JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NIILO JÄÄSKINEN
25 päivänä lokakuuta 2012 (1)
Asia C‑375/11
Belgacom SA,
Mobistar SA ja
KPN Group Belgium SA
vastaan
Belgian valtio
(Ennakkoratkaisupyyntö – Cour constitutionnelle (Belgia))
Televiestintäpalvelut – Direktiivi 2002/20/EY – Radiotaajuuksien käyttöoikeudet – Kertamaksuna suoritettavat toimilupa- ja uudistamismaksut – Laskutapa – Olemassa olevien oikeuksien muuttaminen – Tilanne, jossa jäsenvaltion väitetään soveltaneen taannehtivasti direktiiviä 2002/20
I Johdanto
1. Tässä oikeusriidassa unionin tuomioistuinta pyydetään ratkaisemaan, voidaanko Euroopan unionin televiestintäoikeuden nojalla televiestinnän radiotaajuuksien käyttöoikeuksien uusimisesta periä maksuja samalla tavoin kuin oikeuksien alkuperäisestä myöntämisestä. Asian ytimenä on kysymys siitä, onko jäsenvaltioilla oikeus asettaa uusia kertamaksuja radiotaajuuksien käytöstä tilanteessa, jossa televiestintäoperaattorit ovat jo suorittaneet merkittävän kertamaksun markkinoille tullessaan ja jossa ne jo suorittavat käyttöoikeuksiin liittyvää vuosimaksua.
2. Cour constitutionnelle (Belgian perustuslakituomioistuin) on pyytänyt ennakkoratkaisua asiassa, jossa ovat vastakkain yhtäältä Belgacom SA (jäljempänä Belgacom), Mobistar SA (jäljempänä Mobistar) ja KPN Group Belgium SA (jäljempänä KPN Group Belgium) ja toisaalta Belgian valtio, sillä perusteella, että edelliset riitauttavat jälkimmäisen asettamien maksujen yhdenmukaisuuden sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) 3, 12 ja 13 artiklan kanssa.(2) Direktiivin 12 ja 13 artikla ovat tulleet direktiivin 97/13/EY (nyttemmin kumotun) 11 artiklan sijaan.(3) Unionin tuomioistuimelta kysytään myös, estääkö valtuutusdirektiivin 14 artikla, joka koskee jäsenvaltioiden suorittamaa televiestintäoperaattorien olemassa olevien oikeuksien ja velvollisuuksien muuttamista, Belgian hallitusta perimästä kyseistä maksua.
3. Direktiivillä 97/13 rajoitettiin jäsenvaltioiden toimivaltaa periä maksuja televiestintäyrityksiltä. Jäsenvaltiot eivät saa periä verkkojen ja sähköisten viestintäpalvelujen tarjonnan yhteydessä muita kuin direktiivissä 97/13 säädettyjä maksuja.(4) Unionin tuomioistuin vahvisti tämän säännön valtuutusdirektiivin osalta aiemmin tänä vuonna yhdistetyissä asioissa Vodafone España antamassaan tuomiossa.(5)
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
4. Puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja ‑palvelujen tarjoamisessa muun muassa
– –
d) edistämällä radiotaajuuksien ja numerovarojen tehokasta käyttöä ja varmistamalla niiden tehokas hallinta.”
5. Valtuutusdirektiivin johdanto-osan 31–33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(31) Hallinnollisten maksujen järjestelmät eivät saisi vääristää kilpailua eivätkä luoda markkinoille pääsyn esteitä. – –
(32) Hallinnollisten maksujen lisäksi radiotaajuuksien ja numeroiden käytöstä voidaan periä käyttömaksuja niiden mahdollisimman tehokkaan käytön varmistamiseksi. Tällaiset käyttömaksut eivät saisi hidastaa innovatiivisten palvelujen ja kilpailun kehittymistä markkinoilla. Tällä direktiivillä ei säännellä niitä tarkoituksia, joihin käyttöoikeuksista saatavia maksuja käytetään. Näitä maksuja voidaan käyttää esimerkiksi kansallisten sääntelyviranomaisten sellaisen toiminnan rahoittamiseen, jota ei voida kattaa hallinnollisin maksuin. Jos käytetään kilpailuun perustuvaa tai vertailevaa valintamenettelyä ja jos radiotaajuuksien käyttöoikeusmaksut muodostuvat kokonaan tai osittain kertamaksusta, maksujärjestelyssä olisi varmistettava, etteivät tällaiset maksut käytännössä johda siihen, että valinta tapahtuu perusteilla, jotka eivät liity radiotaajuuksien mahdollisimman tehokasta käyttöä koskevaan tavoitteeseen. – –
(33) Jäsenvaltiot saattavat joutua muuttamaan yleisvaltuutuksiin ja käyttöoikeuksiin liittyviä oikeuksia, ehtoja, menettelyjä, hallinnollisia ja muita maksuja silloin, kun se on objektiivisesti perusteltavissa. Tällaisista muutoksista olisi ilmoitettava asianmukaisesti ja hyvissä ajoissa kaikille asianomaisille osapuolille, jotta niillä olisi riittävät mahdollisuudet esittää näkemyksensä tällaisista muutoksista.”
6. Valtuutusdirektiivin 3 artiklan otsikkona on ”Sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskeva yleisvaltuutus”, ja siinä säädetään vapaudesta tarjota sähköisiä viestintäverkkoja ja ‑palveluja yleisvaltuutuksen perusteella.
7. Valtuutusdirektiivin 12 artiklan otsikkona on ”Hallinnolliset maksut”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1. Yleisvaltuutuksen mukaisesti palvelua tai verkkoa tarjoaville tai käyttöä koskevan oikeuden saaneille yrityksille asetetut hallinnolliset maksut on:
a) määriteltävä niin, että ne kattavat kokonaisuudessaan ainoastaan yleisvaltuutusjärjestelmän, käyttöä koskevien oikeuksien ja 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen erityisvelvollisuuksien hallinnoinnista, valvonnasta ja toteuttamisesta aiheutuvat hallinnolliset kustannukset, joihin voivat sisältyä kustannukset, jotka aiheutuvat kansainvälisestä yhteistyöstä, yhdenmukaistamisesta ja standardisoinnista, markkina-analyyseista, ehtojen ja velvollisuuksien noudattamisen seurannasta sekä muusta markkinoiden valvonnasta, samoin kuin sekundäärilainsäädännön ja hallinnollisten päätösten, kuten käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä koskevien päätösten valmistelusta ja voimaan saattamisesta; ja
b) määrättävä yksittäisille yrityksille puolueettomalla, avoimella ja oikeasuhteisella tavalla, jolla – – hallinnolliset lisäkustannukset ja niistä aiheutuvat maksut saadaan mahdollisimman pieniksi.
2. Jos kansalliset sääntelyviranomaiset perivät hallinnollisia maksuja, niiden on julkaistava vuosikatsaus hallinnollisista kustannuksistaan ja perittyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärästä. Näitä maksuja on tarkistettava asianmukaisesti perittyjen hallinnollisten maksujen kokonaismäärän ja hallinnollisten kustannusten välinen erotus huomioon ottaen.”
8. Valtuutusdirektiivin 13 artiklan otsikkona on ”Käyttöä koskevia oikeuksia ja järjestelmien asennusoikeuksia koskevat maksut”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat antaa asianomaiselle viranomaiselle mahdollisuuden asettaa maksuja radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöä koskevien oikeuksien johdosta tai maksuja oikeuksista asentaa järjestelmiä julkisessa tai yksityisessä omistuksessa olevan omaisuuden yhteyteen, tarkoituksena näiden voimavarojen mahdollisimman tehokkaan käytön varmistaminen. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että nämä maksut ovat objektiivisesti perusteltavissa, avoimia, syrjimättömiä ja tavoitteeseen nähden oikeasuhteisia, ja niiden on otettava huomioon direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 8 artiklassa esitetyt tavoitteet.”
9. Valtuutusdirektiivin 14 artiklan otsikkona on ”Oikeuksien ja velvollisuuksien muuttaminen”,(6) ja siinä säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisvaltuutuksiin, käyttöä koskeviin oikeuksiin ja laitteiden asennusoikeuksiin liittyviä oikeuksia, ehtoja ja menettelyjä voidaan muuttaa ainoastaan objektiivisesti perusteltavissa tapauksissa ja oikeasuhteisesti. Aikomuksesta tehdä tällaisia muutoksia on tehtävä ilmoitus asianmukaisella tavalla ja annettava asianomaisille osapuolille, myös käyttäjille ja kuluttajille, riittävä aika ilmaista kantansa ehdotettuihin muutoksiin. Tämän määräajan on poikkeuksellisia tilanteita lukuun ottamatta oltava vähintään neljä viikkoa.
2. Jäsenvaltiot eivät saa rajoittaa tai peruuttaa asennusoikeuksia ennen niiden voimassaoloajan päättymistä muulloin kuin perustelluissa tapauksissa ja soveltuvin osin niiden kansallisten säännösten mukaisesti, jotka koskevat oikeuksien peruutusten johdosta myönnettävää korvausta.”
10. Valtuutusdirektiivin liitteessä olevan B osan otsikkona on ”Ehdot, jotka voidaan liittää radiotaajuuksien käyttöä koskeviin oikeuksiin”. B osan 6 kohdan mukaan kyseisiin oikeuksiin voidaan liittää ehtona
”[k]äyttömaksut tämän direktiivin 13 artiklan mukaisesti”.
B Kansallinen lainsäädäntö
11. 15.3.2010 annetun lain 2 §:ssä säädetään olennaisilta osin seuraavaa:
”Sähköisestä viestinnästä 13.6.2005 annetun lain 30 §:ään tehdään seuraavat muutokset:
1. Pykälän 1 ja 2 momentin väliin lisätään 1/1, 1/2, 1/3 ja 1/4 momentti, joiden sanamuoto on seuraava:
1/1. Operaattorit, jotka ovat saaneet valtuutuksen pitää hallussaan radiotaajuuksien käyttöoikeuksia hyödyntääkseen verkkoa ja tarjotakseen mobiileja sähköisiä viestintäpalveluja suurelle yleisölle, ovat [näiden välineiden mahdollisimman tehokkaan käytön takaamiseksi] velvollisia suorittamaan kertamaksun käyttöoikeuksien voimassaolon alkaessa.
Kertamaksu määritetään taajuuksien jakamisen yhteydessä.
Kertamaksu on suuruudeltaan
1. 51 644 euroa/MHz kuukaudessa taajuuksista 880–915 MHz ja 925–960 MHz. – –;
2. 20 833 euroa/MHz kuukaudessa taajuuksista 1920–1980 MHz ja 2 110–2 170 MHz, – –;
3. 2 778 euroa/MHz kuukaudessa taajuuksista 2 500–2 690 MHz.
Kun taajuudet jaetaan huutokaupalla, edellä tässä momentissa tarkoitetun kertamaksun vähimmäismäärä on tarjousten lähtötasona.
1/2. Operaattoreilta peritään kertamaksu jokaiselta uudistamisjaksolta.
Kertamaksun määrä vastaa 1/1 momentin 1 kohdan mukaista kertamaksua.
Määrää laskettaessa otetaan huomioon käyttöoikeuksien se osa, jonka operaattori haluaa säilyttää uudistamisen yhteydessä.
1/3. (kertamaksun suorittamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt)
Kertamaksua ei missään tapauksessa palauteta kokonaan eikä osittain.
1/4. (käyttöoikeuden peruuttaminen siinä tapauksessa, että kertamaksu jätetään suorittamatta)
– –”
12. 15.3.2010 annetun lain 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Jos valtuutuksen hiljaisesta uudistamisesta luopumista koskeva määräaika on jo päättynyt tämän lain tullessa voimaan, operaattori voi kuitenkin siirtymäajan toimenpiteenä luopua käyttöoikeuksiensa uudistamisesta uuden pidennetyn käyttöoikeusjakson ensimmäiseen päivään saakka joutumatta suorittamaan tähän uuteen jaksoon liittyvää kertamaksua”.
III Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
13. Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty oikeusriidassa, jossa Belgacom, Mobistar ja KPN Group Belgium ovat riitauttaneet niiden maksujen, jotka näiden operaattorien on maksettava 13.6.2005 annetun lain 30 §:n muuttamisesta 15.3.2010 annetun lain 2 ja 3 §:n nojalla, valtuutusdirektiivin 3, 12, 13 ja 14 artiklan mukaisuuden.
14. Belgacom, Mobistar ja KPN Group Belgium ovat matkapuhelinverkko-operaattoreita, joille myönnettiin vuodesta 1995 alkaen valtuutuksia useille taajuuksille langattomien televiestintäpalvelujen tarjoamiseen.
15. Näiden valtuutusten myöntämisen aikaan Belgacom, Mobistar ja KPN Group Belgium joutuivat suorittamaan
– kertamaksuna suoritettavan toimilupamaksun
– vuosittain suoritettavan taajuuksien luovutusmaksun
– vuosittain suoritettavan valtuutuksen hallinnointimaksun.
16. Belgian posti- ja televiestintäpalvelulaitos Institut belge des services postaux et des télécommunications (jäljempänä IBPT) päätti olla uudistamatta hiljaisesti Belgacomille, Mobistarille ja KPN Group Belgiumille annettuja, toisen sukupolven radiotaajuuksien käyttöä koskevia valtuutuksia asettaakseen uuden maksun ja ottaakseen käyttöön mahdollisimman tehokkaan politiikan tämän spektrin osalta. Belgacomin valtuutus oli kuitenkin jo hiljaisesti uudistettu viiden vuoden ajanjaksolle, joka alkoi 8.4.2010 ja päättyisi 8.4.2015, kun taas Mobistarin valtuutus oli jo hiljaisesti uudistettu ajanjaksolle, joka alkoi 27.11.2010 ja päättyisi 27.11.2015.
17. Belgacom, Mobistar ja KPN Group Belgium saattoivat tämän päätöksen Cour d’appel de Bruxellesin tutkittavaksi. Kyseinen tuomioistuin kumosi päätöksen Belgacomin osalta 20.7.1999 annetulla tuomiolla ja Mobistarin osalta 22.9.2009 annetulla tuomiolla. Näiden tuomioiden jälkeen IBPT päätti peruuttaa 25.11.2008 tekemänsä, KPN Group Belgiumia koskevan päätöksen varmistaakseen, että kaikkia kolmea operaattoria kohdeltaisiin samalla tavoin.
18. Näiden Cour d’appel de Bruxellesin tuomioiden jälkeen Belgian lainsäätäjä antoi 15.3.2010 lain, jolla muutettiin sähköisestä viestinnästä 13.6.2005 annetun lain 30 §:ää. Mainitun 15.3.2010 annetun lain 2 ja 3 §:ään sisältyy
– kertamaksu, jolla korvataan matkapuhelinoperaattoreilta perittävä kertamaksuna suoritettava toimilupamaksu näiden radiotaajuuksien mahdollisimman tehokkaan käytön varmistamiseksi ja joka on suoritettava paitsi näiden valtuutusten ja radiotaajuuksien käyttöoikeuksien myöntämisen yhteydessä myös aina olemassa olevan valtuutuksen uudistamisen yhteydessä. Tämän kertamaksun määrä vaihtelee sen kattamien radiotaajuuksien mukaan. Se määräytyy sen kertamaksuna suoritettavan toimilupamaksun perusteella, jonka operaattorit suorittivat saadessaan valtuutuksensa ensimmäisen kerran joko kilpailumenettelyn kautta tai huutokaupalla taajuuksien jakamisen yhteydessä,
– matkapuhelinoperaattorien mahdollisuus luopua hiljaisesti uudistetuista käyttöoikeuksistaan joutumatta suorittamaan kertamaksua niistä oikeuksista, joista ne ovat luopuneet.
19. Samaan aikaan matkapuhelinoperaattorien velvollisuus suorittaa kaksi vuosittaista maksua säilytettiin. Näitä ovat maksu, jolla pyritään kattamaan taajuuksien jakamisen kustannukset, ja maksu, jolla pyritään kattamaan valtuutuksen hallinnointikustannukset.
20. Belgacom, Mobistar ja KPN Belgium nostivat Cour constitutionnellessa kanteen, jossa vaadittiin 15.3.2010 annetun lain 2 ja 3 §:n kumoamista. Niiden mukaan kyseiset säännökset ovat valtuutusdirektiivin 3, 12, 13 ja 14 artiklan vastaisia. Tarkemmin sanoen operaattorit eivät hyväksy sitä, että kertamaksu on suoritettava paitsi valtuutuksen myöntämisen myös sen uudistamisen yhteydessä. Ne vastustavat myös sitä, että kertamaksu on suoritettava taajuuksien jakamisesta suoritettavan vuosittaisen maksun lisäksi. Belgacom, Mobistar ja KPN Group Belgium vastustavat myös suoritettavaa määrää sekä kertamaksun laskutapaa siksi, että se tulisi laskea sen markkina-arvon mukaan, joka taajuuksilla on operaattoreille, eikä viranomaisten määrittämän taajuuksien taloudellisen arvon mukaan.
21. Sen jälkeen, kun Cour constitutionnelle lähetti ennakkoratkaisupyynnön 16.6.2011, Belgian hallituksen mukaan huutokaupoissa on myönnetty neljännelle operaattorille viimeinen erä 2 GHz:n taajuuksia kolmannen sukupolven verkon hyödyntämistä varten. 2,6 GHz:n taajuuksien myöntämistä koskevat huutokaupat alkoivat lokakuussa 2011. Tämä taajuus tukee neljännen sukupolven palveluja.
22. Cour constitutionnelle toteaa ennakkoratkaisupyynnössään, että 15.3.2010 annetun lain esitöistä ilmenee, että kertamaksu muodostaa taajuuksien käytöstä perittävän korvauksen, että sen tavoite on samanlainen kuin taajuuksien jakamisesta vuosittain suoritettavien maksujen tavoite ja että se ei korvaa viimeksi mainittujen maksujen suorittamista. Belgian lainsäädännön mukaan 15.3.2010 annetun lain 2 ja 3 §, joiden pätevyys on riitautettu Cour constitutionnellessa, ovat valtuutusdirektiivin mukaiset, koska niissä on säädetty käyttöoikeuksista perittävien maksujen jakautumisesta käyttöoikeuksista kertamaksuina suoritettaviin maksuihin ja vuosittain suoritettaviin maksuihin. Kertamaksu kattaisi oikeuden näiden taajuuksien käyttöön ja vastaisi spektrin arvoa niukkana voimavarana, kun taas vuosittainen maksu kattaisi näiden taajuuksien käytön kustannukset eli valvonnan, koordinoinnin, tutkimuksen ja muut toimivaltaisten viranomaisten toimenpiteet.
23. Cour constitutionnelle toteaa, että pääasian asianosaiset ovat erimielisiä siitä, onko 15.3.2010 annetussa laissa säädetty kertamaksu valtuutusdirektiivin 3, 12 ja 13 artiklan mukainen. Lisäksi asianosaiset ovat erimielisiä valtuutusdirektiivin 14 artiklan tulkinnasta ja sen sovellettavuudesta kertamaksun määrän laskutapaan.
24. Tässä tilanteessa Cour constitutionnelle päätti pyytää unionin tuomioistuimelta SEUT 267 artiklan mukaisesti ennakkoratkaisua seuraavissa neljässä kysymyksessä:
”1) Sallitaanko sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY (valtuutusdirektiivi) 3, 12 ja 13 artiklassa, siinä muodossa kuin niitä tällä hetkellä sovelletaan, että jäsenvaltiot määräävät operaattoreille, jotka ovat matkapuhelintaajuuksien yksittäisten käyttöoikeuksien haltijoita 15 vuoden ajan valtuutuksilla, jotka annettiin aikaisemman lainsäädännön nojalla matkapuhelinverkon perustamista ja hyödyntämistä varten niiden alueelle, kertamaksun, joka suoritetaan taajuuksia koskevien yksittäisten käyttöoikeuksien uudistamisesta ja jonka määrä, joka liittyy taajuuksien ja käyttöoikeuksien kohteena olevien kuukausien lukumäärään, lasketaan mainittujen valtuutusten antamiseen liittyvän aikaisemman kertamaksuna suoritetun toimilupamaksun perusteella ja joka täydentää yhtäältä taajuuksien jakamisesta suoritettavaa vuosimaksua, jolla pyritään ennen kaikkea kattamaan taajuuksien jakamisesta aiheutuvat kustannukset mutta myös osittain kasvattamaan niiden arvoa, – missä yhteydessä molempien maksujen tarkoituksena on edistää taajuuksien mahdollisimman tehokasta käyttöä – ja toisaalta maksua, joka kattaa valtuutuksen hallinnointikulut?
2) Sallitaanko saman valtuutusdirektiivin 3, 12 ja 13 artiklassa se, että jäsenvaltiot velvoittavat matkapuhelintaajuuksien uusien käyttöoikeuksien hakijoina olevat operaattorit maksamaan kertamaksun, jonka suuruus määräytyy taajuuksien jakamisen yhteydessä järjestetyn huutokaupan perusteella, jotta niiden arvoa voitaisiin kasvattaa, ja joka täydentää yhtäältä taajuuksien jakamisesta suoritettavaa vuosimaksua, jolla pyritään ennen kaikkea kattamaan taajuuksien jakamisesta aiheutuvat kustannukset mutta myös osittain kasvattamaan niiden arvoa, – missä yhteydessä molempien maksujen tarkoituksena on edistää taajuuksien mahdollisimman tehokasta käyttöä – ja toisaalta vuosimaksua, joka peritään aikaisemman lainsäädännön perusteella myönnettyjen matkapuhelinverkon perustamista ja hyödyntämistä koskevien valtuutusten hallinnoinnista?
3) Sallitaanko saman valtuutusdirektiivin 14 artiklan 2 kohdassa se, että jäsenvaltio velvoittaa matkapuhelinoperaattorit maksamaan matkapuhelintaajuuksien yksittäisten käyttöoikeuksien uudistamisesta, jonka tietyt niistä olivat jo saaneet, ennen tämän uuden kauden alkamista niiden taajuuksien käyttöoikeuksien uudistamisesta, joita niillä oli ennen tämän uuden kauden alkua, kertamaksun, jota perustellaan taajuuksien mahdollisimman tehokkaan käytön edistämisellä niiden arvon kasvattamisen avulla ja joka täydentää yhtäältä taajuuksien jakamisesta suoritettavaa vuosimaksua, jolla pyritään ennen kaikkea kattamaan taajuuksien jakamisesta aiheutuvat kustannukset mutta myös osittain kasvattamaan niiden arvoa, – missä yhteydessä molempien maksujen tarkoituksena on edistää taajuuksien mahdollisimman tehokasta käyttöä – ja toisaalta vuosimaksua, joka peritään aikaisemman lainsäädännön perusteella myönnettyjen matkapuhelinverkon perustamista ja hyödyntämistä koskevien valtuutusten hallinnoinnista?
4) Sallitaanko saman valtuutusdirektiivin 14 artiklan 1 kohdassa se, että jäsenvaltio lisää taajuuksien käyttöoikeuksien saamisen ja uudistamisen edellytykseksi kertamaksun, joka vahvistetaan huutokaupan perusteella ja jolla ei ole ylärajaa ja joka täydentää yhtäältä taajuuksien jakamisesta suoritettavaa vuosimaksua, jolla pyritään ennen kaikkea kattamaan taajuuksien jakamisesta aiheutuvat kustannukset mutta myös kasvattamaan niiden arvoa, – missä yhteydessä molempien maksujen tarkoituksena on edistää taajuuksien mahdollisimman tehokasta käyttöä – ja toisaalta vuosimaksua, joka peritään aikaisemman lainsäädännön perusteella myönnettyjen matkapuhelinverkon perustamista ja hyödyntämistä koskevien valtuutusten hallinnoinnista?”
25. Belgacom, Mobistar, KPN Group Belgium, Belgian, Kyproksen, Alankomaiden ja Liettuan hallitukset sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Kaikki paitsi Kyproksen, Alankomaiden ja Liettuan hallitukset osallistuivat 11.6.2012 pidettyyn istuntoon.
IV Asian tarkastelu
A Alustavat huomautukset
1. Katsaus asiassa merkityksellisiin oikeusperiaatteisiin
26. Koska televiestintäalalla perittävien maksujen määrän vahvistaminen edellyttää monitahoista taloudellista arviointia, kansallisten viranomaisten ei voida edellyttää tältä osin noudattavan jäykkiä kriteereitä sikäli kuin ne pitäytyvät unionin oikeuden asettamissa rajoissa.(7) Oikeuskäytännön mukaan kansallisen tuomioistuimen on ”selvitettävä asianomaisten lupien taloudellinen arvo ottamalla huomioon annettujen eri taajuuksien merkittävyys kunkin kyseisen operaattorin markkinoilletulon hetkellä sekä sen merkittävyys, että on mahdollista tehdä kokonaistarjous langattomista telepalvelujärjestelmistä”.(8) Näin ollen kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida, onko Belgian viranomaisten perimän maksun määrä yhteensopiva valtuutusdirektiivin 13 artiklan kanssa, ja ottaa tällöin huomioon unionin tuomioistuimen esittämät kyseisen artiklan tulkintaan liittyvät seikat.
27. Unionin oikeuden säännöksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on.(9) Näin ollen valtuutusdirektiivin 12, 13 ja 14 artiklaa on tulkittava televiestintäalan vapauttamisen kannalta merkityksellisen unionin lainsäädännön ja erityisesti puitedirektiivin valossa.(10)
28. Edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Vodafone España antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin katsoi, että valtuutusdirektiivin 13 artiklalla on välitön oikeusvaikutus siten, että yksityiset voivat vedota siihen suoraan kansallisissa tuomioistuimissa.(11) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti jäsenvaltioita ei kuitenkaan voi estää nostamasta huomattavastikin maksun tiettyyn teknologiaan sovellettavaa määrää telepalvelumarkkinoilla tapahtuvan teknologisen ja taloudellisen kehityksen huomioon ottamiseksi muuttamatta sitä toisen teknologian osalta, kunhan asetettujen maksujen erilaiset määrät ilmentävät kyseessä olevan niukan voimavaran käyttötapojen taloudellista arvoa.(12)
2. Ennakkoratkaisupyynnön keskeiset seikat
29. Tiivistetysti Belgacom, Mobistar ja KPN Group Belgium vastustavat Belgian hallituksen 15.3.2010 annetun lain nojalla määräämän kertamaksun maksamista, kun se täydentää sekä niiden markkinoille tullessaan maksamaa, kertamaksuna suoritettavaa toimilupamaksua että kahta vuosittaista maksua, joista toinen on vuosittainen taajuuksien käyttömaksu ja toinen vuosittainen maksu valtuutusten hallinnoinnista. Ne riitauttavat myös niiltä perittävän maksun määrän, etenkin kun se lasketaan suhteessa siihen kertamaksuna suoritettavaan toimilupamaksuun, jonka ne suorittivat saadessaan valtuutuksen markkinoille tuloon (joko kilpailumenettelyn kautta tai huutokaupalla taajuuksien jakamisen yhteydessä). Belgacom, Mobistar ja KPN Group Belgium asettavat myös kyseenalaiseksi sen, onko kertamaksu valtuutusdirektiivin 14 artiklassa vahvistettujen menettelyjen mukainen.
30. Mielestäni asianosaisten väliset erimielisyydet koskevat seuraavia viittä seikkaa:
i) jäsenvaltioiden oikeuksia asettaa kertamaksu, jonka tarkoituksena on varmistaa radiotaajuuksien mahdollisimman tehokas käyttö, kun maksu tulee kahden vuosittain suoritettavan maksun lisäksi, joista toinen kattaa valtuutuksen hallinnointikustannukset ja toinen taajuuksien jakamisen kustannukset, ja kun Belgian hallitus on jo perustellut jälkimmäistä maksua viittaamalla tarpeeseen varmistaa radiotaajuuksien mahdollisimman tehokas käyttö. Toisin sanoen on tutkittava, voidaanko 13 artiklan tavoitteen saavuttamiseksi toisin sanoen periä useampi kuin yksi maksu (ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys);
ii) sitä, voivatko jäsenvaltioiden perimät maksut muodostua maksuista, jotka eivät silmämääräisesti vastaa valtuutusdirektiiviin sisältyviä käsitteitä, eli hybridimaksuista, jotka kuuluvat sekä valtuutusdirektiivin 12 että 13 artiklan alaan (ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys);
iii) sen tuomioistuinvalvonnan laajuutta, jota tarvitaan varmistettaessa, onko jäsenvaltion asettamaa maksujärjestelmää sovellettu televiestintäoperaattoreihin valtuutusdirektiivissä säädettyjen edellytysten mukaisesti (ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys);
iv) jäsenvaltioiden harkintavaltaa radiotaajuuksien arvon määrittämisessä ja perittävän kertamaksun määrän laskennassa (ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys);
v) yhteyttä oikeuksien rajoittamisen ja olemassa olevien oikeuksien muuttamisen välillä, mukaan lukien väitetty valtuutusdirektiivin taannehtiva soveltaminen (kolmas ja neljäs ennakkoratkaisukysymys).
B Vastaus ensimmäiseen ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen
1. Toisen ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottaminen ja muut esikysymykset
31. Kyproksen hallitus on väittänyt, että toista ennakkoratkaisukysymystä ei voida ottaa tutkittavaksi, koska tähän kysymykseen vastaaminen ei ole objektiivisesti tarpeen nyt käsiteltävän asian ratkaisemiseksi.(13) Kyseisen hallituksen väite liittyy siihen, että tämä kysymys koskee uusien oikeuksien myöntämisen yhteydessä perittäviä maksuja, kun taas ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenevien tosiseikkojen perusteella oikeusriita koskee operaattorien olemassa olevia oikeuksia, jotka nämä haluaisivat uudistaa, eikä uusien oikeuksien myöntämistä.
32. Kuten komissio istunnossa totesi, nyt käsiteltävään asiaan vaikuttaa kaksi seikkaa. Ensimmäinen koskee niiden valtuutusten uudistamista, jotka Belgacom, Mobistar ja KPN Group olivat jo hankkineet taajuuksille 900 MHz ja 1800 MHz. Kaikki kolme operaattoria ovat kuitenkin myös hakeneet uusia valtuutuksia neljännen sukupolven palvelujen tarjoamiseen taajuuksilla 2,6 GHz (2 600 Mhz). Tätä seikkaa käsitellään toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä, joka ei ole hypoteettinen eikä myöskään merkityksetön kansallisen oikeudenkäynnin kannalta.
33. Lisäksi nyt käsiteltävä asia koskee kansallisen lainsäädännön pätevyyteen kohdistuvaa tuomioistuinvalvontaa. Tämäntyyppisessä, perustuslain mukaisuuden valvontaa koskevassa oikeudenkäynnissä yhteys riidan asianosaisten ja sen lainsäädännön välillä, josta ne ovat valittaneet Cour constitutionnelleen, on seikka, josta säädetään kansallisessa oikeudessa. Unionin oikeuden kannalta on tarpeen vain, että unionin oikeudella on merkitystä kansallisessa tuomioistuimessa riitautettujen kansallisten säännösten laillisuuden tutkinnassa. Valtuutusdirektiivillä on selvästi merkitystä siltä kannalta. Kysymys voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi, ja unionin tuomioistuimen on vastattava siihen.
34. Cour constitutionnellen esittämissä ennakkoratkaisukysymyksissä on kuitenkin kyse yksinomaan käyttöoikeuksista, jotka perustuvat yksittäisiin toimilupiin eivätkä yleisvaltuutuksiin. Valtuutusdirektiivin 3 artikla koskee yleisvaltuutuksia. Mielestäni tämä merkitsee sitä, että vaikka ennakkoratkaisukysymyksissä viitataan kyseiseen säännökseen, se ei ole nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön ratkaisemisen kannalta merkityksellinen.
35. Lisäksi huomautan, että Belgian hallitus on puolustanut kertamaksua valtuutusdirektiivin 13 ja 14 artiklaan nojautuen. Operaattorit, jotka ovat kiistäneet kertamaksun, eivät ole pyrkineet väittämään, että kertamaksu merkitsisi 12 artiklan ja siinä hallinnollisten maksujen perimiselle säädettyjen rajoitusten erillistä rikkomista. Näin ollen 12 artikla on merkityksellinen ainoastaan siltä osin kuin se taustoittaa 13 artiklaa koskevaa riitauttamista.
2. Lähestymistapa
36. Mielestäni ensimmäistä ja toista ennakkoratkaisukysymystä on tarkasteltava yhdessä, koska ne eroavat vain kahdessa suhteessa ja perustuvat muilta osin yhteisiin osatekijöihin. Ensimmäisenä erona on se, että ensimmäinen kysymys koskee kertamaksun yhteensopivuutta valtuutusdirektiivin kanssa olemassa olevia taajuuksia koskevien valtuutusten uudistamisen osalta, kun taas toinen kysymys koskee samaa asiaa uusien valtuutusten myöntämisen yhteydessä.
37. Toisena erona on se, että ensimmäinen kysymys koskee sen määrittämistä, sallitaanko 13 artiklassa kertamaksun määrän laskeminen suhteessa alkuperäiseen kertamaksuna suoritettavaan toimilupamaksuun, joka on maksettu Belgian hallitukselle 1990-luvulla, kun taas toinen kysymys koskee samaa asiaa siltä osin kuin on kyse maksun laskemisesta suhteessa määriin, jotka määräytyvät huutokaupalla taajuuksien myöntämisen yhteydessä.
38. Molemmissa kysymyksissä on kuitenkin kyse useamman kuin yhden maksun perimisestä 13 artiklan nojalla, hybridimaksuista, jotka kuuluvat sekä valtuutusdirektiivin 12 että 13 artiklan alaan, sen tuomioistuinvalvonnan laajuudesta, jota tarvitaan sen varmistamiseksi, että valtuutusdirektiivissä säädettyjä edellytyksiä on noudatettu, sekä maksuna peritystä määrästä.
3. Uudistamiset
39. Aluksi voin kuitenkin todeta, että valtuutusdirektiivin säännösten ei voi tulkita estävän jäsenvaltioita määräämästä olemassa olevien oikeuksien uudistamisen yhteydessä valtuutusdirektiivin 13 artiklassa tarkoitettuja maksuja, joiden tarkoituksena on varmistaa taajuuksien mahdollisimman tehokas käyttö. Kuten komissio kirjallisissa huomautuksissaan totesi, tämä perustuu osittain siihen, että maksuja voidaan määrätä ainoastaan olemassa olevan oikeuden voimassaoloajaksi, ja osittain siihen, että jäsenvaltioilla on oikeus ottaa huomioon uudistamisjakson kuluessa tapahtuva taajuuksien arvon nousu.
40. Kuten Liettuan hallituksen kirjallisissa huomautuksissa todettiin, valtuutuksen uudistaminen on jo luonteensa vuoksi katsottava uusien oikeuksien myöntämiseksi uudelle kaudelle. Jäsenvaltiot myöntävät yksittäisiä käyttöoikeuksia rajalliseksi ajaksi. Kun kyseinen kausi päättyy, kansallisten viranomaisten on harkittava uudelleen, käytetäänkö näitä niukkoja voimavaroja asianmukaisesti ja tehokkaasti.
4. Useiden maksujen periminen 13 artiklan nojalla
41. Operaattorit ovat väittäneet, että valtuutusdirektiivin 13 artiklassa estetään jäsenvaltioita perimästä useampaa kuin yhtä maksua niukkojen voimavarojen mahdollisimman tehokkaan käytön varmistamiseksi. KPN Group Belgium väitti istunnossa esimerkiksi, että kun 12 ja 13 artiklassa luetellaan maksut, jotka jäsenvaltioilla on oikeus määrätä, ja rajataan niiden määrä kahteen, Belgian hallitus on määrännyt kolme maksua. Lisäksi väitettiin, että tämä ei ollut edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Albacom ja Infostrada(14) annetun tuomion mukaista, koska mainitun tuomion mukaan asiaa koskevan unionin lainsäädännön tarkoituksena oli rajata tiukasti se, minkätyyppisiä maksuja voidaan periä. Lisäksi Mobistar totesi, että unionin tuomioistuin oli asiassa Telefónica Móviles España(15) antamassaan tuomiossa katsonut, että vaikka käyttömaksuja voidaan nostaa huomattavasti, tämä on aina tehtävä 13 artiklan mukaisesti.
42. Näitä väitteitä ei mielestäni voida hyväksyä. Kuten Alankomaiden hallituksen kirjallisissa huomautuksissa todettiin, valtuutusdirektiivin 12 ja 13 artiklassa puhutaan hallinnollisista ja muista maksuista monikkomuodossa sekä direktiivin englannin- että ranskankielisessä versiossa, ja näihin lisäisin useita muita kieliversioita.(16) Vaikka tämä sanamuotoa koskeva perustelu ei yksinään ole ratkaiseva, koska sanamuodossa voi olla kyse pelkästään säädöstekstin laatijan tyylistä, on syytä huomata, että valtuutusdirektiivin johdanto-osan 32 perustelukappaleessa mainitaan nimenomaisesti maksut, jotka muodostuvat kokonaan tai osittain kertamaksusta tilanteessa, jossa käytetään kilpailuun perustuvaa tai vertailevaa valintamenettelyä.
43. Näin ollen valtuutusdirektiivin perusteella voidaan periä useampaa kuin yhtä maksua, jotta 13 artiklan mukainen tarkoitus eli niukan voimavaran mahdollisimman tehokkaan käytön varmistaminen toteutuisi. Ainoa 13 artiklassa säädetty lisärajoitus on se, että maksujen on oltava objektiivisesti perusteltavissa, avoimia, syrjimättömiä ja tavoitteeseen nähden oikeasuhteisia. Valtuutusdirektiivin oikeutetut tavoitteet on lueteltu puitedirektiivin 8 artiklassa, ja niihin kuuluvat kilpailun edistäminen ja radiotaajuuksien tehokas käyttö.(17)
44. Lisäksi on niin, että – kuten Belgian hallituksen kirjallisissa huomautuksissa esitettiin – yhdistetyissä asioissa Albacom ja Infostrada annettu tuomio ei koskenut maksua, joka peritään voimavarojen mahdollisimman tehokkaan käytön varmistamiseksi, vaan jäsenvaltioita koskevaa kieltoa periä muita kuin direktiivissä 97/13 hyväksyttyjä maksuja.(18) Nyt käsiteltävässä asiassa esillä olevalla kertamaksulla ei ole mitään yhtäläisyyttä mainitussa tuomiossa käsitellyn, liikevaihdosta perittävän veron kanssa, jolla katettiin televiestintäalan vapauttamisesta aiheutuvia Italian valtion kuluja ja jota ei tuomiossa pidetty direktiivissä 97/13 hyväksyttynä maksuna.
45. Asiassa Telefónica Móviles España antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin puolestaan katsoi nimenomaisesti, että jäsenvaltioilla on oikeus periä eri teknologioille asetettuina maksuina ”erilaisia määriä”, kunhan ne ilmentävät kyseessä olevan niukan voimavaran käyttötapojen taloudellista arvoa.(19) Se, että jäsenvaltiot rajoitettaisiin asettamaan vain yksi maksu kutakin operaattoria kohti valtuutusdirektiivin 13 artiklan tavoitteiden saavuttamiseksi, ei olisi näiden toteamusten mukaista.
5. Hybridimaksut ja tuomioistuinvalvonta
46. Kuten Belgian hallituksen asiamies totesi istunnossa, on tärkeää muistaa, että pääasiassa ei ole riitautettu sitä, että Belgacomilta, Mobistarilta tai KPN Group Belgiumilta jo kauan perityt, vuosittain suoritettavat maksut taajuuksien jakamisesta ovat yhteensopivia valtuutusdirektiivin 13 artiklan kanssa. Sen sijaan käsiteltävänä on se, onko uusi, 15.3.2010 annetulla lailla säädetty kertamaksu tämän artiklan kanssa yhteensopiva.
47. Asiassa väitetään kuitenkin, että yhdistelmä, jossa peritään kertamaksu voimavarojen mahdollisimman tehokkaan käytön varmistamiseksi 13 artiklan mukaisesti ja vuosimaksu, jolla pyritään sekä varmistamaan tämä että kattamaan 12 artiklan mukaiset hallinnolliset kustannukset (minkä Belgian hallitus tunnustaa taajuuksien jakamisesta perittävän vuosimaksun tarkoitukseksi), tekee mahdottomaksi määrittää, ovatko perittävät maksut objektiivisesti perusteltavissa, syrjimättömiä ja tavoitteeseen nähden oikeasuhteisia.
48. Unionin tuomioistuin on kuitenkin jo edellä mainitussa asiassa Telefónica Móviles España antamassaan tuomiossa katsonut, että jäsenvaltiot eivät ole velvollisia osoittamaan tiettyä käyttötarkoitusta varoille, jotka kerätään direktiivin 97/13 11 artiklan 2 kohdan (ja näin ollen valtuutusdirektiivin 13 artiklan) nojalla perittävillä maksuilla. Jäsenvaltiot voivat ”käyttää nämä varat vapaasti”.(20) Tämä pätee, vaikka tuloksena olisikin merkittävä maksujen kasvu tietyn teknologian osalta. Valtuutusdirektiivin johdanto-osan 32 perustelukappaleen mukaisesti käyttömaksuja voidaan käyttää esimerkiksi kansallisten sääntelyviranomaisten sellaisen toiminnan rahoittamiseen, jota ei voida kattaa hallinnollisin maksuin. Näin ollen valtuutusdirektiivin 13 artiklan nojalla perittäviä maksuja voidaan käyttää myös hallinnollisten kustannusten kattamiseen.
49. Tästä huolimatta on selvää, että oikeusvarmuuden vuoksi valtuutusdirektiivin 12 artiklan nojalla perittävien hallinnollisten maksujen on oltava yksilöitävissä ja laskettavissa, jotta artiklan 1 kohdan b alakohdan tavoite voidaan saavuttaa.
50. Näin ollen jäsenvaltion on aina pystyttävä yksilöimään hallinnollisina maksuina perimänsä määrät ja niukkojen voimavarojen käytöstä suoritettavina maksuina perimänsä määrät, ja televiestintäoperaattorin on voitava riitauttaa maksujen perusta ja määrä tuomioistuimessa. Jäsenvaltioiden käyttämät laskutustekniikat eivät kuitenkaan kuulu unionin oikeuden perusteella ratkaistaviin kysymyksiin.
51. Kansallisen tuomioistuimen tehtävä on määrittää, onko jäsenvaltio antanut perittävien maksujen käyttökohteesta riittävästi tietoja, jotta varmistetaan valtuutusdirektiivin 12 ja 13 artiklassa säädettyjen edellytysten riittävä tuomioistuinvalvonta. Tämä vaatimus on perustavan tärkeä osa tehokkaan oikeussuojan ja tuomioistuinvalvonnan periaatetta unionin oikeusjärjestyksessä.(21)
6. Maksuina perityt määrät ja niiden määrittämiseen käytetyt menetelmät
52. Asiassa Telefónica Móviles España annettu tuomio sisältää tärkeitä viitteitä myös tältä kannalta. Tässä tuomiossa unionin tuomioistuin katsoi, että ”pyrkimys sen varmistamiseksi, että toimijat käyttävät tehokkaasti niiden käytössä olevia niukkoja voimavaroja, edellyttää – –, että tämän maksun määrä asetetaan asianmukaiselle tasolle, joka ilmentää muun muassa kyseisen voimavaran käytön arvoa, mikä edellyttää kyseessä olevien markkinoiden taloudellisen ja teknologisen tilanteen huomioon ottamista”.(22)
53. Valtuutusdirektiivin 12 artiklassa tarkoitettujen, toimiluvan myöntämisen vaatiman hallinnollisen työn kustannusten kattamiseen tarkoitettujen hallinnollisten maksujen perimiselle on säädetty rajoitus, mutta vastaavanlaista ylärajaa ei sisälly direktiivin 13 artiklaan. Kuten Liettuan kirjallisissa huomautuksissa todettiin, 13 artiklaa rajoittavat sanamuodon tasolla ainoastaan säännöksessä itsessään mainitut tekijät.(23)
54. Siltä osin kuin on kyse uudistamismaksujen laskemisesta suhteessa alkuperäiseen, kertamaksuna suoritettuun toimilupamaksuun, Belgian hallitus on väittänyt, että viimeksi mainittu maksu perustui kyseisten taajuuksien kannattavuuteen ja että kunkin taajuuden kannattavuuden vaihtelut otettiin asianmukaisesti huomioon. Jos kansallinen tuomioistuin hyväksyisi nämä perustelut, asetettujen maksujen ja taajuuksien arvon välillä täytyisi välttämättä olla yhteys.(24)
55. Toisin kuin operaattorit ovat väittäneet, tähän päätelmään ei vaikuta se, että alkuperäinen kertamaksuna suoritettava toimilupamaksu oli maksu markkinoille tulosta ja että senlaatuiset maksut ovat olleet unionin oikeudessa kiellettyjä direktiivin 97/13 voimaantulosta asti. Markkinoille tulosta perittävän maksun poistaminen niiden maksujen joukosta, joita jäsenvaltioilla on oikeus periä, ei mitenkään poista tämän maksun merkityksellisyyttä voimavaran arvoa arvioitaessa.
56. Siltä osin kuin on kyse 13 artiklan mukaisten, uusia toimilupia koskevien maksujen määrittämisestä suhteessa huutokaupalla määräytyneisiin määriin, tämä on Belgian hallituksen ja Alankomaiden hallituksen mukaan ja myös minun mielestäni erinomainen menetelmä taajuuksien arvon määrittämiseen erityisesti siksi, että se heijastaa suoraan niiden markkina-arvoa.
57. Sillä, että kertamaksua ei palauteta, on looginen yhteys tarpeeseen varmistaa voimavarojen mahdollisimman tehokas käyttö. Kuten Belgian ja Alankomaiden hallitukset sekä komissio ovat todenneet, taajuuksia langattomien televiestintäpalvelujen tarjoamiseen jaetaan ainoastaan rajalliselle määrälle operaattoreita. Jos näille operaattoreille ei aseteta kannustimia niille jaettujen taajuuksien käyttämiseen, syntyy riski markkinoiden eristämisestä siten, että operaattorit tosiasiallisesti sulkevat kilpailijoiltaan pääsyn markkinoille jättämällä niille jaetut taajuudet käyttämättä.
58. Näin ollen ehdotan, että ensimmäiseen ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan, että 12 ja 13 artiklassa ei estetä jäsenvaltiota määräämästä kertamaksua sekä televiestintätaajuuksien käyttöoikeuksien myöntämisen että niiden uudistamisen yhteydessä, määritetäänpä maksut sitten kilpailumenettelyssä markkinoille tulon yhteydessä tai huutokaupalla taajuuksien jakamisen yhteydessä maksettujen määrien mukaan, ja riippumatta siitä, että osittain samaan tarkoitukseen kertamaksun kanssa peritään myös vuosittaista maksua.
C Vastaus kolmanteen ja neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen
59. Myös näihin kysymyksiin vastaan yhteisesti. Molemmat kysymykset koskevat näet valtuutusdirektiivin 14 artiklassa säädettyjä rajoituksia olemassa olevien oikeuksien muutoksille.
1. Ajallisesti sovellettava 14 artiklan versio
60. Kolmannessa ja neljännessä kysymyksessä pyritään selvittämään, onko kertamaksu valtuutusdirektiivin 14 artiklan mukainen, kun otetaan huomioon, että 14 artiklassa asetetaan rajoituksia radiotaajuuksien käyttöoikeuksien muuttamiselle, rajoittamiselle ja peruuttamiselle. Belgacom, Mobistar ja KPN Group Belgium ovat kyseenalaistaneet sen, onko Belgian lainsäädäntö näiden säännösten mukainen.
61. Kuten komissio on huomauttanut, ennen tähän kysymykseen vastaamista on tärkeää ottaa huomioon se 14 artiklan versio, jota sovellettiin riidan konkretisoitumisajankohtana ja johon yksityiset voivat vedota kansallisissa tuomioistuimissa. Täksi ajankohdaksi määrittäisin 25.3.2010, jolloin 15.3.2010 annettu laki tuli voimaan. Valtuutusdirektiivin 14 artiklaa muutettiin 25.11.2009 päivätyllä säädöksellä, mutta artiklan muutettua versiota alettiin soveltaa vasta 26.5.2011.(25)
62. Näin ollen ajallisesti voimassa ollut 14 artiklan versio oli se, joka oli voimassa ennen direktiiviä 2009/140, ja kyseisessä versiossa ei viitata radiotaajuuksien käyttöoikeuksiin sen enempää 14 artiklan 1 kohdan mukaisen oikeuksien myöntämisen (neljäs ennakkoratkaisukysymys) kuin 14 artiklan 2 kohdan mukaisen oikeuksien uudistamisenkaan (kolmas ennakkoratkaisukysymys) yhteydessä.
63. Vaikka komissio onkin ”teknisesti” oikeassa ajallisesti voimassa olleen 14 artiklan version osalta, muistutan, että kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä säädetään maksujen perimisestä myös 26.5.2011 jälkeen. Cour constitutionnelle antaa tuomionsa tilanteessa, jossa valtuutusdirektiivin 14 artiklan uusi sanamuoto on kaikilta osin voimassa. Jotta unionin tuomioistuin voisi antaa hyödyllisen vastauksen kolmanteen ja neljänteen kysymykseen, sen tulisi näin ollen mielestäni ottaa huomioon myös 26.5.2011 alkaen sovelletun valtuutusdirektiivin 14 artiklan sanamuoto.
2. Valtuutusdirektiivin 14 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaiset oikeuttamisperusteet
64. Juuri esittämästäni huolimatta vastaus kolmanteen ja neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen on yksinkertainen. Yhtäältä komission ja Belgian hallituksen sekä toisaalta Belgacomin, Mobistarin ja KPN Group Belgiumin välillä on ollut erimielisyyttä siitä, muodostaako kertamaksu valtuutusdirektiivin 14 artiklassa tarkoitetun oikeuksien muuttamisen, rajoittamisen tai peruuttamisen.
65. Mielestäni tämä on akateeminen kysymys. Ensinnäkin jäsenvaltioilla on valtuutusdirektiivin 14 artiklan 1 kohdan nojalla oikeus muuttaa käyttöoikeuksia objektiivisesti perusteltavissa tapauksissa ja oikeasuhteisella tavalla ja ottaa tarvittaessa huomioon siirrettäviin radiotaajuuksien käyttöoikeuksiin sovellettavat erityisedellytykset. Mielestäni nämä edellytykset täyttyvät, kun ilmenee, että kertamaksu on määrätty niukkojen voimavarojen tehokkaan käytön varmistamiseksi.
66. Valtuutusdirektiivin 14 artiklan 2 kohdassa säädetään vastaavasti, että jäsenvaltioilla ei ole oikeutta rajoittaa tai peruuttaa oikeuksia muulloin kuin perustelluissa tapauksissa ja soveltuvin osin direktiivin liitteen ja niiden kansallisten säännösten mukaisesti, jotka koskevat oikeuksien peruutusten johdosta myönnettävää korvausta. Sama oikeutus syntyy, kun direktiivin 13 artiklaa on noudatettu. Kysymys mahdollisten kansallisten säännösten soveltamisesta oikeuksien peruutusten johdosta myönnettävään korvaukseen, josta on säädetty 14 artiklan 2 kohdassa, kuuluu selvästi kansallisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
3. Perusoikeuskysymykset
67. Kaikki operaattorit ovat kyseenalaistaneet sen, onko kertamaksu unionin oikeudessa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa suojattujen perusoikeuksien mukainen. Niiden väitteissä on ollut kyse lakien taannehtivuutta koskevasta kiellosta ja luottamuksensuojasta sekä omaisuudensuojasta.(26)
68. Belgacom ja Mobistar ovat väittäneet, että koska toisen sukupolven oikeudet uudistettiin hiljaisesti niin, että Belgacomin oikeudet uudistettiin 8.4.2008 viiden vuoden kaudeksi (joka alkoi 8.4.2010) ja Mobistarin oikeudet uudistettiin 27.11.2008 viiden vuoden kaudeksi (joka alkoi 27.11.2010), 15.3.2010 annettu laki on taannehtiva. Ne ovat esittäneet tämän väitteen siitä huolimatta, että meneillään oleva uudistamisajanjakso alkoi Belgacomin osalta 8.4.2010 ja Mobistarin osalta 27.11.2010 eli 15.3.2010 annetun lain voimaantulon jälkeisinä ajankohtina.
69. Mielestäni 15.3.2010 annettua lakia, jonka Belgian hallitus väittää olevan valtuutusdirektiivin 13 artiklan mukainen, ei voida pitää taannehtivana säädöksenä, koska sitä sovelletaan televiestintätaajuuksia koskeviin oikeuksiin, jotka eivät ole vielä tulleet voimaan, ja se tarjoaa ulospääsymahdollisuuden niille operaattoreille, joiden oikeudet on jo hiljaisesti uudistettu mutta jotka eivät halua suorittaa kyseistä maksua.(27) Kuten Belgian hallitus lisäksi huomautti istunnossa, kaikkien kolmen operaattorin sopimuksiin on kirjattu, että käyttöoikeuksia koskevia säädöksiä voidaan aina muuttaa. Mielestäni tämä sulkee pois luottamuksensuojaan perustuvat väitteet.(28)
70. Siltä osin kuin on kyse väitetystä omaisuudensuojan loukkauksesta, jota korostettiin erityisesti Mobistarin ja Belgacomin kirjallisissa huomautuksissa, uusien maksujen periminen radiotaajuuksia koskevien määräaikaisten käyttöoikeuksien uudistamisen yhteydessä ei voi olla loukkaus, joka kohdistuu Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklassa samoin kuin Euroopan unionin peruskirjan 17 artiklassa tarkoitettuun oikeuteen nauttia rauhassa ”omaisuudesta”, etenkään kun kyseisiä käyttöoikeuksia koskevat sopimusjärjestelyt näyttävät nimenomaisesti sisältävän mahdollisuuden niiden peruuttamiseen.(29) Tämä väite on siis ilmeisen virheellinen.
71. Näin ollen ehdotan, että kolmanteen ja neljänteen kysymykseen vastataan, että valtuutusdirektiivin 14 artiklan 2 kohdassa sallitaan jäsenvaltioille nyt käsiteltävien maksujen periminen matkapuhelinoperaattoreilta matkapuhelintaajuuksien yksittäisten käyttöoikeuksien hankkimisesta tai uudistamisesta.
V Ratkaisuehdotus
72. Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Cour constitutionnellen esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1) Sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista 7.3.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/20/EY 13 artiklassa sallitaan se, että jäsenvaltiot määräävät operaattoreille, jotka ovat matkapuhelintaajuuksien yksittäisten käyttöoikeuksien haltijoita 15 vuoden ajan valtuutuksilla, jotka annettiin aikaisemman lainsäädännön nojalla matkapuhelinverkon perustamista ja hyödyntämistä varten niiden alueelle, kertamaksun, joka suoritetaan taajuuksia koskevien yksittäisten käyttöoikeuksien uudistamisesta ja jonka määrä, joka liittyy taajuuksien ja käyttöoikeuksien kohteena olevien kuukausien lukumäärään, lasketaan sellaisen aikaisemman kertamaksuna suoritetun toimilupamaksun perusteella, joka liittyi edellä mainittujen valtuutusten antamiseen, kun tämä kertamaksu täydentää yhtäältä taajuuksien jakamisesta suoritettavaa vuosimaksua ja toisaalta maksua, joka kattaa valtuutuksen hallinnointikulut.
2) Direktiivin 2002/20 13 artiklassa sallitaan se, että jäsenvaltiot velvoittavat matkapuhelintaajuuksien uusien käyttöoikeuksien hakijoina olevat operaattorit maksamaan kertamaksun, jonka suuruus määräytyy taajuuksien jakamisen yhteydessä järjestetyn huutokaupan perusteella, jotta niiden arvoa voitaisiin kasvattaa, ja joka täydentää yhtäältä taajuuksien jakamisesta suoritettavaa vuosimaksua ja toisaalta vuosimaksua, joka peritään myönnettyjen matkapuhelinverkon perustamista ja hyödyntämistä koskevien valtuutusten hallinnoinnista.
3) Direktiivin 2002/20 14 artiklan 2 kohdassa sallitaan se, että jäsenvaltio velvoittaa matkapuhelinoperaattorit maksamaan matkapuhelintaajuuksien yksittäisten käyttöoikeuksien uudistamisesta, jonka tietyt niistä olivat jo saaneet, ennen tämän uuden kauden alkamista niiden taajuuksien käyttöoikeuksien uudistamisesta, joita niillä oli ennen tämän uuden kauden alkua, kertamaksun, jota perustellaan taajuuksien mahdollisimman tehokkaan käytön edistämisellä niiden arvon kasvattamisen kautta ja joka täydentää yhtäältä taajuuksien jakamisesta suoritettavaa vuosimaksua ja toisaalta vuosimaksua, joka peritään aikaisemman lainsäädännön perusteella myönnettyjen matkapuhelinverkon perustamista ja hyödyntämistä koskevien valtuutusten hallinnoinnista.
4) Direktiivin 2002/20 14 artiklan 1 kohdassa sallitaan se, että jäsenvaltio lisää taajuuksien käyttöoikeuksien saamisen ja uudistamisen edellytykseksi kertamaksun, joka vahvistetaan huutokaupan perusteella ja jolla ei ole ylärajaa ja joka täydentää yhtäältä taajuuksien jakamisesta suoritettavaa vuosimaksua, jolla pyritään ennen kaikkea kattamaan taajuuksien jakamisesta aiheutuvat kustannukset mutta myös osittain kasvattamaan niiden arvoa, – missä yhteydessä molempien maksujen tarkoituksena on edistää taajuuksien mahdollisimman tehokasta käyttöä – ja toisaalta vuosimaksua, joka peritään aikaisemman lainsäädännön perusteella myönnettyjen matkapuhelinverkon perustamista ja hyödyntämistä koskevien valtuutusten hallinnoinnista.