HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a cincea)
30 ianuarie 2020(*)
„FEGA și FEADR – Cheltuieli excluse de la finanțare – Cheltuieli efectuate de Portugalia – Articolele 32 și 33 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 – Articolul 54 din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 – Noțiunea de instanță națională”
În cauza T‑292/18,
Republica Portugheză, reprezentată de L. Inez Fernandes, de P. Estêvão, de J. Saraiva de Almeida și de P. Barros da Costa, în calitate de agenți,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de B. Rechena și de A. Sauka, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE, prin care se urmărește anularea Deciziei de punere în aplicare (UE) 2018/304 a Comisiei din 27 februarie 2018 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO 2018, L 59, p. 3), în măsura în care exclude de la finanțarea de către Uniune suma de 1 052 101,05 euro aferentă unor cheltuieli declarate de Republica Portugheză,
TRIBUNALUL (Camera a cincea),
compus din domnii D. Spielmann, președinte, I. S. Forrester (raportor) și U. Öberg, judecători,
grefier: domnul L. Ramette, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 10 decembrie 2019,
pronunță prezenta
Hotărâre
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii Europene
1 Articolul 9 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea politicii agricole comune (JO 2005, L 209, p. 1, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 193) prevede următoarele:
„Statele membre:
(a) în cadrul politicii agricole comune, adoptă toate actele cu putere de lege și actele administrative și iau orice alte măsuri necesare pentru a asigura protecția eficientă a intereselor financiare ale Comunității, mai ales în scopul de a:
(i) verifica veridicitatea și corectitudinea operațiunilor finanțate de FEGA și FEADR;
(ii) preveni și urmări neregulile;
(iii) recupera sumele pierdute ca rezultat al neregulilor sau al neglijenței.”
2 Potrivit articolului 32 alineatul (5) din regulamentul menționat, referitor la „Dispoziții speciale FEGA”:
„(5) În cazul în care recuperarea nu se produce în decursul a patru ani de la constatarea administrativă sau judiciară sau în decurs de opt ani de la inițierea unei acțiuni într‑o instanță națională, 50 % din consecințele financiare nerecuperate vor fi suportate de statul membru în cauză și 50 % de bugetul Comisiei.
Statele membre indică separat în raportul de sinteză menționat la primul paragraf de la alineatul (3) sumele nerecuperate în termenele prevăzute la primul paragraf de la prezentul alineat.
Distribuția sarcinii financiare generate de nerecuperare în conformitate cu primul paragraf se face fără a aduce atingere cerinței conform căreia statul membru în cauză trebuie sa urmeze procedurile de recuperare, în conformitate cu articolul 9 alineatul (1) din prezentul regulament. Cincizeci la sută din sumele astfel recuperate se creditează către FEGA, după aplicarea deducerilor prevăzute la alineatul (2) din prezentul articol.
Atunci când în contextul procedurii de recuperare se constată absența oricărei nereguli printr‑un act administrativ sau juridic având caracter definitiv, statul membru în cauză declară către FEGA drept cheltuială sarcina financiară ce îi revine în conformitate cu primul paragraf.
Cu toate acestea, în cazul în care, din motive care nu pot fi puse în seama statului membru în cauză, recuperarea nu poate fi făcută în termenul stabilit la primul paragraf și suma de recuperat depășește 1 [milion de euro], Comisia poate, la cererea statului membru, să extindă termenul cu până la 50 % din termenul prevăzut inițial.”
3 Potrivit articolului 33 alineatul (8) din regulamentul menționat, intitulat „Dispoziții speciale referitoare la FEADR”:
„(8) În cazul în care recuperarea nu a fost făcută înainte de încheierea programului de dezvoltare rurală, 50 % din consecințele financiare ale nerecuperării vor fi suportate de către statul membru în cauză și 50 % de către bugetul comunitar și vor fi luate în considerare la sfârșitul perioadei de patru ani următori primei constatări administrative sau juridice sau opt ani în cazul în care acțiunea de recuperare este preluată de instanțele naționale sau la încheierea programului în cazul în care aceste termene expiră înainte de data încheierii.
Cu toate acestea, în cazul în care, din motive ce nu pot fi atribuite statului membru în cauză, recuperarea nu poate avea loc în termenul limită precizat la primul paragraf și suma care trebuie recuperată depășește 1 [milion de euro], Comisia poate, la cererea statului membru, să extindă termenele până la maximum 50 % din termenele inițiale.”
4 Regulamentul nr. 1290/2005 a fost abrogat și înlocuit prin Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1290/2005 și (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului (JO 2013, L 347, p. 549, rectificare în JO 2016, L 130, p. 6), aplicabil începând de la 1 ianuarie 2014.
5 Articolul 9 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1290/2005 a fost înlocuit și preluat în esență la articolul 58 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, care adaugă la cerințele acestei dispoziții, printre altele, faptul că statele membre adoptă măsurile necesare pentru a iniția procedurile judiciare necesare, după caz, pentru a recupera plățile nedatorate. Dispozițiile articolului 32 alineatul (5) și ale articolului 33 alineatul (8) din Regulamentul nr. 1290/2005 au fost preluate în esență la articolul 54 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1306/2013.
Dreptul portughez
6 Articolul 103 din Lei Geral Tributária (Legea fiscală generală) prevede următoarele:
„Procedura de executare
1. Procedura de executare fiscală este de natură judiciară, fără a aduce atingere participării organelor administrației fiscale la acte care nu sunt de natură jurisdicțională.
2. Părților interesate li se garantează un drept de a contesta la instanța de executare fiscală actele administrative din punct de vedere material îndeplinite de organele administrației fiscale, în conformitate cu alineatul precedent.”
7 Articolul 179 din Código de Procedimento Administrativo (Codul de procedură administrativă) prevede următoarele:
„Executarea obligațiilor pecuniare
1. Atunci când, în temeiul unui act administrativ, trebuie să se efectueze prestații în numerar unei persoane juridice publice sau la ordinul acesteia din urmă, trebuie să se recurgă, în lipsa unei plăți voluntare în termenul acordat, la procedura de executare fiscală, în conformitate cu dispozițiile legislației referitoare la procedura fiscală.
2. În vederea aplicării dispozițiilor alineatului precedent, organul competent emite, în conformitate cu dispozițiile legale, un certificat care are valoare de titlu executoriu, pe care îl transmite serviciului competent al administrației fiscale împreună cu dosarul administrativ.
3. În cazurile în care, în conformitate cu legea, administrația procedează, direct sau prin intermediul unui terț, la executarea silită a unor prestații care sunt de fapt de natură fungibilă, se poate recurge totuși la procedura prevăzută la prezentul articol pentru obținerea rambursării cheltuielilor efectuate.”
8 Articolul 148 din Código de Procedimento e de Processo Tributário (Codul de procedură fiscală) prevede următoarele:
„Domeniul de aplicare al executării fiscale
1. Procedura de executare fiscală include recuperarea silită a următoarelor datorii:
a) taxe, inclusiv taxe vamale, inclusiv accize și taxe nefiscale, redevențe, alte contribuții financiare în favoarea statului, taxe suplimentare percepute în mod cumulativ, dobânzi și alte cheltuieli legale;
b) amenzi și alte sancțiuni pecuniare aplicate prin decizii sau prin hotărâri ca urmare a săvârșirii unor încălcări fiscale, în afară de cazul în care sunt aplicate de instanțele de drept comun;
c) amenzi și alte sancțiuni pecuniare legate de răspunderea civilă stabilită în conformitate cu regimul general al infracțiunilor fiscale.
2. De asemenea, pot fi recuperate prin procedura de executare fiscală, în cazurile și în termenele expres prevăzute de lege:
a) alte datorii față de stat și față de alte persoane juridice de drept public, care trebuie să fie plătite în temeiul unui act administrativ;
b) rambursări sau restituiri.”
9 Articolul 149 din Codul de procedură fiscală prevede următoarele:
„Organul de executare fiscală
În sensul prezentului cod, este considerat ca fiind organ însărcinat cu executarea fiscală serviciul administrației fiscale care trebuie să realizeze în mod legal executarea sau, în cazul în care aceasta trebuie efectuată în fața instanțelor de drept comun, instanța competentă.”
Istoricul cauzei
10 Prin scrisoarea din 28 iulie 2015, Comisia Europeană a comunicat Republicii Portugheze constatările sale, în conformitate cu articolul 34 alineatul (2) din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 908/2014 al Comisiei din 6 august 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 în ceea ce privește agențiile de plăți și alte organisme, gestiunea financiară, verificarea conturilor, normele referitoare la controale, valorile mobiliare și transparența (JO 2014, L 255, p. 59).
11 În special, Comisia contesta modul în care autoritățile portugheze au clasificat anumite cheltuieli care au fost efectuate în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) sau al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și care trebuiau recuperate. Articolul 32 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1290/2005 prevede că, în cazul în care recuperarea nu se produce în decursul a patru ani de la constatarea administrativă sau judiciară sau în decurs de opt ani de la inițierea unei acțiuni într‑o instanță națională, 50 % din consecințele nerecuperate vor fi suportate de statul membru în cauză și 50 % de bugetul Uniunii (denumită în continuare, „regula 50/50”). Comisia a apreciat că datoriile față de agenția de plăți portugheză, și anume Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (IFAP, Institutul pentru Finanțarea Agriculturii și a Pescuitului, Portugalia), a căror recuperare făcea obiectul unei proceduri de executare de către autoritățile fiscale portugheze, au fost clasificate în mod eronat drept cazuri în care recuperarea făcea obiectul unei acțiuni în fața unei instanțe naționale, în sensul dispoziției menționate mai sus. În opinia sa, regula 50/50 trebuia, prin urmare, să se aplice acestor datorii în cazul nerecuperării după patru ani, iar nu abia după opt ani, astfel cum susțineau autoritățile portugheze. În consecință, Comisia a informat autoritățile portugheze că ar putea propune excluderea de la finanțarea de către Uniune a unei părți din cheltuielile declarate de Republica Portugheză.
12 Autoritățile portugheze au răspuns la constatările Comisiei prin scrisoarea din 30 noiembrie 2015. În special, acestea precizau că modalitatea de executare silită care trebuia aplicată pentru recuperarea datoriilor în discuție era executarea fiscală și apreciau că această din urmă procedură trebuia considerată ca fiind de natură judiciară. În opinia lor, regula 50/50 trebuia, prin urmare, să se aplice doar în cazul nerecuperării după opt ani.
13 Prin scrisoarea din 22 decembrie 2015, Comisia a invitat autoritățile portugheze la o reuniune bilaterală, în conformitate cu articolul 34 alineatul (2) din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014.
14 Prin scrisoarea din 9 septembrie 2016, Comisia a comunicat concluziile sale Republicii Portugheze, în conformitate cu articolul 34 alineatul (3) al treilea paragraf din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014. Comisia considera că, dacă o recuperare nu a făcut obiectul unei acțiuni exercitate în fața instanțelor naționale, regula 50/50 trebuia să se aplice după patru ani, iar nu după opt ani. Prin urmare, aceasta propunea o corecție în cuantum de 1 272 594,35 euro.
15 Prin scrisoarea din 21 octombrie 2016, Republica Portugheză a solicitat deschiderea unei proceduri în fața organismului de conciliere, în conformitate cu articolul 40 din Regulamentul de punere în aplicare nr. 908/2014.
16 La 21 martie 2017, organismul de conciliere a constatat imposibilitatea de a concilia punctele de vedere ale celor două părți. În raportul său final, organismul de conciliere a arătat că „procedura utilizată în Portugalia, care este considerată o procedură administrativă de către servicii, dar care este considerată o procedură similară cu o procedură judiciară de către autoritățile [portugheze], permite, până la un anumit punct, implicarea instanțelor (administrative)” și a concluzionat că „cazurile aduse în fața acestor instanțe pot beneficia de perioada de opt ani prevăzută de legislația europeană”.
17 Prin scrisoarea din 20 octombrie 2017, Comisia a reiterat, în poziția sa finală, că procedura de executare fiscală constituia o procedură administrativă care nu îndeplinea condițiile prevăzute la articolul 32 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1290/2005. Pe de altă parte, ea a arătat că numai 19 din cele 604 de cazuri care fac obiectul propunerii de corecție financiară au fost aduse în fața unei instanțe. Ea a redus cuantumul corecției financiare la 1 052 101,05 euro pentru a ține seama de sumele recuperate sau cărora li s‑a aplicat deja regula 50/50 în cursul exercițiilor financiare precedente.
18 Prin Decizia de punere în aplicare (UE) 2018/304 din 27 februarie 2018 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO 2018, L 59, p. 3, denumită în continuare „decizia atacată”), Comisia a exclus, printre altele, de la finanțarea de către Uniune unele cheltuieli declarate de Republica Portugheză în cuantum de 1 052 101,05 euro, din cauza unor „[d]atorii raportate în mod eronat în tabelele din anexa III, pentru care nu s‑a aplicat regula 50/50”.
Procedura și concluziile părților
19 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 7 mai 2018, Republica Portugheză a introdus prezenta acțiune.
20 La 11 iulie 2018, Comisia a depus memoriul în apărare.
21 La 28 septembrie 2018, Republica Portugheză a înaintat replica.
22 La 19 noiembrie 2018, Comisia a prezentat duplica.
23 La 8 iulie 2019, Tribunalul a adresat părților întrebări scrise în temeiul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 89 din regulamentul său de procedură. Părțile au dat curs acestei solicitări în termenul stabilit.
24 La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a cincea) a decis deschiderea fazei orale a procedurii. Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 10 decembrie 2019.
25 Republica Portugheză solicită Tribunalului:
– anularea deciziei atacate, în măsura în care exclude de la finanțarea de către Uniunea Europeană suma de 1 052 101,05 euro aferentă unor cheltuieli declarate de Republica Portugheză, întrucât acestea constituie „datorii raportate în mod eronat în tabelele din anexa III, pentru care nu s‑a aplicat regula 50/50”;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
26 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea Republicii Portugheze la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
27 În susținerea acțiunii, Republica Portugheză invocă un motiv unic, întemeiat pe încălcarea articolelor 32 și 33 din Regulamentul nr. 1290/2005 și a articolului 54 din Regulamentul nr. 1306/2013, întrucât Comisia ar fi considerat în mod eronat că datoriile față de IFAP, a căror recuperare făcea obiectul unei proceduri de executare de către autoritățile fiscale, nu constituiau cazuri în care recuperarea face obiectul unei acțiuni în fața instanțelor naționale, în sensul articolelor menționate.
28 În primul rând, aceasta arată că ordinea juridică portugheză impune ca recuperările silite ale sumelor datorate în cadrul unor relații administrative să fie realizate prin intermediul procedurii de executare fiscală. În acest scop, creditorul public emite un certificat de creanță pe care îl transmite serviciului competent al administrației fiscale în vederea inițierii executării fiscale, în cadrul căreia titlul executoriu îl constituie certificatul de creanță în discuție, creditorul public care face sesizarea putând interveni în calitate de parte. Or, potrivit Republicii Portugheze, legislația portugheză și jurisprudența instanțelor superioare portugheze ar recunoaște în mod unanim că procedura de executare fiscală are o natură judiciară și este condusă de o instanță. Astfel, articolul 103 alineatul 1 din Legea fiscală generală ar prevedea în mod expres că „[p]rocedura de executare fiscală are natură judiciară”. Supremo Tribunal Administrativo (Curtea Administrativă Supremă, Portugalia) ar fi considerat, de asemenea, în hotărârea sa din 8 august 2012 pronunțată în cauza 0803/12, că „«procedura» de executare fiscală este în totalitate de natură judiciară”. De asemenea, Tribunal Constitucional (Curtea Constituțională, Portugalia) ar fi considerat în hotărârea sa 80/2003, pronunțată în cauza 151/02, că „legea [sa] fundamentală nu impune ca toate actele prin care se desfășoară procedura de executare fiscală să fie în mod obligatoriu realizate de instanță, deși jurisprudența fiscală și, în prezent și în mod clar, Legea fiscală generală (articolul 103 alineatul 1) […] atribuie o «natură judiciară» procedurii de executare fiscală”. În aceeași hotărâre, Tribunal Constitucional (Curtea Constituțională) ar fi concluzionat că „actul introductiv al executării fiscale […] corespunde simplei prezentări, în repartizarea fondurilor, a titlului executoriu corespunzător […], iar natura sa nu este diferită de cea a actului introductiv al acțiunii în executare din procedura civilă inițiată de creditor”. În plus, instanța administrativă și fiscală ar avea toate caracteristicile unui organ jurisdicțional în sensul articolului 267 TFUE: origine legală, caracter permanent, caracter obligatoriu al competenței, natura contradictorie a procedurii, aplicarea normelor de drept și independență. În susținerea tezei sale, Republica Portugheză invocă de asemenea Hotărârea din 12 iunie 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754), și Hotărârea din 17 septembrie 2014, Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230).
29 În al doilea rând, Republica Portugheză susține că expresia „tribunais nacionais” utilizată în versiunea în limba portugheză a articolului 54 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1306/2013 este echivalentă cu expresia „jurisdições nacionais” utilizată în versiunea în limba portugheză a articolelor 32 și 33 din Regulamentul nr. 1290/2005 și trebuie să fie înțeleasă ca făcând referire la „instanțele naționale”.
30 În al treilea rând, Republica Portugheză susține că economia și rațiunea de a exista a dispozițiilor în cauză este de a viza sumele care au fost pierdute ca urmare a unor nereguli și care nu au fost recuperate într‑un termen rezonabil. Or, statele membre ar trebui să se organizeze cât mai bine pe plan intern, ținând seama de mijloacele de care dispun și potrivit formei pe care o consideră cea mai adecvată, pentru a urmări și pentru a atinge obiectivul respectării obligațiilor care le revin în temeiul dreptului Uniunii.
31 În al patrulea rând, în replică, Republica Portugheză adaugă că, daca ar fi menținută, decizia atacată, ar constitui o încălcare a principiilor echității, proporționalității și justiției, din cauza caracterului obligatoriu al procedurii de executare fiscală în ordinea juridică portugheză.
32 Comisia contestă argumentarea Republicii Portugheze.
33 În primul rând, trebuie arătat că, astfel cum arată în mod întemeiat Republica Portugheză, expresiile în limba portugheză „tribunais nacionais” și „jurisdições nacionais” trebuie să fie înțelese ca făcând referire la noțiunea de „instanțe naționale”, cu atât mai mult cu cât termenii utilizați la articolul 32 alineatul (5) primul paragraf și la articolul 33 alineatul (8) primul paragraf din Regulamentul nr. 1290/2005 și la articolul 54 alineatul (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1306/2013 nu prezintă nicio diferență în ceea ce privește versiunile acestor texte redactate în alte limbi ale Uniunii, precum, printre altele, limba germană, limba engleză, limba franceză și limba italiană.
34 În al doilea rând, trebuie precizat că noțiunea de „instanță națională” nu poate fi lăsată exclusiv la aprecierea fiecărui stat membru. Astfel, din cerința aplicării uniforme a dreptului Uniunii rezultă că, întrucât Regulamentele nr. 1290/2005 și nr. 1306/2013 nu fac trimitere la dreptul statelor membre în ceea ce privește noțiunea de „instanță națională”, această noțiune, decisivă pentru determinarea domeniului de aplicare al regulii 50/50, necesită, în toată Uniunea, o interpretare autonomă și uniformă care trebuie stabilită ținând seama de contextul dispozițiilor care o cuprind și de obiectivul urmărit prin aceste regulamente (a se vedea prin analogie Hotărârea din 7 iunie 2005, VEMW și alții, C‑17/03, EU:C:2005:362, punctul 41 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 14 noiembrie 2013, Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, punctele 25 și 26).
35 După cum reiese în special din considerentul (26) al Regulamentului nr. 1290/2005 și din considerentul (37) al Regulamentului nr. 1306/2013, regula 50/50 are ca obiectiv instituirea unui sistem de distribuire echitabilă a sarcinii financiare între Uniune și statele membre, în ceea ce privește consecințele financiare care rezultă din nerecuperarea într‑un termen rezonabil a sumelor plătite în temeiul FEGA și al FEADR ca urmare a neregulilor sau a neglijenței. Acest termen este de patru ani de la data primei constatări administrative sau judiciare, devenită data cererii de recuperare în temeiul Regulamentului nr. 1306/2013, sau de opt ani, dacă recuperarea este cerută în fața unei instanțe naționale.
36 În acest context, pentru interpretarea noțiunii de „instanță națională”, menționată la articolul 32 alineatul (5) și la articolul 33 alineatul (8) din Regulamentul nr. 1290/2005, precum și la articolul 54 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1306/2013, trebuie să se pornească de la criteriile reținute de Curte pentru a aprecia dacă un organ de trimitere are caracter de „instanță judecătorească” în sensul articolului 267 TFUE (a se vedea prin analogie Hotărârea din 14 noiembrie 2013, Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, punctul 32).
37 În acest sens potrivit unei jurisprudențe constante, trebuie să se ia în considerare un ansamblu de elemente precum originea legală a organului, caracterul său permanent, caracterul obligatoriu al competenței sale, natura contradictorie a procedurii, aplicarea de către organ a normelor de drept, precum și independența acestuia (a se vedea prin analogie Hotărârea din 16 februarie 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, punctul 27 și jurisprudența citată). În plus, chiar și în cazul în care, în temeiul legislației unui anumit stat membru, organul este considerat un organ administrativ, acest aspect nu este, în sine, decisiv în vederea aprecierii aspectului dacă un organism este o „instanță” (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 20 septembrie 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, punctul 25, și Concluziile avocatului general Szpunar prezentate în cauza Montte, C‑546/16, EU:C:2018:493, punctul 22).
38 În speță, pe baza elementelor de care dispune Tribunalul, este necesar să se arate că, în lipsa unei plăți voluntare într‑un termen acordat și în imposibilitatea de a efectua recuperarea prin intermediul unei compensări a creanțelor, IFAP, agenția de plată portugheză însărcinată cu recuperarea sumelor acordate pe nedrept în cadrul FEGA și al FEADR, emite un certificat cu valoare de titlu executoriu pe care îl transmite serviciului competent al administrației fiscale pentru a urma o procedură de executare fiscală (articolul 103 din Legea fiscală generală, articolul 179 din Codul de procedură administrativă și articolele 148 și 149 din Codul de procedură fiscală).
39 Această procedură de executare fiscală urmărește să garanteze recuperarea rapidă, printre altele, a datoriilor față de stat și față de alte persoane juridice de drept public precum IFAP [articolul 148 alineatul 2 litera a) din Codul de procedură fiscală].
40 În această privință, din legislația portugheză, precum și din jurisprudența Supremo Tribunal Administrativo (Curtea Administrativă Supremă) și a Tribunal Constitucional (Curtea Constituțională) reiese că serviciul competent al administrației fiscale este însărcinat să realizeze numai acte administrative din punct de vedere material (articolul 103 alineatul 2 din Legea fiscală generală portugheză), care conduc in fine la confiscarea bunurilor debitorului și la vânzarea acestora (articolele 214-236 și 248-258 din Codul de procedură fiscală).
41 Deși, astfel cum arată Republica Portugheză, instanțele superioare portugheze susțin că procedura de executare fiscală are o natură judiciară, acestea procedează în acest fel în scopul, pe de o parte, de a confirma constituționalitatea procedurii menționate și posibilitatea administrației fiscale de a îndeplini acte nejurisdicționale în contextul unei proceduri de executare fiscală [hotărârea 80/2003 a Tribunal Constitucional (Curtea Constituțională)] și, pe de altă parte, de a sublinia aplicarea normelor de procedură civilă în cazul procedurii de executare fiscală [hotărârea 0803/12 a Supremo Tribunal Administrativo (Curtea Administrativă Supremă)]. Instanțele superioare portugheze insistă însă asupra faptului că administrația fiscală este însărcinată să realizeze numai acte nejudiciare și că actul de inițiere a procedurii de executare fiscală nu este altul decât prezentarea unui titlu executoriu la un birou de impozitare.
42 „Natura judiciară” a procedurii de executare fiscală în ordinea juridică portugheză provine din eventualul control pe care instanțele administrative și fiscale pot fi nevoite în orice moment să îl exercite în cazul unui conflict de interese rezultat din acțiunea uneia dintre părți, a unui terț în cadrul procedurii sau dintr‑o decizie adoptată de administrația fiscală [hotărârea 80/2003 a Tribunal Constitucional (Curtea Constituțională)]. Astfel, nu se contestă că intervenția instanțelor administrative și fiscale corespunde unei acțiuni într‑o „instanță națională”, în sensul articolului 32 alineatul (5) și al articolului 33 alineatul (8) din Regulamentul nr. 1290/2005, precum și al articolului 54 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1306/2013.
43 Pe de altă parte, deși este adevărat că debitorul are posibilitatea de a formula contestație la executarea silită a plății (articolele 203-213 din Codul de procedură fiscală) și de a depune o contestație împotriva actelor serviciului competent al administrației fiscale (articolele 276-278 din Codul de procedură fiscală), nu este mai puțin adevărat că examinarea, de către acest serviciu, a cererii de recuperare silită în temeiul unui titlu executoriu nu este contradictorie.
44 Astfel, în cazul unui conflict, indiferent dacă acesta rezultă din acțiunea uneia dintre părți, a unui terț în cadrul procedurii sau dintr‑o decizie adoptată de administrația fiscală, serviciul administrației fiscale are obligația de a trimite dosarul la instanța administrativă și fiscală competentă pentru ca aceasta să poată efectua un control jurisdicțional (articolele 203, 208, 237 și 276-278 din Codul de procedură fiscală).
45 În consecință, serviciul competent al administrației fiscale exercită doar funcții de natură administrativă și nu are misiunea de a soluționa un litigiu sau de a controla legalitatea certificatului de creanță emis de IFAP. Numai în cazul unei contestații, indiferent dacă aceasta provine de la una dintre părțile la procedură sau de la un terț, instanțele administrative și fiscale, astfel sesizate, vor exercita o funcție de natură jurisdicțională având ca obiect controlul legalității unui act prin care se stabilește o creanță împotriva unui debitor, iar acesta își va putea exercita drepturile.
46 Pe de altă parte, trebuie să se arate că serviciul competent al administrației fiscale nu îndeplinește nici criteriul de independență menționat la punctul 37 de mai sus.
47 În această privință, trebuie amintit că cerința de independență cuprinde două aspecte. Primul aspect, de ordin extern, presupune ca organismul respectiv să își exercite funcțiile în mod complet autonom, fără a fi supus vreunei legături ierarhice sau de subordonare și fără să primească dispoziții sau instrucțiuni, indiferent de originea lor, fiind astfel protejat de intervenții sau de presiuni exterioare susceptibile să aducă atingere independenței de judecată a membrilor săi și să influențeze deciziile acestora (a se vedea Hotărârea din 27 februarie 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punctul 44 și jurisprudența citată).
48 Al doilea aspect, de ordin intern, este legat de noțiunea de imparțialitate și vizează echidistanța față de părțile în litigiu și de interesele lor din perspectiva obiectului acestuia. Aspectul menționat impune respectarea obiectivității și lipsa oricărui interes în soluționarea litigiului în afara strictei aplicări a normei de drept (a se vedea Hotărârea din 16 februarie 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, punctul 38 și jurisprudența citată).
49 Aceste garanții de independență și de imparțialitate postulează existența unor norme, în special în ceea ce privește compunerea instanței, numirea, durata funcției, precum și cauzele de abținere, de recuzare și de revocare a membrilor săi, care să permită înlăturarea oricărei îndoieli legitime, în percepția justițiabililor, referitoare la impenetrabilitatea instanței respective în privința unor elemente exterioare și la imparțialitatea sa în raport cu interesele care se înfruntă [Hotărârea din 25 iulie 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiențele sistemului judiciar), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punctul 66].
50 În speță, astfel cum se arată la punctele 44 și 45 de mai sus, în lipsa oricărei contestații, instanțele administrative și fiscale nu intervin în procedura de executare fiscală.
51 În ceea ce privește serviciul competent al administrației fiscale, din dispozițiile dreptului național și în special ale articolelor 55 și 58 din Legea fiscală generală rezultă că administrația fiscală trebuie să fie imparțială și nu poate fi condiționată de inițiativa autorului cererii.
52 Prin urmare, atunci când examinează proceduri de executare fiscală, administrația fiscală îndeplinește cerința de independență avută în vedere sub aspectul său intern prin faptul că își îndeplinește sarcinile cu respectarea deplină a obiectivității și a imparțialității cu privire la părțile în litigiu și la interesele lor respective în cadrul acestuia.
53 Cu toate acestea, trebuie să se constate că administrația fiscală nu îndeplinește această cerință avută în vedere sub aspectul său extern, care impune lipsa legăturii ierarhice sau de subordonare față de orice entitate care îi poate da ordine sau instrucțiuni. Astfel, articolul 182 din Constituția Republicii Portugheze prevede că guvernul este organismul superior administrației. Pe de altă parte, din articolul 199 litera d) din Constituția Republicii Portugheze reiese că revine guvernului, în cadrul exercitării funcțiilor sale administrative, sarcina de a conduce serviciile și activitatea administrației civile și militare care depind în mod direct de stat, de a supraveghea administrația indirectă și de a‑și exercita tutela asupra acesteia din urmă, precum și asupra serviciilor autonome.
54 În plus, trebuie să se arate că funcționarii care fac parte din serviciul competent al administrației fiscale sunt funcționari ai administrației fiscale și că șeful finanțelor supraveghează serviciul menționat, care este integrat în cadrul Ministerului Finanțelor. Prin urmare, există o relație de subordonare ierarhică între administrația fiscală și guvern.
55 Din aceste considerații rezultă că, în lipsa oricărei intervenții a instanțelor administrative și fiscale, nu se poate considera că serviciul competent al administrației fiscale exercită o funcție jurisdicțională. În consecință, o acțiune în fața serviciului competent al administrației fiscale nu este similară cu o acțiune în fața unei „instanțe naționale” în sensul articolului 32 alineatul (5) și al articolului 33 alineatul (8) din Regulamentul nr. 1290/2005, precum și al articolului 54 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1306/2013. Situația ar fi diferită numai în cazul intervenției instanțelor administrative și fiscale.
56 Prin urmare, chiar dacă s‑ar considera că procedura de executare fiscală este condusă de o instanță și că debitorul dispune în orice moment de posibilitatea de a contesta în fața instanțelor administrative și fiscale deciziile adoptate de serviciul competent al administrației fiscale, nu este mai puțin adevărat că, în lipsa oricărei contestații, procedura menționată va fi gestionată în întregime de un serviciu al administrației care nu îndeplinește toate criteriile pentru a i se recunoaște calificarea de „instanță națională”.
57 Această concluzie nu este repusă în discuție de jurisprudența invocată de Republica Portugheză în speță.
58 Astfel, din Hotărârea din 2 iunie 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754, punctul 34), și din Hotărârea din 17 septembrie 2014, Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230), reiese că instanțele administrative și fiscale, precum Tribunal Arbitral Tributário (Tribunalul Arbitral Fiscal, Portugalia) și Supremo Tribunal Administrativo (Curtea Administrativă Supremă) au fost considerate „instanțe dintr‑un stat membru” în sensul articolului 267 TFUE. Însă, nu era vorba în niciun caz de calificarea serviciilor administrației fiscale.
59 În al treilea rând, trebuie amintit că sistemul coresponsabilității financiare instituit prin articolul 32 alineatul (5) și prin articolul 33 alineatul (8) din Regulamentul nr. 1290/2005, devenite în esență articolul 54 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1306/2013, urmărește protejarea intereselor financiare ale bugetului Uniunii, imputând statului membru în cauză o parte a sumelor pierdute ca urmare a existenței unor nereguli sau a unor neglijențe care nu au fost recuperate într‑un termen rezonabil. În astfel de situații particulare, 50 % din consecințele financiare ale nerecuperării vor fi suportate de statul membru în cauză, iar 50 % de bugetul Uniunii.
60 În ceea ce privește obligațiile care le revin statelor membre în acest context, articolul 9 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1290/2005, preluat în esență la articolul 58 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013, impune statelor membre să ia toate măsurile necesare pentru a asigura protecția eficace a intereselor financiare ale Uniunii și pentru a recupera sumele acordate pe nedrept.
61 Aceste articole sunt expresia, în ceea ce privește finanțarea politicii agricole comune, a obligației de diligență generală prevăzute la articolul 4 alineatul (3) TUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 februarie 1991, Germania/Comisia, C‑28/89, EU:C:1991:67, punctul 31, Hotărârea din 21 ianuarie 1999, Germania/Comisia, C‑54/95, EU:C:1999:11, punctele 66 și 177, și Hotărârea din 13 noiembrie 2001, Franța/Comisia, C‑277/98, EU:C:2001:603, punctul 40).
62 Aceste dispoziții nu precizează însă măsurile specifice care trebuie să fie adoptate în acest scop, în special procedurile care trebuie să fie inițiate în vederea recuperării sumelor menționate.
63 Întrucât gestiunea finanțării FEGA și FEADR se sprijină în principal pe administrațiile naționale, care sunt însărcinate să asigure respectarea cu strictețe a normelor Uniunii și care se bucură de proximitatea geografică necesară în acest scop, statele membre sunt cel mai bine plasate pentru a recupera sumele acordate pe nedrept sau pierdute ca rezultat al unor nereguli sau al unor neglijențe și să determine măsurile cele mai potrivite care trebuie luate în această privință (Hotărârea din 30 ianuarie 2019, Belgia/Comisia, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, punctul 69).
64 Astfel, în special, este de competența autorităților naționale, sub rezerva respectării obligației de diligență prevăzute la punctul 61 de mai sus, să aleagă căile de atac pe care acestea le consideră cele mai adecvate în vederea recuperării sumelor în cauză, în funcție de circumstanțele specifice ale cauzei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iulie 2005, Grecia/Comisia, C‑370/03, nepublicată, EU:C:2005:489, punctul 44).
65 Această obligație de diligență, care se aplică pe parcursul întregii proceduri de recuperare, implică de asemenea faptul că statele membre trebuie să efectueze recuperarea și să ia măsurile destinate să remedieze cu promptitudine și în timp util abaterile. Astfel, după trecerea unui anumit termen, recuperarea sumelor acordate pe nedrept riscă să fie complicată sau să devină imposibilă, ca urmare a anumitor împrejurări, precum, printre altele, încetarea activității sau pierderea de documente contabile (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 ianuarie 2018, Comisia/Italia, C‑433/15, EU:C:2018:31, punctul 42).
66 În plus, autoritățile naționale nu pot justifica neîndeplinirea acestei obligații prin invocarea duratei procedurilor administrative sau judiciare inițiate de operatorul economic (Hotărârea din 21 februarie 1991, Germania/Comisia, C‑28/89, EU:C:1991:67, punctul 32).
67 Trebuie adăugat că respectarea procedurilor și a termenelor aplicabile în materie de recuperare în temeiul dreptului național constituie o obligație minimă necesară, dar care nu este suficientă pentru a demonstra diligența statului membru în sensul articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1290/2005, devenit în esență articolul 58 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1306/2013 (Hotărârea din 12 septembrie 2012, Italia/Comisia, T 394/06, nepublicată, EU:T:2012:417, punctele 90 și 91).
68 În speță, Republica Portugheză arată că procedura prevăzută de dreptul portughez, prin care se urmărește recuperarea sumelor acordate pe nedrept în cadrul FEGA și al FEADR, este obligatorie și eficientă, astfel încât termenul de opt ani este justificabil. Or, trebuie să se sublinieze că economia sistemului prevăzut la articolul 32 alineatul (5) și la articolul 33 alineatul (8) din Regulamentul nr. 1290/2005, devenite în esență articolul 54 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1306/2013, se întemeiază pe un alt aspect, cel dacă recuperarea face obiectul unei acțiuni într‑o „instanță națională” în sensul reglementării Uniunii. Existența unui litigiu inițiat într‑o instanță națională este criteriul determinant a cărui îndeplinire poate fi verificată în mod obiectiv.
69 În această privință, din cuprinsul punctelor 55 și 56 de mai sus rezultă că procedura de executare fiscală inițiată în fața serviciului competent al administrației fiscale nu poate fi calificată drept recuperare inițiată într‑o „instanță națională” în sensul articolelor 32 și 33 din Regulamentul nr. 1290/2005 și al articolului 54 din Regulamentul nr. 1306/2013, cel puțin în lipsa unei intervenții a instanțelor administrative și fiscale.
70 Acest lucru impune Republicii Portugheze să încheie cu succes procedura de executare fiscală în fața serviciului competent al administrației fiscale în termenul imperativ de patru ani prevăzut la articolele 32 și 33 din Regulamentul nr. 1290/2005 și la articolul 54 din Regulamentul nr. 1306/2013.
71 Termenul de opt ani nu poate fi invocat ca termen rezonabil aplicabil procedurii de executare fiscală decât în cazurile în care apare un conflict și instanța fiscală este sesizată cu această procedură la o dată anterioară expirării termenului de patru ani.
72 A decide altfel ar însemna să se recunoască un termen de opt ani pentru toate procedurile de executare fiscală, inclusiv în cazurile în care serviciul competent al administrației fiscale finalizează procedura, în lipsa oricărui conflict și a intervenției unei instanțe, ceea ce nu ar fi coerent cu obiectivul protejării intereselor financiare ale bugetului Uniunii urmărit de legiuitor și cu instituirea unor mecanisme pentru încurajarea unei recuperări eficiente și în timp util a sumelor acordate pe nedrept în cadrul FEGA și al FEADR.
73 În al patrulea rând, trebuie arătat că replica include referiri explicite la criticile întemeiate pe încălcarea principiilor proporționalității, echității și justiției. Cu toate acestea, în susținerea acestor critici, nu a fost prezentată nicio argumentație specifică, clară și coerentă care să permită să se demonstreze motivele pentru care aceste principii ar fi fost încălcate. Prin urmare, aceste critici trebuie respinse ca inadmisibile, în temeiul articolului 76 litera (d) din Regulamentul de procedură.
74 În consecință, Comisia a putut să excludă în mod valabil anumite cheltuieli de la finanțarea de către Uniune pentru motivul că, de mai mult de patru ani, acestea fac obiectul unei proceduri de executare fiscală în fața serviciului competent al administrației fiscale, care nu poate fi calificat drept „instanță națională” în sensul articolelor 32 și 33 din Regulamentul nr. 1290/2005 și al articolului 54 din Regulamentul nr. 1306/2013.
Cu privire la cheltuielile de judecată
75 Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
76 Întrucât Republica Portugheză a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la suportarea propriilor cheltuieli de judecată, precum și a cheltuielilor de judecată efectuate de Comisie, conform concluziilor acesteia din urmă.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a cincea)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) Obligă Republica Portugheză să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană.
Dean Spielmann | Forrester | Öberg |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 30 ianuarie 2020.
Semnături