FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 25 juni 20091(1)
Mål C‑241/08
Europeiska gemenskapernas kommission
mot
Republiken Frankrike
”Fördragsbrottsförfarande – Införlivande av rådets direktiv 92/43/EEG (livsmiljödirektivet) – Särskilda bevarandeområden – Betydande konsekvenser av ett projekt – Vissa verksamheter som inte ger upphov till störningar – Fråga om en konsekvensbedömning är nödvändig – Nödvändigheten av att föreslå alternativ när en konsekvensbedömning har negativ utgång”
I – Inledning
1. Parterna tvistar om huruvida Frankrike genom artiklarna L 414-1, L 414-4 och R 414-21 i den franska miljölagen (Code de l’environnement) på ett korrekt sätt har införlivat artikel 6 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter(2) (nedan kallat livsmiljödirektivet) med sin interna rätt. Dessa bestämmelser avser områden som är gemenskapsrättsligt skyddade på grund av sin betydelse för bevarandet eller återställandet av vissa bestämda livsmiljötyper och/eller bevarandet av arter.
2. Följande frågeställningar är tvistiga:
– Får medlemsstaten begränsa de åtgärder som syftar till att förhindra en försämring av områden på så sätt att sådan mänsklig verksamhet som inte har betydande konsekvenser inte kan förbjudas?
– Är det förenligt med förbudet mot betydande störningar av arter, att i lagstiftning fastställa att vissa verksamheter inte anses ge upphov till betydande störningar?
– Ska alla relevanta planer och projekt underkastas en konsekvensbedömning?
– Säkerställer de franska bestämmelserna att alternativ till projekt som påverkar ett område blir tillräckligt undersökta?
II – Förfarandet och yrkanden
3. Kommissionen informerade Frankrike om sina betänkligheter genom en begäran om yttrande (formell underrättelse) som skickades den 18 oktober 2005. Efter det franska svaret av den 7 februari 2006 avgav kommissionen den 15 december 2006 ett motiverat yttrande. I yttrandet anmodades Frankrike att inom två månader åtgärda kommissionens anmärkningar.
4. Kommissionen var inte nöjd med svaret av den 28 februari 2007 och väckte därför den 30 maj 2008 på elektronisk väg förevarande talan. Den 2 juni 2008 skickade kommissionen en skriftlig ansökan per post. Kommissionen yrkar att domstolen ska
– fastställa att Republiken Frankrike har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att på ett korrekt sätt införliva artikel 6.2 och 6.3 i direktiv 92/43/EEG, och
– förplikta Republiken Frankrike att ersätta rättegångskostnaderna.
5. Republiken Frankrike yrkar att domstolen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Europeiska gemenskapernas kommission att ersätta rättegångskostnaderna.
6. Förfarandet har uteslutande handlagts skriftligen.
III – Rättslig bedömning
7. Enligt kommissionen har Frankrike inte införlivat artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet på ett korrekt sätt.
A – Artikel 6.2 i livsmiljödirektivet
8. Artikel 6.2 i livsmiljödirektivet har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.”
9. Domstolen har redan slagit fast att det för införlivandet av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet kan vara nödvändigt att vidta såväl åtgärder avsedda att förebygga externa skador och störningar som orsakas av människan, som åtgärder avsedda att hejda sådan naturlig utveckling som kan försämra bevarandestatusen för arter och livsmiljöer i de särskilda bevarandeområdena.(3)
10. I artikel L 414-1 punkt V i den franska miljölagen föreskrivs att det därför för varje område, i samarbete med olika intressegrupper, fastställs nödvändiga åtgärder för bevarande eller återupprättande. Kommissionen ifrågasätter begränsningar av dessa åtgärder, som föreskrivs i tredje stycket tredje och fjärde meningarna i denna bestämmelse.
1. Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
11. Det råder tvivel om huruvida kommissionens talan kan tas upp till sakprövning såvitt avser den grund som gäller artikel L 414-1 punkt V tredje stycket tredje och fjärde meningarna i den franska miljölagen, då talan riktar sig mot en annan lydelse än den som var tillämplig under det administrativa förfarandet.
12. Under det administrativa förfarandet hänvisade kommissionen till den då gällande lydelsen som infördes genom lag 2005-157 av den 23 februari 2005 om utveckling av landsbygden(4):
”Det leder inte till förbud mot mänsklig verksamhet som inte har några betydande konsekvenser för de i det föregående stycket nämnda målen. Fiskodling, jakt och andra jaktaktiviteter som utövas i enlighet med gällande lagar och föreskrifter och i områden som regleras av dessa utgör inte störande verksamheter och har inte några sådana betydande konsekvenser.”
13. I sin talan riktar emellertid kommissionen kritik mot artikel L 414-1 punkt V tredje stycket tredje och fjärde meningarna i dess lydelse enligt lag 2006-1772 av den 30 december 2006 om vatten och vattenmiljöer(5), alltså ändringar vilka trädde i kraft efter att det motiverade yttrandet skickades men före utgången av den däri fastställda fristen.
”Det leder inte till förbud mot mänsklig verksamhet som inte har några betydande konsekvenser för bevarandet eller återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos dessa livsmiljöer och dessa arter. Fiske, vattenbruk, jakt och andra jaktaktiviteter som utövas i enlighet med gällande lagar och föreskrifter och i områden som regleras av dessa utgör inte störande verksamheter och har inte några sådana betydande konsekvenser.”(6)
14. Föremålet för en talan som har väckts med stöd av artikel 226 EG avgränsas genom det administrativa förfarandet. Föremålet för talan avgränsas av kommissionens formella underrättelse till den berörda medlemsstaten och dess efterföljande motiverade yttrande, och det får därefter inte utvidgas. Möjligheten för den berörda medlemsstaten att inkomma med sina synpunkter utgör nämligen, även om staten väljer att inte använda sig av den, en i fördraget avsedd väsentlig garanti, och beaktandet av denna garanti är ett viktigt formellt krav för ett korrekt genomförande av förfarandet vid fastställelse av fördragsbrott från en medlemsstats sida. Följaktligen ska det motiverade yttrandet och kommissionens talan vila på samma grunder som anförs till stöd för den formella underrättelse som inleder det administrativa förfarandet.(7)
15. I övrigt ska frågan om huruvida fördragsbrott föreligger bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet.(8)
16. Vid en strikt formalistisk tillämpning av dessa regler skulle en utvidgning av förfarandet till att omfatta de ändringar som infördes genom 2006 års lag vara en otillåten utvidgning av föremålet för talan i förhållande till det motiverade yttrandet. Med den form som gällde vid det administrativa förfarandet skulle talan däremot vara ogrundad, eftersom de omstridda bestämmelserna vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet inte längre existerade i den form som kommissionen kritiserade.
17. Om den lagstiftning som varit omstridd under det administrativa förfarandet emellertid upprätthålls i sin helhet genom nya bestämmelser, vilka medlemsstaten utfärdat efter det motiverade yttrandet och som utgör föremål för talan, kan förfarandet vid domstolen utvidgas till att omfatta det nya rättsläget.(9) Då 2006 års ändringar i de franska bestämmelserna – som kommissionen med rätta och oemotsagt påpekat – endast marginellt påverkar innehållet i de för talan relevanta bestämmelserna, utgör det en tillåten ändring av föremålet för talan att inkludera denna ändring.
18. Den grund som avser artikel L 414-1 punkt V tredje stycket tredje och fjärde meningarna i den franska miljölagen kan således tas upp till sakprövning.
2. Begränsningen till ”betydande konsekvenser”
19. Med sin första invändning ifrågasätter kommissionen artikel L 414-1 punkt V tredje stycket tredje meningen i den franska miljölagen, i den mån den föreskriver att mänsklig verksamhet endast får begränsas om verksamheten har betydande konsekvenser för bevarandet eller återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer och vilda arter.
20. Kommissionen har mycket riktigt påpekat att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet förbjuder all försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna, och att det endast är störning av arter som begränsas till störningar som kan ha betydande konsekvenser. Detta talar emot att mänskliga verksamheter får begränsas endast om de har betydande konsekvenser.
Begreppet försämring
21. Domstolen har visserligen inte uttryckligen definierat begreppet försämring, men rättspraxis avseende tolkningen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet kan dock användas som vägledning. I princip råder nämligen enighet om att artikel 6.2 och 6.3 har samma skyddsnivå.(10)
22. Artikel 6.3 i livsmiljödirektivet knyter på två ställen an till påverkan på bevarandeområden. Enligt den första meningen ska planer eller projekt som på ett betydande sätt kan påverka området på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Den andra meningen föreskriver att planen eller projektet ska godkännas först efter det att man med ledning av slutsatserna från konsekvensutredningen försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada.
23. Planer och projekt kan ha en betydande påverkan på ett sådant område som avses i artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet när de riskerar att äventyra bevarandemålsättningen för det berörda området, vilket även Frankrike konstaterat.(11) Om så är fallet måste det prövas huruvida åtgärderna är förenliga med bevarandemålsättningen för detta område.
24. Det bör framhållas att påverkan på bevarandemålsättningen inte förutsätter någon separat prövning av om konsekvenserna är betydande. Tvärtom är varje risk för att målsättningen äventyras tillräcklig för att utlösa ett krav på konsekvensbedömning. Eventuella konsekvenser som inte påverkar målsättningen är däremot av mindre betydelse.(12)
25. Resultatet av konsekvensbedömningen är avgörande för huruvida planen eller projektet kan godkännas enligt artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet. De behöriga myndigheterna godkänner planen eller projektet först när de med ledning av slutsatserna från konsekvensbedömningen har försäkrat sig om att det berörda området ”i dess helhet” [] inte kommer att ta skada. [ I den tyska versionen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet talas det om ”das Gebiet als solches” och i den franska om ”l’intégrité du site”. Den svenska lydelsen av denna artikel nämner enbart ”området”. Övers. anm.]
26. Den franska regeringen anser härvidlag följande: Planer och projekt som har betydande påverkan på ett område får godkännas så länge de inte påverkar området i dess helhet. Denna regering anser det därför vara motsägelsefullt att enligt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet kategoriskt utesluta verksamheter som har betydande påverkan.
27. Detta argument vilar emellertid på en felaktig åtskillnad mellan en betydande påverkan på ett område och en påverkan på ett område i dess helhet. Bevarandemålsättningen är nämligen avgörande inte bara för den betydande påverkan, utan även för frågan om ett område påverkas i dess helhet.(13)
28. Således ska en försämring av livsmiljöerna i den mening som avses i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet även antas föreligga när målsättningen vad gäller bevarandet av det berörda området påverkas.
Påverkan på bevarandemålsättningar
29. Frankrike anser uppenbarligen att endast betydande konsekvenser för bevarandet eller återupprättandet av en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer skulle kunna påverka även ett områdes bevarandemålsättning. Enligt artiklarna 1 i, 4.4 och 6.1 i livsmiljödirektivet är emellertid ett områdes bevarandemålsättning just bevarandet eller återupprättandet av en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer. Därmed kan alla konsekvenser för dessa livsmiljöer även påverka ett områdes bevarandemålsättning, och detta oavsett om dessa konsekvenser anses som betydande eller ej.
30. Huruvida konsekvenserna av en viss verksamhet – och då framför allt en av de verksamheter som parterna anfört som exempel – faktiskt påverkar bevarandemålsättningen, kan endast fastställas i det enskilda fallet och med beaktande av de målsättningar som konkret berörs. Det är härvid fråga om att fatta ett svårt beslut som inkluderar en vetenskaplig prognos, vilket förutsätter ett visst utrymme för skönsmässig bedömning hos de behöriga nationella myndigheterna.
31. De omtvistade franska bestämmelserna ger emellertid inte något utrymme för denna skönsmässiga bedömning utan förhindrar att mänsklig verksamhet som ”inte har betydande” konsekvenser för livsmiljöer förbjuds. Enklare uttryckt: Sådan verksamhet är i princip tillåten. Även när experter är övertygade om att en verksamhet påverkar bevarandemålsättningarna kan verksamheten inte förbjudas förrän det dessutom visas att dessa konsekvenser är betydande.
Tolkning av artikel L 414-1 punkt V första och tredje styckena i miljölagen
32. Frankrike anför vidare att kommissionen inte har tolkat artikel L 414-1 V första och tredje styckena i miljölagen på ett korrekt sätt. Mänsklig verksamhet som har betydande konsekvenser för bevarandet eller återupprättandet av en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer är alltid förbjuden. Verksamheten får visserligen inte förbjudas när det inte föreligger några sådana betydande konsekvenser, men då gäller likväl den i det första stycket fastställda målsättningen att förhindra försämring av livsmiljöer. Denna målsättning måste säkerställas genom lämpliga åtgärder.
33. Om artikel L 414-1 punkt V första och tredje styckena i miljölagen tolkades och tillämpades på detta sätt skulle det innebära att väsentliga delar av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet genomfördes. Den enda frågan som i så fall skulle ha lämnats öppen är frågan om vad som händer om det inte finns några åtgärder inom vars ramar verksamheten skulle kunna fortskrida utan att åsamka skada. Även denna oklarhet skulle dock redas ut om – som den franska regeringen framhållit i sin duplik – varje försämring i den mening som avses i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet utgjorde en betydande konsekvens i den mening som avses i artikel L 414-1 punkt V tredje stycket tredje meningen i miljölagen.
34. Den franska regeringen har i sitt yttrande emellertid inte tagit hänsyn till att det inte är tillräckligt att livsmiljödirektivet införlivas på så sätt att dess mål möjligtvis kan uppfyllas genom en – i övrigt inte iögonfallande – gemenskapskonform tolkning av den nationella rätten. Inte heller en direktivkonform tillämpning, som kan ändras av myndigheten efter eget gottfinnande och som inte offentliggörs i tillräcklig utsträckning, kan anses utgöra ett giltigt genomförande av de skyldigheter som medlemsstaterna har vid införlivandet av ett direktiv.(14)
35. Tvärtom är det särskilt viktigt att införlivandet av livsmiljödirektivet sker på ett noggrant sätt, då det har anförtrotts åt respektive medlemsstat att förvalta det gemensamma arvet inom sitt territorium.(15) Av detta följer att medlemsstaterna, inom ramen för livsmiljödirektivet, vilket innehåller komplicerade och tekniska bestämmelser på miljörättsområdet, särskilt är skyldiga att se till att den lagstiftning de antar för att införliva detta direktiv är tydlig och precis.(16)
36. Artikel L 414-1 punkt V tredje stycket tredje meningen i miljölagen uppfyller inte dessa krav. Den franska regeringens tolkning är visserligen inte utesluten, men för den oinsatte läsaren ligger det närmare till hands att anta att det är tillåtet att bedriva verksamheter som inte har betydande konsekvenser för livsmiljöer. Denna slutsats torde framför allt kunna komma att gälla för de berörda intressegrupperna som enligt artikel L 414-1 punkt V andra stycket i miljölagen deltar vid överläggningarna inför vidtagandet av skyddsåtgärder. Det kan befaras att denna omständighet ger upphov till onödiga konflikter om huruvida en viss påverkan på bevarandemålsättningar är betydande eller ej.
37. Som kommissionen påpekat är den franska regeringens tolkning av artikel L 414-1 punkt V tredje stycket tredje meningen i miljölagen dessutom inte förenlig med denna regerings tolkning av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Denna regering har därför gjort gällande att ett förbud mot all försämring av livsmiljöer är ”radikalt”(17) och har försökt förklara att ett sådant förbud inte är ett krav enligt bestämmelsen.
Beaktande av andra intressen
38. Frankrike har även åberopat artikel 2.3 och skäl 3 i livsmiljödirektivet. Enligt dessa ska ekonomiska, sociala, kulturella och regionala behov beaktas vid tillämpningen av direktivet. Sett i detta ljus är artikel L 414-1 punkt V i miljölagen ett lämpligt och proportionerligt införlivande av direktivet.
39. Denna uppfattning står emellertid i strid med rättspraxis avseende artikel 4.4 första meningen i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar(18) (nedan kallat fågeldirektivet). Likt artikel 6.2 i livsmiljödirektivet föreskriver denna bestämmelse en skyldighet för medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder för att undvika försämring av livsmiljöer och betydande störningar på arter för vilka särskilda skyddsområden i den mening som avses i fågeldirektivet har klassificerats.(19) Ekonomiska och sociala intressen kan aldrig rättfärdiga ett åsidosättande av den skyldighet som följer av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet, då omnämnandet av dessa intressen i fågeldirektivet inte utgör en självständig grund för undantag.(20)
40. Inget annat kan – i princip – gälla för livsmiljödirektivet. I förevarande fall kan vi bortse från om de nämnda intressena inom ramen för artikel 6.2 i livsmiljödirektivet undantagsvis kan väga tyngre än skyddet av området,(21) eller om beaktandet av tyngre vägande intressen alltid förutsätter en tillämpning av artikel 6.3 och 6.4. I artikel L 414-1 punkt V tredje stycket tredje meningen i miljölagen görs det nämligen inte någon skillnad på om det finns tyngre vägande intressen för den tveksamma aktiviteten. Denna bestämmelse kan således inte heller rättfärdigas med hänvisning till sådana intressen.
Påverkande bevarandeåtgärder
41. Den franska regeringen har vidare invänt att även åtgärder som syftar till att bevara och utveckla livsmiljöer kan förorsaka försämringar, men att dessa likväl är tillåtna. Därmed torde det även vara möjligt att tillåta mänskliga verksamheter som saknar betydande konsekvenser.
42. För att illustrera skadliga bevarande- och återställandeåtgärder har Frankrike angett flera exempel: Framför allt kan olika livsmiljötyper avlösa varandra på samma yta. Varje skifte leder automatiskt till att en livsmiljö går förlorad. Vissa bevarandeåtgärder för en livsmiljötyp skulle även kunna skada andra livsmiljötyper, eller under en övergångsperiod till och med den berörda livsmiljötypen. Frankrike har härvidlag nämnt den regelmässiga torrläggningen av dammar, vilken ska förebygga igenslamning men som också tillfälligt undanröjer den skyddade livsmiljötypen. Slutligen påverkar exempelvis jordbruk visserligen vissa delar av livsmiljötyper, men utgör samtidigt en förutsättning för att ytan ska kunna utnyttjas av fåglar.
43. I sina argument har Frankrike emellertid inte beaktat att åtgärder som är lämpliga och nödvändiga för att förverkliga bevarandemålsättningar i princip inte är att anse som försämringar i den mening som avses i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. För det fall att vissa bevarandemålsättningar står i ett motsatsförhållande, på så sätt att de åtgärder som är nödvändiga för en målsättning påverkar förverkligandet av en annan målsättning, måste denna konflikt i stället lösas inom ramen för definitionen av dessa målsättningar.
44. Domstolen har redan slagit fast att bevarandemålsättningarna, såsom framgår av artiklarna 3 och 4 i livsmiljödirektivet och i synnerhet artikel 4.4(22) häri, kan fastställas mot bakgrund av bland annat områdets betydelse för möjligheten att bibehålla eller bevara en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp i bilaga 1 i direktivet eller en art i bilaga 2 bibehålls eller återställs, och för att Natura 2000 ska bli sammanhängande, och mot bakgrund av den risk för försämring eller förstörelse som området är utsatt för.(23) I förekommande fall måste man därför väga dessa målsättningar mot varandra och göra prioriteringar. För tydlighetens skull bör här framhållas att detta mycket komplexa beslut visserligen förutsätter ett tämligen stort utrymme för skönsmässig bedömning, men att det inte är helt undantaget från domstolskontroll.(24)
45. Mänsklig verksamhet som inte närmare preciseras och således kan vara av vilket slag som helst kan däremot inte jämföras med nödvändiga bevarandeåtgärder eller konflikter mellan bevarandemålsättningar.
Resultat av prövningen av artikel L 414-1 punkt V tredje stycket tredje meningen i miljölagen
46. Det ska således konstateras att artikel L 414-1 punkt V tredje stycket tredje meningen i miljölagen inte är förenlig med artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.
3. Undantagen för vissa verksamheter
47. Kommissionen har i sin andra grund ifrågasatt artikel L 414-1 punkt V tredje stycket fjärde meningen i miljölagen. Fiske, vattenbruk, jakt och annan jaktliknande verksamhet som utövas inom ramen för den gällande lagstiftningen utgör enligt denna bestämmelse inte störande aktiviteter. Kommissionen anser detta konstaterande vara oförenligt med artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.
48. Domstolen har beträffande artikel 6.3 i livsmiljödirektivet faktiskt redan avvisat möjligheten att generellt utesluta vissa i övrigt lagliga aktiviteter från behovet av en konsekvensbedömning. Det är nämligen inte säkert att dessa verksamheter inte skulle kunna ha en betydande påverkan på bevarandeområden och således påverka dessa områden i dess helhet.(25)
49. På grund av det likvärdiga skyddssyftet gäller detta även artikel 6.2 i livsmiljödirektivet. Verksamheter får generellt anses vara icke-störande i den mening som avses i denna bestämmelse endast om det kan garanteras att de inte har betydande konsekvenser för direktivets mål.
50. Domstolen har redan slagit fast att musselodlingar kan ha betydande konsekvenser för bevarandeområden.(26) Störningar kan förorsakas inte endast av att en musselodling anläggs, utan även av dess drift. Detsamma torde gälla fiskodlingar. Jakt och fiskefångst må innebära mindre risker, men det skulle kunna finnas bevarandemålsättningar som kunde påverkas av dessa störningar. Det måste därför vara möjligt att förbjuda dessa verksamheter för det fall att de förorsakar sådana störningar på bevarandeområden att det skulle kunna få betydande konsekvenser för direktivets mål.
51. Denna slutsats ändras inte av den omständigheten att denna verksamhet ska bedrivas under iakttagande av de allmänna bestämmelser som reglerar dem.
52. Frankrike har i detta avseende anfört att det i de bestämmelser som är tillämpliga för vattenbruk föreskrivits i vilka områden som denna verksamhet får bedrivas, och att känsliga områden därmed beaktas. Även för jakt och fiskefångst kan kvoter föreskrivas.
53. Sådana åtgärder skulle visserligen kunna minska risken för betydande störningar. Risken kan emellertid endast uteslutas helt om det i de för dessa verksamheter tillämpliga bestämmelserna föreskrivs att artikel 6.2 i livsmiljödirektivet tvingande ska iakttas, det vill säga om de speciellt syftar till att säkerställa att bevarandemålsättningarna i livsmiljödirektivet uppfylls.(27) Den franska regeringen har emellertid anfört att så inte är fallet.
54. Den franska regeringen har dessutom gjort gällande att det för varje område utarbetats ett dokument (”document d’objectifs” – målsättningsdokument), vilket bildar ett underlag för att reglera de nämnda verksamheterna så att de inte förorsakar betydande störningar.
55. Parterna tvistar om huruvida det föreligger en skyldighet att anta sådana bestämmelser. Kommissionen stöder sig på ordalydelsen i den aktuella rättsregeln, artikel L 414-2 punkt IV i miljölagen, i vilken det inte föreskrivs om någon sådan skyldighet. Frankrike har däremot härlett en sådan skyldighet från artikel L 414-2 punkt V första stycket i miljölagen.
56. Denna fråga är emellertid ointressant för bedömningen av den aktuella grunden. Det ligger nämligen nära till hands att tolka artikel L 414-1 punkt V tredje stycket fjärde meningen i miljölagen på så sätt att åtgärder som syftar till att förhindra störningar inte får vidtas mot de verksamheter som omnämns i bestämmelsen. I annat fall skulle denna bestämmelse sakna rättsverkningar.
57. Även för det fall att artikel L 414-1 punkt V tredje stycket fjärde meningen i miljölagen i praktiken tillämpades på det sätt som den franska regeringen gjort gällande, ändrar detta inte på det faktum att bestämmelsen lätt skulle kunna missförstås. De berörda intressegrupperna skulle förlita sig på att deras verksamheter inte kunde anses som störande och därmed bli föremål för begränsningar.
58. Artikel L 414-1 punkt V tredje stycket fjärde meningen i miljölagen uppfyller därmed inte heller skyldigheten att på ett tillräckligt tydligt sätt införliva(28) artikel 6.2 i livsmiljödirektivet.
B – Artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet
59. Kommissionen har vidare kritiserat Frankrikes sätt att införliva artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. I första meningen i denna bestämmelse regleras vilka planer och projekt som ska undergå en konsekvensbedömning:
”Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området.”
60. Denna bestämmelse har införlivats med fransk rätt genom artikel L 414-4 punkt I i miljölagen:
”Program eller projekt som avser arbeten, åtgärder eller planläggning och som kräver tillstånd eller godkännande av förvaltningen, och vars genomförande kan ha betydande påverkan på ett Natura 2000-område, ska bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. För program som föreskrivits i lagar och andra författningar och som inte måste undergå en konsekvensbedömning, ska bedömningen ske genom det förfarande som föreskrivs i artikel L 122-4 och följande artiklar i denna lag.
Arbeten, åtgärder och planläggningar som föreskrivs i Natura 2000-avtal är undantagna från det bedömningsförfarande som föreskrivs i det föregående stycket.”
61. Kommissionen har ifrågasatt detta införlivande på två punkter:
– Undantaget för de arbeten, åtgärder och planläggningar som föreskrivits i de så kallade Natura 2000-avtalen är för långtgående.
– Tillståndspliktiga förehavanden måste också undergå en konsekvensbedömning om de kan ha betydande konsekvenser för bevarandemålsättningarna.
1. Natura 2000-avtalen
62. Kommissionen har ifrågasatt den omständigheten att arbeten, åtgärder och planläggningar som föreskrivits i de så kallade Natura 2000-avtalen enligt artikel L 414-4 punkt I andra stycket i miljölagen är undantagna från den konsekvensbedömning som avses i artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet.
63. Natura 2000-avtal är enligt fransk rätt föreskrivna överenskommelser med brukarna av vissa ytor inom bevarandeområden i den mening som avses i livsmiljödirektivet.
64. Det är ostridigt att arbeten, åtgärder och planläggningar utgör planer och projekt i den mening som avses i artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet, medan planer eller projekt som direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område inte måste undergå en konsekvensbedömning.
65. En förutsättning för att talan ska kunna vinna framgång på denna punkt är att fransk rätt tillåter att arbeten, åtgärder eller planläggningar, som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, omfattas av Natura 2000-avtal.
66. Avtalens innehåll regleras i artikel L 414-3 punkt I andra stycket första meningen i miljölagen:
”Natura 2000-avtalet omfattar en samling skyldigheter i enlighet med de riktlinjer och åtgärder som fastställts i det målsättningsdokument som avser bevarandet, och i förekommande fall återställandet, av de livsmiljöer och arter för vilka Natura 2000-området upprättades.”
67. Det är således fastställt att det i ett Natura 2000-avtal inte kan avtalas om valfria åtgärder och därigenom undanta dessa från kravet på konsekvensbedömning. Överenskommelsen måste i stället motsvara målsättningsdokumentet för det berörda området. Detta dokument torde i allt väsentligt utgöra ett införlivande av artiklarna 4.4(29) och 6.1(30) i livsmiljödirektivet, det vill säga att det framför allt fastställer bevarandemålsättningarna samt skötsel- och förvaltningsplaner för varje enskilt område.
68. Frankrike har således antagligen med rätta påpekat att de införlivandeåtgärder som avtalats i Natura 2000-avtalen inte strider mot ett områdes målsättningar vad gäller bevarande och återställande.
69. Enligt kommissionen är emellertid inte denna överensstämmelse med områdesmålsättningen tillräcklig. Åtgärder som inte strider mot målsättningarna hänger inte nödvändigtvis samman med förvaltningen av ett område. Den franska regeringen skulle därmed undanta för många åtgärder från kravet på att undergå en konsekvensbedömning.
70. Att åtgärder som hänger samman med förvaltningen av ett område är undantagna från detta krav beror på att dessa syftar till att förverkliga områdets målsättningar vad gäller bevarande och återställande. Det sätt på vilket dessa mål fastställs är till sin natur inte olik en konsekvensbedömning. Fastställandet förutsätter en vetenskaplig bedömning av ett komplext sakförhållande, det vill säga det aktuella området och de där förekommande arterna, livsmiljöerna och utvecklingspotentialerna. En konsekvensbedömning av dessa åtgärder skulle därmed resultera i en dubbel bedömning.
71. Tvärtemot vad kommissionen har gjort gällande är det enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet inte nödvändigt att kontrollera konsekvenserna av de åtgärder som hänger samman med förvaltningen av ett område när dessa skulle kunna påverka vissa bevarandemålsättningar. För att fastställa målsättningar vad gäller bevarande och återställande kan det nämligen vara nödvändigt att lösa konflikter mellan olika målsättningar. För att möjliggöra andra utvecklingar kan man på så sätt bli tvungen att finna sig i att vissa livsmiljötyper eller arter påverkas. Det avgörande härvid är vilken relativ betydelse som de aktuella målsättningarna vad gäller bevarande och återställande har för Natura 2000.(31)
72. Detta förfarande, varigenom åtgärder undantas från konsekvensbedömningskravet genom beslut om förvaltningen av ett område, kan emellertid inte utsträckas till att omfatta åtgärder som saknar den nödvändiga direkta kopplingen till förvaltningen av ett område. Kommissionen har nämligen med rätta påpekat att undantag från allmänna regler ska tolkas restriktivt. Enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet är huvudprincipen att planer och projekt ska bedömas individuellt. Vid detta förfarande kan de konkreta konsekvenserna av en enskild åtgärd tas i beaktande.
73. Natura 2000-avtal är däremot med nödvändighet av allmän karaktär. De kan knappast ta hänsyn till den konkreta ort där åtgärden ska vidtas eller dennas tillstånd vid tidpunkten för åtgärden. Därutöver kan erfarenheter av liknande åtgärder, vilka förvärvats under den tid som förflutit mellan avtalsslutandet och genomförandet av åtgärden, endast införas genom ändring av avtalet. Om sådana ändringar leder till att verksamheter begränsas kommer de regelmässigt att vara kontroversiella och svåra att genomföra.
74. För att en konsekvensbedömning ska kunna undantas är det därför inte tillräckligt att en åtgärd är förenlig med målsättningsdokumentet, utan den måste vara direkt nödvändig för förverkligandet av bevarandemålsättningarna. De praktiska konsekvenserna av en sådan anpassning av den franska lagstiftningen må vara små, men en sådan anpassning torde likväl bidra till att missförstånd undviks.
75. Artikel L 414-4 punkt I andra stycket i förening med artikel L 414-3 punkt I andra stycket första meningen i miljölagen är följaktligen oförenliga med artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet, i den mån det är tillräckligt att Natura 2000-avtal överensstämmer med målsättningsdokumentet för det berörda området.
76. Kommissionen har inom ramen för sin replik – alltså förmodligen med försening – gjort gällande att Natura 2000-avtal kan slutas innan ett målsättningsdokument fastställs och således oberoende av detsamma, men den har dock inte framfört några bevis för detta – av Frankrike ifrågasatta – påstående.
2. De projekt som inte är tillståndspliktiga
77. Enligt den lydelse av artikel L 414-4 punkt I första stycket första meningen i miljölagen som är aktuell i förevarande mål skulle tillståndspliktiga arbeten, åtgärder och planläggningar undergå en konsekvensbedömning.
78. Enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet ska det göras en bedömning av en plans eller ett projekts konsekvenser på ett visst område om det är tveksamt huruvida planen eller projektet kommer att ha en betydande påverkan. Därför får vissa kategorier av projekt undantas från en sådan bedömning endast på grundval av kriterier genom vilka det kan säkerställas att dessa projekt inte kan påverka de skyddade områdena på ett betydande sätt.(32)
79. Kommissionen har mot denna bakgrund påstått att det enligt fransk lag finns projekt som inte kräver vare sig tillstånd eller godkännande av förvaltningen och som därför undgår bedömningsförfarandet. Vissa av dessa projekt skulle ha betydande konsekvenser för målen att bevara arterna i bevarandeområdena.
80. Frankrike har inte bestritt denna uppfattning, utan har hänvisat till ändringar i de tillämpliga bestämmelserna, vilka delvis införts genom en lag av den 1 augusti 2008(33) och i övrigt är under förberedelse.
81. Dessa bestämmelser föreskriver att i princip alla tänkbara åtgärder ska undergå en konsekvensbedömning, oavsett om de är tillståndspliktiga eller ej. En förutsättning härför är emellertid att dessa åtgärder finns upptagna på en nationell eller lokal lista som uppförts med beaktande av bevarandemålsättningarna.
82. Det går inte att utesluta att framför allt de lokala listorna skulle kunna leda till att konsekvensbedömningen av sådana åtgärder som av naturliga skäl har små konsekvenser begränsas till att omfatta endast lämpliga fall. Lokala listor kan nämligen på ett mer precist sätt än allmänna regler hantera såväl de åtgärder som kan komma i fråga som riskerna för målsättningarna för bevarande och återställande. På så vis kan överflödiga bedömningar undvikas och specifika risker hanteras på ett målinriktat sätt. Om sådana listor emellertid inte upprättas, eller om de förblir ofullständiga, kommer bevarandet av området med nödvändighet att påverkas. Just vad gäller områdesspecifika åtgärder skulle kommissionen endast stickprovsvis kunna kontrollera detta.
83. Som kommissionen med rätta har påpekat är dessa nya bestämmelser emellertid ovidkommande för förevarande mål. Domstolen kan inte beakta dessa, eftersom målet ska bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som angetts i det motiverade yttrandet, det vill säga den 15 februari 2007.(34) Den franska regeringen har inte bestridit att den dåvarande bestämmelsen utgjorde ett otillräckligt införlivande av artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet.
84. Det ska således konstateras att artikel L 414-4 punkt I första stycket första meningen i miljölagen är oförenlig med artikel 6.3 i livsmiljödirektivet i den mån kravet på konsekvensbedömning begränsas till att omfatta endast tillståndspliktiga arbeten, åtgärder och planläggningar.
C – Prövningen av alternativ
85. Kommissionen har slutligen riktat kritik mot att den konsekvensbedömning som den som söker tillstånd för en plan eller ett projekt ska framställa inte måste innehålla en redogörelse för möjliga alternativ när bedömningen leder till ett negativt resultat. En lämplig konsekvensbedömning i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet måste emellertid innehålla sådana alternativ.
86. Vid första anblick synes det som om denna fråga redan avgjorts till kommissionens nackdel. Alternativen till en plan eller ett projekt har nämligen inget att göra med tillämpningen av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, utan tillståndet för förehavanden och planer enligt artikel 6.4. Det relevanta avsnittet av denna bestämmelse har följande lydelse:
”Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. …”
87. Tillämpningen av artikel 6.4 i livsmiljödirektivet är inte tvingande. Tvärtom har de behöriga myndigheterna vid en negativ bedömning av konsekvenserna för området valet mellan att inte tillåta det nämnda projektet eller att tillåta det med stöd av artikel 6.4 i livsmiljödirektivet, under förutsättning att villkoren i denna bestämmelse är uppfyllda.(35) Den konsekvensbedömning som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska således inte genomföras med beaktande av de faktorer som föreskrivs i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet.(36)
88. Det framgår emellertid vid närmare påseende att kommissionen gjort en något annorlunda invändning. Den av kommissionen kritiserade artikel R 414-21 punkt III i miljölagen avser uttryckligen det fall där en plan eller ett projekt ska genomföras trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området. I detta fall krävs en prövning av alternativ.
89. Mot kommissionens invändning talar dock att den inte avser införlivandet av artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, utan ett åsidosättande av artikel 6.4. Vid en strikt avgränsning av vad som utgör föremålet för talan, baserad på kommissionens yrkanden, skulle denna invändning således inte kunna godtas.(37)
90. Artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, kommissionens ansökan samt det motiverade yttrandet hänvisar emellertid alla till ett samband med artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. Ansökan ska således omtolkas på så sätt att kommissionen faktiskt avsåg att göra en invändning avseende åsidosättandet av artikel 6.4 i livsmiljödirektivet.
91. Frankrike var dessutom medveten om detta samband, då all argumentation under det administrativa förfarandet och skriftväxlingen under förfarandet vid domstolen utgick från artikel 6.4 i livsmiljödirektivet. Försvaret mot kommissionens invändningar har således inte försvårats av att artikel 6.4 i livsmiljödirektivet inte uttryckligen omnämndes.
92. Den som söker tillstånd ska enligt artikel R 414-21 punkt III nr 1 framställa grunderna för varför någon annan tillfredsställande lösning inte finns att tillgå.
”Om programmet eller projektet trots de åtgärder som föreskrivs i punkt II har skadliga konsekvenser för bevarandestatusen hos de livsmiljöer och arter för vilka området eller områdena upprättats, ska underlaget för konsekvensbedömningen även innehålla
1. grunderna för varför någon annan tillfredsställande lösning inte finns att tillgå, samt de omständigheter som rättfärdigar att programmet eller projektet genomförs på de villkor som föreskrivs i artikel 414-4 punkterna III och IV,
2. …”
93. Kommissionen anser att dessa uppgifter är otillräckliga för att genomföra en prövning av alternativ. Tvärtom måste den behöriga myndigheten för detta ändamål själv undersöka alternativen.
94. Den franska regeringen har mot detta för det första invänt att artikel 6.4 i livsmiljödirektivet inte uttryckligen kräver framställande av alternativ, utan endast av att alternativa lösningar saknas.
95. Den franska regeringens uppfattning är visserligen korrekt om ordalydelsen betraktas isolerad från dess sammanhang. Det framgår emellertid av sammanhanget och syftet i bestämmelsen att frånvaron av alternativ förutsätter att det gjorts en jämförelse mellan alternativ.(38)
96. Frankrike har vidare anfört att den motivering för att det saknas alternativ, vilken föreskrivs i artikel R 414-21 punkt III nr 1, i praktiskt taget varje fall förutsätter att den som söker tillstånd undersöker, beskriver och kartografiskt framställer alternativen. Detta kommer i framtiden att klargöras i tillämpningsföreskrifter.
97. Även om artikel R 414-21 punkt III nr 1 i miljölagen i praktiken leder till att det framställs alternativ, är det inte dess syfte att få till stånd en sådan prövning av alternativ som avses i artikel 6.4 i livsmiljödirektivet.
98. Detta framgår i första hand av att det är tillståndsmyndigheten, och alltså inte den som söker tillståndet, som har att fastställa att alternativ saknas. När denna myndighet väger för- och nackdelarna av andra varianter av den sökta planen eller projektet kan den komma till ett annat resultat än den som söker tillståndet. Den senare leds i regel av sina egna intressen vid valet mellan olika alternativ. Enligt artikel 6.4 i livsmiljödirektivet är påverkan på ett bevarandeområde däremot endast tillåten om det får anses påbjudet av ett väsentligt allmänintresse. Endast tillståndsmyndigheten kan avgöra detta.
99. Det är visserligen inte uteslutet att den som söker tillståndet ges i uppdrag att förbereda prövningen av alternativ, men dennes tidigare arbeten får inte påverka resultatet av denna prövning. Tvärtom måste jämförelsen i förekommande fall leda till att projekt genomförs på ett annat, för det berörda området mera skonsamt, sätt. Jag har för övrigt redan påpekat att åtminstone de olika alternativen i det snävare urvalet måste undersökas enligt jämförbara vetenskapliga kriterier när det gäller deras inverkan på det berörda området och när det gäller de relevanta orsakerna som har ett allmänintresse.(39)
100. Nödvändigheten av att tillståndsmyndigheten företar en omfattande jämförelse som inte utesluter några resultat, framgår inte med tillräcklig tydlighet av artikel R 414-21 punkt III nr 1 i miljölagen. Det är i synnerhet inte tillräckligt att endast framställa skälen till varför det inte finns några alternativ, även om det härmed skulle kunna framställas alternativ. Den behöriga tillståndsmyndigheten måste i stället underrättas om de argument som talar för alternativen, så att den kan beakta också dessa argument.
101. Artikel R 414-21 punkt III i miljölagen är följaktligen inte förenlig med artikel 6.4 i livsmiljödirektivet.
IV – Förslag till avgörande
102. Jag föreslår därför att domstolen fattar följande beslut:
1. Republiken Frankrike har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att på ett korrekt sätt införliva artikel 6.2, 6.3 och 6.4 i direktiv 92/43/EEG.
2. Republiken Frankrike ska ersätta rättegångskostnaderna.