprávnená viesť motorové vozidlá v Nemecku na základe jej rakúskeho vodičského preukazu. V tomto ohľade môže byť spôsobilosť viesť motorové vozidlá, postačujúca na účasť na cestnej premávke v Nemecku, konštatovaná iba po tom, čo pani Aykul predloží kladný posudok vyhotovený strediskom kontroly spôsobilosti viesť motorové vozidlo, oficiálne uznaným v Nemecku. Kladný posudok je spravidla podmienený preukázaním abstinencie v dĺžke jedného roka.
127. Podľa môjho názoru je cieľom uplatniteľných vnútroštátnych opatrení predĺžiť účinky opatrenia odobratia, ale tieto nebránia na neobmedzený čas uznaniu vodičského preukazu, pretože, tak ako uvádza nemecká vláda vo svojej písomnej odpovedi na otázku Súdneho dvora, v prípade nepredloženia kladného lekársko‑psychologického posudku, pokiaľ ide o vodičský preukaz EÚ alebo EHS, treba tiež uznať právo používať zahraničný vodičský preukaz po tom, ako dôjde k výmazu zápisu o nespôsobilosti z registra spôsobilosti viesť motorové vozidlo.(43)
128. Podľa informácií poskytnutých touto istou vládou, v prípade pani Aykul by v súlade s § 29 ods. 1 bodom 2 písm. b) StVG mala byť lehota na výmaz päť rokov, keďže za vedenie motorového vozidla pod vplyvom omamných látok sa pripisujú dva body ako za priestupok osobitne narúšajúci bezpečnosť cestnej premávky alebo za obdobný priestupok. Po uplynutí tejto lehoty bude pani Aykul znova môcť v Nemecku používať svoj rakúsky vodičský preukaz bez toho, aby musela predložiť kladný lekársko‑psychologický posudok.(44)
129. Isteže, podmienenie znovunadobudnutia práva viesť motorové vozidlo na nemeckom území kladným lekársko‑psychologickým posudkom na základe kladnej správy vyhotovenej strediskom kontroly spôsobilosti viesť motorové vozidlo, oficiálne uznaným v Nemecku, sa môže zdať obmedzujúce.(45) V tomto ohľade mám iba jednu výhradu. Domnievam sa totiž, že musí byť umožnené, aby osvedčenie pochádzalo zo strediska kontroly alebo rovnocenného strediska zriadeného na území niektorého z členských štátov a uplatňujúceho kritériá smernice 2006/126. Toto opatrenie však podľa môjho názoru predstavuje prostriedok účinnej prevencie, ktorým možno zvýšiť bezpečnosť cestnej premávky.(46)
130. Akčný program Komisie sa vzhľadom na cieľ zlepšenia bezpečnosti cestnej premávky usiluje nabádať jej účastníkov k lepšiemu správaniu, najmä prostredníctvom lepšieho dodržiavania existujúcich právnych predpisov a neustáleho úsilia bojovať proti nebezpečným praktikám.(47)
131. Komisia v tejto súvislosti tiež pripomenula, aké dôležité je vzdelávanie, výcvik, kontrolovanie a prípadne sankcionovanie účastníka cestnej premávky, keďže ten je prvým článkom v reťazci bezpečnosti cestnej premávky.(48)
132. Podľa môjho názoru je preto uvedené opatrenie v súlade s citovanou judikatúrou a domnievam sa, že je dostatočne účinné, primerané a odradzujúce vzhľadom na ciele bezpečnosti cestnej premávky, ktorým Komisia už pred mnohými rokmi priradila najvyššiu prioritu.(49) Stíhanie porušení by totiž nemohlo byť efektívne bez odradzujúcej sankcie.
133. V každom prípade na to, aby pani Aykul znovunadobudla právo viesť motorové vozidlo na nemeckom území, má na výber podriadiť sa úkonom potrebným na vyhotovenie znaleckého posudku v časovom období jedného roka alebo počkať na výmaz zápisu o jej nespôsobilosti z registra po uplynutí lehoty piatich rokov.
134. Navyše poznamenávam, že právo slobodne sa pohybovať a zdržiavať na území členských štátov Únie, ktoré občanom Únie priznáva článok 21 ZFEÚ a uľahčiť výkon ktorého je cieľom smernice 2006/126, nie je v prípade pani Aykul porušené, pretože neuznanie platnosti jej rakúskeho vodičského preukazu má iba časovo obmedzený účinok a je obmedzené na nemecké územie, vzhľadom na to, že pani Aykul môže naďalej viesť motorové vozidlá na území ostatných členských štátov.
135. Aj preto sa domnievam, že na nemeckú právnu úpravu sa vzťahuje článok 11 ods. 4 druhý pododsek smernice 2006/126, a nie článok 8 ods. 2 smernice 91/439. Podľa môjho názoru treba totiž prvé uvedené ustanovenie chápať tak, že môže umožňovať členskému štátu, na území ktorého došlo k porušeniu, obmedziť účinky odmietnutia uznania platnosti vodičského preukazu, ktorý bol vydaný iným členským štátom, na svoje územie, zatiaľ čo uplatnenie druhého uvedeného ustanovenia má na základe možnosti výmeny vodičského preukazu účinky vo všetkých členských štátoch.
136. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že odpoveď Súdneho dvora má byť taká, že článok 11 ods. 4 druhý pododsek smernice 2006/126 ukladá členskému štátu povinnosť odmietnuť uznanie platnosti vodičského preukazu vydaného iným členským štátom v prípade, že v nadväznosti na porušenie predpisov cestnej premávky, ktoré má trestnoprávny charakter a ku ktorému došlo na území prvého členského štátu po vydaní tohto vodičského preukazu, bol držiteľovi uvedeného preukazu tento preukaz odobratý na tomto území, pretože stratil spôsobilosť viesť motorové vozidlo a predstavoval riziko pre bezpečnosť cestnej premávky. Držiteľ vodičského preukazu bude znovu spôsobilý viesť motorové vozidlo na tomto území, keď budú splnené podmienky stanovené právnymi predpismi členského štátu, na území ktorého došlo k porušeniu, a to za predpokladu, že účinkom vnútroštátnych právnych predpisov nie je uloženie podmienok, ktoré nie sú vyžadované smernicou 2006/126 v prípade vydania tohto oprávnenia, ani odmietnutie uznať platnosť vodičského preukazu na neobmedzený čas.
IV – Návrh
137. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Verwaltungsgericht Sigmaringen, takto:
Článok 11 ods. 4 druhý pododsek smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/126/ES z 20. decembra 2006 o vodičských preukazoch ukladá členskému štátu povinnosť odmietnuť uznanie platnosti vodičského preukazu vydaného iným členským štátom v prípade, že v nadväznosti na porušenie predpisov cestnej premávky, ktoré má trestnoprávny charakter a ku ktorému došlo na území prvého členského štátu po vydaní tohto vodičského preukazu, bol držiteľovi uvedeného preukazu tento preukaz odobratý na tomto území, pretože stratil spôsobilosť viesť motorové vozidlo a predstavoval riziko pre bezpečnosť cestnej premávky. Držiteľ vodičského preukazu bude znovu spôsobilý viesť motorové vozidlo na tomto území, keď budú splnené podmienky stanovené právnymi predpismi členského štátu, na území ktorého došlo k porušeniu, a to za predpokladu, že účinkom vnútroštátnych právnych predpisov nie je uloženie podmienok, ktoré nie sú vyžadované smernicou 2006/126 v prípade vydania tohto oprávnenia, ani odmietnutie uznať platnosť vodičského preukazu na neobmedzený čas.