JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MELCHIOR WATHELET
10 päivänä tammikuuta 2018(1)
Asia C-266/16
Western Sahara Campaign UK,
The Queen
vastaan
Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs,
Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs,
en présence de
Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader)
(Ennakkoratkaisupyyntö – High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Englannin ja Walesin alioikeus, Queen’s Bench ‑osasto (hallintojaosto), Yhdistynyt kuningaskunta))
Ennakkoratkaisupyyntö – Euroopan yhteisön ja Marokon kuningaskunnan välinen kalastuskumppanuussopimus – Pöytäkirja kalastuskumppanuussopimuksessa määrättyjen kalastusmahdollisuuksien vahvistamisesta – Toimet, joilla hyväksytään sopimuksen ja pöytäkirjan tekeminen – Pöytäkirjassa vahvistettujen kalastusmahdollisuuksien jakamisesta jäsenvaltioiden kesken annetut asetukset – Pätevyys SEU 3 artiklan ja kansainvälisen oikeuden kannalta tarkasteltuna – Soveltaminen Länsi-Saharaan ja sen lähivesiin
Sisällysluettelo
I. Johdanto
II. Asiaa koskevat oikeussäännöt
A. Kalastussopimus
B. Vuoden 2013 pöytäkirja
C. Asetus N:o 764/2006
D. Päätös 2013/785/EU
E. Asetus N:o 1270/2013
III. Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
IV. Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
V. Kolmas ja neljäs ennakkoratkaisukysymys
A. Unionin tuomioistuimen toimivalta
B. Asiakysymys
1. Alustavat huomautukset
2. Mahdollisuus vedota kansainvälisen oikeuden sääntöihin riidanalaisten toimien pätevyyden riitauttamiseksi
a) Yleiset periaatteet
b) Mahdollisuus vedota kansainvälisen oikeuden sääntöihin, joita sovelletaan Länsi-Saharan luonnonvarojen hyödyntämistä koskevien kansainvälisten sopimusten tekemiseen
1) Itsemääräämisoikeus
i) Itsemääräämisoikeus kuuluu ihmisoikeuksiin
ii) Itsemääräämisoikeus yleisen kansainvälisen oikeuden ja kansainvälisen sopimusoikeuden periaatteena ja kaikkia koskevana velvoitteena
– Itsemääräämisoikeus on unionia sitova
– Itsemääräämisoikeus on sisällöltään ehdoton ja riittävän täsmällinen kansainvälisen oikeuden sääntö
– Itsemääräämisoikeus ei ole luonteeltaan eikä rakenteeltaan esteenä riidanalaisten toimien tuomioistuinvalvonnalle
2) Luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskeva periaate
3) Miehitetyn alueen luonnonvarojen hyödyntämistä koskevien kansainvälisten sopimusten tekemiseen sovellettavat kansainvälisen humanitaarisen oikeuden säännöt
3. Asetuksen N:o 764/2006, päätöksen 2013/785 ja asetuksen N:o 1270/2013 pätevyys sekä kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan yhteensopivuus SEU 3 artiklan 5 kohdassa tarkoitettujen, vetoamisen edellytykset täyttävien kansainvälisen oikeuden sääntöjen kanssa
a) Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeuden kunnioittaminen riidanalaisissa toimissa sekä velvollisuus olla tunnustamatta tämän oikeuden loukkaamiseen perustuvaa lainvastaista tilannetta ja olla edistämättä tällaisen tilanteen jatkumista ja avustamatta siinä
1) Länsi-Saharan kansan vapaa tahto harjoittaa riidanalaisten toimien nojalla taloudellisten olojensa kehittämistä ja käyttää luonnonrikkauksiaan ja varojaan omiin tarkoituksiinsa
2) Velvollisuus olla tunnustamatta Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeuden loukkaamiseen perustuvaa lainvastaista tilannetta, edistämättä tällaisen tilanteen jatkumista ja avustamatta siinä
3) Olisiko Länsi-Saharaan sovellettavat kansainväliset sopimukset tehty Marokon kuningaskunnan kanssa muun kuin sen oikeuden perusteella, että se on vedonnut suvereniteettiin tällä alueella?
i) Marokon kuningaskunta Länsi-Saharan hallintovallan tosiasiallisena käyttäjänä
ii) Marokon kuningaskunta Länsi-Saharan miehitysvaltana
– Kansainvälisen humanitaarisen oikeuden soveltaminen Länsi-Saharaan
– Sotilaallisen miehityksen olemassaolo Länsi-Saharassa
– Miehitysvallan kelpoisuus tehdä miehitettyyn alueeseen sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia ja tällaisten sopimusten tekemisen laillisuutta koskevat edellytykset
b) Luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskevan periaatteen ja miehitetyn alueen luonnonvarojen hyödyntämiseen sovellettavien kansainvälisen humanitaarisen oikeuden sääntöjen noudattaminen riidanalaisissa toimissa
1) Luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskeva periaate
2) Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 55 artikla
3) Luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskevan periaatteen ja Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 55 artiklan noudattaminen riidanalaisissa toimissa
c) Tunnustamatta jättämistä koskevalle velvoitteelle asetetut rajoitukset
4. Yhteenveto
VI. Neuvoston pyyntö rajoittaa tilapäisesti pätemättömäksi toteamisen vaikutuksia
VII. Ratkaisuehdotus
I. Johdanto
1. Käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä on kyse Euroopan yhteisön ja Marokon kuningaskunnan välisen kalastuskumppanuussopimuksen(2) (jäljempänä kalastussopimus), kalastussopimuksessa määrättyjen kalastusmahdollisuuksien ja taloudellisen korvauksen vahvistamisesta tehdyn Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välisen pöytäkirjan(3) (jäljempänä vuoden 2013 pöytäkirja) ja vuoden 2013 pöytäkirjan mukaisten kalastusmahdollisuuksien jakamisesta annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1270/2013(4) pätevyydestä siltä osin kuin niissä otetaan käyttöön ja pannaan täytäntöön Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan harjoittama Länsi-Saharan meren elävien luonnonvarojen hyödyntäminen.
2. Kyseessä on ensimmäinen unionin tekemien kansainvälisten sopimusten sekä sopimuksen tekemistä koskevien toimien pätevyydestä esitetty ennakkoratkaisupyyntö. Näin ollen siinä esitetään uusia oikeudellisia kysymyksiä samalla kertaa sekä unionin tuomioistuimen toimivallasta ottaa kantaa unionin tekemien kansainvälisten sopimusten pätevyyteen, edellytyksistä, jotka yksityisten on täytettävä voidakseen vedota kansainvälisen oikeuden sääntöihin tutkittaessa näiden kansainvälisten sopimusten pätevyyttä, että näiden säännösten tulkinnasta. Nämä kysymykset ovat ensiarvoisen tärkeitä unionin ulkoisen toiminnan tuomioistuinvalvonnan ja 1960-luvulta asti jatkuneen Länsi-Saharan dekolonisaatioprosessin kannalta.
3. Tosin useilla näihin kysymyksiin annettavista vastauksista on poliittisia ulottuvuuksia. Kuten kansainvälinen tuomioistuin on kuitenkin todennut, ”se, että oikeudelliseen kysymykseen liittyy myös poliittisia näkökohtia, ’kuten luonnollisesti liittyy moniin kysymyksiin, joita esitetään kansainvälisissä yhteyksissä’, ei riitä siihen, että pitäisi katsoa, että kyseessä ei enää ole ’oikeudellinen kysymys’ ja että ’kansainvälisellä tuomioistuimella ei enää ole toimivaltaa, joka sille on nimenomaisesti annettu sen perussäännössä – –’. Mitkä tahansa ovatkaan esitettyyn kysymykseen liittyvät poliittiset näkökohdat, kansainvälinen tuomioistuin ei voi sivuuttaa sellaisen kysymyksen oikeudellista puolta, jonka johdosta sen on suoritettava olennaisilta osin lainkäytöllinen tehtävä – –”.(5)
II. Asiaa koskevat oikeussäännöt
A. Kalastussopimus
4. Kalastussopimus on jatkoa useille vuodesta 1987 alkaen unionin ja Marokon kuningaskunnan välillä tehdyille kalastussopimuksille. Sen tekeminen hyväksyttiin yhteisön puolesta asetuksella N:o 764/2006. Tämän asetuksen 17 artiklan mukaan kalastussopimus tuli voimaan 28.2.2007.(6)
5. Kalastussopimuksen johdanto-osan ja sen 1 ja 3 artiklan mukaan sillä perustetaan kumppanuus, jonka tavoitteena on edistää Marokon kuningaskunnan kalastuspolitiikan täytäntöönpanoa ja yleisemmin sekä meren elävien luonnonvarojen säilyttämistä että niiden kestävää ja vastuullista hyödyntämistä säännöillä, jotka koskevat kumppaneiden välistä taloudellista, rahoituksellista, teknistä ja tieteellistä yhteistyötä, unionin jäsenvaltion lipun alla purjehtivien kalastusalusten Marokon kalastusalueille pääsyä koskevia edellytyksiä, kalastustoimien valvontaa näillä alueilla sekä kalastusalan yritysten välistä yhteistyötä.
6. Kalastussopimuksen 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, määrätään seuraavaa:
”Tässä sopimuksessa, sen pöytäkirjassa ja liitteessä tarkoitetaan:
a) ’Marokon kalastusalueella’ Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kuuluvia alueita [oikeammin: vesialueita];
– –”
7. Kalastussopimuksen 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhteisön alusten pääsy Marokon kalastusalueille”, määrätään seuraavaa:
”1. Marokko sitoutuu siihen, että [unionin] alukset saavat harjoittaa kalastustoimintaa sen kalastusalueilla tämän sopimuksen ja siihen kuuluvan pöytäkirjan ja liitteen mukaisesti.
– –
4. [Unioni] sitoutuu toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että sen alukset noudattavat tämän sopimuksen määräyksiä ja Marokon lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä harjoitettavaa kalastusta koskevaa lainsäädäntöä Yhdistyneiden [k]ansakuntien merioikeusyleissopimuksen määräyksien mukaisesti”.
8. Kalastussopimuksen 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Taloudellinen korvaus”, määrätään seuraavaa:
”1. [Unioni] myöntää Marokolle taloudellisen korvauksen pöytäkirjassa ja liitteessä määriteltyjen ehtojen ja edellytysten mukaisesti. Taloudellinen korvaus määritellään seuraavien kahden osatekijän perusteella:
a) Taloudellinen korvaus yhteisön alusten Marokon kalastusalueille pääsystä ja kalastuslisensseistä, sanotun rajoittamatta yhteisön alusten maksettavaksi tulevia maksuja.
b) [Unionin] taloudellinen tuki vastuulliseen kalastukseen ja kalavarojen kestävään hyödyntämiseen Marokon vesillä perustuvan kansallisen kalastuspolitiikan luomiseen.
2. Edellä 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu taloudellisen korvauksen osa määritellään sopimuspuolten yhteisellä sopimuksella pöytäkirjan mukaisesti yhteisesti määriteltyjen tavoitteiden pohjalta, jotka on saavutettava Marokon alakohtaiseen kalastuspolitiikkaan liittyen sekä sen täytäntöönpanoa koskevan vuosittaisen ja monivuotisen ohjelman mukaisesti.”
9. Kalastussopimuksen 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, määrätään seuraavaa:
”Tätä sopimusta sovelletaan toisaalta alueilla, joihin sovelletaan [EUT-sopimusta], kyseisessä sopimuksessa vahvistettujen edellytysten mukaisesti sekä toisaalta Marokon alueella ja Marokon lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesialueilla.”
10. Kalastussopimuksen 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Riitojen ratkaiseminen”, määrätään, että ”sopimuspuolet kuulevat toisiaan tämän sopimuksen tulkintaa tai soveltamista koskevissa erimielisyyksissä”.
11. Kalastussopimuksen 16 artiklan mukaan ”pöytäkirja ja liite lisäyksineen ovat erottamaton osa tätä sopimusta”. Kyseinen pöytäkirja liitteineen ja lisäyksineen tehtiin neljäksi vuodeksi.(7) Ne eivät siis enää ole voimassa, mutta ne on korvattu vuoden 2013 pöytäkirjalla liitteineen ja lisäyksineen.
B. Vuoden 2013 pöytäkirja
12. Unioni ja Marokon kuningaskunta allekirjoittivat 18.11.2013 kalastussopimuksessa määrättyjen kalastusmahdollisuuksien ja taloudellisen korvauksen vahvistamisesta tehdyn vuoden 2013 pöytäkirjan. Se tuli voimaan 15.7.2014.(8)
13. Sen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleiset periaatteet”, määrätään seuraavaa:
”Pöytäkirja liitteineen ja lisäyksineen on erottamaton osa – – [kalastussopimusta] – –, joka kuuluu [assosiaatiosopimuksen] piiriin. – –
Tämän pöytäkirjan täytäntöönpanossa noudatetaan – – [assosiaatio]sopimuksen 2 artiklaa, joka koskee ihmisoikeuksien ja demokratian periaatteiden kunnioittamista”.
14. Pöytäkirjan 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamiskausi, kesto ja kalastusmahdollisuudet”, määrätään seuraavaa:
”Kalastussopimuksen 5 artiklan nojalla myönnetyt kalastusmahdollisuudet vahvistetaan tähän pöytäkirjaan liitetyssä taulukossa tämän pöytäkirjan soveltamisen alkamispäivästä lähtien neljäksi vuodeksi.
Edellä olevaa 1 kohtaa sovelletaan, jollei tämän pöytäkirjan 4 ja 5 artiklassa toisin määrätä.
– –”
15. Pöytäkirjan 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Taloudellinen korvaus” määrätään seuraavaa:
”1. Pöytäkirjan arvioitu vuotuinen kokonaisarvo on 40 000 000 euroa 2 artiklassa tarkoitetulla kaudella. Tämä kokonaissumma jakautuu seuraavasti:
a) 30 000 000 euroa kalastussopimuksen 7 artiklassa tarkoitettuna taloudellisena korvauksena jakautuen seuraavasti:
i) 16 000 000 euroa taloudellisena korvauksena kalavaroihin pääsystä;
ii) 14 000 000 euroa tukena Marokon kuningaskunnan alakohtaisen kalastuspolitiikan kehittämiseen;
b) 10 000 000 euroa, joka vastaa varustajien maksettaviksi kalastussopimuksen 6 artiklan mukaisesti myönnettävien kalastuslisenssien mukaisesti arviolta tulevia maksuja tämän pöytäkirjan liitteessä olevan I luvun D ja E jaksossa määrättyjä yksityiskohtaisia sääntöjä noudattaen.
– –
4. Edellä 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu taloudellinen korvaus maksetaan Marokon kuningaskunnan valtiovarain hallinnasta vastaavalle viranomaiselle (Trésorier Générale du Royaume) Marokon kuningaskunnan valtionkassassa olevalle tilille, jota koskevat tiedot Marokon viranomaiset antavat.
5. Marokon viranomaisilla on yksinomainen toimivalta päättää kyseisen korvauksen käyttötarkoituksesta, jollei tämän pöytäkirjan 6 artiklassa toisin määrätä.”
16. Pöytäkirjan 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Tuki Marokon kuningaskunnan alakohtaisen kalastuspolitiikan kehittämiseen”, määrätään seuraavaa:
”1. Tämän pöytäkirjan 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdassa tarkoitetulla taloudellisella korvauksella edistetään Marokon kuningaskunnan alakohtaisen kalastuspolitiikan kehittymistä ja täytäntöönpanoa kalatalousalan kehittämistä koskevan Halieutis-strategian mukaisesti.
2. Marokko kohdentaa tämän korvauksen ja hallinnoi sitä sopimuspuolten määrittelemien, sekakomiteassa yhteisesti hyväksyttyjen tavoitteiden ja niihin liittyvien vuotuisten ja monivuotisten ohjelmien perusteella ja Halieutis-strategian mukaisesti sekä toteutettavien hankkeiden vaikutuksista tehtyyn arvioon perustuen.
– –
6. Hankkeiden luonteen ja niiden toteuttamisajan mukaan Marokko esittelee sekakomiteassa raportin hankkeista, jotka on saatettu päätökseen tämän pöytäkirjan mukaisen alakohtaisen tuen osana, mukaan lukien hankkeiden odotetut taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset, erityisesti vaikutukset työllisyyteen ja investointeihin sekä kaikki toteutettujen toimien mitattavissa olevat vaikutukset ja maantieteellinen jakautuminen. Näitä tietoja tarkastellaan sellaisten indikaattoreiden perusteella, jotka määritellään tarkemmin sekakomiteassa.
7. Lisäksi Marokko esittelee ennen pöytäkirjan voimassaolon päätymistä loppuraportin tämän pöytäkirjan mukaisen alakohtaisen tuen täytäntöönpanosta, mukaan lukien edellisissä kohdissa luetellut tekijät.
8. Sopimuspuolet seuraavat alakohtaisen tuen täytäntöönpanoa tarvittaessa tämän pöytäkirjan voimassaolon päättymisen jälkeen ja mahdollisten keskeytysjaksojen aikana tässä pöytäkirjassa määrättyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti.
– –”
C. Asetus N:o 764/2006
17. Asetuksen johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaan ”[unioni] ja Marokon kuningaskunta ovat neuvotelleet ja parafoineet kalastuskumppanuussopimuksen, jolla [unionin] kalastajille myönnetään kalastusmahdollisuuksia Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin ja lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä”.
18. Asetuksen 1 artiklan mukaan ”hyväksytään [unionin] puolesta [kalastussopimus]”.
D. Päätös 2013/785/EU
19. Päätöksen johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan ”unioni on neuvotellut Marokon kuningaskunnan kanssa uuden pöytäkirjan, jossa unionin aluksille myönnetään kalastusmahdollisuuksia Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kalastuksen osalta kuuluvilla vesillä”.
20. Päätöksen 1 artiklan mukaan ”hyväksytään unionin puolesta [vuoden 2013] pöytäkirja – –”.
E. Asetus N:o 1270/2013
21. Asetuksen johdanto-osan toisen perustelukappaleen mukaan ”unioni on neuvotellut Marokon kuningaskunnan kanssa kumppanuussopimukseen liittyvän uuden pöytäkirjan, jossa unionin aluksille myönnetään kalastusmahdollisuuksia Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kalastuksen osalta kuuluvilla vesillä. Uusi pöytäkirja on parafoitu 24 päivänä heinäkuuta 2013.”
22. Asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa jaetaan jäsenvaltioiden kesken vuoden 2013 pöytäkirjassa vahvistetut kalastusmahdollisuudet. Kyseisen jaottelun mukaan Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan kiintiö teollisen pelagisen kalastuksen alueella on 4 525 tonnia.
III. Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
23. Western Sahara Campaign UK (jäljempänä WSC) on Yhdistyneeseen kuningaskuntaan sijoittautunut riippumaton vapaaehtoisjärjestö, jonka tavoitteena on tukea Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeuden tunnustamista.
24. Se on nostanut kaksi toisiinsa liittyvää kannetta Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customsia (vero- ja tullihallinto, Yhdistynyt kuningaskunta) ja Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairsia (ympäristö-, elintarvike- ja maaseutuministeri, Yhdistynyt kuningaskunta) vastaan.
25. Vero- ja tullihallinto on vastaajana ensimmäisessä kanteessa, jossa WSC riitauttaa tullietuuskohtelun myöntämisen Länsi-Saharan alueelta peräisin oleville tavaroille, joiden on todistettu olevan peräisin Marokon kuningaskunnasta. Ympäristö-, elintarvike- ja maaseutuministeri on vastaajana toisessa kanteessa, jossa WSC riitauttaa ministerille riidanalaisilla toimilla annetun mahdollisuuden myöntää kalastuslisenssejä Länsi-Saharan alueen lähivesille.
26. Näissä kanteissa WSC riitauttaa Brysselissä 26.2.1996 allekirjoitetun Euro–Välimeri-sopimuksen Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välisestä assosioinnista (EYVL 2000, L 70, s. 2; jäljempänä assosiaatiosopimus) ja kalastussopimuksen laillisuuden siltä osin kuin niitä sovelletaan Länsi-Saharaan. WSC:n mukaan nämä sopimukset ovat pätemättömiä sillä perusteella, että ne ovat vastoin unionin oikeuden yleisiä periaatteita ja SEU 3 artiklan 5 kohtaa, joka velvoittaa unionin noudattamaan kansainvälistä oikeutta. Tässä yhteydessä WSC katsoo, että mainitut sopimukset, jotka on tehty laittoman miehityksen aikana, rikkovat useita kansainvälisen oikeuden sääntöjä, joita ovat muun muassa Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeus, Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artikla, luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskeva periaate ja sotilaallisiin miehityksiin sovellettavat kansainvälisen humanitaarisen oikeuden säännöt.
27. Vero- ja tullihallinto sekä ympäristö-, elintarvike- ja maaseutuministeri väittävät, ettei WSC:llä ole oikeutta vedota kansainvälisen oikeuden sääntöihin riitauttaakseen mainittujen sopimusten pätevyyden ja että joka tapauksessa sen kanteita, joilla riitautetaan Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuimissa Marokon kuningaskunnan Länsi-Saharaa koskeva politiikka, ei voida ratkaista tuomioistuinteitse. Pääasian osalta ne väittävät, ettei näiden sopimusten perusteella voida millään tavoin päätellä, että unioni on hyväksynyt kansainvälisen oikeuden ehdottomien normien rikkomisen tai avustanut siinä. Lisäksi ne katsovat, ettei Marokon kuningaskunnan miehityksen jatkuminen Länsi-Saharassa estä tekemästä sopimusta sen kanssa kyseisen alueen luonnonvarojen hyödyntämiseksi ja että joka tapauksessa näiden sopimusten sopimuspuolet tunnustavat, että hyödyntämisen on tapahduttava alueen väestön hyväksi.
28. Tässä yhteydessä High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Englannin ja Walesin alioikeus, Queen’s Bench ‑osasto (hallintojaosto), Yhdistynyt kuningaskunta) katsoo, että ”[unionin toimielimet] eivät voi aina olla piittaamatta siitä, missä suvereenin kolmannen valtion rajat kulkevat, etenkin, jos kyseessä on toisen valtion alueen laiton miehitys”,(9) sillä muutoin loukattaisiin Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteita ja unionia velvoittavia periaatteita, riippumatta unionin toimielinten laajasta harkintavallasta ulkoasioiden alalla.
29. Mainittu tuomioistuin on sitä mieltä, että vaikka Marokon kuningaskunta väittää Länsi-Saharan olevan osa sen suvereenia aluetta, kansainvälinen yhteisö yleisesti ja varsinkaan unioni eivät tunnusta tätä vaatimusta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo päinvastoin, että Marokon kuningaskunnan läsnäolo alueella on miehitys, jota se luonnehtii jopa ”jatkuvaksi miehitykseksi”.(10) On siis kyse siitä, onko unionin kaltaisen Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteita noudattavan toimijan laillista tehdä sopimus kolmannen valtion kanssa sellaisesta alueesta, joka sijaitsee kyseisen kolmannen valtion rajojen ulkopuolella.
30. Kyseinen tuomioistuin katsoo tältä osin, että vaikka unionin toimielimet eivät tekisi ilmeistä virhettä todetessaan, että Marokon kuningaskunnan miehityksen jatkuminen Länsi-Saharan alueella ei estä kansainvälisen oikeuden näkökulmasta sopimuksen tekemistä kyseisen alueen luonnonvarojen hyödyntämiseksi, asiakysymys on, ovatko kyseessä olevat nimenomaiset sopimukset ristiriidassa tiettyjen kansainvälisen oikeuden periaatteiden kanssa ja otettiinko Länsi-Saharan väestön ja sen tunnustettujen edustajien tahto riittävästi huomioon.
31. Mainitun tuomioistuimen mukaan on olemassa perusteita, joiden nojalla voidaan päätellä, että unionin toimielimet ovat kansainvälistä oikeutta soveltaessaan tehneet ilmeisen arviointivirheen, koska Marokon kuningaskunta ei mainittuja sopimuksia tehdessään ole tunnustautunut hallintovallan käyttäjäksi eikä noudattanut Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklan mukaisia velvoitteita eikä velvoitetta edistää Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeutta.
32. Tässä tilanteessa High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Tarkoitetaanko [assosiaatiosopimuksessa] 9, 17 ja 94 artiklaan sekä pöytäkirjaan N:o 4 sisältyvillä viittauksilla ’Marokkoon’ ainoastaan Marokon suvereenia aluetta, sellaisena kuin Yhdistyneet kansakunnat ja unioni ovat sen tunnustaneet, ja ovatko nämä viittaukset siten esteenä Länsi-Saharasta peräisin olevien tuotteiden tuonnille unioniin tullitta assosiaatiosopimuksen nojalla?
2) Jos Länsi-Saharasta peräisin olevia tuotteita voidaan tuoda Euroopan unioniin tullitta assosiaatiosopimuksen nojalla, onko assosiaatiosopimus pätevä, kun otetaan huomioon [SEU] 3 artiklan 5 kohtaan sisältyvä vaatimus edistää osaltaan kansainvälisen oikeuden relevanttien periaatteiden noudattamista ja Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteiden kunnioittamista ja se, missä määrin assosiaatiosopimus tehtiin länsisaharalaisten hyväksi, heidän puolestaan, heidän toiveidensa mukaisesti ja/tai heidän tunnustettuja edustajiaan kuullen?
3) Onko [kalastussopimus] (sellaisena kuin se on hyväksytty ja pantu täytäntöön asetuksella N:o 764/2006, päätöksellä 2013/785 ja asetuksella N:o 1270/2013) pätevä, kun otetaan huomioon [SEU] 3 artiklan 5 kohtaan sisältyvä vaatimus edistää osaltaan kansainvälisen oikeuden relevanttien periaatteiden noudattamista ja Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteiden kunnioittamista ja se, missä määrin kalastussopimus tehtiin länsisaharalaisten hyväksi, heidän puolestaan, heidän toiveidensa mukaisesti ja/tai heidän tunnustettuja edustajiaan kuullen?
4) Onko kantajalla oikeus riitauttaa unionin toimien pätevyys unionin suorittamaksi väitetyn kansainvälisen oikeuden rikkomisen perusteella, kun otetaan huomioon erityisesti
a) se, että vaikka kantajalla on kansallisen oikeuden mukaan asiavaltuus riitauttaa unionin toimien pätevyys, se ei vetoa unionin oikeuden mukaisiin oikeuksiin, ja/tai
b) asiassa Monetary Gold Removed from Rome in 1943 (ICJ Reports 1954, s. 19) vahvistettu periaate, jonka mukaan kansainvälinen tuomioistuin ei voi esittää toteamuksia, joissa kyseenalaistetaan sellaisen valtion menettely tai joilla vaikutetaan sellaisen valtion oikeuksiin, joka ei ole asianosaisena kyseisessä tuomioistuimessa eikä ole antanut suostumustaan siihen, että tuomioistuimen päätökset sitovat sitä?”
33. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin liitti 23.11.2016 antamallaan määräyksellä Marokon maatalouden ja maaseudun kehittämisen keskusjärjestön (Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural, jäljempänä Comader) asianomaiseksi osapuoleksi kyseisessä tuomioistuimessa käytävään menettelyyn.
IV. Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
34. Ennakkoratkaisupyyntö jätettiin unionin tuomioistuimen kirjaamoon 13.5.2016. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Espanjan, Portugalin ja Ranskan hallitukset sekä neuvosto ja Euroopan komissio.
35. Unionin tuomioistuin tiedusteli 17.1.2017 päivätyllä kirjeellä ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta, halusiko se – kun otetaan huomioon 21.12.2016 annettu tuomio neuvosto v. Polisario-rintama (C-104/16 P, EU:C:2016:973) – säilyttää vai peruuttaa ensimmäisen ja toisen ennakkoratkaisukysymyksensä.
36. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin peruutti 3.2.2017 päivätyllä kirjeellä ensimmäisen ja toisen ennakkoratkaisukysymyksensä, koska se katsoi, ettei se enää tarvinnut niihin vastausta.
37. Unionin tuomioistuin kehotti 17.2.2017 päivätyllä kirjeellä pääasian asianosaisia sekä väliintulijoita ilmaisemaan sille näkemyksensä 21.12.2016 annetun tuomion neuvosto v. Polisario-rintama (C-104/16 P, EU:C:2016:973) mahdollisesta vaikutuksesta kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen annettavaan vastaukseen ja vastaamaan tiettyihin kysymyksiin kolmen viikon kuluessa, ja WSC, Comader, Espanjan ja Ranskan(11) hallitukset sekä neuvosto ja komissio noudattivat tätä kehotusta.
38. WSC, Comader, Espanjan ja Ranskan hallitukset sekä neuvosto ja komissio esittivät suulliset huomautuksensa 6.9.2017 pidetyssä istunnossa.
V. Kolmas ja neljäs ennakkoratkaisukysymys
39. Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta, onko kalastussopimus, sellaisena kuin se on hyväksytty asetuksella N:o 764/2006 ja pantu täytäntöön vuoden 2013 pöytäkirjalla (hyväksytty päätöksellä 2013/785) sekä asetuksella N:o 1270/2013, pätevä, kun otetaan huomioon yhtäältä SEU 3 artiklan 5 kohdassa unionille määrätty velvollisuus ”edistää osaltaan – – kansainvälisen oikeuden tarkkaa noudattamista – – [ja] Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteiden kunnioittamista” ja toisaalta se, missä määrin tämä sopimus tehtiin länsisaharalaisten hyväksi, heidän puolestaan, heidän toiveidensa mukaisesti ja/tai heidän tunnustettuja edustajiaan kuullen.
40. Neljännellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta edellytyksistä, jotka koskevat mahdollisuutta vedota tuomioistuinvalvonnan yhteydessä kansainväliseen oikeuteen ennakkoratkaisupyynnössä, joka koskee unionin toimien pätevyyttä.
41. Mielestäni nämä ennakkoratkaisukysymykset liittyvät kiinteästi toisiinsa ja niitä on tarkasteltava yhdessä.
A. Unionin tuomioistuimen toimivalta
42. Kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen kohteena on kalastussopimus (jota on täydennetty vuoden 2013 pöytäkirjalla), ja siinä kehotetaan unionin tuomioistuinta ottamaan kantaa tämän unionin tekemän kansainvälisen sopimuksen pätevyyteen. Siinä viitataan kuitenkin myös tämän sopimuksen hyväksymistä ja täytäntöönpanoa koskeviin neuvoston toimiin.
43. Neuvosto on sitä mieltä, että unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa antaa ennakkoratkaisua kalastussopimuksen pätevyydestä, koska kansainvälisenä sopimuksena se ei ole SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdassa tarkoitettu jonkin toimielimen antama toimi. Neuvoston mukaan unionin tekemän kansainvälisen sopimuksen pätevyys voidaan tutkia vain ennen sen tekemistä, ja se on tutkittava SEUT 218 artiklan 11 kohdassa määrätyssä lausuntomenettelyssä. Neuvosto, jota komissio sekä Espanjan ja Ranskan hallitukset tukevat, katsoo toissijaisesti, että ennakkoratkaisupyynnön voidaan katsoa koskevan tosiasiallisesti niiden toimien, joilla kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan tekeminen hyväksyttiin, toisin sanoen asetuksen N:o 764/2006 ja päätöksen 2013/785, pätevyyttä.
44. Tämä toimivallan puuttumista koskeva oikeudenkäyntiväite on mielestäni hylättävä seuraavista syistä.
45. SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu ”unionin toimielimen – – säädöksen pätevyydestä ja tulkinnasta”.
46. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että tämän määräyksen kannalta unionin tekemä kansainvälinen sopimus on ”[sen] osalta SEUT 267 artikla[ssa] – – tarkoitettu unionin toimielimen toimi”.(12) Tällä perusteella unionin tuomioistuimella on usein ollut mahdollisuus antaa tulkintaa koskeva ennakkoratkaisu tällaisten unionin tekemien sopimusten,(13) kuten kalastussopimuksen,(14) määräyksistä.
47. Unionin tuomioistuimen mukaan pätevyyden valvontaan liittyvää ennakkoratkaisumenettelyä sovelletaan lisäksi kaikkiin toimielinten toimiin ”ilman poikkeuksia”,(15) koska ”yhtäältä – – EUT-sopimuksen 263 ja 277 artiklalla sekä toisaalta sen 267 artiklalla on luotu täysin kattava oikeussuojakeinojen ja menettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on varmistaa unionin toimiin kohdistuva laillisuusvalvonta antamalla se unionin tuomioistuimien tehtäväksi”.(16)
48. Näin ollen unionin tekemät kansainväliset sopimukset kuuluvat samalla sekä kansainvälisen oikeusjärjestyksen soveltamisalaan, koska ne on tehty kolmansien osapuolten kanssa, että unionin oikeusjärjestyksen soveltamisalaan.
49. Vaikka kansainvälinen sopimus voi kansainvälisessä oikeusjärjestyksessä olla pätemätön vain Wienissä 23.5.1969 tehdyn valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen(17) (jäljempänä valtiosopimusoikeutta koskeva Wienin yleissopimus) 46–53 artiklassa tyhjentävästi luetelluista syistä, SEUT 218 artiklan 11 kohdasta ilmenee, että ”[unionin tekemän] sopimuksen määräysten on – – oltava täysin yhdenmukaisia [EU- ja EUT-sopimusten] kanssa ja niistä johtuvien perustuslaillisten periaatteiden kanssa”.(18)
50. Jotta vältettäisiin mahdollisuuksien mukaan oikeudelliset ja kansainväliseen politiikkaan liittyvät ongelmat, jotka johtuisivat unionin tekemän ja kansainvälisen oikeuden mukaan pätevän kansainvälisen sopimuksen yhteensopimattomuudesta EU- ja EUT-sopimusten kanssa, mainittujen sopimusten laatijat ovat ottaneet käyttöön ennalta ehkäisevän lausuntomenettelyn, josta määrätään nykyisin SEUT 218 artiklan 11 kohdassa.
51. Perustellakseen toimivaltaansa arvioida kansainvälisten sopimusten yhteensopivuutta lausuntomenettelyssä unionin tuomioistuin on sitä paitsi tukeutunut siihen, että tämä toimivalta on joka tapauksessa annettu sille SEUT 258, SEUT 263 ja SEUT 267 artiklalla. Se on nimittäin todennut, että ”kysymys siitä, onko [unionilla] toimivalta tehdä jokin tietty sopimus, ja siitä, onko tätä toimivaltaa käytetty perustamissopimuksen määräysten mukaisella tavalla, [voitiin] periaatteessa saattaa [unionin] tuomioistuimen käsiteltäväksi joko suoraan [SEUT 258] tai [SEUT 263] artiklan nojalla tai ennakkoratkaisumenettelyssä”.(19)
52. Unionin tuomioistuimella on siis toimivalta tutkia ”kaikki kysymykset, jotka ovat omiaan herättämään epäilyksiä [kansainvälisen] sopimuksen aineellisesta tai muodollisesta pätevyydestä [EU- ja EUT-sopimusten] kannalta”.(20)
53. Jotta vältetään edellä mainitut vaikeudet silloin, kun unionin tuomioistuin on antanut kielteisen lausunnon ”suunnitellun” kansainvälisen sopimuksen yhteensopivuudesta EU- ja EUT-sopimusten kanssa, kyseinen kansainvälinen sopimus ei voi tulla voimaan, ellei sitä ole ennalta muutettu.(21) Unionin tuomioistuin voi joka tapauksessa tutkia jälkeenpäin sopimuksen aineellisen tai muodollisen yhteensopivuuden(22) EU- ja EUT-sopimusten kanssa, jos sen käsiteltäväksi saatetaan kumoamiskanne tai pätevyyttä koskeva ennakkoratkaisupyyntö.
54. Edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuimella on toimivalta valvoa neuvoston toimea, jolla hyväksytään kansainvälisen sopimuksen tekeminen,(23) mikä kattaa tämän päätöksen sisäisen laillisuuden valvonnan kyseessä olevan sopimuksen kannalta.(24) Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin voi valvoa neuvoston toimen laillisuutta (mukaan lukien sen kansainvälisen sopimuksen määräykset, jonka tekemisen se hyväksyy) EU- ja EUT-sopimusten ja niistä johtuvien perustuslaillisten periaatteiden, kuten perusoikeuksien(25) ja kansainvälisen oikeuden(26) kunnioittamisen, kannalta SEU 3 artiklan 5 kohdan mukaisesti.
55. Tämän seurauksena unionin tuomioistuimella on toimivalta kumota (kumoamiskanteen yhteydessä) tai todeta pätemättömäksi (ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä) neuvoston päätös, jolla hyväksytään kyseessä olevan kansainvälisen sopimuksen tekeminen,(27) ja todeta tämä sopimus yhteensopimattomaksi EU- ja EUT-sopimusten sekä niistä johtuvien perustuslaillisten periaatteiden kanssa.
56. Näissä esimerkkitapauksissa kansainvälinen sopimus sitoo edelleen osapuolia kansainvälisoikeudellisesti, ja on unionin toimielinten tehtävä poistaa tämän sopimuksen sekä EU- ja EUT-sopimuksen ja niistä johtuvien perustuslaillisten periaatteiden väliset yhteensopimattomuudet.(28) Jos yhteensopimattomuuksien poistaminen osoittautuu mahdottomaksi, toimielinten on irtisanottava sopimus tai luovuttava siitä(29) valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 56 ja 65–68 artiklassa määrätyn menettelyn(30) ja tässä tapauksessa kalastussopimuksen 14 artiklan mukaisesti. Vastaavasti voidaan nähdä yhtäläisyyttä SEUT 351 artiklaan, joka koskee samaa tilannetta jäsenvaltioiden ennen niiden unioniin liittymistä tekemien sopimusten kannalta tarkasteltuna.
57. On lopuksi täsmennettävä, että kansainvälisen tuomioistuimen asiassa Monetary Gold Removed from Rome in 1943(31) vahvistama ja neljännessä ennakkoratkaisukysymyksessä tarkoitettu periaate, jonka mukaan kyseinen tuomioistuin ei voi käyttää toimivaltaansa ratkaista kahden valtion välinen riita silloin, kun sen on tutkittava sellaisen kolmannen valtion menettelyä, joka ei ole asianosaisena käsiteltävässä asiassa,(32) ei ole, kuten neuvosto ja komissio väittävät, merkityksellinen käsiteltävässä asiassa. Tätä kansainvälisen tuomioistuimen perussääntöön sisältyvää periaatetta ei ole Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännössä, eikä sitä joka tapauksessa voisi olla unionin lainsäädännössä, koska se sulkisi automaattisesti pois mahdollisuuden valvoa unionin tekemien kansainvälisten sopimusten yhteensopivuutta EU- ja EUT-sopimusten kanssa ilman, että unionin kanssa sopimuksen allekirjoittanut kolmas valtio osallistuu unionin tuomioistuimessa käytävään menettelyyn.
58. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen ennakkoratkaisukysymyksillä pyritään selvittämään
– asetuksen N:o 764/2006 pätevyys siltä osin kuin siinä hyväksytään kalastussopimus, ”jolla [unionin] kalastajille myönnetään kalastusmahdollisuuksia Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin ja lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä”(33)
– päätöksen 2013/785 pätevyys siltä osin kuin siinä hyväksytään vuoden 2013 pöytäkirja, ”jossa unionin aluksille myönnetään kalastusmahdollisuuksia Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kalastuksen osalta kuuluvilla vesillä”(34) ja vahvistetaan tästä hyödyntämisestä maksettava taloudellinen korvaus
– asetuksen N:o 1270/2013 pätevyys siltä osin kuin sillä jaetaan jäsenvaltioiden kesken vuoden 2013 pöytäkirjan mukaiset kalastusmahdollisuudet, ja
– kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan yhteensopivuus EU- ja EUT-sopimusten sekä niistä johtuvien perustuslaillisten periaatteiden kanssa: näihin periaatteisiin kuuluvat muun muassa perusoikeuksien suojelu ja kansainvälisen oikeuden noudattaminen unionin ulkoisissa toimissa SEU 3 artiklan 5 kohdan määräysten mukaisesti.
59. Jäljempänä viittaan kaikkiin näihin toimiin ”riidanalaisina toimina”.
B. Asiakysymys
1. Alustavat huomautukset
60. Riidanalaisia toimia sovelletaan sekä pääasian asianosaisten että unionin tuomioistuimessa väliintulijoina olevien osapuolten mukaan Länsi-Saharan alueeseen ja sen lähivesiin. Tämä toteamus ei kuitenkaan ilmene selvästi kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan sanamuodosta. Missään niiden määräyksessä ei nimittäin mainita nimenomaisesti Länsi-Saharaa.
61. Aluksi on siis tutkittava, sovelletaanko riidanalaisia toimia Länsi-Saharaan, koska muussa tapauksessa niiden pätevyyttä ei voida riitauttaa niiden säännösten ja määräysten kannalta, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja WSC vetoavat.(35)
62. Tulkitsemalla kalastussopimusta ja vuoden 2013 pöytäkirjaa valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 31 artiklan tulkintasääntöjen mukaisesti voidaan mielestäni päätellä, että niitä voidaan tosiaankin soveltaa Länsi-Saharan alueeseen ja sen lähivesiin seuraavista syistä.
63. Tämän yleissopimuksen 31 artiklan 1 kappaleen mukaan ”valtiosopimusta on tulkittava vilpittömässä mielessä ja antamalla valtiosopimuksessa käytetyille sanonnoille niille kuuluvassa yhteydessä niiden tavallinen merkitys, sekä valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän valossa”. Sen 2 kappaleen mukaan ”yhteys käsittää paitsi tekstin, johon sisältyy valtiosopimuksen johdanto ja liitteet[,] jokaisen sellaisen valtiosopimukseen liittyvän sopimuksen, joka on tehty kaikkien osapuolten välillä valtiosopimuksen tekemisen yhteydessä”. Yhteys käsittää siis vuoden 2006 pöytäkirjan, joka ei ole enää voimassa mutta jonka sisältö on oleellisilta osin sama kuin vuoden 2013 pöytäkirjan.
64. Mainitun yleissopimuksen 31 artiklan 3 kappaleen mukaan yhteyden lisäksi on otettava huomioon myös muun muassa ”jokainen myöhempi osapuolten välillä tehty sopimus, joka koskee valtiosopimuksen tulkintaa tai sen määräysten soveltamista”. Näin ollen kalastussopimuksen soveltamisalan tulkitsemiseksi on otettava huomioon vuoden 2013 pöytäkirjan asiaa koskevat määräykset.
65. Tässä tapauksessa kalastussopimusta sovelletaan sen 11 artiklan mukaan Marokon kuningaskunnan osalta ”Marokon alueella ja Marokon lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesialueilla”. Kyseisen sopimuksen 2 artiklan a alakohdan mukaan ”Marokon kalastusalueella”, jossa tässä sopimuksessa määrätty kalavarojen hyödyntäminen tapahtuu, tarkoitetaan ”Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kuuluvia [vesi]alueita”.(36)
66. Nämä termit on määritelty tarkemmin vuoden 2013 pöytäkirjan liitteessä olevissa lisäyksissä 2 ja 4. Komissio on unionin tuomioistuimen pyynnöstä esittänyt kuusi karttaa, joista ilmenee kalastusalueiden laajuus näissä lisäyksissä esitettyjen eritelmien mukaisesti:
67. Kuten näistä kartoista ilmenee, kalastusalue nro 3 (luokka 3: eteläisen alueen pienimuotoinen kalastus) on leveyspiirin 30°40’00”N eteläpuolella ja 3 meripeninkulman rajan ulkopuolella, kalastusalue nro 4 (luokka 4: pohjakalastus) on leveyspiirin 29°N eteläpuolella ja 200 metrin syvyyskäyrän ulkopuolella troolareiden osalta ja 12 meripeninkulman rajan ulkopuolella pitkäsiima-alusten osalta, kalastusalue nro 5 (luokka 5: tonnikalan kalastus) kattaa Marokon koko Atlantin puoleisen kalastusalueen 3 meripeninkulman rajan ulkopuolella, lukuun ottamatta suoja-aluetta, joka sijaitsee pisteet 33°30’N/7°35’W ja 35°48’N/6°20’W yhdistävän linjan itäpuolella, ja kalastusalue nro 6 (luokka 6: teollinen pelaginen kalastus) on leveyspiirin 29°N eteläpuolella ja 15 meripeninkulman rajan ulkopuolella pakastustroolareiden osalta ja 8 meripeninkulman rajan ulkopuolella RSW-alusten osalta.(37)
68. Brysselissä 17. ja 18.3.2008 kokoontuneen kalastussopimuksen mukaisen kolmannen sekakomitean pöytäkirjasta ilmenee viimeiseksi mainitun kalastusalueen osalta, että unioni ja Marokon kuningaskunta ovat sopineet, että kyseisellä alueella toimintaa voitiin harjoittaa vain leveyspiirin 26°07’N eteläpuolella. Vuoden 2013 pöytäkirjan liitteessä olevan III luvun ja tässä liitteessä olevan lisäyksen 4 mukaan Marokon kuningaskunta voi nimittäin muuttaa yksipuolisesti näitä maantieteellisiä koordinaatteja edellyttäen, että kaikista muutoksista ilmoitetaan komissiolle kuukautta aikaisemmin.
69. Näiden kalastusalueiden eteläistä rajaa ei ole määritetty kalastussopimuksessa eikä vuoden 2013 pöytäkirjassa.(38) Koska Länsi-Saharan ja Marokon kuningaskunnan välinen raja sijaitsee leveyspiirillä 27°42’N (Pointe Stafford),(39) vain kalastusalue nro 6 kattaa unionin ja Marokon kuningaskunnan myöhemmin tekemän sopimuksen nojalla nimenomaisesti Länsi-Saharan lähivedet. Komission esittämistä kartoista käy kuitenkin ilmi, että kalastusalueet nrot 3–5 ulottuvat Mauritanian islamilaisen tasavallan ja Länsi-Saharan väliselle merirajalle saakka ja kattavat siten viimeksi mainitun alueen lähivedet.
70. Lisäksi komission istunnossa ilmoittamat kalastusaluekohtaiset pyyntimäärät osoittavat, että kalastussopimusta ja vuoden 2013 pöytäkirjaa sovelletaan lähes yksinomaan Länsi-Saharan alueen lähivesiin.(40) Komission ilmoittamien lukujen mukaan pelkästään kalastusalueella nro 6 pyydettyjen saaliiden osuus on noin 91,5 prosenttia kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan nojalla pyydetyistä kokonaissaaliista. Tämä osoittaa selvästi, että sopimuspuolet ovat nimenomaisesti aikoneet alusta alkaen soveltaa kalastussopimusta ja vuoden 2013 pöytäkirjaa Länsi-Saharan lähivesiin.
71. Siltä osin kuin on kyse kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan soveltamisesta maa-alueilla, vuoden 2013 pöytäkirjan 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan ii alakohdassa määrätään, että unionin Marokon kuningaskunnalle maksamasta taloudellisesta korvauksesta 14 miljoonan euron suuruinen osuus on tukea Marokon kuningaskunnan alakohtaisen kalastuspolitiikan kehittämiseen, mihin neuvoston ja komission mukaan sisältyy Länsi-Saharan alueella tehtäviä infrastruktuuri-investointeja. Vuoden 2013 pöytäkirjan liitteessä olevassa X luvussa määrätään myös, että saaliit on osittain purettava Marokon satamissa, joihin kuuluvat neuvoston ja komission mukaan myös Länsi-Saharan satamat. Neuvoston ja komission mukaan kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan on hyödytettävä Länsi-Saharan väestöä, mikä itsessään tarkoittaa kyseisen sopimuksen ja pöytäkirjan soveltamista maa-alueisiin.
72. Toteamusta, jonka mukaan kalastussopimusta sovelletaan Länsi-Saharaan ja sen lähivesiin, tukee sen syntyhistoria. Kuten komissio nimittäin toteaa, kalastussopimus perustuu Espanjan kuningaskunnan ennen unioniin liittymistään Marokon kuningaskunnan kanssa tekemiin kalastussopimuksiin,(41) jotka koskivat Länsi-Saharan lähivesiä Marokon lainkäyttövaltaan kuuluvina vesialueina.(42) Korostan myös, että unionin ja Marokon kuningaskunnan vuodesta 1988 alkaen tekemät kalastussopimukset jo ovat useiden kalastusta Länsi-Saharan lähivesillä koskeneiden riita-asioiden taustalla.(43) Tältä osin katson, että niitä edeltäneiden asiakirjojen tavoin kalastussopimuksessa ja vuoden 2013 pöytäkirjassa vain toistetaan ne kalastustoimet, joita Espanjan kuningaskunta jo harjoitti Länsi-Saharan lähivesillä ennen liittymistään unioniin, ja jatketaan niitä.
73. Totean kolmanneksi ja viimeiseksi, että valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 31 artiklan 4 kappaleessa korostetaan sopimuspuolten tahdon ensisijaista merkitystä täsmentämällä, että ”valtiosopimuksessa käytetylle sanonnalle on annettava erityinen merkitys, jos on osoitettavissa, että osapuolet ovat sitä tarkoittaneet”. Mielestäni unionin ja Marokon kuningaskunnan aikomuksena oli soveltaa kalastussopimusta Länsi-Saharaan ja sen lähivesiin Marokon suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kuuluvina vesinä. Vuonna 1976 Marokon kuningaskunta liitti alueeseensa Atlantin rannikon ja leveyspiirin 24°N leikkauspisteestä alkavan ja leveyspiirin 23°N ja pituuspiirin 13°W leikkauspisteen suuntaan kulkevan suoran linjan pohjoispuolella sijaitsevan Länsi-Saharan osan(44) Mauritanian islamilaisen tasavallan ja Marokon kuningaskunnan välisen valtionrajan merkitsemisestä Rabatissa 14.4.1976 tehdyn yleissopimuksen(45) mukaisesti. Vuonna 1979 Marokon kuningaskunta saattoi päätökseen Länsi-Saharan liittämisen alueeseensa yhdistämällä siihen Länsi-Saharan eteläosan,(46) joka oli annettu tällä yleissopimuksella Mauritanian islamilaiselle tasavallalle. Marokon kuningaskunta katsoo siten Länsi-Saharan kuuluvan sen suvereniteettiin ja näin ollen kyseisen alueen lähivesien kuuluvan kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan soveltamisalaan.
74. Lausumista, joita useat jäsenvaltiot antoivat neuvostossa vuoden 2013 pöytäkirjan hyväksymisen yhteydessä, ilmenee selvästi unionin osalta, että sekä pöytäkirjaa että kalastussopimusta sovelletaan Länsi-Saharaan.(47) Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja komissio selittävät, Euroopan parlamentti esti aluksi juuri tästä syystä neuvottelemisen uudelleen kalastuskumppanuussopimuksessa määrättyjen kalastusmahdollisuuksien ja taloudellisen korvauksen vahvistamisesta tehdystä pöytäkirjasta. Tästä samasta syystä Tanskan kuningaskunta ja Ruotsin kuningaskunta äänestivät tämän pöytäkirjan tekemisen hyväksymistä vastaan, Alankomaiden kuningaskunta,(48) Suomen tasavalta ja Yhdistynyt kuningaskunta pidättyivät äänestämästä ja Saksan liittotasavalta, Irlanti ja Itävallan tasavalta esittivät varauksia.(49)
75. Tässä yhteydessä, toisin kuin 21.12.2016 annetussa tuomiossa neuvosto v. Polisario-rintama (C‑104/16 P, EU:C:2016:973) kyseessä olleessa assosiaatiosopimuksessa, sopimuspuolten tarkoitus on nähdäkseni todettu selvästi: kalastussopimusta ja vuoden 2013 pöytäkirjaa voidaan soveltaa Länsi-Saharaan ja sen lähivesiin. Unionin tuomioistuimen on siis tutkittava, vaikuttaako tämä riidanalaisilla toimilla täytäntöön pantu tarkoitus näiden toimien lainmukaisuuteen, kun niitä tarkastellaan SEU 3 artiklan 5 kohdan ja niiden kansainvälisen oikeuden sääntöjen, joihin WSC vetoaa, kannalta.
2. Mahdollisuus vedota kansainvälisen oikeuden sääntöihin riidanalaisten toimien pätevyyden riitauttamiseksi
a) Yleiset periaatteet
76. WSC pyrkii väitteillään kyseenalaistamaan riidanalaiset toimet kahdesta näkökulmasta. WSC väittää ensimmäiseksi, ettei unioni voi laillisesti tehdä Marokon kuningaskunnan kanssa Länsi-Saharan alueeseen ja sen lähivesiin sovellettavia sopimuksia. Vaikka oletettaisiin toiseksi, että unioni voisi laillisesti tehdä kyseisen kaltaisia sopimuksia, WSC väittää, että riidanalaiset toimet ovat sisällöltään pätemättömiä SEU 3 artiklan 5 kohdan ja kansainvälisen oikeuden kannalta. Väitteidensä tueksi WSC vetoaa useisiin kansainvälisen oikeuden sääntöihin, kuten muun muassa kansojen itsemääräämisoikeuteen, Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklaan, luonnonvaroihin kohdistuvaan pysyvää suvereniteettia koskevaan periaatteeseen ja kansainväliseen humanitaariseen oikeuteen siltä osin kuin nämä säännöt koskevat miehitettyihin alueisiin ja niiden luonnonvarojen hyödyntämiseen sovellettavien kansainvälisten sopimusten tekemistä. Istunnossa WSC täsmensi, ettei se riitauttanut riidanalaisten toimien pätevyyttä kansainvälisen merioikeuden kannalta.
77. Tässä yhteydessä ympäristö-, elintarvike- ja maaseutuministeri, Comader, Espanjan, Portugalin ja Ranskan hallitukset sekä neuvosto ja komissio katsovat 21.12.2011 annetussa tuomiossa Air Transport Association of America ym. (C-366/10, EU:C:2011:864) vahvistettujen periaatteiden nojalla, ettei WSC voi vedota näihin kansainvälisen oikeuden sääntöihin.
78. On muistettava, että 21.12.2011 annetun tuomion Air Transport Association of America ym. (C-366/10, EU:C:2011:864) 51–55 kohdan mukaan kansainvälisen sopimusoikeuden sääntöihin voidaan vedota seuraavin edellytyksin: näiden sääntöjen on oltava unionia sitovia ja niiden on oltava sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä eivätkä niiden luonne ja rakenne saa olla esteenä tuomioistuimen riidanalaiseen toimeen kohdistamalle valvonnalle.
79. Saman 21.12.2011 annetun tuomion Air Transport Association of America ym. (C-366/10, EU:C:2011:864) 101–103 ja 107 kohdan mukaan kansainvälisen tapaoikeuden sääntöihin voidaan vedota seuraavin edellytyksin: kyseiset säännöt voivat kyseenalaistaa unionin toimivallan antaa riidanalainen toimi ja kyseessä oleva toimi voi vaikuttaa oikeuksiin, jotka oikeussubjektilla on unionin oikeuden nojalla, tai synnyttää tälle unionin oikeuden mukaisia velvollisuuksia.
80. Mielestäni on niin, että vaikka yksityisten on täytettävä tietyt edellytykset voidakseen vedota kansainvälisen oikeuden sääntöihin unionin toimien tuomioistuinvalvonnan yhteydessä, kyseisessä tuomiossa vahvistetut periaatteet eivät ole sellaisenaan sovellettavissa käsiteltävään asiaan. Näitä periaatteita sovelletaan nimittäin johdetun oikeuden yksipuolisten, puhtaasti sisäisten toimien (asetukset, direktiivit jne.)(50) tuomioistuinvalvontaan, kun taas, kuten komissio toteaa,(51) käsiteltävässä asiassa esitetään erillinen kysymys kansainvälisen sopimuksen, jonka unioni on tehnyt sen tekemisen hyväksymisestä annetun asiakirjan (johdettu sopimusoikeus)(52) kautta, pätevyydestä.
81. Tältä osin on muistettava, että Yhdistyneiden kansakuntien (YK) jäseniä voivat olla vain valtiot.(53) Koska unioni ei ole YK:n jäsen, se ei ole yhtynyt kansainvälisen tuomioistuimen perussääntöön, kuten Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 93 artiklassa YK:n jäsenien osalta määrätään. Lisäksi kansainvälisen tuomioistuimen perussäännön 34 artiklan mukaan ainoastaan valtiot voivat olla asianosaisina kyseisessä tuomioistuimessa.
82. Tästä seuraa, että unionin ulkoisen toiminnan valvonta ei kuulu minkään kansainvälisen tuomioistuimen eikä siis edes Yhdistyneiden kansakuntien kansainvälisen tuomioistuimen toimivaltaan. Vaikka unionin toiminta siis rikkoisikin valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 53 artiklassa tarkoitettuja kansainvälisen oikeuden ehdottomia normeja tai kaikkia koskevia (erga omnes) velvoitteita,(54) millään kansainvälisellä tuomioistuimella ei olisi toimivaltaa antaa ratkaisua kyseisen kaltaisesta rikkomisesta.
83. Unionilla on kuitenkin tiettyjen kansainvälisten sopimusten nojalla ”valta alistua päätöksiin, joita tällaisten sopimusten nojalla perustettu tai nimetty tuomioistuin antaa sopimusten määräysten tulkinnasta ja soveltamisesta”, ja tämä valta on annettu sille unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä.(55)
84. Tämä ei päde kalastussopimukseen, jonka 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Riitojen ratkaiseminen”, määrätään, että ”sopimuspuolet kuulevat toisiaan tämän sopimuksen tulkintaa tai soveltamista koskevissa erimielisyyksissä”. Koska sillä ei ole perustettu riippumatonta ja puolueetonta tuomioistuinta, jolla on toimivalta ratkaista mahdolliset kalastussopimukseen liittyvät erimielisyydet, niiden ratkaiseminen riippuu sopimuspuolten yhteistyöhalukkuudesta, ja kumpikin niistä voi siis helposti estää sen.(56)
85. Jos siis unionin tuomioistuin on oletusarvoisesti ainoa tuomioistuin, jolla on toimivalta valvoa unionin ulkoista toimintaa ja varmistaa, että tämä toiminta edistää ”kansainvälisen oikeuden tarkkaa noudattamista – – [ja] Yhdistyneiden [k]ansakuntien peruskirjan periaatteiden kunnioittamista”,(57) ei ole mitenkään yllättävää, että se on katsonut, että ”[unionin] toimielimille kuuluvan toimivallan käyttäminen kansainvälisissä suhteissa ei voi olla kuulumatta – – tuomioistuimen suorittaman laillisuusvalvonnan piiriin”.(58)
86. Vaikka yksityisten onkin tässä yhteydessä täytettävä tietyt edellytykset voidakseen kansainvälisen oikeuden nojalla riitauttaa unionin tekemän kansainvälisen sopimuksen yhteensopivuuden SEU 3 artiklan 5 kohdan kanssa, nämä edellytykset eivät voi olla sellaisia, että ne tekevät unionin ulkoisen toiminnan tehokkaan tuomioistuinvalvonnan käytännössä mahdottomaksi.
87. Näin olisi kuitenkin nähdäkseni silloin, jos 21.12.2011 annetussa tuomiossa Air Transport Association of America ym. (C-366/10, EU:C:2011:864) tarkoitettua tapausta varten ilmaistut periaatteet siirrettäisiin sellaisinaan koskemaan riidanalaisten toimien pätevyyden valvontaa.
88. Tietyt kansainvälisen oikeuden säännöt, joihin käsiteltävässä asiassa vedotaan, ovat nimittäin samalla kertaa sekä tapa- että sopimusoikeuden sääntöjä, koska ne on kodifioitu useissa kansainvälisissä sopimuksissa ja kansainvälisissä yleissopimuksissa, kun taas jotkin toiset säännöt, kuten itsemääräämisoikeus, ovat osa yleistä kansainvälistä oikeutta(59) eivätkä sillä perusteella kuulu yksinomaan kansainvälisen sopimus- tai tapaoikeuden, joihin vetoamisen edellytyksiä unionin tuomioistuin on käsitellyt 21.12.2011 antamassaan tuomiossa Air Transport Association of America ym. (C-366/10, EU:C:2011:864), soveltamisalaan.
89. Lisäksi on niin, että jos siinä tarkoituksessa, ettei automaattisesti suljeta pois mahdollisuutta vedota kansainvälisen tapaoikeuden sääntöihin, unionin tuomioistuin on asettanut kansainvälisestä sopimusoikeudesta poikkeavat vetoamisen edellytykset, olisi ympäristö-, elintarvike- ja maaseutuministerin, Espanjan, Portugalin ja Ranskan hallitusten sekä neuvoston ja komission mukaan vastoin tätä samaa tavoitetta asettaa kansainvälisen tapaoikeuden sääntöihin vetoamisen edellytykset yleisen kansainvälisen oikeuden sääntöihin vetoamisen edellytykseksi silloin, kun ne täyttävät kansainväliseen sopimusoikeuteen vetoamiselle asetetut edellytykset.
90. Tämän kaltainen ratkaisu sulkisi automaattisesti pois yksityisten mahdollisuuden vedota kansainvälisen oikeuden sääntöihin – jotka ovat kuitenkin olennaisia – kuten kansainvälisen oikeuden ehdottomiin normeihin tai niin kutsuttuihin kansainvälisen oikeuden kaikkia koskeviin (erga omnes) velvoitteisiin, seuraavista syistä.
91. Totean aluksi, että sen kansainvälisen tapaoikeuden sääntöihin vetoamiselle asetetun ensimmäisen edellytyksen mukaan, jota unionin tuomioistuin käyttää silloin, kun riidanalainen toimi on puhtaasti sisäinen yksipuolinen johdetun oikeuden toimi, säännöillä, joihin vedotaan, on ensinnäkin voitava kyseenalaistaa unionin toimivalta antaa kyseinen toimi. Muistutan, että 21.12.2011 annetun tuomion Air Transport Association of America ym. (C-366/10, EU:C:2011:864) taustalla olleessa asiassa sekä tämän tuomion 107 kohdassa mainittujen tuomioiden taustalla olleissa asioissa oli kyse unionin toimivallasta antaa riidanalainen toimi, jolla väitettiin olevan ekstraterritoriaalisia vaikutuksia.
92. Käsiteltävässä asiassa kukaan ei riitauta unionin toimivaltaa(60) tehdä kalastussopimus ja vuoden 2013 pöytäkirja tai antaa asetus N:o 764/2006, päätös 2013/785 ja asetus N:o 1270/2013. WSC päinvastoin riitauttaa kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan yhteensopivuuden unionin primäärioikeuden kanssa sekä asetuksen N:o 764/2006, päätöksen 2013/785 ja asetuksen N:o 1270/2013 sisäisen lainmukaisuuden. Olisi järjetöntä rajoittaa riidanalaisten toimien valvonta koskemaan pelkästään kysymystä unionin toimivallasta ja sulkea automaattisesti pois niiden aineellinen valvonta jopa niiden kansainvälisen oikeuden kaikkein keskeisimpien normien osalta, joihin käsiteltävässä asiassa vedotaan.
93. Kansainvälisen tapaoikeuden säännöksiin vetoamiselle asetetun toisen edellytyksen soveltaminen käsiteltävän asian kaltaisessa asiassa osoittautuu vieläkin ongelmallisemmaksi. Tämän edellytyksen mukaan riidanalaisen toimen on voitava vaikuttaa oikeuksiin, jotka oikeussubjektilla on unionin oikeuden nojalla, tai synnyttää tälle kyseisen oikeuden mukaisia velvollisuuksia.(61)
94. Käsiteltävässä asiassa riidanalaisilla toimilla annetaan oikeuksia ja asetetaan velvoitteita vain unionille ja Marokon kuningaskunnalle. Nähdäkseni näissä toimissa ei nimittäin ole yhtään määräystä eikä säännöstä, jolla annettaisiin oikeuksia tai asetettaisiin velvoitteita muille yksityisille kuin mahdollisesti (vaikkakin epäilen sitä) unionin varustamoille, joiden aluksille on kalastussopimuksen nojalla myönnetty kalastuslisenssi. Vaikka oletettaisiinkin, että joukko yksityisiä voisi käynnistää tämän edellytyksen nojalla riitautettujen toimien tuomioistuinvalvonnan, kyseinen joukko muodostuisi yksinomaan kalastussopimuksen edunsaajista, joilla ei ole intressiä riitauttaa sitä tuomioistuimessa.
95. Sanalla sanoen, miksi kohdistaa tuomioistuinvalvonta ”yksinomaan siihen, ovatko unionin toimielimet kyseessä olevan toimen antaessaan arvioineet kyseisten periaatteiden soveltamisedellytyksiä ilmeisen väärin”(62) silloin, kun tällaiset periaatteet ovat kodifiointinsa takia ”yhtä täsmälli[siä] kuin kansainvälisen sopimuksen määräys”?(63)
96. Totean lopuksi tästä seikasta, että unionin tekemien kansainvälisten sopimusten sekä tällaisten sopimusten hyväksymisestä tai täytäntöönpanosta annettujen unionin toimien tuomioistuinvalvonnan yhteydessä kansainvälisen oikeuden sääntöihin vetoamiselle on kylläkin asetettava tietyt edellytykset, kuitenkin riippumatta siitä, kuuluvatko nämä säännöt muodollisesti yhteen tai useampaan kansainvälisen oikeuden lähteeseen kansainvälisen tuomioistuimen perussäännön 38 artiklan 1 momentissa esitetyn jaottelun mukaan. Nämä edellytykset on esitetty 21.12.2011 annetun tuomion Air Transport Association of America ym. (C-366/10, EU:C:2011:864) 53–55 kohdassa, joiden mukaan säännön, johon vedotaan, on oltava unionia sitova ja sisällöltään ehdoton ja riittävän täsmällinen eivätkä sen luonne ja rakenne saa olla esteenä riidanalaisen toimen tuomioistuinvalvonnalle..
97. Viittaan näihin periaatteisiin tarkastellessani mahdollisuutta vedota niihin tämän asian kannalta merkityksellisiin kansainvälisen oikeuden sääntöihin, joihin WSC vetoaa.
b) Mahdollisuus vedota kansainvälisen oikeuden sääntöihin, joita sovelletaan Länsi-Saharan luonnonvarojen hyödyntämistä koskevien kansainvälisten sopimusten tekemiseen
98. Unioni on riidanalaisilla toimilla tehnyt Marokon kuningaskunnan kanssa ja pannut täytäntöön kansainvälisen sopimuksen, jossa määrätään unionin harjoittamasta Länsi-Saharan alueen kalavarojen hyödyntämisestä. Tässä yhteydessä tarkastelen mahdollisuutta vedota kansainvälisen oikeuden sääntöihin, jotka voisivat kyseenalaistaa sekä Länsi-Saharaan ja sen lähivesiin sovellettavan kansainvälisen sopimuksen tekemisen Marokon kuningaskunnan kanssa että Länsi-Saharan alueen luonnonvarojen hyödyntämisen. Tarkastelussani otan huomioon sen, että Marokon kuningaskunta katsoo Länsi-Saharan kuuluvan sen suvereniteettiin, unionin toimielinten näkökulmasta Marokon kuningaskunta on hallintovallan tosiasiallinen käyttäjä Länsi-Saharassa ja ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ja WSC:n mielestä se on Länsi-Saharan miehitysvalta.
1) Itsemääräämisoikeus
i) Itsemääräämisoikeus kuuluu ihmisoikeuksiin
99. Katson lisäksi, että itsemääräämisoikeuteen ei sovelleta kansainvälisen oikeuden sääntöihin vetoamiselle asetettuja edellytyksiä, koska se kuuluu ihmisoikeuksiin.
100. Kuten 3.9.2008 annetun tuomion Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (C-402/05 P ja C-415/05 P, EU:C:2008:461) 284 ja 285 kohdassa todetaan, ihmisoikeuksien noudattaminen on unionin toimien laillisuuden edellytys ja on niin, ettei unionin oikeusjärjestyksessä voida hyväksyä sellaisia toimenpiteitä, jotka ovat ristiriidassa ihmisoikeuksien kunnioituksen kanssa. Kansainvälisessä sopimuksessa asetetut velvollisuudet eivät siis voi vaikuttaa siten, että loukattaisiin EU- ja EUT-sopimusten perustuslaillisia periaatteita, kuten EU-sopimuksen 3 artiklan 5 kohtaa ja 21 artiklaa, joiden mukaan unionin on ulkoisessa toiminnassaan kunnioitettava ihmisoikeuksia. Unionin tuomioistuimen tehtävä on siis varmistaa niiden kunnioittaminen EU- ja EUT-sopimuksilla käyttöön otetussa oikeussuojakeinojen kattavassa järjestelmässä.
101. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”perusoikeudet ovat – – erottamaton osa yleisiä oikeusperiaatteita, joiden noudattamista [unionin] tuomioistuin valvoo. [Unionin] tuomioistuin tukeutuu tämän osalta jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen ja kansainvälisiin ihmisoikeuksia koskeviin asiakirjoihin, joiden syntyyn jäsenvaltiot ovat vaikuttaneet tai joihin ne ovat liittyneet”.(64)
102. Kaikki jäsenvaltiot (ja Marokon kuningaskunta) ovat New Yorkissa 16.12.1966 allekirjoitettujen taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (jäljempänä TSS-sopimus)(65) ja kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (jäljempänä KP-sopimus)(66) sopimuspuolia, ja näiden sopimusten yhteisessä 1 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Kaikilla kansoilla on itsemääräämisoikeus. Tämän oikeuden nojalla ne määräävät vapaasti poliittisen asennoitumisensa ja harjoittavat vapaasti taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten olojensa kehittämistä.
2. Kansat voivat vapaasti käyttää luonnonrikkauksiaan ja ‑varojaan omiin tarkoituksiinsa, mikäli se ei vahingoita yhteisen edun periaatteelle perustuvan kansainvälisen taloudellisen yhteistyön ja kansainvälisen oikeuden velvoituksia. Missään tapauksessa ei kansalta saa riistää sen omia elinehtoja.
3. Kaikkien tämän yleissopimuksen sopimusvaltioiden, mukaan lukien ne valtiot, jotka ovat vastuussa itsemääräämisoikeutta vailla olevien alueiden ja huoltohallintoalueiden hallinnosta, tulee edistää itsemääräämisoikeuden toteuttamista ja kunnioittaa tätä oikeutta Yhdistyneiden [k]ansakuntien peruskirjan määräysten mukaisesti”.(67)
103. Lisäksi vuonna 1975 hyväksytyn Helsingin päätösasiakirjan, johon viitataan EU-sopimuksen 21 artiklan 2 kohdan c alakohdassa ja jonka osapuolia kaikki jäsenvaltiot ovat, VIII osastossa, jonka otsikko on ”Kansojen yhtäläiset oikeudet ja itsemääräämisoikeus”, vahvistetaan itsemääräämisoikeus lähes samoin sanamuodoin kuin TSS- ja KP-sopimusten yhteisessä 1 artiklassa. Kyseisessä osastossa määrätään seuraavaa:
”Osapuolina olevat valtiot kunnioittavat kansojen yhtäläisiä oikeuksia ja itsemääräämisoikeutta ja noudattavat kulloinkin toiminnassaan Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan päämääriä ja periaatteita sekä kansainvälisen oikeuden merkityksellisiä säännöksiä, valtioiden alueelliseen koskemattomuuteen liittyvät säännökset mukaan lukien.
Kaikilla kansoilla on kansojen yhtäläisten oikeuksien ja itsemääräämisoikeuden periaatteen nojalla aina oikeus halutessaan ja haluamallaan tavalla täysin vapaasti määrätä sisä- ja ulkopoliittisen asennoitumisensa ilman ulkopuolista väliintuloa ja harjoittaa haluamallaan tavalla poliittisten, taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten olojensa kehittämistä.
Osapuolina olevat valtiot vahvistavat pitävänsä yleismaailmallisesti tärkeänä kansojen yhtäläisten oikeuksien ja niiden itsemääräämisoikeuden kunnioittamista ja tosiasiallista käyttämistä kansojen keskinäisten ja kaikkien valtioiden välisten ystävällisten suhteiden luomisessa; ne korostavat myös pitävänsä tärkeänä kaiken tätä periaatetta loukkaavan toiminnan lopettamista sen muodosta riippumatta.”
104. Itsemääräämisoikeus on siis ihmisoikeus, joka on tunnustettu tällaiseksi oikeudeksi useissa kansainvälisissä elimissä ja asiakirjoissa sekä oikeuskirjallisuudessa.(68) Kansainvälisen tuomioistuimen mukaan tämä oikeus on Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklassa tarkoitettujen itsehallintoa vailla olevien alueiden väestöllä ja niillä, jotka ovat ulkopuolisen tahon ”alistamia”,(69) hallinnassa tai hyödyntämisen kohteena.(70)
ii) Itsemääräämisoikeus yleisen kansainvälisen oikeuden ja kansainvälisen sopimusoikeuden periaatteena ja kaikkia koskevana velvoitteena
105. Yleisen kansainvälisen oikeuden sääntönä(71) ja kaikkia koskevana (erga omnes) velvoitteena,(72) joka on kodifioitu useissa kansainvälisissä sopimusasiakirjoissa,(73) itsemääräämisoikeus täyttää tämän ratkaisuehdotuksen 96 kohdassa tarkoitetut vetoamiselle asetetut edellytykset, eli se on unionia sitova, sisällöltään ehdoton ja riittävän täsmällinen ja se ei ole luonteeltaan eikä rakenteeltaan esteenä riidanalaisen toimen tuomioistuinvalvonnalle.
– Itsemääräämisoikeus on unionia sitova
106. Kuten unionin tuomioistuin 21.12.2016 antamassaan tuomiossa neuvosto v. Polisario-rintama (C-104/16 P, EU:C:2016:973) totesi, itsemääräämisoikeus, johon voidaan vedota erga omnes ja joka on yksi kansainvälisen oikeuden olennaisista periaatteista,(74) sitoo unionia. Täten ”[se] on – – osa niitä kansainvälisen oikeuden sääntöjä, joita sovelletaan unionin ja Marokon kuningaskunnan välisissä suhteissa ”.(75)
107. Itsemääräämisoikeus on nimittäin vahvistettu Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 1 artiklan 2 momentissa.(76) EU 3 artiklan 5 kohta, SEU 21 artiklan 1 kohta ja 2 kohdan b ja c alakohta sekä SEU 23 artikla ja SEUT 205 artikla velvoittavat kuitenkin unionia noudattamaan Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteita. Lissabonin sopimuksen, joka on allekirjoitettu 13.12.2007, hyväksyneen hallitustenvälisen konferenssin päätösasiakirjan liitteenä olevassa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevassa julistuksessa nro 13, todetaan, että ”Euroopan unionia ja sen jäsenvaltioita sitovat edelleen Yhdistyneiden [k]ansakuntien peruskirjan määräykset”.(77)
108. Itsemääräämisoikeus kuuluu lisäksi SEU 21 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitetun Helsingin päätösasiakirjan periaatteisiin.(78)
109. Kuten vuoden 2013 pöytäkirjan 1 artiklasta ilmenee, pöytäkirjan täytäntöönpanossa kunnioitetaan demokratian periaatteita ja ihmisoikeuksia, joihin myös kansojen itsemääräämisoikeus kuuluu.
– Itsemääräämisoikeus on sisällöltään ehdoton ja riittävän täsmällinen kansainvälisen oikeuden sääntö
110. Kuten unionin tuomioistuin on 21.12.2011 antamansa tuomion Air Transport Association of America ym. (C-366/10, EU:C:2011:864) 55 kohdassa todennut, ”[tämä] edellytys täyttyy, kun määräys, johon vedotaan, sisältää selvän ja täsmällisen velvoitteen, jonka täytäntöönpano tai oikeusvaikutusten syntyminen ei edellytä muita toimia”.
111. Kuten 21.12.2016 annetun tuomion neuvosto v. Polisario-rintama (C-104/16 P, EU:C:2016:973), jossa unionin tuomioistuin sovelsi tätä oikeutta Länsi-Saharaan ja sen väestöön esittämättä oikeuden sisältöön tai soveltamisalaan liittyviä epäilyjä, 90, 92 ja 93 kohta osoittavat, itsemääräämisoikeus täyttää tämän edellytyksen.
112. Se, että kansainvälisen tuomioistuimen mukaan se, että Israel rakensi Länsirannan alueelle muurin, loukkasi Palestiinan kansan itsemääräämisoikeutta, koska muurin rakentaminen vastaa alueen tosiasiallista liittämistä(79) Israeliin, osoittaa, että kyse on oikeudesta, jonka sisältö on riittävän selvä ja täsmällinen, jotta sitä voidaan soveltaa.
113. Sen sisältö on nimittäin esitetty riittävän yksityiskohtaisesti useissa asiakirjoissa.
114. Tältä osin kansainvälinen tuomioistuin on Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 1 artiklan 2 momentin nojalla todennut ”itsehallintoa vailla olevien alueiden kansojen ja ulkopuolisen alistamina, hallinnassa tai hyödyntämisen kohteena olleiden kansojenoikeuden itsenäisyyteen”.(80)
115. Tämän oikeuden sisältöä on täsmennetty TSS- ja KP-sopimusten yhteisessä 1 artiklassa,(81) ja sen täytäntöönpanoa koskevat yksityiskohtaiset säännöt useissa YK:n yleiskokouksen päätöslauselmissa, joista voidaan mainita muun muassa päätöslauselmat 1514 (XV), 1541 (XV) ja 2625 (XXV), joihin kansainvälinen tuomioistuin on usein viitannut.(82)
116. Päätöslauselmassa 1514 (XV) todetaan tältä osin seuraavaa:
”1. Kansojen alistaminen ulkopuolisen valtaan, hallintaan ja hyödyntämisen kohteeksi merkitsee perusihmisoikeuksien kieltämistä, on vastoin Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjaa ja vaarantaa maailmanlaajuisen rauhan ja yhteistyön edistämisen.
2. Kaikilla kansoilla on itsemääräämisoikeus, jonka nojalla ne määrittävät vapaasti poliittisen asemansa ja harjoittavat vapaasti taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten olojensa kehittämistä.
– –
4. Kaikki muista riippuvaisia kansoja kohtaan suunnatut aseelliset toimet ja tukahduttamistoimet, olivatpa ne millaisia tahansa, on lopetettava, jotta näillä kansoilla on mahdollisuus rauhanomaisesti ja vapaasti käyttää oikeuttaan täydelliseen itsenäisyyteen, ja niiden alueellista koskemattomuutta on kunnioitettava.
– –”
117. Päätöslauselmassa 1541 (XV) vahvistetaan periaatteet, joita hallintovallan käyttäjien on noudatettava hoitaessaan Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklasta johtuvia velvoitteitaan. On huomattava, että VI periaatteen mukaan katsotaan, että itsemääräämisoikeutta on käytetty, kun itsehallintoa vailla olevasta alueesta tulee itsenäinen ja suvereeni valtio tai kun se yhdistyy vapaasti itsenäiseen valtioon tai kun se on liitetty itsenäiseen valtioon.
118. Kun kyseessä on liittäminen itsenäiseen valtioon, IX periaatteen b alakohdassa määrätään, että ”liittämisen on oltava seurausta tahdosta, jonka alueen väestö on ilmaissut vapaasti ja täysin tietoisena asemansa muuttumisesta, ja kuuleminen tapahtuu noudattaen demokraattisia ja yleisesti käytettyjä menettelyjä, joita sovelletaan puolueettomasti ja jotka perustuvat täysi-ikäisten yleiseen ja yhtäläiseen äänioikeuteen. [YK] voi tarvittaessa valvoa näiden menettelyjen noudattamista”.
119. Päätöslauselmaan 2625 (XXV) sisältyy Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan mukaisista valtioiden välisiä ystävällisiä suhteita ja yhteistyötä koskevista kansainvälisen oikeuden periaatteista annettu julistus. Sen kansojen yhtäläisiä oikeuksia ja niiden itsemääräämisoikeutta koskevassa osastossa asetetaan kaikille valtioille ”velvollisuus edistää yhdessä muiden valtioiden kanssa tai erikseen kansojen yhtäläisten oikeuksien ja itsemääräämisoikeuden periaatteen toteutumista Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan mukaisesti”.
120. Siinä asetetaan valtioille myös ”velvollisuus olla turvautumatta pakkokeinoihin, joilla evättäisiin tämän periaatteen muotoilussa edellä mainituilta kansoilta niiden itsemääräämisoikeus, vapaus ja itsenäisyys”.
121. Erityisesti siltä osin kuin on kyse Länsi-Saharan kaltaisista itsehallintoa vailla olevista alueista, tässä päätöslauselmassa määrätään, että niillä on ”oma ja sitä hallinnoivan valtion alueesta erillinen asema; tämä [Yhdistyneiden kansakuntien] peruskirjaan perustuva oma ja erillinen asema on olemassa niin kauan kuin – – itsehallintoa vailla olevan alueen kansa ei käytä itsemääräämisoikeuttaan peruskirjan ja erityisesti sen tavoitteiden ja periaatteiden mukaisesti”.(83)
122. Päätöslauselman 2625 (XXV) yleisissä määräyksissä todetaan vielä, että ”tähän julistukseen sisältyvät peruskirjan periaatteet ovat kansainvälisen oikeuden perusperiaatteita, ja kehotetaan näin ollen kaikkia valtioita nojautumaan kansainvälisessä toiminnassaan näihin periaatteisiin ja kehittämään keskinäisiä suhteitaan mainittujen periaatteiden tiukan noudattamisen pohjalta”.
123. Edellä esitetyn perusteella itsemääräämisoikeuden täytäntöönpano tai oikeusvaikutusten syntyminen ei edellytä muita toimia.
124. Kuten kansainvälinen tuomioistuin ja unionin tuomioistuin ovat tässä tapauksessa todenneet, Länsi-Saharan kansalla on itsemääräämisoikeus.(84)
– Itsemääräämisoikeus ei ole luonteeltaan eikä rakenteeltaan esteenä riidanalaisten toimien tuomioistuinvalvonnalle
125. Unionin tuomioistuin on 21.12.2016 antamansa tuomion neuvosto v. Polisario-rintama (C-104/16 P, EU:C:2016:973) 89 kohdassa todennut, että ”unionin yleisen tuomioistuimen oli otettava huomioon [itsemääräämisoikeus]” Polisario-rintaman assosiaatiosopimuksesta nostaman kumoamiskanteen yhteydessä. Tästä seuraa, että itsemääräämisoikeus ei ole luonteeltaan eikä rakenteeltaan esteenä unionin toimien tuomioistuinvalvonnalle.
126. Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 103 artiklassa nimittäin määrätään, että ”jos Yhdistyneiden [k]ansakuntien jäsenten tähän peruskirjaan ja johonkin muuhun kansainväliseen sopimukseen perustuvat velvoitukset ovat ristiriidassa keskenään, on tämän peruskirjan velvoituksilla etusija”.
127. Kansainvälisen tuomioistuimen mukaan on lisäksi niin, että ”kansojen itsemääräämisoikeus – – on oikeus, johon voidaan vedota erga omnes”.(85) Tämä edellyttää, että ”tällaiset velvoitteet ’koskevat’ jo luonteensa puolesta ’kaikkia valtioita’ ja, ’kun otetaan huomioon kyseisten oikeuksien merkitys, voidaan katsoa, että kaikilla valtioilla on oikeudellinen intressi siihen, että näitä oikeuksia suojellaan’”.(86) Kansainvälinen tuomioistuin on vastaavasti todennut, että ”kaikki en valtioiden velvollisuutena on olla tunnustamatta lainvastaista tilannetta, joka perustuu [erga omnes ‑velvoitteen laiminlyöntiin]. Niiden velvollisuutena on myös olla edistämättä tällä [laiminlyönnillä] luodun tilanteen jatkumista ja avustamatta siinä. Lisäksi kaikkien valtioiden on huolehdittava Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan ja kansainvälisen oikeuden mukaisesti siitä, että poistetaan [laiminlyönnistä] johtuvat esteet [kyseessä olevan] kansan [tässä tapauksessa palestiinalaisten] itsemääräämisoikeuden käytöltä”.(87)
128. Itsemääräämisoikeus mainitaan usein kansainvälisen oikeuden ehdottomana normina, jonka rikkomisesta voi seurata kansainvälisen sopimuksen pätemättömyys valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 53 artiklan mukaisesti.(88) On korostettava, että Länsi-Saharaa koskevassa kansainvälisen tuomioistuimen neuvoa-antavassa lausuntomenettelyssä Espanjan kuningaskunta myönsi, että itsemääräämisoikeus on itsessään kansainvälisen oikeuden ehdoton normi,(89) kun taas Marokon kuningaskunta tunnusti dekolonisaation periaatteen ehdottomaksi normiksi, jonka yksi muoto itsemääräämisoikeus on.(90)
129. Tästä seuraa, että itsemääräämisoikeus, joka ei ole luonteeltaan eikä rakenteeltaan millään tavalla esteenä tuomioistuinvalvonnalle, velvoittaa unionin tuomioistuimen tarkistamaan, että unioni on riidanalaisilla toimilla kunnioittanut tätä oikeutta, ettei se ole tunnustanut tämän oikeuden loukkaamiseen perustuvaa lainvastaista tilannetta eikä edistänyt tällaisen tilanteen jatkumista eikä avustanut siinä.(91)
2) Luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskeva periaate
130. Luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskeva periaate takaa kunkin valtion ja kansan suvereenin oikeuden käyttää vapaasti alueensa luonnonrikkauksia ja ‑varoja kansallisen kehityksen ja kansansa hyvinvoinnin hyväksi.(92) Se on kansainvälisen tapaoikeuden periaate,(93) joka sellaisenaan sitoo unionia.
131. Kuten YK:n oikeudellinen neuvonantaja, oikeudellisten asioiden apulaispääsihteeri Hans Corell turvallisuusneuvoston puheenjohtajalle osoitetussa 29.1.2002 päivätyssä kirjeessään huomautti, ”[luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskevan periaatteen] soveltamisala ja tarkat oikeudelliset vaikutukset ovat edelleen kyseenalaisia”.(94)
132. Hänen oikeudellinen lausuntonsa nimittäin osoittaa tämän ongelman, koska siinä käytetään eri ilmauksia sen määrittämiseen, mikä on luonnonvarojen hyödyntämistä itsehallintoa vailla olevan alueen väestön hyväksi. Hän nimittäin puhuu hyödyntämisestä, joka ei tapahdu ”[itsehallintoa vailla olevan alueen] väestön tarpeiden ja etujen vastaisesti siten, ettei se hyödy näistä luonnonvaroista”,(95) tai hyödyntämisestä ”[itsehallintoa vailla olevien alueiden] kansojen hyväksi, niiden nimissä tai niiden edustajia kuullen”,(96) ja toteaa, että hyödyntämistä ei voida toteuttaa [itsehallintoa vailla olevan alueen] väestön etujen ja tahdon vastaisesti”.(97)
133. Erilaisesta terminologiasta huolimatta on näin ollen selvää, että luonnonvarojen hyödyntämisen on tapahduttava ainakin itsehallintoa vailla olevan alueen väestön hyväksi, mikä riittää tekemään tästä luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskevasta edellytyksestä riittävän selkeän ja täsmällisen.
134. Sillä voidaan myös perustella riidanalaisten toimien tuomioistuinvalvonta. Aluksi parlamentti nimittäin esti lopulta vuonna 2013 tehdyn pöytäkirjan hyväksymisen katsoessaan, ettei siinä määrätty riittäviä takeita sen varmistamiseksi, että unionin alukset hyödyntäisivät Länsi-Saharan alueen kalavaroja tämän alueen väestön hyväksi. Neuvosto ja komissio myöntävät lisäksi, että Länsi-Saharan kansan etua koskeva peruste on tätä aluetta koskevien unionin ja Marokon kuningaskunnan välisten sopimusten lainmukaisuuden edellytys.
3) Miehitetyn alueen luonnonvarojen hyödyntämistä koskevien kansainvälisten sopimusten tekemiseen sovellettavat kansainvälisen humanitaarisen oikeuden säännöt
135. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, WSC:n, vero- ja tullihallinnon sekä ympäristö-, elintarvike- ja maaseutuministerin mukaan Marokon kuningaskunnan läsnäolo Länsi-Saharassa on miehitys.(98)
136. Korostan tältä osin, että se, onko Marokon kuningaskunta Länsi-Saharan miehitysvalta ja onko se tehnyt kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan tässä ominaisuudessa, on kansainvälisen oikeuden tulkintaa koskeva kysymys, johon ei sovelleta siihen vetoamiselle unionin oikeudessa asetettuja edellytyksiä.
137. Jos Marokon kuningaskunta kuitenkin on Länsi-Saharan miehitysvalta (palaan tähän kysymykseen jäljempänä(99)), on voitava vedota kansainvälisen humanitaarisen oikeuden sääntöihin, jotka on kodifioitu Haagissa 18.10.1907 allekirjoitetun maasodan lakeja ja tapoja koskevan yleissopimuksen liitteenä olevassa ohjesäännössä (jäljempänä Haagin vuoden 1907 ohjesääntö) ja siviilihenkilöiden suojelemisesta sodan aikana 12.8.1949 tehdyssä IV Geneven sopimuksessa (jäljempänä IV Geneven sopimus), jotka koskevat miehitettyihin alueisiin sovellettavien kansainvälisten sopimusten tekemistä (Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 43 artikla ja IV Geneven sopimuksen 64 artiklan toinen kappale) ja näiden alueiden luonnonvarojen hyödyntämistä (Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 55 artikla).
138. Nämä säännöt nimittäin täyttävät tämän ratkaisuehdotuksen 96 kohdassa esitetyt kansainväliseen oikeuteen vetoamisen edellytykset.
139. Haagin vuoden 1907 ohjesäännön ja IV Geneven sopimuksen määräykset ovat ensinnäkin kansainvälisen tapaoikeuden periaatteita, joita ei saa loukata ja joihin voidaan vedota erga omnes,(100) ja sellaisinaan ne ovat unionia sitovia.
140. Ne ovat toiseksi sisällöltään riittävän täsmällisiä ja ehdottomia, koska niissä miehitysvalloille määrättyjen velvoitteiden täytäntöönpano tai oikeusvaikutusten syntyminen eivät edellytä muita toimia.
141. Sääntöinä, joita ei saa rikkoa, ne eivät kolmanneksi ja viimeiseksi ole luonteeltaan ja rakenteeltaan esteenä riidanalaisten toimien, varsinkin asetuksen N:o 764/2006, päätöksen 2013/785 ja asetuksen N:o 1270/2013, tuomioistuinvalvonnalle, koska näillä asetuksilla ja tällä päätöksellä hyväksytään ja pannaan täytäntöön unionin ja Marokon kuningaskunnan keskenään sopima Länsi-Saharan alueen luonnonvarojen hyödyntäminen. Unionin velvollisuutena on kuitenkin olla tunnustamatta lainvastaista tilannetta, joka perustuu näiden sääntöjen rikkomiseen, ja olla edistämättä tällä rikkomisella luodun tilanteen jatkumista ja avustamatta siinä.(101)
142. Määritettyäni ne kansainvälisen oikeuden säännöt, joihin voidaan vedota, tarkastelen seuraavaksi riidanalaisten toimien yhteensopivuutta näiden sääntöjen kanssa.
3. Asetuksen N:o 764/2006, päätöksen 2013/785 ja asetuksen N:o 1270/2013 pätevyys sekä kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan yhteensopivuus SEU 3 artiklan 5 kohdassa tarkoitettujen, vetoamisen edellytykset täyttävien kansainvälisen oikeuden sääntöjen kanssa
a) Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeuden kunnioittaminen riidanalaisissa toimissa sekä velvollisuus olla tunnustamatta tämän oikeuden loukkaamiseen perustuvaa lainvastaista tilannetta ja olla edistämättä tällaisen tilanteen jatkumista ja avustamatta siinä
143. Unionin tuomioistuin on 21.12.2016 antamassaan tuomiossa neuvosto v. Polisario-rintama (C-104/16 P, EU:C:2016:973) todennut, että unionin ja Marokon kuningaskunnan välillä tehtyä assosiaatiosopimusta, jota sen sanamuodon mukaan sovelletaan ”Marokon kuningaskunnan alueeseen”, ei voida soveltaa Länsi-Saharan alueeseen, koska tällainen soveltaminen olisi ristiriidassa tämän alueen väestön itsemääräämisoikeuden sekä valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 29 artiklan (valtiosopimusten alueellinen soveltaminen) ja 34 artiklan (sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaate, jonka mukaan sopimuksista ei saa olla haittaa tai etua kolmansille ilman niiden suostumusta) kanssa.(102)
144. Neuvoston ja komission mukaan käsiteltävä asia on erotettava 21.12.2016 annetun tuomion neuvosto v. Polisario-rintama (C-104/16 P, EU:C:2016:973) taustalla olleesta asiasta, koska assosiaatiosopimuksesta poiketen kalastussopimusta ja vuoden 2013 pöytäkirjaa sovelletaan Länsi-Saharaan. Niiden tästä tuomiosta esittämän tulkinnan mukaan assosiaatiosopimuksen ongelmana nimittäin oli, että sitä sovellettiin Länsi-Saharaan, vaikka sitä ei voida oikeudellisesti soveltaa siihen, koska tällainen soveltaminen olisi ristiriidassa alueen kansan itsemääräämisoikeuden sekä valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 29 artiklan (valtiosopimusten alueellinen soveltaminen) ja 34 artiklan (sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaate, jonka mukaan sopimuksista ei saa olla haittaa tai etua kolmansille ilman niiden suostumusta) kanssa. Näillä perusteluilla ratkaisu, jota neuvosto ja komissio ehdottivat, jotta assosiaatiosopimuksen soveltaminen Länsi-Saharaan olisi 21.12.2016 annetun tuomion neuvosto v. Polisario-rintama (C-104/16 P, EU:C:2016:973) mukaista, olisi se, että sopimuksen soveltamisalaa laajennetaan unionin ja Marokon kuningaskunnan välillä kirjeenvaihtona tehdyllä sopimuksella koskemaan nimenomaisesti Länsi-Saharaa.
145. Nämä perustelut eivät vakuuta minua. Jos Marokon kuningaskunnan kanssa tehdyn kansainvälisen sopimuksen, jonka alueellinen soveltamisala ei nimenomaisesti kata kyseistä aluetta, soveltaminen tähän alueeseen olisi ristiriidassa tämän alueen kansan itsemääräämisoikeuden kanssa, sitäkin suuremmalla syyllä sitä olisi kansainvälinen sopimus, jota kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan tavoin voidaan soveltaa Länsi-Saharan alueeseen ja sen lähivesiin(103) ja jonka nojalla unioni voi hyödyntää(104) Länsi-Saharan alueen kalavaroja.
146. Tämä a fortiori ‑päättely on mielestäni riittävä sen toteamiseksi, että Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeutta on loukattu. Kattavan arvioinnin tekemiseksi haluan vielä lisätä, että riidanalaisilla toimilla loukataan Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeutta, koska ne eivät edistä sitä, että se voisi harjoittaa vapaasti taloudellisten olojensa kehittämistä ja käyttää vapaasti luonnonrikkauksiaan ja ‑varojaan omiin tarkoituksiinsa,(105) ja koska ne – vaikka eivät itsessään loukkaisikaan itsemääräämisoikeutta – ovat kaikesta huolimatta ristiriidassa sen kanssa, että unionin velvollisuutena on olla tunnustamatta Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeuden loukkaamiseen perustuvaa lainvastaista tilannetta ja olla edistämättä tällaisen tilanteen jatkumista tai avustamatta siinä.(106)
1) Länsi-Saharan kansan vapaa tahto harjoittaa riidanalaisten toimien nojalla taloudellisten olojensa kehittämistä ja käyttää luonnonrikkauksiaan ja ‑varojaan omiin tarkoituksiinsa
147. Se, ettei tällaista tahtoa ole, on mielestäni näytetty toteen seuraavilla tosiseikoilla,(107) joiden sisällön WSC on tuonut esille ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa ja jonka kyseinen tuomioistuin on palauttanut mieleen.(108)
148. YK:n yleiskokous hyväksyi 20.12.1966 Ifnin ja Espanjan Saharan kysymystä koskevan päätöslauselman 2229 (XXI), jossa se ”vahvist[i] Espanjan Saharan väestö[n] – – erottamattoman itsemääräämisoikeuden” ja kehotti Espanjan kuningaskuntaa hallintovallan käyttäjänä päättämään viipymättä ”[YK:n] johdolla toteutettavan kansanäänestyksen järjestämistä koskevista menettelytavoista, jotta alueen alkuperäisväestö voisi käyttää vapaasti itsemääräämisoikeuttaan”.
149. Espanjan kuningaskunta ilmoitti 20.8.1974 YK:lle suunnitelmastaan järjestää tämän johdolla kansanäänestys Länsi-Saharassa.(109)
150. Kohtaamistaan vaikeuksista huolimatta toukokuussa 1975 Länsi-Saharaan lähetetyt YK:n tarkkailijat ”saattoivat alueella oleskeltuaan todeta, että enemmistö Espanjan Saharan alueen väestöstä kannatti itsenäisyyttä selvästi”.(110)
151. Kansainvälinen tuomioistuin antoi YK:n yleiskokouksen Länsi-Saharan dekolonisaatioon liittyvien tehtäviensä yhteydessä esittämästä pyynnöstä 16.10.1975 neuvoa-antavan lausunnon, jonka mukaan yhtäältä on niin, että Länsi-Sahara ei ollut ei-kenenkään-maata (terra nullius), kun siitä tuli Espanjan kuningaskunnan siirtomaa, ja toisaalta on niin, että vaikka tietyt seikat osoittivat, että Espanjan siirtomaavallan aikana Marokon sulttaanin ja tiettyjen Länsi-Saharan alueella elävien heimojen välillä oli uskollisuuteen perustuvia oikeussuhteita, kyseiset seikat eivät osoita minkäänlaista Länsi-Saharan alueen ja Marokon kuningaskunnan välistä alueelliseen suvereniteettiin liittyvää yhteyttä.(111) Kansainvälinen tuomioistuin ei näin ollen ole todennut sellaisia oikeudellisia suhteita, jotka vaikuttaisivat YK:n yleiskokouksen päätöslauselman 1514 (XV) soveltamiseen Länsi-Saharan dekolonisaation osalta, saati itsemääräämisoikeusperiaatteen soveltamiseen siten, että alueen kansat ilmaisevat vapaasti todellisen tahtonsa.(112)
152. Mainitun neuvoa-antavan lausunnon julkaisupäivänä pitämässään puheessa ”Marokon kuningas katsoi ’koko maailman tunnusta[neen], että [Länsi‑]Sahara kuului’ Marokon kuningaskunnalle ja että hänen ’tehtävänään oli ottaa kyseinen alue takaisin haltuunsa rauhanomaisesti’”, ja kehotti järjestämään tässä tarkoituksessa marssin, johon osallistui 350 000 ihmistä (nk. vihreä marssi).(113)
153. Espanjan kuningaskunnan saatettua asian YK:n turvallisuusneuvoston käsiteltäväksi tämä pyysi YK:n pääsihteeriä Kurt Waldheimia laatimaan raportin niiden neuvottelujen tuloksista, joita hän kävi asianomaisten osapuolten, kuten muun muassa Marokon kuningaskunnan, kanssa.(114)
154. Tässä raportissa esitetyn Marokon kuningaskunnan näkemyksen mukaan kansanäänestys ei ollut tarpeen, koska kansainvälinen tuomioistuin oli tunnustanut Marokon sulttaanin ja tiettyjen Länsi-Saharan alueella perinteisesti elävien heimojen väliset uskollisuuteen perustuvat oikeussuhteet ja että joka tapauksessa ”alueen kansat olivat tosiasiallisesti jo käyttäneet itsemääräämisoikeuttaan ja puoltaneet alueen palauttamista Marokolle”, mistä viimeisimpänä osoituksena oli ”uskollisuudenvala, jonka Djemâân[(115)] puheenjohtaja [Khatri Ould Said a Ould El Jomaini] oli vannonut länsisaharalaisten heimojen nimissä Marokon kuninkaalle” Agadirin palatsissa 4.11.1975 järjestetyssä seremoniassa.(116)
155. Espanjan kuningaskunnassa vihreää marssia vastaan järjestettyjen mielenosoitusten johdosta YK:n turvallisuusneuvosto hyväksyi 6.11.1975 Länsi-Saharaa koskevan päätöslauselman 380 (1975), jossa se ”pit[i] valitettavana [ilmoitetun] marssin järjestämistä” ja ”kehott[i] [Marokon kuningaskuntaa] vetämään kaikki [kyseiseen] marssiin osallistuneet henkilöt välittömästi Länsi-Saharasta”. Marokon kuningaskunta noudatti tätä kehotusta muutaman päivän kuluttua.
156. Vihreän marssin aiheuttaman kriisin aikana Espanjan kuningaskunta, Marokon kuningaskunta ja Mauritanian islamilainen tasavalta aloittivat kolmenväliset neuvottelut, joiden päätteeksi annettiin 14.11.1975 Espanjan, Marokon ja Mauritanian Länsi-Saharaa koskeva periaatejulistus(117) (jäljempänä Madridin sopimus). Tämän sopimuksen mukaan ”Espanja alka[isi] välittömästi muodostaa [Länsi-Saharan] alueelle väliaikaishallintoa, johon osallistuvat Marokko ja Mauritania yhdessä Djemâân kanssa ja jolle siirret[täisiin] [Espanjalle hallintovallan käyttäjänä tällä alueella kuuluvat] tehtävät ja valtuudet”, kuten myös tehtiin.
157. Edellä mainitussa sopimuksessa määrättiin myös, että ”Espanjan läsnäolo päätty[isi] lopullisesti 28.2.1976 mennessä” ja että ”Saharan väestön Djemâân välityksellä ilmaisemaa mielipidettä kunnioitet[taisiin]”.
158. Sen jälkeen ilmeni, että mainittua sopimusta täydennettiin useilla näiden kolmen maan välisillä sopimuksilla, jotka nimettiin virallisesti ”keskusteluasiakirjoiksi” ja joilla pyrittiin ratkaisemaan tiettyjä Länsi-Saharan hallinnon siirtämiseen liittyviä taloudellisia näkökohtia, kuten tämän alueen lähivesien kalastusoikeudet.(118) Espanjan kuningaskunnan ulkoasiainministeri Marcelino Oreja Aguirre vahvisti näiden sopimusten olemassaolon ja sen, että ne koskivat kalastusta, Espanjan kuningaskunnan ja Marokon kuningaskunnan välisen vuoden 1977 kalastussopimuksen ratifiointia koskevassa parlamentin keskustelussa.(119) Hänen mukaansa kyse oli ”suuntaviivoista [tai] toimintaohjeista”.(120)
159. Kalastusoikeuksia Länsi-Saharan lähivesillä koskevan sopimuksen olemassaolo sekä se, ettei siitä tiedotettu YK:n pääsihteerille, on vahvistettu myös Yhdysvaltojen ulkoministerin diplomaattisähkeissä.(121)
160. El Guelta Zemmurissa (Länsi-Sahara) 28.11.1975 kokoontuneet 67 Djemâân jäsentä, muun muassa sen varapuheenjohtaja, ilmoittivat yksimielisesti, että koska länsisaharalaiset eivät ole valinneet Djemââta demokraattisesti, se ei voi päättää heidän itsemääräämisoikeudestaan. Jäsenet päättivät yksimielisesti sen lopullisesta hajottamisesta.(122)
161. YK:n yleiskokous äänesti 10.12.1975 kahdesta Länsi-Saharan kysymystä koskevasta päätöslauselmasta, joiden sisältö ei ole täysin samanlainen,(123) koska Madridin sopimuksen vaikutuksia koskevista päätelmistä ei päästy yksimielisyyteen. Vastaavasti päätöslauselmassa 3458 A (XXX) ei viitata lainkaan kyseiseen sopimukseen ja mainitaan Espanjan kuningaskunta Länsi-Saharan ”hallintovallan käyttäjänä”,(124) kun taas päätöslauselmassa 3458 B (XXX) ”pannaan merkille”(125) kyseinen sopimus eikä viitata hallintovallan käyttäjään vaan ”14.11.1975 tehdyn Mardridin sopimuksen sopimuspuoliin”(126) ja ”väliaikaiseen hallintoon”.(127)
162. On kuitenkin huomattava, että yleiskokouksen 2435. täysistuntoon osallistuneiden 144 valtion joukosta 88 äänesti päätöslauselman 3458 A (XXX) puolesta, yksikään ei äänestänyt sitä vastaan, 41 pidättyi äänestämästä ja 15 ei osallistunut äänestykseen. Unionin nykyiset jäsenvaltiot äänestivät tämän päätöslauselman puolesta, lukuun ottamatta Portugalin tasavaltaa ja Espanjan kuningaskuntaa, jotka pidättyivät äänestämästä, sekä Maltan tasavaltaa, joka ei osallistunut äänestykseen. Myöskään Marokon kuningaskunta ei äänestänyt.
163. Suurempaa vastustusta kohdanneen päätöslauselman 3458 B (XXX) hyväksyi vain 56 valtiota, kun taas 42 äänesti sitä vastaan, 34 pidättyi äänestämästä ja 12 ei osallistunut äänestykseen. Unionin nykyisistä jäsenvaltioista vain 11 äänesti tämän päätöslauselman puolesta,(128) 10 äänesti sitä vastaan,(129) kuusi pidättyi äänestämästä(130) ja yksi ei osallistunut äänestykseen.(131) Marokon kuningaskunta äänesti päätöslauselman puolesta.
164. Eroavuuksistaan huolimatta näissä kahdessa päätöslauselmassa ”vahvist[etaan] [Länsi-]Saharan kansan erottamaton itsemääräämisoikeus”(132) YK:n yleiskokouksen päätöslauselman 1514 (XV) mukaisesti, ja niissä todetaan yhtenevästi, että tätä oikeutta on voitava käyttää vapaasti.(133)
165. Lisäksi päätöslauselmassa 3458 A (XXX) määrätään, että itsemääräämisoikeutta on käytettävä ”YK:n valvonnassa” ja ”pyydetään pääsihteeriä yhteistyössä hallintovaltaa käyttävän Espanjan hallituksen kanssa – – toteuttamaan itsemääräämisoikeutta koskevan päätöksen valvomiseksi tarvittavat toimenpiteet”.(134)
166. Samassa hengessä päätöslauselmassa 3458 B (XXX) määrätään, että Länsi-Saharan kansa käyttää itsemääräämisoikeuttaan ”pääsihteerin nimittämän [YK:n] edustajan avustuksella järjestetyssä vapaassa julkisessa kuulemisessa”.(135)
167. Vuoden 1975 lopussa Espanjan kuningaskunta aloitti hallintonsa vetämisen pois Länsi-Saharasta. Espanjan joukkojen vetäytyessä Marokon ja Mauritanian joukot tunkeutuivat Länsi-Saharan alueelle. Tietyissä paikoissa niiden joukkojen ja Saguia el Hamran ja Río de Oron vapautuksen kansallisen rintaman (Polisario‑rintama) joukkojen välillä syntyi aseellisia yhteenottoja.(136)
168. Helmikuussa 1976 pidetyssä lehdistökonferenssissa Ruotsin YK-suurlähettiläs, YK:n pääsihteerin Länsi-Saharan erityislähettiläs Olof Rydbeck totesi, että ”[Länsi-Saharassa] sotilaallinen tilanne, sellaisena kuin se [oli], tek[i] länsisaharalaisten asianmukaisen kuulemisen erittäin vaikeaksi ellei mahdottomaksi”.(137)
169. YK:n pääsihteerille osoitetussa 25.2.1976 päivätyssä muistiossa Espanjan kuningaskunta ilmoitti hänelle, että se oli päättänyt vetäytyä lopullisesti Länsi-Saharasta seuraavana päivänä (26.2.1976) ja että Djemââ oli kutsuttu koolle kyseisenä päivänä, jolloin espanjalaisen kuvernöörin oli väliaikaishallinnon jäsenenä määrä ilmoittaa sille kyseisestä päätöksestä.(138)
170. Espanjan kuningaskunta vetäytyi lopullisesti Länsi-Saharan alueelta 26.2.1976 ja ilmoitti YK:n pääsihteerille osoitetulla kyseisenä päivänä päivätyllä kirjeellään, ”ettei se enää ole kansainvälisessä vastuussa [Länsi-Saharan] hallinnosta ja lakkaa osallistumasta sinne perustettuun väliaikaiseen hallintoon”,(139) ja totesi, että ”Länsi-Saharan dekolonisaatio päättyy silloin, kun Länsi- Saharan väestö on saanut esittää näkemyksensä pätevällä tavalla”.(140)
171. Huolimatta päätöksestä, jonka 67 Djemâân jäsentä teki Djemâân hajottamisesta, Djemââ hyväksyi samana päivänä ”[Länsi-Saharan] liittämisen uudelleen Marokkoon ja Mauritaniaan” ja ”ilmais[i] näin Länsi-Saharan väestön ja heimojen, joista Djemââ muodostuu ja joiden alkuperäinen ja laillinen edustaja se on, yksimielisen näkemyksen”.(141) Marokon kuningaskunnan näkemyksen mukaan tämä päätös ilmentää konkreettisesti sitä Madridin sopimuksen määräystä, jonka mukaan ”Länsi-Saharan väestön Djemâân välityksellä ilmaisemaa näkemystä kunnioitetaan”.
172. Espanjan kuningaskunta ja YK eivät ole tunnustaneet, että tämä Djemâân kokous olisi ollut Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeuden harjoittamista YK:n yleiskokouksen päätöslauselmien 3458 A ja B (XXX) mukaisesti.(142)
173. Espanjan kuningaskunnan YK:n pääsihteerille 25.2.1975 osoittaman muistion mukaan ”tämä istunto ei [ole] 14.11.1975 tehdyissä Madridin sopimuksissa ja yleiskokouksen päätöslauselmassa 3458 B (XXX) tarkoitettu yleinen kuuleminen, ellei se täytä vaadittuja edellytyksiä, joihin kuuluu erityisesti [pääsihteerin] edellä mainitun päätöslauselman 4 kappaleen mukaisesti nimeämän [YK:n] edustajan läsnäolo”.(143)
174. Vastauksessaan 25.2.1975 päivättyyn Espanjan kuningaskunnan muistioon YK:n pääsihteeri palautti mieleen päätöslauselman 3458 A (XXX) 7 ja 8 kappaleen sekä päätöslauselman 3458 B (XXX) 4 kappaleen ja totesi seuraavaa:
”Edempänä lainatuista kappaleista ilmenee, etteivät Espanjan hallitus hallintovallan käyttäjänä eikä väliaikainen hallinto, jonka jäsen Espanja[n kuningaskunta] on, ole toteuttaneet tarvittavia toimenpiteitä varmistaakseen Länsi-Saharan kansoille itsemääräämisoikeuden käytön. Vaikka aika olisikin antanut myöden ja tarvittavat selvitykset olisi toimitettu Djemâân kokouksesta, josta eilen antamanne tiedon mukaan ei ollut ilmoitettu hallituksellenne, nimeämäni [YK:n] edustajan läsnäolo tässä kokouksessa ei itsessään tarkoita edellä mainittujen yleiskokouksen päätöslauselmien soveltamista”.(144)
175. Marokon kuningaskunta teki 14.4.1976 Mauritanian islamilaisen tasavallan kanssa Länsi-Saharan alueen jakamista koskevan sopimuksen(145) ja liitti muodollisesti alueeseensa sopimuksella sille annetut maakunnat.(146)
176. Tällä välin oli syttynyt aseellinen konflikti Marokon kuningaskunnan, Mauritanian islamilaisen tasavallan ja Polisario-rintaman välillä.
177. Toukokuussa 1979 Mauritanian islamilainen tasavalta ilmoitti YK:n pääsihteerille olevansa valmis soveltamaan YK:n yleiskokouksen päätöslauselmien 3458 A (XXX) ja 3458 B (XXX) määräyksiä ja tutkimaan tapoja ja keinoja, jotka johtaisivat itsemääräämisoikeuden käyttöön Länsi-Saharassa.(147) Kuitenkin ”heinäkuusta 1978 alkaen Marokon hallitus o[li] useaan otteeseen ilmoittanut, ettei se luovuttaisi yhtäkään ’takaisin saamistaan Länsi-Saharan maakunnista’ ja ettei se hyväksyisi [Polisario-]rintaman hallitseman pienoisvaltion perustamista Mauritanialle kuuluvassa Länsi-Saharan osassa”.(148)
178. Mauritanian islamilainen tasavalta teki 10.8.1979 Polisario-rintaman kanssa rauhansopimuksen, jonka nojalla se luopui kaikista aluevaatimuksistaan Länsi-Saharassa.(149) Marokon kuningaskunta otti välittömästi valvontaansa alueen, josta Mauritanian joukot olivat vetäytyneet,(150) ja liitti sen alueeseensa.(151)
179. YK:n yleiskokous hyväksyi 21.11.1979 Länsi-Saharan kysymystä koskevan päätöslauselman 34/37, jossa se ”vahvist[i] Länsi-Saharan kansan erottamattoman oikeuden itsemääräämiseen ja itsenäisyyteen [YK:n] peruskirjan – – ja päätöslauselman[sa] 1514 (XV) tavoitteiden mukaisesti”, se ”pit[i] erittäin valitettavana tilanteen muuttumista huonommaksi sen seurauksena, että Marokko jatkaa Länsi-Saharan miehittämistä”, ”kehott[i] itsepintaisesti myös Marokkoa sitoutumaan rauhanprosessiin ja lopettamaan Länsi-Saharan alueen miehittämisen” ja ”suositt[i] tässä tarkoituksessa, että [Polisario-rintama], joka edustaa Länsi-Saharan kansaa, osallistuu täysimääräisesti oikeudenmukaisen, kestävän ja lopullisen poliittisen ratkaisun löytämiseen Länsi-Saharan kysymykseen [YK:n] päätöslauselmien ja julistusten mukaisesti”.(152)
180. Aseellinen konflikti Marokon kuningaskunnan ja Polisario-rintaman välillä jatkui siihen saakka, kunnes 30.8.1988 osapuolet hyväksyivät periaatteessa muun muassa YK:n pääsihteerin esittämät sovintoehdotukset, jotka koskivat erityisesti aselevon julistamista sekä itsemääräämisoikeutta koskevan kansanäänestyksen järjestämistä YK:n valvonnassa.(153)
181. Tämän jälkeen Länsi-Saharan kansan mahdollisuudet käyttää itsemääräämisoikeuttaan eivät todettavasti ole edistyneet. Kuten YK:n pääsihteeri Länsi-Saharaa koskevassa viimeisimmässä raportissaan totesi, ”vaikeudet [ratkaisun löytämisessä] johtuvat etupäässä osapuolten näkemys- ja tulkintaeroista, jotka koskevat konfliktin vaiheita ja siihen liittyviä asiakirjoja. Marokko väittää, että Länsi-Sahara on jo osa sen aluetta ja että neuvotteluja voidaan käydä vain sen ehdotuksesta, joka koskee Marokon suvereniteettiin kuuluvan autonomisen alueen asemaa, ja että Algerian on osallistuttava näihin neuvotteluihin. Polisario-rintama väittää, että koska yleiskokous on määritellyt Länsi-Saharan itsehallintoa vailla olevaksi alueeksi, on alkuperäisväestön asia päättää tulevaisuudestaan kansanäänestyksessä, jossa yhtenä vaihtoehtona on itsenäisyys, että kaikista kumman tahansa osapuolen esittämistä ehdotuksista ja ajatuksista on keskusteltava ja että neuvotteluihin saavat osallistua vain Marokko ja se itse.(154)
182. Kaikista näistä seikoista ilmenee, että sen sijaan, että Länsi-Saharan kansa olisi voinut käyttää itsemääräämisoikeuttaan kansainvälisen tuomioistuimen Länsi-Saharaa koskevassa neuvoa-antavassa lausunnossa antamien ohjeiden mukaisesti,(155) siltä on toistaiseksi evätty jopa mahdollisuus käyttää tätä oikeutta YK:n yleiskokouksen päätöslauselmissa 1514 (XV), 1541 (XV), 2625 (XXV) ja 3458 A ja B (XXX) määrättyjen edellytysten mukaisesti toimenpiteillä, jotka johtivat Länsi-Saharan alueen jakamiseen vuonna 1976 ja sen liittämiseen muiden valtioiden alueisiin vuosina 1976 ja 1979. Se, että tietyt toimenpiteet ovat luettavissa useammasta valtiosta johtuviksi, ei millään tavalla vähennä sen seikan merkitystä ja vakavuutta, että tämän kansan itsemääräämisoikeutta on loukattu.
183. Totean vielä, että vaikka näissä päätöslauselmissa määrätään, että itsemääräämisoikeus edellyttää vapaata valintaa kolmesta eri vaihtoehdosta,(156) joita ovat itsenäisyys,(157) yhdistyminen toiseen itsenäiseen valtioon ja liittäminen itsenäiseen valtioon, sekä kansanäänestyksen järjestämistä(158) (Djemâân kuulemisen sijasta), Marokon kuningaskunta liitti Länsi-Saharan alueeseensa jakamisen ja alueliitoksen kautta kuulematta Länsi-Saharan kansaa ja ilman YK:n valvontaa.
184. Vastaavasti Djemâân puhemiehen länsisaharalaisheimojen puolesta Marokon kuninkaalle 4.11.1975 vannoma uskollisuudenvala ja 26.2.1976 pidetty Djemâân kokous, joita YK ja Espanjan kuningaskunta Länsi-Saharan hallintovallan käyttäjänä ja väliaikaisen hallinnon jäsenenä eivät ole tunnustaneet, eivät tarkoita Länsi-Saharan kansan YK:n yleiskokouksen päätöslauselmissa 1514 (XV), 1541 (XV), 2625 (XXV) ja 3458 A et B (XXX) vaadittua kuulemista itsemääräämisoikeudesta.
185. Edellä esitetyn perusteella Länsi-Sahara liitettiin Marokon kuningaskuntaan ilman, että alueen kansa olisi ilmaissut vapaasti tahtonsa tästä asiasta. Koska Marokon kuningaskunta teki kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan käyttäen perusteena Länsi-Saharan yksipuolista liittämistä alueeseensa ja vedoten suvereniteettiinsa tällä alueella, on selvää, ettei Länsi-Saharan kansa ole käyttänyt vapaasti luonnonvarojaan omiin tarkoituksiinsa, kuten TSS- ja KP-sopimusten yhteisessä 1 artiklassa, YK:n yleiskokouksen päätöslauselman 1514 (XV) 2 kappaleessa ja vuonna 1975 hyväksytyn Helsingin päätösasiakirjan VII osastossa määrätään.
186. Näin ollen riidanalaisilla toimilla käyttöön otettu ja täytäntöön pantu kalavarojen hyödyntäminen Länsi-Saharan alueen lähivesillä ei kunnioita tämän alueen kansan itsemääräämisoikeutta.(159)
2) Velvollisuus olla tunnustamatta Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeuden loukkaamiseen perustuvaa lainvastaista tilannetta, edistämättä tällaisen tilanteen jatkumista ja avustamatta siinä
187. Vaikka unionin tuomioistuin katsoisi, etteivät riidanalaiset toimet sellaisenaan loukkaa Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeutta ja ettei tämän oikeuden loukkaamista lueta unionin vaan yksinomaan Marokon kuningaskunnan syyksi, riidanalaiset toimet ovat tästä huolimatta ristiriidassa sen kanssa, että unionin velvollisuutena on olla tunnustamatta Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeuden loukkaamiseen perustuvaa lainvastaista tilannetta ja olla edistämättä tällaisen tilanteen jatkumista tai avustamatta siinä.(160)
188. Kuten kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan sanamuodosta ilmenee, kyseinen sopimus ja pöytäkirja kattavat Länsi-Saharan ja sen lähivedet kuten sopimus, jota sovellettaisiin yksinomaan alueeseen, jonka kansainvälinen yhteisö on tunnustanut Marokon kuningaskunnan suvereeniksi alueeksi.
189. Tältä osin on korostettava, että – kuten pysyvä kansainvälinen tuomioistuin on todennut – ”oikeus tehdä kansainvälisiä sitoumuksia on nimenomaisesti yksi valtion” näiden sitoumusten kohteena olevaa aluetta koskevan ”suvereniteetin ominaisuus”(161).
190. Tämä pätee myös merta koskeviin kansainvälisiin sopimuksiin. On nimittäin niin, että kansainvälisen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”merta koskevat oikeudet perustuvat rantavaltion suvereniteettiin maalla, ja tämä periaate voidaan tiivistää seuraavasti: ’maa hallitsee merta’ – –. Jotta voidaan määrittää rantavaltion oikeudet merellä, lähtökohdaksi on siis otettava maanpäällinen alueellinen tilanne”.(162)
191. Kansainvälinen tuomioistuin toteaa vielä, että ”vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ’valtion oikeus – – talousvyöhykkeellä perustuu periaatteeseen, jonka mukaan maa hallitsee merta maan rantaviivan tai rannikkoalueiden takia” – –. Kuten tuomioistuin on todennut – –, ”maa-alue on sen vallan oikeudellinen lähde, jota valtio voi käyttää maa-alueeseen rajoittuvilla merialueilla – –”.(163)
192. Jos siis maa hallitsee merta, ei ole epäilystäkään siitä, että – kuten Comader väittää – Marokon kuningaskunta on kalastussopimuksen tehdessään katsonut, että sillä on Länsi-Saharassa suvereniteetti ja ne oikeudet ja velvollisuudet, jotka rantavaltiolle annetaan tämän alueen lähivesiin kansainvälisessä oikeudessa.(164) Kuten kuningas Mohammed VI julisti vihreän marssin 39. vuosipäivänä, ”kiellän pyrkimykset muuttaa tämän alueellisen konfliktin luonnetta tarkastelemalla sitä dekolonisaatioon liittyvänä asiana. Marokko ei nimittäin koskaan ole ollut sille kuuluvan Saharan alueen miehitysvalta tai hallintovallan käyttäjä. Pikemminkin se käyttää maa-aluettaan koskevaan suvereniteettiin liittyviä oikeuksia”.(165)
193. Tästä syystä on hylättävä neuvoston ja komission väite, jonka mukaan riidanalaisiin toimiin, kun niissä viitataan ”Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kuuluviin vesiin”, ei sisälly Marokon kuningaskunnan Länsi-Saharan alueeseen kohdistamaan suvereniteettivaatimuksen ja suvereniteetin tai lainkäyttövallan, jota kyseinen valtio väittää käyttävänsä tämän alueen lähivesillä, hyväksymistä.
194. Länsi-Saharaan ja sen lähivesiin sovellettavan kansainvälisen sopimuksen neuvotteleminen ja tekeminen Marokon kuningaskunnan kanssa merkitsevät ensinnäkin itsessään sitä, että Länsi-Saharan liittäminen Marokon kuningaskuntaan vuosina 1976 ja 1979 tehdyillä alueliitoksilla tunnustetaan oikeudellisesti,(166) mikä merkitsee sen suvereniteetin tunnustamista Länsi-Saharan alueella, sisävesillä ja aluemerellä sekä niiden suvereenien oikeuksien ja sen lainkäyttövallan tunnustamista, jotka rantavaltiolle annetaan aluemeren edustalla sijaitseviin merialueisiin kansainvälisessä oikeudessa.
195. Muistutan, että Itä-Timoria koskevassa asiassa, jonka vastapuolina olivat Portugalin tasavalta (Indonesian tasavallan Itä-Timorista karkottamana hallintovallan käyttäjänä) ja Australian kansainyhteisö (kolmantena maana, joka oli tehnyt Indonesian tasavallan kanssa Itä-Timoriin sovellettavan kansainvälisen sopimuksen), Australian kansainyhteisö katsoi, että neuvottelujen aloittaminen Timor Gapin aluetta koskevan vuoden 1989 sopimuksen tekemiseksi ”tarkoit[ti] sitä, että Australia tunnusti oikeudellisesti Itä-Timorin liittämisen Indonesiaan”.(167)
196. Jo Länsi-Saharan historia osoittaa, että tiettyyn alueeseen ja sen merialueisiin sovellettava kalastussopimus on pätevä todiste suvereniteetin tunnustamisesta. Muistutan tältä osin, että todistaakseen suvereniteettinsa Länsi-Saharassa Marokon kuningaskunta oli esittänyt useiden valtioiden kanssa tekemänsä kansainväliset sopimukset, joista mainittakoon muun muassa Espanjan kuningaskunnan kanssa vuodesta 1767 alkaen tehdyt kauppa- ja kalastussopimukset.(168)
197. Kuten kansainvälinen tuomioistuin on kuitenkin katsonut, sellaisen alueen, jonka kansalla on itsemääräämisoikeus mutta joka ei ole vielä käyttänyt tätä oikeutta, liittäminen toisen valtion alueeseen merkitsee kyseisen oikeuden kunnioittamista koskevan velvollisuuden rikkomista.(169) Näin ollen kolmas osapuoli rikkoo velvollisuuttaan olla tunnustamatta kyseisen oikeuden loukkaamisesta johtuvaa lainvastaista tilannetta, kun se kansainvälisen sopimuksen tekemällä tunnustaa oikeudellisesti tällaisen alueen liittämisen toiseen alueeseen.
198. Totean toiseksi, että ilmaus ”Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä” ei ole riittävä peruste jättää oikeudellisesti tunnustamatta Marokon kuningaskunnan suvereniteettia Länsi-Saharassa kahdesta pääasiallisesta syystä.
199. Ensimmäinen niistä on se, että kalastussopimusta ja vuoden 2013 pöytäkirjaa sovelletaan paitsi Länsi-Saharan lähivesiin myös sen maa-alueeseen.(170) Vastaavasti ilmauksen ”Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä” käyttö ei ole peruste jättää oikeudellisesti tunnustamatta Marokon kuningaskunnan suvereniteettia Länsi-Saharan alueella ja siis tämän alueen kansan itsemääräämisoikeuden loukkausta.
200. Toinen syy koskee kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan soveltamista Länsi-Saharan lähivesiin. Toisin kuin komissio väittää, ilmauksen ”Marokon lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesialueilla”,(171) joka on otettu Espanjan kuningaskunnan ja Marokon kuningaskunnan ennen Espanjan kuningaskunnan unioniin liittymistä tekemistä kalastussopimuksista, perusteella ei voida määrittää Länsi-Saharan lähivesiä tunnustamatta niitä suvereeneja oikeuksia ja sitä lainkäyttövaltaa, jota Marokon kuningaskunta väittää käyttävänsä näihin vesiin rantavaltion ominaisuudessa.(172) Sen periaatteen tavoin, että maa hallitsee merta, suvereniteetin tunnustaminen maalla tarkoittaa suvereenien oikeuksien tunnustamista merellä ja päinvastoin.
201. Tältä osin on korostettava, että Espanjan kuningaskunnan ja Marokon kuningaskunnan väliset kalastussopimukset on tehty ennen kuin unioni,(173) sen jäsenvaltiot ja Marokon kuningaskunta ratifioivat Montego Bayssa 10.12.1982 tehdyn Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimuksen (jäljempänä merioikeusyleissopimus),(174) kun taas käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva kalastussopimus allekirjoitettiin ja ratifioitiin noudattaen kyseistä yleissopimusta, jota ”sopimusvaltioiden välillä sovelletaan – – 29 päivänä huhtikuuta 1958 tehtyjen Geneven merioikeusyleissopimusten sijasta”.(175)
202. Genevessä 29.4.1958 tehdyissä aavan meren kalastusta ja elollisten luonnonvarojen säilyttämistä koskevassa yleissopimuksessa ja aavaa merta koskevassa yleissopimuksessa ei määrätty valtioiden oikeudesta perustaa talousvyöhyke, mutta jälkimmäisen yleissopimuksen 2 artiklassa määrättiin, että mikään valtio ei voi saattaa aavaa merta täysivaltaisuutensa alaisuuteen ja että aavan meren vapaus käsittää kalastusvapauden. Lisäksi sen 6 artiklan mukaan alukset olivat aavalla merellä yksinomaan lippuvaltionsa tuomiovallan alaisia.
203. Paitsi että sitä oikeudellista asiayhteyttä, jossa ilmauksella ”Marokon lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesialueilla” (”aguas bajo jurisdiccíon marroqui”) oli merkitystä, ei enää ole olemassa unionin ja Marokon välillä, se on myös korvattu merioikeusyleissopimuksella. Lauseen osaa ”Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä” on siis arvioitava sen oikeudellisen järjestelmän valossa, joka luotiin merioikeusyleissopimuksella, jolla vakiinnutettiin kansainväliseen oikeuteen valtioiden käytännössä jo olemassa oleva talousvyöhykkeen käsite.
204. Tämän kalastussopimuksesta merioikeusyleissopimuksen valossa esitetyn tulkinnan vahvistavat sekä kalastussopimuksen johdanto-osan toinen perustelukappale(176) että kyseisen sopimuksen 5 artiklan 4 kohta, jossa viitataan Marokon lainsäädäntöön, jota sovelletaan ”Marokon lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä harjoitettavaan kalastukseen – – [merioikeusyleissopimuksen] mukaisesti”.
205. Merioikeusyleissopimuksen mukaan valtion täysivaltaisuus ulottuu sen sisäisiin aluevesiin ja aluemereen,(177) kun taas talousvyöhyke kuuluu rantavaltion ”lainkäyttövaltaan”.(178) Vastaavasti riidanalaisissa toimissa käytetyn lauseen osan ”Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä” alkuosalla tarkoitetaan Marokon kuningaskunnan sisäisiä aluevesiä ja aluemerta (sen suvereniteettiin kuuluvat vedet), kun taas sen loppuosalla tarkoitetaan sen talousvyöhykettä (sen lainkäyttövaltaan kuuluvat vedet).
206. Kuten komissio unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin antamiensa vastausten 14 kohdassa kuitenkin myöntää, Saharan demokraattisen arabitasavallan (unioni ja sen jäsenvaltiot eivät ole tunnustaneet tätä kokonaisuutta) perustamasta talousvyöhykkeestä poiketen Marokon kuningaskunnan vuonna 1981 jo ennen merioikeusyleissopimuksen ratifiointia perustama Marokon nykyinen talousvyöhyke ei kata kalastussopimuksen mukaisilla kalastusalueilla nrot 3–6 tarkoitettuja Länsi-Saharan lähivesiä,(179) ja tästä syystä Marokon kuningaskunnan hallituksen erityinen kokoonpano on 6.7.2017 lisäksi antanut 200 meripeninkulman talousvyöhykkeen perustamisesta Marokon ja Länsi-Saharan rannikkovesille annetun lain nro 1-18 muuttamista ja täydentämistä koskevan lakiesityksen nro 38-17.(180)
207. Tässä tilanteessa kalastuksen ”Marokon lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä – – [merioikeusyleissopimuksen] määräyksien mukaisesti”(181) olisi päätyttävä leveyspiiriin 27°42’N, joka on sekä Marokon nykyisen talousvyöhykkeen ulkoraja(182) että Marokon kuningaskunnan ja Länsi-Saharan välinen raja.(183) Kalastusalueet nrot 3–6 kattavat kuitenkin pääasiallisesti tämän rajan eteläpuolella olevat vesialueet, jotka ovat Länsi-Saharan lähivesiä.
208. Kuten komissio myöntää, talousvyöhykkeellä harjoitettava kalastus on rantavaltion täysivaltainen oikeus.(184) Tekemällä Länsi-Saharan talousvyöhykkeen muodostavia vesialueita koskevan kalastussopimuksen unioni näin ollen tunnustaa oikeudellisesti, että Marokon kuningaskunta käyttää näillä vesillä suvereenia oikeutta.
209. Toisin kuin komissio väittää, ilmauksia ”lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesialueilla” ja ”suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä” ei käytetä pelkästään riidanalaisissa toimissa, sillä jos näin olisi, voitaisiin katsoa, että ne koskevat Länsi-Saharan erityistä tilannetta. Kyse on päinvastoin unionin tekemien kalastussopimusten soveltamisalan perinteisestä määritelmästä,(185) ja vastaavasti nämä sopimukset koskevat sekä kolmannen maan sisävesialueita ja aluemerta (sen suvereniteettiin kuuluvia vesialueita) että sen talousvyöhykettä (sen lainkäyttövaltaan kuuluvia vesialueita).
210. Toisin kuin neuvosto ja komissio väittävät, ilmauksen ”Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan kuuluvilla vesillä” käyttö tarkoittaa näin ollen sen tunnustamista, että Marokon kuningaskunta käyttää suvereeneja oikeuksia Länsi-Saharassa ja sen lähivesillä. Tämä tunnustaminen käy vieläkin selvemmin ilmi, kun lakiesitys nro 38-17 yksiomaisesta talousvyöhykkeestä, jonka Marokon kuningaskunta aikoo perustaa Länsi-Saharan lähivesille, tulee voimaan.
211. Riidanalaisilla toimilla unioni on myös edistänyt Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeuden loukkaamiseen perustuvan lainvastaisen tilanteen jatkumista ja avustanut siinä. Tämä avustaminen tapahtuu kalastussopimuksessa ja vuoden 2013 pöytäkirjassa Marokon kuningaskunnalle myönnettävän taloudellisen hyödyn (muun muassa taloudellinen korvaus) muodossa.(186)
212. Koska vetoaminen Marokon suvereniteettiin Länsi-Saharassa on seurausta kyseisen alueen kansan itsemääräämisoikeuden loukkaamisesta tämän ratkaisuehdotuksen 147–186 kohdassa esittämistäni syistä, unioni ei ole noudattanut velvollisuuttaan olla tunnustamatta lainvastaista tilannetta, joka perustuu siihen, että Marokon kuningaskunta on loukannut Länsi-Saharan väestön itsemääräämisoikeutta, eikä velvollisuuttaan olla edistämättä tällaisen tilanteen jatkumista ja avustamatta siinä.(187) Näin ollen kalastussopimus ja vuoden 2013 pöytäkirja, siltä osin kuin niitä sovelletaan Länsi-Saharan alueeseen ja sen lähivesiin, ovat ristiriidassa SEU 3 artiklan 5 kohdan, SEU 21 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ja 2 kohdan b ja c alakohdan sekä SEU 23 artiklan ja SEUT 205 artiklan kanssa, joiden mukaan unionin on ulkoisessa toiminnassaan suojeltava ihmisoikeuksia ja noudatettava tarkasti kansainvälistä oikeutta.
213. Asetus N:o 764/2006, päätös 2013/785 ja asetus N:o 1270/2013 ovat näin ollen ristiriidassa SEU 3 artiklan 5 kohdan, SEU 21 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ja 2 kohdan b ja c alakohdan sekä SEU 23 artiklan ja SEUT 205 artiklan kanssa, koska niillä hyväksytään ja pannaan täytäntöön kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan soveltaminen Länsi-Saharaan ja sen lähivesiin.
3) Olisiko Länsi-Saharaan sovellettavat kansainväliset sopimukset tehty Marokon kuningaskunnan kanssa muun kuin sen oikeuden perusteella, että se on vedonnut suvereniteettiin tällä alueella?
214. Edellä esitetty arviointi perustuu siihen, että Marokon kuningaskunta on vedonnut Länsi-Saharan osalta suvereniteettiinsa, jonka perusteella se katsoo voineensa tehdä unionin kanssa kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan.
215. Comader kuitenkin totesi istunnossa, että riippumatta siitä, mikä on Marokon kuningaskunnan näkemys tästä kysymyksestä, tämä hyväksyy sen, että unionilla ja sen jäsenvaltioilla voi olla erilainen näkemys.
216. Tarkastelen siis kysymystä siitä, voidaanko kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan tekeminen perustella muun kuin sen oikeuden nojalla, joka Marokon kuningaskunnalla voi olla Länsi-Saharaan nähden ja joka antaa sille komission istunnossa käyttämän ilmauksen mukaan ”toimivallan tehdä sopimuksia” (treaty-making power), jotka sitovat itsehallintoa vailla olevaa Länsi-Saharan aluetta.
217. Tältä osin Ranskan hallitus, komissio ja neuvosto väittävät, että Marokon kuningaskunta on Länsi-Saharan ”hallintovallan tosiasiallinen käyttäjä”, minkä perusteella voitaisiin tehdä Länsi-Saharaan ja sen lähivesiin sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia loukkaamatta alueen kansan itsemääräämisoikeutta.
218. WSC sitä vastoin väittää, että Länsi-Saharan miehitysvaltana(188) Marokon kuningaskunta ei voi tehdä lainkaan Länsi-Saharaan ja sen lähivesiin sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia.
219. Espanjan ja Portugalin hallitukset eivät ole ottaneet kantaa tähän kysymykseen, ja Espanjan hallitus on ainoastaan väittänyt, ettei Marokon kuningaskunta ole Länsi-Saharan miehitysvalta, tarkentamatta kuitenkaan, missä ominaisuudessa se voisi tällöin tehdä kyseiseen alueeseen ja sen lähivesiin sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia.
220. Kysymys siitä, onko kansainvälisessä oikeudessa olemassa oikeusperusta, jonka nojalla unioni voisi tehdä Marokon kuningaskunnan kanssa Länsi-Saharaan ja sen lähivesiin sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia, on kansainvälisen oikeuden tulkintaan liittyvä kysymys, johon ei sovelleta kansainväliseen oikeuteen vetoamista koskevia edellytyksiä.
i) Marokon kuningaskunta Länsi-Saharan hallintovallan tosiasiallisena käyttäjänä
221. Mielestäni Ranskan hallituksen, neuvoston ja komission väite, jonka mukaan Marokon kuningaskunta on ”Länsi-Saharan hallintovallan tosiasiallinen käyttäjä”, on hylättävä. On korostettava, ettei Espanjan eikä Portugalin hallitus ole käyttänyt tätä ilmaisua.
222. Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklan sanamuodon mukaan hallintovallan käyttäjiä ovat ”Yhdistyneiden [k]ansakuntien jäsenet, jotka ovat vastuussa tai ottavat vastuun – – [itsehallintoa vailla olevien] alueiden hallinnosta”. Marokon kuningaskunta ei ollut vastuussa Länsi-Saharan hallinnosta liittyessään YK:hon vuonna 1956, eikä se ole koskaan ottanut kyseisen kaltaista vastuuta, koska se katsoo, että sillä on suvereniteetti tällä alueella.(189)
223. Kansainvälisessä oikeudessa ei myöskään tunneta hallintovallan tosiasiallisen käyttäjän käsitettä, jota komissio käytti ensimmäisen kerran unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan, komission varapuheenjohtajan Catherine Ashtonin parlamentin esittämiin kysymyksiin E-001004/11, P-001023/11 ja E-002315/11 komission puolesta antamassa vastauksessa.(190)
224. Neuvosto ja komissio eivät nimittäin ole pystyneet antamaan mitään muuta esimerkkiä, jossa tätä ilmausta olisi käytetty kuvaamaan valtion ja itsehallintoa vailla olevan alueen välistä suhdetta. Tältä osin on korostettava, että samanaikaisessa ja hyvin samankaltaisessa tapauksessa, jossa Indonesian tasavalta liitti Itä-Timorin alueeseensa, ilmausta ”hallintovallan tosiasiallinen käyttäjä” ei ole käytetty kuvaamaan kyseisen valtion asemaa suhteessa Itä-Timoriin. Kansainvälinen tuomioistuin on sitä vastoin luonnehtinut Indonesian tasavallan aseellista väliintuloa Itä-Timorissa miehitykseksi.(191)
225. Se, että Marokon kuningaskunnasta tuli Madridin sopimuksella Länsi-Saharan väliaikaisen hallinnon jäsen, ei myöskään voi antaa sille asemaa hallintovallan käyttäjänä, joka olisi pätevä tekemään Länsi-Saharaan sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia loukkaamatta tämän alueen kansan itsemääräämisoikeutta. Madridin sopimuksen laillisuus on nimittäin yhtäältä erittäin kiistanalainen,(192) mistä on osoituksena se, että päätöslauselman 3458 B (XXX), jossa kyseinen sopimus on pantu merkille, on hyväksynyt vain 56 valtiota, kun taas useat unionin jäsenvaltiot äänestivät sitä vastaan tai pidättyivät äänestämästä.(193) Kuten päätöslauselman 3458 B (XXX) 4 kappaleesta toisaalta ilmenee, YK:n yleiskokous pani merkille Madridin sopimuksen ja väliaikaisen hallinnon olemassaolon vain siltä osin kuin tämän hallinnon oli määrä toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta Länsi-Saharan kansa voisi käyttää itsemääräämisoikeuttaan. Vastaavasti myöskään tämän päätöslauselman puolesta äänestäneet valtiot, kuten muun muassa Yhdysvallat, eivät tunnusta Marokon kuningaskunnan asemaa hallintovallan käyttäjänä mutta tunnustavat sen, että Marokon kuningaskunta on asettanut Länsi-Saharan ”hallinnolliseen valvontaansa” (administrative control).(194) Tässä yhteydessä kansainvälisten sopimusten ja etenkin Länsi-Saharan luonnonvarojen hyödyntämistä koskevien sopimusten, kuten kalastussopimuksen, tekeminen ylittää selvästi laajimmankin tulkinnan, joka voidaan tehdä Länsi-Saharan väliaikaishallinnolle, jonka jäsen Marokon kuningaskunta oli, annetusta mandaatista.
226. On joka tapauksessa yksinomaan YK:n yleiskokouksen asia tunnustaa alue itsehallintoa vailla olevaksi alueeksi ja näin ollen määrittää sen hallintovallan käyttäjä.(195)
227. Komission antamat kaksi esimerkkiä, jotka koskivat Kookossaaria (Keelingsaaret) ja Länsi-Uutta-Guineaa,(196) vahvistavat tämän YK:n turvallisuusneuvoston etuoikeutetun aseman. Kookossaarten (Keelingsaaret) tapauksessa Yhdistynyt kuningaskunta oli vetänyt nämä saaret pois Singaporen siirtomaan alaisuudesta ja siirtänyt ne Australian kansainyhteisön määräysvaltaan.(197) Vaikka YK:n yleiskokous ei ollut antanut ennakkoon lupaa tälle siirrolle, Australian kansainyhteisö jatkoi Yhdistyneen kuningaskunnan käytäntöä, jossa YK:lle on toimitettu vuodesta 1957 lähtien sen peruskirjan 73 artiklan e kohdassa tarkoitetut tiedot,(198) ja yleiskokous hyväksyi sittemmin tämän siirron merkitsemällä Australian kansainyhteisön Kookossaarten (Keelingsaaret) hallintovallan käyttäjäksi itsehallintoa vailla olevien alueiden luetteloonsa.(199)
228. Länsi-Uudesta-Guineasta, jonka hallintovallan käyttäjä oli Alankomaiden kuningaskunta, voidaan todeta, toisin kuin komissio väittää, että se, että Alankomaiden kuningaskunta siirsi tämän alueen Yhdistyneiden kansakuntien tilapäiselle toimeenpanoviranomaiselle, joka siirsi sen Indonesian tasavallalle, toteutettiin kansainvälisellä sopimuksella, joka tuli voimaan vasta YK:n turvallisuusneuvoston hyväksyttyäsen.(200)
229. Vaikka YK:n yleiskokous on nyt käsiteltävässä tapauksessa tunnustanut vuodesta 1960 alkaen Länsi-Saharan itsehallintoa vailla olevaksi alueeksi,(201) se ei koskaan tunnustanut (oikeudellisesti tai tosiasiallisesti) Marokon kuningaskunnan hallintovallan käyttäjän asemaa ja se merkitsee edelleenkin Espanjan kuningaskunnan hallintovallan käyttäjäksi itsehallintoa vailla olevien alueiden ja hallintovallan käyttäjien luetteloonsa.(202)
230. Tätä toteamusta tukee YK:n oikeudellisen neuvonantajan, oikeudellisten asioiden apulaispääsihteerin Hans Corellin turvallisuusneuvoston puheenjohtajalle osoittama 29.1.2002 päivätty kirje, jonka mukaan ”Madridin sopimuksessa ei määrätty aluetta koskevan suvereniteetin siirrosta eikä annettu kenellekään allekirjoittajista hallintovallan käyttäjän asemaa, jota Espanja ei myöskään voinut yksipuolisesti siirtää”.(203) Vaikka hän lisäksi pani merkille, että ”Marokko hallinnoi yksin Länsi-Saharan aluetta vuodesta [1976]”, mikä on kiistämätön tosiseikka, hän lisäsi, että ”Marokkoa ei kuitenkaan mainit[a] alueen hallintovallan käyttäjänä YK:n itsehallintoa vailla olevien alueiden luettelossa, ja [näin ollen] se ei toimita aluetta koskevia tietoja Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklan e kohdan mukaisesti”.(204)
231. Muilta osin oikeudellisten asioiden apulaispääsihteeri on arvioinut analogisesti niiden päätösten lainmukaisuutta, joita Marokon viranomaiset tekivät Länsi-Saharan mineraalivarojen etsimistä koskevista tarjouksista ja sitä koskevien sopimusten allekirjoittamisesta ulkomaisten yksityisten yhtiöiden kanssa, niiden periaatteiden pohjalta, joita sovelletaan hallintovallan käyttäjien toimivaltaan ja vastuisiin itsehallintoa vailla olevien alueiden mineraalivaroja koskevan toiminnan osalta.(205) Tässä analogiassa hallintovallan käyttäjiin sovellettavan oikeudellisen järjestelmän kanssa hän on tukeutunut ajatukseen, että koska Länsi-Sahara on itsehallintoa vailla oleva alue ja kyseinen järjestelmä on olemassa alueen kansan hyväksi, Marokon kuningaskunnan on hoidettava ainakin samat velvoitteet kuin hallintovallan käyttäjän.
232. Tätä kirjettä ei kuitenkaan voida miltään osin käyttää perusteena ”hallintovallan tosiasiallisen käyttäjän” käsitteen olemassaololle kansainvälisessä oikeudessa, etenkään siltä osin kuin on kyse kansainvälisten sopimusten tekemisestä, joka yksityisten yhtiöiden kanssa tehtävistä sopimuksista poiketen ”on suvereniteettiin kuuluva oikeus”.(206)
233. On vielä huomattava, että hallintovallan käyttäjän kelpoisuutta tehdä itsehallintoa vailla olevaan alueeseen sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia, joiden kohteena ovat kansojen oikeuksien olennaiset osatekijät, kuten muun muassa itsemääräämisoikeus ja luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskeva periaate, rajoitetaan siitä hetkestä alkaen, jolloin ”[kansallisen vapautusliikkeen] toiminta on saanut kansainvälisen ulottuvuuden”.(207) Näin ollen on niin, että vaikka Marokon kuningaskunnan asema hallintovallan käyttäjänä tunnustettaisiin, sen kelpoisuutta tehdä Länsi-Saharaan sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia olisi ”rajoitettu”.(208)
ii) Marokon kuningaskunta Länsi-Saharan miehitysvaltana
234. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja WSC katsovat, että Marokon kuningaskunta miehittää Länsi-Saharaa. Ennakkoratkaisua pyytäneestä tuomioistuimesta poiketen WSC kuitenkin katsoo, että miehitysvaltana Marokon kuningaskunta ei voi missään tapauksessa tehdä unionin kanssa Länsi-Saharaan ja sen lähivesiin sovellettavaa sopimusta.
235. Unionin toimielinten osalta neuvoston ja komission näkemykset eroavat toisistaan merkittävästi. Neuvosto nimittäin kiistää järjestelmällisesti sotilaallisia miehityksiä koskevien kansainvälisen oikeuden sääntöjen soveltamisen Länsi-Saharaan, kun taas komissio ei sulje sitä pois ja väittää, etteivät hallintovallan käyttäjiin ja miehitysvaltaan sovellettavat oikeudelliset järjestelmät sulje toisiaan pois.
236. En yhdy WSC:n väitteeseen, koska miehitysvalta voi tietyin edellytyksin tehdä miehitettyyn alueeseen sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia. Päteekö tämä käsiteltävässä asiassa?
– Kansainvälisen humanitaarisen oikeuden soveltaminen Länsi-Saharaan
237. Jäljempänä tehdyn arvioinnin kannalta merkitykselliset kansainvälisen humanitaarisen oikeuden säännöt (tai aseellisia selkkauksia koskeva oikeus) ovat Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 42 ja 43 artikla, IV Geneven sopimuksen 2 ja 64 artikla ja kansainvälisten aseellisten selkkausten uhrien suojelemisesta 12.8.1949 tehtyjen Geneven sopimusten(209) 8.6.1977 tehdyn I lisäpöytäkirjan (jäljempänä I lisäpöytäkirja)(210) 1 artiklan 4 kappale.
238. Aluksi on huomattava, että – kuten kansainvälinen tuomioistuin on todennut – ”[kansainvälisen humanitaarisen oikeuden perussäännöt, kuten Haagin vuoden 1907 ohjesääntö], velvoittavat lisäksi kaikkia valtioita riippumatta siitä, ovatko ne ratifioineet ne sopimusasiakirjat, joihin ne sisältyvät, koska ne merkitsevät kansainvälisen tapaoikeuden periaatteita, joita ei voida loukata”,(211) ja ”niihin liittyy perusolemukseltaan kaikkia sitovia velvoitteita”.(212)
239. IV Geneven sopimuksen 1 artiklan, joka on neljän Geneven sopimuksen yhteinen määräys, mukaan nimittäin ”korkeat sopimuspuolet sitoutuvat noudattamaan tätä sopimusta ja saattamaan sen noudatetuksi kaikissa olosuhteissa”.(213)
240. Kansainvälisen tuomioistuimen mukaan ”tästä määräyksestä ilmenee, että kunkin tämän sopimuksen sopimuspuolena olevan valtion on riippumatta siitä, onko se tietyn selkkauksen osapuolena, huolehdittava siitä, että kyseessä olevien asiakirjojen määräyksiä noudatetaan”.(214)
241. Vastaavasti unionilla on SEU 3 artiklan 5 kohdan mukaan velvollisuus kansainvälistä oikeutta tarkasti noudattaen olla tunnustamatta lainvastaista tilannetta, joka perustuu näiden sääntöjen rikkomiseen, ja olla edistämättä tämän tilanteen jatkumista ja avustamatta siinä.(215)
242. IV Geneven sopimusta sovelletaan näin ollen kahden edellytyksen täyttyessä eli kyseessä on oltava aseellinen selkkaus (riippumatta sotatilan tunnustamisesta) ja tämän selkkauksen on oltava kahden sopimuspuolen välillä.(216) Kansainvälisen tuomioistuimen mukaan ”2 artiklan toisen kappaleen tarkoituksena ei ole rajoittaa ensimmäisessä kappaleessa näin määritettyä sopimuksen soveltamisalaa jättämällä tämän soveltamisalan ulkopuolelle ne alueet, jotka eivät kuulu jonkin sopimuspuolen suvereniteettiin. Siinä pyritään ainoastaan täsmentämään, että vaikka selkkauksen aikana tehty miehitys on tapahtunut kohtaamatta sotilaallista vastarintaa, sopimusta sovelletaan edelleen”.(217)
243. Lisäksi I lisäpöytäkirjan 1 artiklan 4 kappaleessa ulotetaan vuoden 1949 neljän Geneven sopimuksen soveltaminen kattamaan ”selkkaukset, joissa kansat taistelevat siirtomaaherruutta ja vieraan vallan miehitystä – – vastaan toteuttaen itsemääräämisoikeuttaan”.(218) Tämä pätee Länsi-Saharan väestöön, joka ei ole vielä käyttänyt tätä oikeutta ja joka on keskellä dekolonisaatioprosessia.(219)
244. Edellä esitetyn perusteella Länsi-Saharassa vuosina 1976–1988 tapahtunut aseellinen selkkaus on kansainvälinen aseellinen selkkaus, ja tämän nojalla Haagin vuoden 1907 ohjesääntöä voidaan soveltaa Länsi-Saharaan.
– Sotilaallisen miehityksen olemassaolo Länsi-Saharassa
245. Tässä yhteydessä on tutkittava, onko Marokon kuningaskunnan läsnäolo Länsi-Saharassa Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 42 artiklassa tarkoitettu miehitys, jota unioni ei voi tunnustaa eikä edistää ja jossa se ei voi avustaa. Tämän määräyksen mukaan ”aluetta pidetään vallattuna, kun se tosiasiallisesti on vihollisarmeijan vallanalaisena”.
246. Tältä osin on aluksi korostettava, että miehityksen olemassaolo on tosiseikkoja koskeva kysymys.(220) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, vero- ja tullihallinto sekä ympäristö-, elintarvike- ja maaseutuministeri katsovat, että Länsi-Sahara on Marokon miehittämä,(221) mikä on vahvistettu YK:n yleiskokouksen päätöslauselmassa 34/37,(222) johon unionin tuomioistuin viittasi 21.12.2016 antamansa tuomion neuvosto v. Polisario-rintama (C-104/16 P, EU:C:2016:973) 35 ja 105 kohdassa.
247. Lisäksi Marokon miehityksen olemassaolo Länsi-Saharassa tunnustetaan yleisesti,(223) kuten on tehnyt myös Hans Corell,(224) joka YK:n oikeudellisena neuvonantaja ja oikeudellisten asioiden apulaispääsihteerinä toimiessaan antoi oikeudellista neuvontaa sen päätöksen lainmukaisuudesta, jonka Marokon viranomaiset tekivät Länsi-Saharan mineraalivarojen etsimistä koskevien sopimusten tekemisestä ulkomaisten yhtiöiden kanssa.(225)
248. Kansainvälisen tuomioistuimen mukaan sen selvittämiseksi, onko ”valtio, jonka sotilaalliset joukot ovat toisen valtion alueella väliintulon takia, sodankäyntiin sovellettavassa oikeudessa (jus in bello) tarkoitettu ’miehitysvalta’, [on tutkittava], onko olemassa riittävää näyttöä siitä, että väliintulon tehnyt valtio oli tosiasiallisesti vahvistanut [vihollisarmeijan] määräysvallan ja että se oli tosiasiallisesti käyttänyt sitä kyseessä olevilla alueilla”.(226)
249. Tämä pätee selvästi suurimpaan osaan Länsi-Saharaa, joka sijaitsee Marokon armeijan rakentaman ja valvoman hiekkamuurin länsipuolella ja on ollut Marokon kuningaskunnan määräysvallassa siitä lähtien, kun alue liitettiin Marokkoon kahdessa vaiheessa (vuosina 1976 ja 1979(227)). Marokon kuningaskunta on siitä lähtien hallinnut aluetta suunnitelmallisesti(228) saamatta siihen suostumusta Länsi-Saharan kansalta, joka ei ole vielä käyttänyt itsemääräämisoikeuttaan.(229)
250. On lisäksi pantava merkille, että miehityksen olemassaolo ei rajoitu manneralueeseen vaan ulottuu myös sisävesiin ja aluemereen.(230) Koska talousvyöhyke ei kuulu rantavaltion suvereniteettiin, miehitys ei ulotu kyseiseen vyöhykkeeseen, mutta ranta-alueen miehitysvalta, tässä tapauksessa Marokon kuningaskunta, voi käyttää tällä vyöhykkeellä ranta-alueelle merioikeuden nojalla kuuluvaa lainkäyttövaltaa.(231)
– Miehitysvallan kelpoisuus tehdä miehitettyyn alueeseen sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia ja tällaisten sopimusten tekemisen laillisuutta koskevat edellytykset
251. Siltä osin kuin on kyse miehitysvallan kelpoisuudesta tehdä miehitettyyn alueeseen sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia on huomattava, että Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 43 artiklasta(232) ja IV Geneven sopimuksen 64 artiklan toisesta kappaleesta(233) ilmenee, että miehitysvalta voi antaa lakeja turvatakseen miehitetyn alueen julkisen elämän ja säännöllisen hallinnon.(234) Kuten komissio huomauttaa, tähän lailliseen valtaan, joka miehitysvallalla on tällä miehitetyllä alueella, kuuluu kelpoisuus tehdä mainittuun alueeseen sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia.(235) Tältä osin on huomautettava, että kansainvälinen tuomioistuin ei ole automaattisesti sulkenut pois kolmansien osapuolten mahdollisuutta tehdä itsehallintoa vailla olevaan miehitettyyn alueeseen sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia yksinomaan sellaisen hallintovallan käyttäjän kanssa, joka ei enää hoida tehtäväänsä sotilaallisen väliintulon takia.(236)
252. Tehdessään miehitettyyn alueeseen sovellettavan kansainvälisen sopimuksen miehitysvallan on kuitenkin toimittava miehitysvallan ominaisuudessa eikä miehitetyn alueen hallitusvaltana,(237) koska miehitettyjen alueiden alueliitokset on ehdottomasti kielletty.(238)
253. Vastaavasti esimerkiksi Sveitsin valaliitto on tehnyt nimenomaisesti Irakin tasavallan puolesta toimivan liittouman väliaikaishallinnon(239) kanssa sopimuksen vientiriskien varalta annettavista takuista(240) ja katsonut, että ”miehitysvaltiolla on miehittämässään maassa laillisen vallan valtaoikeus (vuoden 1907 Haagin yleissopimuksen 43 artikla), [mikä] tarkoittaa erityisesti, että miehitysvalta voi antaa lakeja tai tehdä kansainvälisiä sopimuksia miehitetyn valtion puolesta”.(241) Tätä käytäntöä tuettiin YK:n turvallisuusneuvoston 23.5.2003 antamassa päätöslauselmassa 1483 (2003)(242) ja sen 16.10.2003 antamassa päätöslauselmassa 1511 (2003).(243)
254. Tämän puitesopimuksen sanamuodosta ilmenee selvästi, ettei sitä ole tehty Irakin tasavallan miehitysvaltojen vaan liittouman väliaikaishallinnon kanssa, jolla ”sodan lakien ja tapojen mukaisesti – – o[li] väliaikainen hallitusvalta Irakissa”.(244) Kyse ei siis ollut siitä, että Sveitsin valaliitto olisi tunnustanut laittoman tilanteen, joka perustui kansainvälisen tapaoikeuden normien, joita ei voida loukata ja joihin kuuluu erga omnes –velvoitteita, loukkaamiseen.
255. Tässä tapauksessa kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan sanamuodosta ei yksiselitteisesti ilmene, että ne on tehty Marokon kuningaskunnan kanssa sen toimiessa Länsi-Saharan miehitysvallan ominaisuudessa. Päinvastoin Marokon kuningaskunta on mitä ilmeisimmin tehnyt nämä sopimukset Länsi-Saharan osalta suvereniteetin käyttäjänä. Näin ollen toisin kuin komissio huomautustensa 139 kohdassa väittää, Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 43 artikla ja IV Geneven sopimuksen 64 artiklan 2 kappale eivät mahdollista kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan tekemistä siinä muodossa ja sillä tavalla kuin ne on tehty, vaikka Marokon kuningaskuntaa olisi pidettävä Länsi-Saharan miehitysvaltana.
b) Luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskevan periaatteen ja miehitetyn alueen luonnonvarojen hyödyntämiseen sovellettavien kansainvälisen humanitaarisen oikeuden sääntöjen noudattaminen riidanalaisissa toimissa
1) Luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskeva periaate
256. Länsi-Sahara on itsehallintoa vailla oleva alue, jossa on meneillään dekolonisaatio. Tällä perusteella sen luonnonvarojen hyödyntäminen kuuluu Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklan ja tapaoikeuden luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskevan periaatteen soveltamisalaan.(245) Lisäksi merioikeusyleissopimuksessa määrätään Yhdistyneiden kansakuntien III merioikeuskonferenssin päätösasiakirjan liitteenä olevassa III päätöslauselmassa, että ”ottaen erityisesti huomioon sellaisten kansojen, jotka eivät ole vielä saavuttaneet täyttä itsenäisyyttä tai muunlaista itsehallintoa, jonka Yhdistyneet [k]ansakunnat tunnustaa, tai siirtomaavallan alaisuudessa olevien alueiden edut ja tarpeet, [merioikeusyleissopimuksessa] tarkoitettuihin oikeuksiin tai etuihin liittyviä määräyksiä sovelletaan tämän alueen väestön hyväksi sen hyvinvoinnin ja kehityksen edistämiseksi”.
257. Tässä yhteydessä itsehallintoa vailla olevan alueen luonnonvarojen hyödyntämisen, mukaan lukien tämän alueen lähivesien kalavarojen hyödyntämisen, on tapahduttava alueen väestön hyväksi.(246)
2) Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 55 artikla
258. Länsi-Saharan miehitysvaltana(247) Marokon kuningaskunta on velvollinen noudattamaan Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 55 artiklaa, joka koskee miehitetyn valtion julkisen omaisuuden hyödyntämistä. Kyseisen artiklan mukaan ”valtaajavaltio ei saa pitää itseään muuna kuin vihollisvaltiolle kuuluvien ja vallatussa maassa olevien yleisten rakennusten, kiinteistöjen, metsien ja maanviljelystilusten haltijana ja nautinto-oikeuden käyttäjänä. Sen pitää säilyttää tämän omaisuuden pääoma-arvo semmoisenaan ja hoitaa sitä nautinto-oikeutta koskevien sääntöjen mukaan”.
259. Komission tavoin katson, että Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 55 artiklaa voidaan soveltaa myös miehitetyn alueen rannikolla sijaitsevien merialueiden kalavarojen hyödyntämiseen.
260. Nautintaoikeus on oikeus käyttää toisen omaisuutta (ius utendi) ja saada sen tuotto (ius fruendi) muuttamatta kyseisen omaisuuden sisältöä.(248) Tämä tarkoittaa, että miehitysvalta ei voi määrätä vapaasti miehitetyn maan julkisesta omaisuudesta vaan se voi hyödyntää sitä, saada tai myydä sen tuoton sekä käyttää hyödyntämisen tuoton käytettävistä olemisesta saatavat voitot, mutta hyödyntäminen ei kuitenkaan saa johtaa kyseessä olevan omaisuuden taloudellisen arvon tuhlaamiseen, katoamiseen tai hävittämiseen tai ylittää sitä, mikä on tarpeen tai poikkeaa tavanomaisesta.(249)
261. Ohjesäännön 55 artiklan sanamuodossa ei määrätä mitään erityisiä rajoituksia julkisen omaisuuden hyödyntämisestä saatavan tuoton käyttötarkoitukselle.(250) On kuitenkin katsottu, että ”[Haagin vuoden 1907 ohjesäännön] 53, 55 ja 56 artiklasta, jotka koskevat julkista omaisuutta, ilmenee selvästi, että miehitetyn maan varoista maksetaan sodan lakien mukaisesti [vain] miehityksestä aiheutuvat kulut – –; se myös vastaa näistä kuluista vain siinä määrin kuin se voi kohtuudella niistä huolehtia”.(251)
262. Julkisen omaisuuden hyödyntäminen miehitetyn alueen väestön tarpeiden tyydyttämiseksi on lisäksi sallittu Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 55 artiklassa, etenkin miehityksen pitkittyessä.(252)
263. Niinpä Yhdysvallat, Yhdistynyt kuningaskunta ja liittouman jäsenet sopivat Irakin miehityksen aikana välittömästi, että ”Irakin öljyvaroja suojellaan ja käytetään Irakin väestön hyväksi”,(253) ja perustivat YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1483 (2003) 20 kappaleen mukaisesti Irakin kehitysrahaston(254) sijoittaakseen siihen kaiken Irakin öljyn, öljytuotteiden ja maakaasun vientimyynnistä saatavan tuoton ennen kansainvälisesti tunnustetun edustuksellisen hallituksen muodostamista Irakiin.
3) Luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskevan periaatteen ja Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 55 artiklan noudattaminen riidanalaisissa toimissa
264. On aluksi korostettava, että kansainvälinen humanitaarinen oikeus, johon Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 55 artikla kuuluu, on erityislainsäädäntöä suhteessa muihin kansainvälisen oikeuden sääntöihin – mukaan lukien ihmisoikeudet – joita voidaan myös soveltaa samassa asiayhteydessä.(255)
265. Kansainvälinen tuomioistuin on tosin katsonut luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskevan periaatteen osalta, että ”mikään – – ei viittaa siihen, että [sitä] sovellettaisiin[] erityistilanteeseen, jossa toisen valtion alueelle sotilaallisen väliintulon tehneen valtion armeijan jäsenet ryöstelevät ja hyödyntävät tiettyjä luonnonvaroja”.(256)
266. Käsiteltävä asia ei kuitenkaan koske armeijan yksittäisten jäsenten harjoittamaa luonnonvarojen ryöstelyä ja hyödyntämistä vaan Marokon kuningaskunnan ja unionin yhdessä toteuttamaa virallista ja järjestelmällistä kalavarojen hyödyntämispolitiikkaa.(257)
267. Vastaavasti tietyt tilanteet voivat kuulua yksinomaan kansainvälisen humanitaarisen oikeuden soveltamisalaan tai yksinomaan itsehallintoa vailla olevien alueiden luonnonvarojen hyödyntämistä koskevan oikeuden soveltamisalaan; toiset tilanteet puolestaan voivat kuulua samanaikaisesti näiden molempien kansainvälisen oikeuden alojen soveltamisalaan.(258)
268. Kuten komissio unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin antamiensa vastausten 43 kohdassa huomauttaa, itsehallintoa vailla oleviin alueisiin ja miehitettyihin alueisiin sovellettavat oikeussäännöt eivät sulje toisiaan pois. Käsiteltävässä asiassa luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskeva periaate ja Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 55 artikla ovat yhteneväiset yhdessä kohdassa eli siinä, että (itsehallintoa vailla olevana alueena ja miehitettynä alueena) Länsi-Saharan luonnonvaroja ei voida hyödyntää Marokon kuningaskunnan taloudellisen edun vuoksi (lukuun ottamatta miehityksestä aiheutuvia kuluja siinä määrin kuin Länsi-Sahara voi kohtuudella niistä huolehtia), vaan se on tehtävä Länsi-Saharan väestön hyväksi.
269. Tältä osin on muistettava, että sekä neuvosto että komissio ovat yhtä mieltä siitä, että Länsi-Saharan rannikolla sijaitsevia kalastusalueita on hyödynnettävä tämän alueen väestön hyväksi, ja ne katsovat myös, että kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan määräykset ovat omiaan takaamaan, että näin todellakin tapahtuu.
270. En yhdy tähän näkemykseen seuraavista syistä.
271. On huomattava, että kalastussopimuksessa määrätään kalavarojen kestävästä hyödyntämisestä(259) (englanniksi ”sustainable exploitation”), eikä se näin ollen johda näiden varojen ehtymiseen. Tällä perusteella kalastussopimus vaikuttaa ensi arviolta sekä Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 55 artiklassa tarkoitettujen nautintaoikeutta koskevien sääntöjen(260) että luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskevan periaatteen mukaiselta. Länsi-Saharan lähivesien hyödyntämisen siten, että sen kalavarat ehtyisivät, ei nimittäin voida katsoa hyödyttävän tämän alueen väestöä.
272. Asetuksen N:o 764/2006 2 artiklasta, kalastusalueiden nrot 3–6 teknisistä selvityksistä(261) ja komission istunnossa antamista tiedoista(262) ilmenee kuitenkin, että suurin osa kalastussopimuksessa ja vuoden 2013 pöytäkirjassa tarkoitetusta hyödyntämisestä koskee lähes yksinomaan Länsi-Saharan lähivesiä. Jo pelkästään kalastusalueella nro 6 (joka kattaa vain Länsi-Saharan lähivedet) saatujen saaliiden osuus on nimittäin noin 91,5 prosenttia niiden saaliiden kokonaismäärästä, jotka saadaan hyödynnettäessä kalavaroja kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan mukaisesti.
273. Jos siis kalastussopimusta sovelletaan lähes yksinomaan Länsi-Saharaan ja sen lähivesiin, tästä seuraa, että myös unionin Marokon kuningaskunnalle kalastussopimuksen 7 artiklan mukaisesti maksama taloudellinen korvaus olisi, kuten neuvosto ja komissio myöntävät, käytettävä lähes yksinomaan Länsi-Saharan väestön hyväksi (paitsi jos sitä käytetään miehityksestä aiheutuvien kulujen kattamiseen siinä määrin kuin tämä alue voi kohtuudella niistä huolehtia(263)).
274. Vuoden 2013 pöytäkirjan 3 artiklan 1 kohdassa kuitenkin määrätään, että 40 miljoonan euron vuotuinen taloudellinen korvaus jakautuu kahteen osaan: kalastussopimuksen 7 artiklan nojalla maksettaviin 30 miljoonaan euroon (16 miljoonaa euroa taloudellisena korvauksena kalavaroihin pääsystä ja 14 miljoonaa euroa tukena Marokon kuningaskunnan alakohtaisen kalastuspolitiikan kehittämiseen) ja 10 miljoonaan euroon, joka vastaa kalastussopimuksen 6 artiklan nojalla myönnettävien kalastuslisenssien mukaisesti eurooppalaisten varustajien maksettaviksi arviolta tulevia maksuja.
275. Vuoden 2013 pöytäkirjan 3 artiklan 4 kohdan mukaan tämä korvaus maksetaan Marokon kuningaskunnan valtiovarain hallinnasta vastaavalle viranomaiselle (Trésorier Générale du Royaume) Marokon kuningaskunnan valtionkassassa olevalle tilille (kun taas Irakin miehityksessä öljyvarojen myynnistä saatavat tuotot maksettiin Irakin kehitysrahastoon).
276. Vuoden 2013 pöytäkirjan 3 artiklan 5 kohdassa ja 6 artiklan 1 kohdassa määrätään, että Marokon viranomaisilla on yksinomainen toimivalta päättää 40 miljoonan euron taloudellisen korvauksen käyttötarkoituksesta, mutta 14 miljoonan euron määrän (tuki Marokon alakohtaisen kalastuspolitiikan kehittämiseen) osalta näissä määräyksissä otetaan käyttöön mekanismi, jonka avulla unionin sekakomitea seuraa ja valvoo sitä, miten Marokon viranomaiset käyttävät tukea.
277. Vuoden 2013 pöytäkirjan 5 artiklan 6 kohdan mukaan tähän mekanismiin perustuva yleinen seuranta kattaa kuitenkin vain ”[kalastussopimuksen] odotetut taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset, erityisesti vaikutukset työllisyyteen ja investointeihin sekä kaikki toteutettujen toimien mitattavissa olevat vaikutukset ja maantieteellisen jakautumisen”.
278. Komission mukaan se on tämän seurantamekanismin avulla voinut varmistua siitä, että vuoden 2013 pöytäkirjan voimassaoloaikana (2014–2018) on käytetty tai aiotaan käyttää 54 miljoonaa euroa uuden sukupolven hallien, kalastajille tarkoitettujen tilojen sekä saaliiden purkamispaikkojen ja vesiviljelylaitosten rakentamiseen ja että noin 80 prosenttia tällä tuella rahoitetuista hankkeista sijaitsee Länsi-Saharassa.
279. Mielestäni näistä seikoista ilmenee, ettei kalastussopimuksessa eikä vuoden 2013 pöytäkirjassa anneta tarvittavia oikeudellisia takeita siitä, että kalavarojen hyödyntäminen täyttää sen edellytyksen vaatimukset, jonka mukaan hyödyntämisen on tapahduttava Länsi-Saharan väestön hyväksi.
280. Vuoden 2013 pöytäkirjaan ei ensinnäkään sisälly mitään Marokon kuningaskunnan antamia sitoumuksia siitä, että se käyttää unionin maksaman taloudellisen korvauksen Länsi-Saharan väestön hyväksi oikeassa suhteessa Länsi-Saharan lähivesillä saaliiksi saatuihin määriin nähden. Päinvastoin on niin, että vaikka 91,5 prosenttia saaliista saadaan pelkästään kalastusalueelta nro 6 (joka kattaa vain Länsi-Saharan lähivedet), vain 35 prosenttia taloudellisesta korvauksesta (14 miljoonaa euroa 40 miljoonasta eurosta) kuuluu vuoden 2013 pöytäkirjan 6 artiklassa käyttöön otetun seurantamekanismin piiriin.
281. Ei ole myöskään mitään todisteita siitä, että mainitut 14 miljoonaa euroa käytettäisiin tosiasiallisesti Länsi-Saharan väestön hyväksi. Päinvastoin, komission toimittamat tiedot osoittavat, että neljän vuoden (2014–2018) aikana maksettavista 160 miljoonasta eurosta vain 54 miljoonaa euroa (eli 33,75 prosenttia) on käytetty sellaisten hankkeiden kehittämiseen, joista 80 prosenttia sijaitsee Länsi-Saharassa.
282. Sillä, että 80 prosenttia tästä 54 miljoonan euron tuesta rahoitettavista hankkeista sijaitsee Länsi-Saharassa, ei myöskään itsessään ole merkitystä. On tärkeää tietää, mikä osuus tästä 54 miljoonan euron määrästä on osoitettu Länsi-Saharassa sijaitsevien hankkeiden rahoittamiseen, mutta komissio ei ole antanut tätä tietoa.
283. On vielä korostettava, että IV Geneven sopimuksen 49 artiklan 6 kappaleessa määrätään, että miehitysvalta ”ei saa valtaamalleen alueelle karkoittaa tai siirtää osaa omasta siviiliväestöstään”.(264) Kalastussopimuksessa ja vuoden 2013 pöytäkirjassa ei kuitenkaan ole sellaisia määräyksiä, jotka velvoittaisivat Marokon kuningaskunnan käyttämään sen osuuden taloudellisesta korvauksesta, joka vastaa Länsi-Saharan rannikolla sijaitsevien kalastusalueiden kalavarojen hyödyntämistä, erityisesti ”alueen syntyperäisten länsisaharalaisten”(265) tai ”Länsi-Saharan alueen alkuperäiskansojen”(266) hyväksi.
284. Esimerkiksi kalastusaluetta nro 6 (teollinen pelaginen kalastus) koskevassa teknisessä selvityksessä velvoitetaan unionin alukset ottamaan niille 2–16 ”marokkolaista merimiestä” aluksen vetoisuuden(267) perusteella, vaikka tällä kalastusalueella tarkoitetaan yksinomaan Länsi-Saharan lähivesiä.
285. Näin ollen katson, ettei kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan määräyksissä anneta mitään takeita siitä, että Länsi-Saharan lähivesien kalavaroja hyödynnettäisiin tämän alueen väestön hyväksi. Vastaavasti riidanalaisissa toimissa ei noudateta luonnonvaroihin kohdistuvaa pysyvää suvereniteettia koskevaa periaatetta,(268) Haagin vuoden 1907 ohjesäännön 55 artiklaa eikä unionin velvollisuutta olla tunnustamatta näiden määräysten rikkomiseen perustuvaa lainvastaista tilannetta ja olla edistämättä tämän tilanteen jatkumista tai avustamatta siinä.
286. Edellä esitetyn perusteella kalastussopimus ja vuoden 2013 pöytäkirja, siltä osin kuin niitä sovelletaan Länsi-Saharan alueeseen ja sen lähivesiin, ovat ristiriidassa SEU 3 artiklan 5 kohdan, SEU 21 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ja 2 kohdan b ja c alakohdan sekä SEU 23 artiklan ja SEUT 205 artiklan kanssa, joiden mukaan unionin on ulkoisessa toiminnassaan noudatettava tarkasti kansainvälistä oikeutta.
287. Asetus N:o 764/2006, päätös 2013/785 ja asetus N:o 1270/2013 ovat ristiriidassa SEU 3 artiklan 5 kohdan, SEU 21 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ja 2 kohdan b ja c alakohdan sekä SEU 23 artiklan ja SEUT 205 artiklan kanssa, koska niillä hyväksytään ja pannaan täytäntöön kalastussopimuksen ja vuoden 2013 pöytäkirjan soveltaminen Länsi-Saharaan ja sen lähivesiin.
c) Tunnustamatta jättämistä koskevalle velvoitteelle asetetut rajoitukset
288. Tältä osin sekä Comader että komissio väittivät, että velvollisuus olla tunnustamatta näiden kansainvälisen oikeuden kaikkia koskevien sääntöjen rikkomiseen perustuvaa lainvastaista tilannetta, edistämättä tämän tilanteen jatkumista tai avustamatta siinä, ei voi johtaa siihen, että kielletään sellaisten kansainvälisten sopimusten tekeminen, joilla edistetään Länsi-Saharan väestön taloudellisten olojen kehitystä, koska tällainen kielto koituisi lopulta sen vahingoksi.
289. Ne vetoavat siten Namibiaa koskevan neuvoa-antavan lausunnon(269) 125 kohtaan, jossa kansainvälinen tuomioistuin katsoi, että ”siitä, ettei Etelä-Afrikan hallintoa tunnusteta alueella, ei saa olla seurauksena, että Namibian kansa menettää kansainvälisestä yhteistyöstä mahdollisesti saatavia etuja”.(270)
290. Mielestäni tämä tunnustamatta jättämistä koskevalle velvollisuudelle asetettu rajoitus ei vaikuta mitenkään käsiteltävään asiaan.
291. Komissio on ensinnäkin jo yrittänyt vedota Namibiaa koskevan neuvoa-antavan lausunnon samaan 125 kohtaan perustellakseen sitä, että Yhdistyneen kuningaskunnan tulliviranomaiset hyväksyvät Kyproksen miehitetystä osasta peräisin olevien maataloustuotteiden tavaratodistukset, jotka niin kutsuttu Pohjois-Kyproksen turkkilainen tasavalta, jota unioni ja sen jäsenvaltiot eivät ole tunnustaneet,(271) oli antanut. Tämä näkemys kuitenkin hylättiin, kun katsottiin, ettei Namibian tilannetta ja Kyproksen pohjoisosassa yhä jatkuvaa sotilaallista miehitystä voitu millään tavalla verrata toisiinsa.(272) Mielestäni sama pätee käsiteltävän asian tilanteessa.
292. Kansainvälisten kauppasopimusten tekemistä ei voida perustella rajoituksella, jonka kansainvälinen tuomioistuin on asettanut tunnustamatta jättämistä koskevalle velvoitteelle Namibiaa koskevan neuvoa-antavan lausuntonsa 125 kohdassa, jotta namibialaiset eivät menettäisi kansainvälisestä yhteistyöstä maalle mahdollisesti koituvia etuja. Yhtäältä tällaisten sopimusten tekeminen kuului tunnustamatta jättämistä koskevan velvollisuuden soveltamisalaan.(273) Toisaalta kansainväliset kauppasopimukset eivät suinkaan kuuluneet esimerkkeihin niistä eduista, joita namibialaisten oli jatkossakin voitava saada. Kansainvälisen tuomioistuimen antamat esimerkit koskevat nimittäin syntyneiden lasten, solmittujen avioliittojen ja vainajien rekisteröintiä, ”jonka vaikutusten huomiotta jättäminen voisi koitua vain alueen asukkaiden vahingoksi”.(274)
4. Yhteenveto
293. Edellä esitetyn perusteella riidanalaiset toimet, joita sovelletaan Länsi-Saharan alueeseen ja sen lähivesiin siltä osin kuin ne kuuluvat Marokon kuningaskunnan suvereniteettiin tai lainkäyttövaltaan, ovat vastoin unionin velvollisuutta kunnioittaa tämän alueen kansan itsemääräämisoikeutta sekä sen velvollisuutta olla tunnustamatta näiden sääntöjen rikkomiseen perustuvaa lainvastaista tilannetta ja olla edistämättä tämän tilanteen jatkumista tai avustamatta siinä. Länsi-Saharan luonnonvarojen hyödyntämisen osalta on lisäksi todettava, ettei riidanalaisissa toimissa anneta tarvittavia takeita sen varmistamiseksi, että hyödyntäminen tapahtuu alueen väestön hyväksi.
VI. Neuvoston pyyntö rajoittaa tilapäisesti pätemättömäksi toteamisen vaikutuksia
294. Neuvosto on pyytänyt unionin tuomioistuinta ”rajoittamaan tilapäisesti [asetuksen N:o 764/2006, päätöksen 2013/785 ja asetuksen N:o 1270/2013] pätemättömäksi toteamisen vaikutuksia, jotta unioni voi toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sille kansainvälisen oikeuden nojalla kuuluvien velvoitteiden mukaisesti”.(275)
295. Perustelematta pyyntöään tämän enempää neuvosto pyytää sillä pysyttämään riidanalaisten toimien vaikutukset rajoitetun ajan, kuten tehtiin esimerkiksi 3.9.2008 annetussa tuomiossa Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (C‑402/05 P ja C‑415/05 P, EU:C:2008:461).(276) On kuitenkin korostettava, että kalastussopimuksen osana olevan vuoden 2013 pöytäkirjan,(277) joka on välttämätön sopimuksen täytäntöönpanon kannalta, voimassaolo päättyy 14.7.2018.(278) Koska tuomion julistamisesta vuonna 2018 pöytäkirjan voimassaolon päättymiseen kuluva aika on erityisen lyhyt, en ole vakuuttunut siitä, että riidanalaisten toimien vaikutusten pysyttäminen olisi järkevää. Joka tapauksessa syitä, joiden perusteella riidanalaisen toimen vaikutukset pysytettiin kolmen kuukauden ajan asiassa, joka oli 3.9.2008 annetun tuomion Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio (C‑402/05 P ja C‑415/05 P, EU:C:2008:461)(279) taustalla, ei voida todeta käsiteltävässä asiassa.
VII. Ratkaisuehdotus
296. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensin High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Divisionin (Administrative Court) (Englannin ja Walesin alioikeus, Queen’s Bench ‑osasto (hallintojaosto), Yhdistynyt kuningaskunta)) esittämiin neljänteen ja sen jälkeen kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
1) a) Euroopan unionin tekemien kansainvälisten sopimusten sekä tällaisten sopimusten hyväksymisestä tai täytäntöönpanosta annettujen unionin toimien tuomioistuinvalvonnassa kansainvälisen oikeuden sääntöihin vetoamiselle, riippumatta siitä, kuuluvatko ne yhteen tai useampaan kansainvälisen oikeuden lähteeseen, asetetaan seuraavat edellytykset: säännön, johon vedotaan, on oltava unionia sitova, sen on oltava sisällöltään ehdoton ja riittävän täsmällinen eikä se saa olla luonteeltaan eikä rakenteeltaan esteenä riidanalaisen toimen tuomioistuinvalvonnalle.
b) Kansainvälisen tuomioistuimen asiassa Monetary Gold Removed from Rome in 1943 vahvistamaa periaatetta, jonka mukaan se ei voi käyttää lainkäyttövaltaansa sellaista valtiota kohtaan, joka ei ole asianosaisena siinä vireillä olevassa menettelyssä, ilman kyseisen valtion suostumusta, ei sovelleta Euroopan unionin tekemien kansainvälisten sopimusten eikä tällaisten sopimusten hyväksymisestä tai täytäntöönpanosta annettujen unionin toimien tuomioistuinvalvontaan.
2. a) Euroopan yhteisön ja Marokon kuningaskunnan välinen kalastuskumppanuussopimus ja tässä sopimuksessa määrättyjen kalastusmahdollisuuksien ja taloudellisen korvauksen vahvistamisesta Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välillä tehty pöytäkirja ovat ristiriidassa SEU 3 artiklan 5 kohdan, SEU 21 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ja 2 kohdan b ja c alakohdan sekä SEU 23 artiklan ja SEUT 205 artiklan kanssa siltä osin kuin niitä sovelletaan Länsi-Saharan alueeseen ja sen lähivesiin.
b) Euroopan yhteisön ja Marokon kuningaskunnan välisen kalastuskumppanuussopimuksen tekemisestä 22.5.2006 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 764/2006, Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välisessä kalastuskumppanuussopimuksessa määrättyjen kalastusmahdollisuuksien ja taloudellisen korvauksen vahvistamista koskevan Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välisen pöytäkirjan tekemisestä Euroopan unionin puolesta 16.12.2013 annettu neuvoston päätös 2013/785/EU ja Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välisessä kalastuskumppanuussopimuksessa määrättyjen kalastusmahdollisuuksien ja taloudellisen korvauksen vahvistamisesta Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan kesken tehdyn pöytäkirjan mukaisten kalastusmahdollisuuksien jakamisesta 15.11.2013 annettu neuvoston asetus (EU) N:o 1270/2013 ovat pätemättömiä.