TRIBUNALENS DOM (fjärde avdelningen i utökad sammansättning)
den 4 december 2018 (*)
”Personalmål – Tjänstemän och kontraktsanställda – Ändring av tjänsteföreskrifterna från och med den 1 januari 2014 – Artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna – Nya bestämmelser avseende årlig semester för tjänstemän som tjänstgör i ett tredjeland – Invändning om rättsstridighet – Syftet med årlig semester”
I mål T‑518/16,
Francisco Carreras Sequeros, tjänsteman vid Europeiska kommissionen, bosatt i Addis-Abeba (Etiopien), och de andra tjänstemän och kontraktsanställda vid Europeiska kommissionen vars namn anges i bilagan,(1) företrädda av advokaterna S. Orlandi och T. Martin,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, inledningsvis företrädd av ombuden J. Currall och G. Gattinara, därefter av M. Gattinara och A.-C. Simon,
svarande,
med stöd av
Europaparlamentet, företrätt av J. Steele och E. Taneva, båda i egenskap av ombud,
och
Europeiska unionens råd, inledningsvis företrätt av ombuden M. Bauer och M. Veiga, därefter av M. Bauer och R. Meyer,
intervenienter,
angående en talan enligt artikel 270 FEUF om ogiltigförklaring av besluten om att från och med år 2014 minska antalet årliga semesterdagar för sökandena,
meddelar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden H. Kanninen samt domarna J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín (referent) och I. Reine,
justitiesekreterare: handläggaren M. Marescaux,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 21 november 2017,
följande
Dom
I. Bakgrund till tvisten
1 Sökandena Francisco Carreras Sequeros och de andra personer, vars namn anges i bilagan, är tjänstemän eller kontraktsanställda vid Europeiska kommissionen. Samtliga har tjänstgjort i tredjeländer och gjorde det redan före den 1 januari 2014.
2 Tjänstemän och kontraktsanställda har för varje kalenderår rätt till minst 24 och högst 30 arbetsdagars ledighet, i enlighet med artikel 57 första stycket i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna). Nämnda artikel 57 är enligt artiklarna 16 och 91 i anställningsvillkoren för övriga anställda i Europeiska unionen (nedan kallade anställningsvillkoren) analogt tillämplig på kontraktsanställda och antalet semesterdagar fastställs genom en överenskommelse mellan Europeiska unionens institutioner och efter yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna. Med tillämpning av denna överenskommelse har antalet årliga semesterdagar fastställts till 24, samt ytterligare semesterdagar som inom ovan nämnda gräns på högst 30 dagar tilldelas på grundval av ålder och tjänstegrad.
3 Bilaga X till tjänsteföreskrifterna innehåller emellertid särskilda undantagsbestämmelser som är tillämpliga på tjänstemän som tjänstgör i tredjeländer. Artikel 118 i tjänsteföreskrifterna föreskriver att vissa bestämmelser ska tillämpas analogt på kontraktsanställda som befinner sig i samma situation. Så är fallet med artikel 6 i bilaga X.
4 Artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna angav, i dess lydelse före ikraftträdandet av Europarlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 1023/2013 av den 22 oktober 2013 om ändring av tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren (EUT L 287, 2013, s. 15), följande avseende personal som tjänstgjorde i ett tredjeland:
”En tjänsteman har varje kalenderår rätt till tre och en halv arbetsdagars semester för varje månads tjänstgöring.”
5 I skäl 27 i förordning nr 1023/2013 anger unionslagstiftaren emellertid följande:
”Arbetsvillkoren bör moderniseras för personal i tredjeland och göras mer kostnadseffektiva, samtidigt som kostnadsbesparingar bör uppnås. Den årliga ledigheten bör justeras och en möjlighet bör tillhandahållas för att införa ännu flera parametrar för att fastställa tillägget för levnadsvillkor, utan att det påverkar det allmänna målet att uppnå kostnadsbesparingar. Villkoren för att bevilja ersättning för tillfällig bostad bör ses över för att bättre beakta de lokala förhållandena och minska den administrativa bördan.”
6 Från och med ikraftträdandet av artikel 1 led 70 a i förordning nr 1023/2013 den 1 januari 2014 lyder artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna (nedan den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna) på följande sätt avseende tjänstemän som tjänstgör i ett tredjeland:
”En tjänsteman har varje kalenderår rätt till två arbetsdagars semester för varje månads tjänstgöring.
Oberoende av vad som sägs i första stycket i denna artikel har tjänstemän som den 1 januari 2014 redan tjänstgör i ett tredjeland rätt till
– tre arbetsdagar från den 1 januari 2014 till den 31 december 2014,
– två och en halv arbetsdagar från den 1 januari 2015 till den 31 december 2015.”
7 Sökandenas personalakter uppdaterades med anledning av den nya artikel 6 andra stycket första strecksatsen i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Sökandena tilldelades således 36 arbetsdagars semester för 2014, att jämföra med 42 året före.
8 Sökandena inkom med klagomål mellan den 17 februari och den 13 mars 2014. Klagomålen avslogs genom flera beslut av den 23 maj 2014, vilka samtliga var avfattade på samma sätt. Beroende på vilken sökande det gällde, meddelades besluten antingen av tillsättningsmyndigheten eller av den myndighet som har befogenhet att sluta anställningsavtal (nedan kallad den behöriga myndigheten).
II. Förfarandet och parternas yrkanden
9 Sökandena väckte talan genom ansökan som inkom till Europeiska unionens personaldomstols kansli den 2 september 2014. Målet gavs målnumret F-88/14.
10 Personaldomstolen beslutade den 10 november 2014 att vilandeförklara förevarande mål i avvaktan på att målen T‑17/14, U4U m.fl./Europaparlamentet och rådet, och T-23/14, Bos m.fl./Europaparlamentet och rådet skulle vinna laga kraft.
11 Genom handlingar som inkom till persondomstolens kansli den 29 oktober 2014 och den 5 februari 2015, ansökte Europeiska unionens råd och Europaparlamentet om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
12 Med tillämpning av artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 2016/1192 av den 6 juli 2016 om överföring till Europeiska unionens tribunal av behörigheten att i första instans avgöra tvister mellan Europeiska unionen och dess anställda (EUT L 200, 2016, s. 137) överfördes förevarande mål till tribunalen i det skick det förelåg per den 31 augusti 2016, med förklaring att det framdeles skulle handläggas enligt tribunalens rättegångsregler. Målet fick därmed målnummer T-518/16 och tilldelades fjärde avdelningen.
13 Målen som hade legat till grund för att vilandeförklara förevarande mål ledde fram till domen av den 15 september 2016, U4U m.fl./Europaparlamentet och rådet (T-17/14, ej publicerad, EU:T:2016:489), och beslutet av den 11 november 2014, Bos m.fl./Europaparlamentet och rådet (T-23/14, ej publicerat, EU:T:2014:956). Domen och beslutet överklagades inte och vann därmed laga kraft.
14 Tribunalen beslutade den 6 mars 2017 att låta rådet och Europaparlamentet intervenera i förevarande mål.
15 På förslag av fjärde avdelningen beslutade tribunalen den 20 september 2017 att hänskjuta målet till en avdelning som i enlighet med artikel 28 i rättegångsreglerna sammanträder i utökad sammansättning.
16 På förslag av referenten beslutade tribunalen (fjärde avdelningen i utökad sammansättning) den 18 oktober 2017 att inleda den muntliga delen av förfarandet och, som en åtgärd för processledning i enlighet med artikel 89 i rättegångsreglerna, att anmoda rättegångsdeltagarna att före den muntliga förhandlingen skriftligen svara på frågor. Parterna efterkom tribunalens begäran inom den utsatta fristen.
17 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 21 november 2017.
18 Sökandena har yrkat att tribunalen ska:
– Fastställa att den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är rättsstridig,
– ogiltigförklara besluten avseende minskning av deras årliga semesterdagar ”från och med [år] 2014”, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
19 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska:
– ogilla talan, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
20 Europarlamentet har yrkat att tribunalen ska ogilla talan.
21 Rådet har yrkat att tribunalen ska
– fastställa att invändningen om rättsstridighet av den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är ogrundad;
– ogilla talan.
III. Rättslig bedömning
A. Det första yrkandet: Fastställande av att den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är rättsstridig
22 Sökandena har genom sitt första yrkande yrkat att tribunalen ska fastställa att den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är rättsstridig.
23 Kommissionen och Europaparlamentet anser att konstaterandet av en rättsstridighet, efter prövning av en invändning om rättsstridighet, endast kan ges en underordnad betydelse och kan inte tas med i domslutet, vilket innebär att sökandenas första yrkande på den grunden ska avvisas.
24 Det är riktigt att det inte ankommer på unionsdomstolen att göra principiella konstateranden i sina domslut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2004, De Nicola/EIB, T-120/01 och T-300/01, EU:T:2004:367, punkterna 136 och 137). I förevarande mål är det emellertid tydligt att det första yrkandet ska förstås som att det inte är skilt från det andra yrkandet, eftersom, såsom kommissionen och parlamentet själva påpekat, sökandena i en anslutningstalan, till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av besluten om att ”från och med [år] 2014” minska antalet årliga semesterdagar för sökandena, anfört att den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är rättsstridig.
B. Det andra yrkandet: Ogiltigförklaring av besluten om att ”från och med [år] 2014” minska längden på årlig semester för sökandena
1. Föremålet för det andra yrkandet
25 Sökandena har i sitt andra yrkande begärt att besluten som har lett till en minskning av deras rätt till en årlig semester ”från och med [år] 2014” ska ogiltigförklaras.
26 Sökandena har emellertid, som svar på den processledningsåtgärd som avses i punkt 16 ovan, preciserat att överklagandet som lämnades in 2014 i själva verket ska uppfattas som riktat mot besluten att minska antalet årliga semesterdagar för det året (nedan de angripna besluten) och inte avsåg lagligheten av de beslut som fattades angående semesterdagar för 2015 och 2016.
2. Konsekvenserna för sökandenas invändningar om rättstridighet av att föremålet för talan begränsas
27 De angripna besluten avsåg endast bestämmandet av antalet årliga semesterdagar för år 2014. Frågan är huruvida sökandena kan tillåtas att, såsom gjorts, göra gällande grunder avseende invändningar om rättsstridighet, inte endast avseende den nya artikel 6 andra stycket första strecksatsen i bilaga X till tjänsteföreskrifterna gällande årlig semester under 2014, utan även mer allmänt avseende första stycket i nämnda artikel som anger antalet årliga semesterdagar från och med år 2016.
28 Sökandena har som svar på den åtgärd för processledning som anges i punkt 16 ovan hävdat att de hade ett intresse av att påpeka rättstridigheten av hela nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, och att övergångsperioden införd genom det andra stycket första strecksatsen i artikeln inte kunde avskiljas från det första stycket, enligt vilket tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgjorde i tredjeländer hädanefter endast hade rätt till 24 dagars årlig semester.
29 Kommissionen och rådet gjorde däremot gällande att de anförda invändningarna om rättstridighet inte kunde avse den nya artikel 6 andra stycket första strecksatsen i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, eftersom en invändning om rättstridighet inte utgjorde en självständig rätt att väcka talan och således endast kunde ha en accessorisk betydelse som är begränsad av föremålet för talan.
30 Enligt fast rättspraxis kan en invändning om rättsstridighet som framställs accessoriskt, med stöd av artikel 277 FEUF, i samband med att lagenligheten av en annan rättsakt bestrids, endast tas upp till sakprövning om det finns ett samband mellan den omtvistade rättsakten och den bestämmelse vars lagenlighet har ifrågasatts. Syftet med artikel 277 FEUF är inte att göra det möjligt för en part att ifrågasätta tillämpligheten av vilken rättsakt med allmän giltighet som helst, till stöd för vilken talan som helst. Räckvidden av en invändning om rättsstridighet är därför begränsad till vad som är nödvändigt för prövningen av målet (se dom av den 12 juni 2015, Health Food Manufacturers’ Association m.fl./kommissionen, T-296/12, EU:T:2015:375, punkt 170 och där angiven rättspraxis). Härav följer att den allmänna rättsakten vars rättstridighet görs gällande ska vara tillämplig, direkt eller indirekt, på det som är föremålet för talan och det ska föreligga ett direkt rättsligt samband mellan det angripna individuella beslutet och den allmänna rättsakten i fråga (dom av den 15 mars 2017, Fernández González/kommissionen, T-455/16 P, ej publicerad, EU:T:2017:169, punkt 34, och dom av den 22 november 2017, von Blumenthal m.fl./EIB, T-558/16, EU:T:2017:827, punkt 71).
31 Artikel 277 FEUF ska emellertid ges en tillräckligt vidsträckt tolkning för att säkerställa en effektiv laglighetskontroll av institutionernas allmänna rättsakter till förmån för personer som inte har rätt att väcka talan mot sådana rättsakter (dom av den 26 oktober 1993, Reinarz/kommissionen, T-6/92 och T-52/92, EU:T:1993:89, punkt 56, och dom av den 21 oktober 2010, Agapiou Joséphidès/kommissionen och Eacea, T-439/08, ej publicerad, EU:T:2010:442 punkt 50). Tillämpningsområdet för artikel 277 FEUF ska dessutom utsträckas till institutionernas rättsakter som varit relevanta för att fatta det beslut som är föremål för talan om ogiltigförklaring (dom av den 4 mars 1998, De Abreu/EU-domstolen, T-146/96, EU:T:1998:50, punkt 27, och dom av den 2 oktober 2001, Martinez m.fl./Europaparlamentet, T-222/99, T-327/99 och T-329/99, EU:T:2001:242, punkt 135), i den meningen att nämnda beslut i huvudsak grundar sig på nämnda rättsakter (dom av den 12 juni 2015, Health Food Manufacturers’ Association m.fl./kommissionen, T-296/12, EU:T:2015:375, punkt 172), även om de inte formellt använts som rättslig grund för beslutet (dom av den 2 oktober 2001, Martinez m.fl./Europaparlamentet, T-222/99, T-327/99 och T-329/99, EU:T:2001:242, punkt 135; dom av den 20 november 2007, Ianniello/kommissionen, T-308/04, EU:T:2007:347, punkt 33, och dom av den 2 oktober 2014, Spraylat/Echa, T-177/12, EU:T:2014:849, punkt 25).
32 I förevarande fall hade sökandena rätt till 42 dagars årlig semester under 2013, i enlighet med artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i dess lydelse före ikraftträdandet av artikel 1 led 70a i förordning nr 1023/2013. Vid den tidpunkt då talan väcktes 2014 hade de inte längre rätt till mer än 36 dagars årlig semester, i enlighet med den nya artikel 6 andra stycket första strecksatsen i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Under 2015 hade de endast rätt till 30 dagars årlig semester, i enlighet med den andra strecksatsen i nyssnämnda nya artikel 6. Från och med 2016 hade sökandena slutligen, i princip, endast rätt till 24 dagars årlig semester, i enlighet med första stycket i den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.
33 Den behöriga myndigheten har således inte något handlingsutrymme att bestämma antalet dagar för årlig semester. Det framgår dessutom av en kontextuell och systematisk tolkning av den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna att dess första strecksats i andra stycket, vilken är direkt tillämplig på de angripna besluten, utgjorde en övergångsbestämmelse, medan första stycket i samma artikel utgör en ny slutgiltig bestämmelse avseende årlig semester för tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgör i tredjeländer.
34 Det är lämpligt att erinra om att syftet med en övergångsperiod är att genomföra den progressiva övergången från en bestämmelse till en annan (dom av den 6 juli 2017, Bodson m.fl./EIB, T-508/16, ej publicerad, EU:T:2017:469, punkt 117, och dom av den 12 februari 2014, Bodson m.fl./EIB, F-83/12, EU:F:2014:15, punkt 139), för att hantera de svårigheter som har samband med genomförandet av en ny bestämmelse, eller för att undvika en plötslig förändring i förhållande till den tidigare bestämmelsen.
35 Mot bakgrund av sambandet mellan övergångsbestämmelserna och de slutgiltiga bestämmelserna, då de förstnämnda bestämmelserna inte hade behövts utan de slutgiltiga, och mot bakgrund av att den behöriga myndigheten inte har något handlingsutrymme, ska det i förevarande fall anses föreligga ett rättsligt samband mellan de angripna besluten och den nya artikel 6 första stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Första stycket i nämnda artikel är resultatet av den nya artikel 6 andra stycket första strecksatsen i bilaga X till tjänsteföreskrifterna och åtminstone indirekt tillämpligt på de angripna besluten, eftersom det första stycket var relevant för att fatta besluten som i huvudsak grundades på det första stycket, trots att det formellt inte utgjorde den rättsliga grunden.
36 De angripna besluten innebar i förhållande till sökandena den första tillämpningen av den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, med följden att de från och med 2016 inte längre hade mer än 24 dagars semester.
37 Vid förhandlingen gjorde emellertid kommissionen gällande att tillämpningen av den nya artikel 6 första stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna från och med 2016, vid den tidpunkt då talan väcktes 2014, var hypotetisk.
38 Av sökandenas svar på den åtgärd för processledning som anges i punkt 16 ovan framgår visserligen att två av dem hädanefter tjänstgjorde i Bryssel (Belgien). Härav kan dock inte slutsatsen dras att tillämpningen av den nya artikel 6 första stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna på sökanden från och med 2016, var hypotetisk år 2014. Förutom att endast en av de berörda tjänstgjorde i Bryssel från och med 1 september 2017, var bestämmelsen avsedd att tillämpas på de tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgjorde i tredjeländer vid generaldirektoratet för internationellt samarbete och utveckling.
39 Sökandena ska följaktligen anses behöriga att framlägga en invändning om rättsstridighet avseende de slutliga bestämmelserna om årlig semester som fastställs genom den nya artikel 6 första stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, oberoende av att de angripna besluten endast formellt grundades på övergångsbestämmelserna för år 2014, enligt första strecksatsen andra stycket i den nya artikel 6.
3. Grunder
a) Inledande anmärkning
40 Sökandena har i sin talan framhållit att den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna åsidosatt den speciella karaktär och det syfte som rätten till en årlig semester har, den allmänna principen om likabehandling, rättssäkerhetsprincipen och artikel 10 i tjänsteföreskrifterna.
41 Sökandena har emellertid, med beaktande av domen av den 15 september 2016, U4U m.fl./parlamentet och rådet, (T-17/14, ej publicerad, EU:T:2016:489), återkallat grunden avseende åsidosättandet av artikel 10 i tjänsteföreskrifterna.
42 Sökandena har för övrigt som svar på en fråga från tribunalen hävdat att den tredje grunden om åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen ska förstås så, att principen om skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts.
43 Utvecklingen av talan innehåller slutligen överväganden avseende rätten till skydd för privat- och familjeliv, vilka ska anses utgöra en separat grund för talan.
44 Slutligen har till stöd för den talan som har väckts vid tribunalen fyra grunder åberopats, vilka avser åsidosättande av
– den speciella karaktären av och syftet med rätten till en årlig semester,
– den allmänna likabehandlingsprincipen,
– principen om skydd för berättigade förväntningar, och
– rätt till skydd för privat- och familjeliv.
b) Den första grunden: Åsidosättande av den speciella karaktären av och syftet med rätten till en årlig semester
1) Parternas argument
45 Sökandena anser med åberopande av EU-domstolens praxis, i synnerhet domen av den 19 september 2013, omprövning kommissionen/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, att rätten till årlig semester är en inom unionen arbetsrättslig princip av särskild betydelse. Principen slås numera fast i artikel 31.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och garanteras bland annat genom artikel 7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/88/EG av den 4 november 2003 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden (EUT L 299, 2003, s. 9). Sökandena understryker att denna rättighet enligt rättspraxis har ett dubbelt syfte: dels att ge arbetstagaren vila från utförandet av arbetsuppgifter som åligger denne, dels att ge arbetstagaren en vilo- och ledighetsperiod. De förmånligare regler för årlig semester som gällde för tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgjorde i tredjeländer hade just till syfte att kompensera för olägenheterna kopplade till levnadsvillkoren på tjänstgöringsorten, vilka alltid anses säregna och till och med påfrestande.
46 Enligt sökanden framgår det i detta sammanhang av rättspraxis och skäl 4 i direktiv 2003/88 att arbetstagarnas säkerhet, hygien och hälsa genom rätten till en årlig semester är ett mål som inte bör vara underkastat rent ekonomiska hänsyn. Trots detta har minskningen av rätten till årlig semester för tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgör i tredjeländer motiverats på en sådan grund som anges i skäl 27 i förordning nr 1023/2013, nämligen att arbetsvillkoren för personalen görs mer kostnadseffektiva och behovet av att uppnå kostnadsbesparingar. Det förhållandet att denna minskning även har motiverats av tjänstens intresse, i synnerhet intresset för de små delegationerna vars arbete påverkats av stor personalfrånvaro, är enligt sökandena ett påstående som inte bevisats och under alla omständigheter saknar grund. Målet att modernisera arbetsvillkoren som påstås vara kopplat till utvecklingen av transportmedel och kommunikationer, enligt vad kommissionen och Europaparlamentet anför, kan inte heller motivera den omtvistade minskningen, eftersom ett sådant resonemang skulle leda till att successivt urholka rätten till årlig semester, utan att ta hänsyn till dess syfte.
47 Den omständigheten att antalet årliga semesterdagar enligt den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna fortsatt överstiger det antal som anges i artikel 7 i direktiv 2003/88 innebär inte att den nya artikel 6 säkerställer ett tillräckligt skydd för sökandenas arbetsvillkor, hälsa och säkerhet. Direktiv 2003/88 har nämligen endast till syfte att säkerställa minimikrav för skydd. Artikel 23 i nämnda direktiv innehåller dessutom en bestämmelse om att det allmänna skydd som erbjuds arbetstagarna inte får sänkas. En minskning av antalet semesterdagar kan inte anses motiverad enbart av den anledningen att de fortsatt överstiger det antal som anges i nyssnämnda artikel 7.
48 Försämringen av sökandenas arbetsvillkor påverkar enligt sökandena under alla förhållanden på ett oproportionerligt sätt deras arbetsliv och hälsa.
49 Trots lagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning borde denne, beträffande minskningen av antalet årliga semesterdagar, ha gjort en bedömning av konsekvenserna för tjänstemäns och kontraktsanställdas hälsa och säkerhet vid tjänstgöring i tredjeländer, eftersom det i praktiken skulle ha gett upphov till en presumtion om att tjänstgöring i tredjeländer är mer krävande än vid sätena för EU-institutionerna. På motsvarande sätt borde lagstiftaren på ett tillräckligt sätt ha motiverat försämringen av arbetsvillkoren för berörda parter. En sådan bedömning och motivering saknas i förevarande fall.
50 Kommissionen bestrider relevansen av domen av den 19 september 2013, Omprövning kommissionen/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570. Europarlamentet och rådet ansluter sig till kommissionens argument.
51 Såväl kommissionen som Europaparlamentet och rådet framhåller vidare att lagstiftaren i skäl 14 i direktiv 2003/88 har tagit hänsyn till att ”de särskilda normer som fastställs i övriga gemenskapsinstrument” kan ha företräde framför bestämmelser i nämnda direktiv. Så är fallet med den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Det antal dagar årlig semester som fastställs i artikeln överstiger dessutom fortfarande de ”minst fyra veckor” som fastställts som minimilängden för semester enligt artikel 7 i direktiv 2003/88. Följaktligen åsidosätter inte den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna rätten till årlig semester.
52 Lagstiftaren har inte heller endast tagit rent ekonomiska hänsyn för vid antagandet av den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Det är i stället så att lagstiftaren, i enlighet med skäl 27 i förordning nr 1023/2013, även eftersträvade att modernisera arbetsvillkoren för personal med anställning i tredjeländer, det vill säga ett administrativt behov av att anpassa arbetsvillkoren till den ekonomiska och sociala utvecklingen. Rådet har i detta hänseende påpekat att en årlig semester om 42 arbetsdagar förorsakar problem för små delegationer som på grund av semestrar och frånvaro av andra orsaker inte alltid har haft tillräckligt med personal till förfogande för att se till att delegationerna fungerat väl. Kommissionen och Europaparlamentet påpekar å sin sida att situationen som motiverade tidigare arbetsvillkor har förändrats mellan 2004 och 2014, i och med utvecklingen av kommunikation via och lågprisflyget.
53 Sökandena har inte heller visat att lagstiftaren åsidosatt rätten till årlig semester som syftar till att dels ge arbetstagaren möjlighet till vila, dels åtnjuta en period av avkoppling och rekreation. Tidigare ”praxis” enligt vilken det skulle föreligga en påstådd presumtion att tjänstgöring i ett tredjeland skulle vara påfrestande, om det antas vara styrkt, kan därvidlag inte på något sätt anses bindande för lagstiftaren, eftersom denne har ett stort handlingsutrymme för att anpassa tjänsteföreskrifterna i ljuset av ekonomisk och social utveckling och att när som helst förändra rättigheter och skyldigheter till nackdel för tjänstemännen.
54 Lagstiftaren har under alla omständigheter beaktat de särskilda inneboende svårigheter som det innebär för personal att arbeta i tredjeländer, dels genom artikel 7 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna avseende uträkningen av semester då en tjänsteman börjar eller slutar sin tjänstgöring i ett tredjeland och överföring av årliga semesterdagar som inte tagits ut, dels artikel 7 andra stycket i bilaga V i tjänsteföreskrifterna avseende resdagar.
55 Kommissionen anför slutligen att rättsakter med allmän giltighet är tillfredsställande motiverade när lagstiftaren, om än kortfattat, klargör de huvudsakliga grunddragen i åtgärderna. Det framgår följaktligen inte av någon bestämmelse eller princip att lagstiftaren borde ha beaktat den påverkan minskningen av årlig semester skulle ha på tjänstemännens hälsa eller säkerhet. Det framgår inte heller att omfattningen av denna minskning borde ha beaktats i förhållande till det övergripande målet att förbättra tjänstemännens arbetsvillkor, eller att lagstiftaren borde ha uppvisat de effektivitetsvinster som minskningen skulle ge.
2) Tribunalens bedömning
i) Inledande anmärkning
56 Det är inledningsvis lämpligt att bedöma relevansen av domen av den 19 september 2013, Omprövning kommissionen/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, vilken sökandena till stor del grundar sin talan på.
57 Såsom kommissionen, parlamentet och rådet hävdar har EU-domstolen i denna dom begränsat sig till att pröva en bestämmelse som enligt gällande rätt genomför en ordning för överföring av semesterdagar som inte tagits ut från ett år till ett annat.
58 Även om omständigheterna i det aktuella målet kännetecknas av en ändrad lagstiftning som minskar längden på årlig semester, är de preciseringar som nämnda dom tillhandahåller relevanta, i synnerhet avseende semesterns karaktär och syfte, de villkor enligt vilka ett direktiv kan åberopas gentemot en institution samt stadgans tillämpning på institutionerna.
59 Genom att åberopa direktiv 2003/88 och därtill hänförlig rättspraxis drar sökandena slutsatsen att rätten till en årlig semester har en speciell karaktär och ett syfte. Det ska även inledningsvis beaktas i vilken utsträckning som detta direktiv kan åberopas i det aktuella målet.
ii) Möjligheten att åberopa direktiv 2003/88 mot unionslagstiftaren
60 Enligt fast rättspraxis riktar sig direktiv till medlemsstaterna och inte till unionens institutioner och organ. Bestämmelserna i direktiv 2003/88 kan följaktligen inte anses innebära några skyldigheter för institutionerna i förhållande till sin personal (se dom av den 15 september 2016, TAO-AFI och SFIE-PE/Europaparlamentet och rådet, T-456/14, EU:T:2016:493, punkt 72 och där angiven rättspraxis).
61 Såsom tidigare slagits fast utesluter emellertid inte den omständigheten att ett direktiv som sådant inte är bindande för institutionerna att de regler och principer som uppställs i detta direktiv likväl kan åberopas mot institutionerna när de endast utgör specifika uttryck för grundläggande regler i fördraget och allmänna rättsprinciper som nämnda institutioner är direkt skyldiga att iaktta. På samma sätt kan ett direktiv även binda en institution när denna inom ramen för sin organisatoriska självständighet och inom tjänsteföreskrifternas gränser avsett att fullgöra en särskild förpliktelse som följer av ett direktiv eller när en intern tillämpningsrättsakt med allmän giltighet uttryckligen hänvisar till åtgärder som har beslutats av unionslagstiftaren med tillämpning av fördragen. Slutligen måste institutionerna, i enlighet med den lojalitetsplikt som åligger dem, i sitt agerande som arbetsgivare beakta lagstiftning som har antagits på unionsnivå (se dom av den 15 september 2016, TAO-AFI och SFIE-PE/Europaparlamentet och rådet, T-456/14, EU:T:2016:493, punkterna 73 och 74 samt där angiven rättspraxis)
62 Sökandena i det aktuella målet gör i sina inlagor gällande att artikel 1 e punkt 2 i tjänsteföreskrifterna är en rättsakt med allmän giltighet som är tillämplig internt och som hänvisar till direktiv 2003/88.
63 Det är riktigt att EU-domstolen i detta avseende, i sin dom av den 19 september 2013, omprövning kommissionen/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punkt 43, ansett att artikel 1e punkt 2 i tjänsteföreskrifterna avsåg bestämmelser såsom dem i direktiv 2003/88, eftersom såväl denna artikel i tjänsteföreskrifterna som direktivet hade till syfte att ange minimikraven för säkerhet och hälsa vid arbetstidens förläggning, bland vilka återfinns årlig semester av en viss minsta längd.
64 EU-domstolen tillämpade dock i sin dom av den 19 september 2013, omprövning kommissionen/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punkt 48 och följande punkter, endast direktiv 2003/88 för tolkningen av artikel 4 i bilaga V till tjänsteföreskrifterna, jämförd med artikel 1e punkt 2 i nämnda tjänsteföreskrifter. Eftersom bilagorna till tjänsteföreskrifterna däremot har samma rättsliga värde som själva tjänsteföreskrifterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 november 2010, kommissionen/rådet, C‑40/10, EU:C:2010:713, punkt 61, och beslut av den 13 december 2012, Mische/kommissionen, T-641/11 P, EU:T:2012:695, punkt 41) och i avsaknad av rangordning mellan direktiv 2003/88 och förordning nr 1023/2013 om ändring av tjänsteföreskrifterna, så utgör nämnda förordning inte en delegerad akt eller genomförandeakt avseende direktivet (se dom av den 13 november 2014, Spanien/kommissionen, T-481/11, EU:T:2014:945, punkt 74 och där angiven rättspraxis). kan artikel 1 e.2 i tjänsteföreskrifterna och direktiv 2003/88 inte åberopas till stöd för en invändning om rättsstridighet i syfte att det ska fastställas att den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte kan tillämpas.
65 Sökandena har icke desto mindre i sina inlagor även hänvisat till artikel 31.2 i stadgan, och som svar på en fråga av tribunalen under förhandlingen, uttryckligen gjort gällande att direktiv 2003/88 kan åberopas gentemot unionslagstiftaren i den utsträckning som det innehåller en grundläggande rättighet.
66 Det framgår av artikel 51.1 i stadgan att dess bestämmelser särskilt riktar sig till unionsinstitutionerna, som av den anledningen är skyldiga att respektera och främja tillämpningen av dess fastställda principer, däribland rätten till årlig semester som garanteras enligt artikel 31.2 i stadgan.
67 Förklaringarna av konventets presidium gällande stadgan (EUT C 303, 2007, s. 17) ska beaktas vid tolkningen av den, i enlighet med artikel 6.1 tredje stycket FEU och artikel 52.7 i stadgan (se dom av den 19 september 2013, omprövning kommissionen/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punkt 27).
68 Det framgår av förklaringarna som nämns i punkt 67 ovan, att artikel 31.2 i stadgan i synnerhet slår fast kärnan i rådets direktiv 93/104/EG av den 23 november 1993 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden (EGT L 307, 1993, s. 18), vilket senare har ersatts och kodifierats genom direktiv 2003/88 (dom av den 19 september 2013, omprövning kommissionen/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punkt 39). Artikel 7 i direktiv 2003/88 avseende årlig semester är identisk med artikel 7 i direktiv 93/104. Artikeln stadgar i punkt 1 att ”[m]edlemsstaterna skall vidta de åtgärder som behövs för att se till att varje arbetstagare får en årlig betald semester om minst fyra veckor i enlighet med vad som föreskrivs genom nationell lagstiftning eller praxis angående rätten till och beviljandet av en sådan semester”.
69 I den mån direktiv 2003/88 är ett konkret uttryck för principen som anges i artikel 31.2 i stadgan, vilket framgår av presidiets förklaringar med anknytning till denna (se punkt 67 ovan), är lagstiftaren skyldig att respektera nämnda artikel, som har samma rättsliga värde som fördragen, och kan inte bortse från innehållet i nämnda direktiv.
70 Den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna borde inte heller tillämpas om den visade sig vara oförenlig med rätten till årlig semester, vars karaktär och syfte framgår av artikel 31.2 i stadgan jämförd med direktiv 2003/88.
71 Det ankommer på tribunalen att pröva huruvida den nya artikel 6 första stycket och andra stycket första strecksatsen i bilaga X till tjänsteföreskrifterna åsidosätter rätten till årlig semester, i synnerhet avseende dess karaktär och syfte.
– Huruvida rätten till årlig semester åsidosatts
72 Till att börja med ska det påpekas att, eftersom artikel 31.2 i stadgan och tillhörande förklaringar (se punkt 67 ovan) föreskriver att man hänvisar till direktiv 2003/88, kan man inte bortse från bestämmelserna i nämnda direktiv.
73 Det ska i detta sammanhang framhållas att artikel 14 i direktiv 2003/88 anger att direktivet ”[inte] skall … tillämpas när andra gemenskapsinstrument innehåller särskilda mer detaljerade föreskrifter om arbetstidens förläggning för vissa yrken eller arbeten”. Såsom framgår av skäl 14 i nämnda direktiv avser bestämmelsen i synnerhet de särskilda normer som är tillämpliga på årlig semester för ”vissa kategorier av arbetstagare”.
74 Kommissionen förespråkar att den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna bör betraktas som en norm som, vad gäller längden på årlig semester, ska ha företräde framför bestämmelserna i direktiv 2003/88.
75 Det framgår emellertid av artikel 1.3 i direktiv 2003/88 att minimikraven för säkerhet och hälsa avseende arbetstidens förläggning som omfattas av direktivet är principiellt tillämpliga på alla verksamhetsområden, såväl privata som offentliga. Av det skälet, och med beaktande av skäl 14 i nämnda direktiv, ska artikel 14 i samma direktiv tolkas så, att den avser särskilda bestämmelser för vissa kategorier av arbetstagare på grund av de särskilda omständigheter som gäller för deras yrken eller arbeten.
76 Lagstiftaren har således antagit specifika bestämmelser gällande vägtransporter genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/15/EG av den 11 mars 2002 om arbetstidens förläggning för personer som utför mobilt arbete avseende vägtransporter (EGT L 80, 2002, s. 35), gällande flygtransporter genom rådets direktiv 2000/79/EG av den 27 november 2000 om genomförande av det europeiska avtal om arbetstidens förläggning för flygpersonal inom civilflyget som har ingåtts mellan Association of European Airlines (AEA), Europeiska transportarbetarfederationen (ETF), European Cockpit Association (ECA), European Regions Airline Association (ERA) och International Air Carrier Association (IACA) (EGT L 302, 2000, s. 57), samt gällande sjövägar genom rådets direktiv 2014/112/EU av den 19 december 2014 om genomförandet av det europeiska avtal om arbetstidens förläggning i vissa avseenden vid transporter på inre vattenvägar, som ingåtts av European Barge Union (EBU), European Skippers Organisation (ESO) och Europeiska transportarbetarfederationen (ETF) (EUT L 367, 2014, s. 86).
77 I förevarande fall framstår inte den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna som en specifik bestämmelse avseende arbetstidens förläggning som avses i artikel 14 i direktiv 2003/88. Kommissionen ger inte heller några upplysningar om varför tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgör i tredjeländer skulle utöva ett arbete som kräver särskilda bestämmelser såsom dem som räknades upp i föregående punkt. Den omständigheten att artikel 336 FEUF har gett Europaparlamentet och rådet behörighet att fastställa tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet utgör inte en tillräcklig grund för att fastställa denna särskilda karaktär.
78 Kommissionen menar att artikel 7.1 i direktiv 2003/88 endast anger en skyldighet att vidta nödvändiga åtgärder så att varje arbetstagare får en årlig betald semester om åtminstone fyra veckor, det vill säga 20 arbetsdagar, och att den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, vilken fastställer antalet årliga semesterdagar till 24 från och med år 2016, därmed respekterar gränsen som anges i direktivet.
79 Sökandena bestrider å sin sida att den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är förenlig med den karaktär och det syfte som årlig semester har, förutsatt att antalet årliga semesterdagar fortsatt överstiger det minimiantal som krävs enligt artikel 7 i direktiv 2003/88. Sökandena anför därför att artikel 23 i direktiv 2003/88 fastställer att det allmänna skydd som erbjuds arbetstagare inte får sänkas och framhåller vidare att direktivet har som grundläggande mål att förbättra arbetstagarnas levnadsvillkor.
80 Artikel 23 i direktiv 2003/88 stadgar att ”så länge de minimikrav som föreskrivs i detta direktiv följs, skall tillämpningen av detta direktiv inte utgöra skäl att sänka den allmänna nivån för det skydd som erbjuds arbetstagarna”. En försämring av det skydd som garanteras arbetstagarna avseende förläggningen av arbetstiden är inte i sig förbjuden enligt direktiv 2003/88, men med beaktande av dess artikel 23 måste denna sänkning av nivån antingen vara kopplad till ”tillämpningen” av direktivet eller avse ”den allmänna skyddsnivån” som erbjuds berörda arbetstagare (se, analogt, dom av den 23 april 2009, Angelidaki m.fl., C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punkt 126).
81 Bestämmelsen avseende ”tillämpningen” av direktiv 2003/88 omfattar närmare bestämt varje nationell genomförandeåtgärd som syftar till att säkerställa att det i direktivet eftersträvade målet kan uppnås. En bestämmelse kan däremot inte anses oförenlig med artikel 23 i direktiv 2003/88 förutsatt att den försämring som den medför inte på något sätt är kopplad till tillämpningen, vilket med andra ord innebär att åtgärden som försämrar inte motiveras av ett nödvändigt genomförande utan av att uppnå ett annat mål (se, analogt, dom av den 23 april 2009, Angelidaki m.fl., C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punkterna 131 och 133).
82 Det framgår av skäl 27 i förordning nr 1023/2013 att artikel 1 led 70a i samma förordning har som mål att uppnå kostnadsbesparingar och att modernisera arbetsvillkoren för personal som är anställda i tredjeländer, inte att genomföra det i direktiv 2003/88 eftersträvade målet.
83 Sökandena kan följaktligen inte stödja sig på artikel 23 i direktiv 2003/88 för att bestrida giltigheten av den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.
84 I likhet med vad sökandena hävdar är varje arbetstagares rätt till årlig semester, inbegripet för tjänstemän och kontraktsanställda, att anse som en arbetsrättslig princip i unionen av särskild betydelse (dom av den 19 september 2013, omprövning kommissionen/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punkt 26). Principen har nämligen till syfte att ge arbetstagaren vila och förfoga över en vilo- och ledighetsperiod (dom av den 20 januari 2009, Schultz-Hoff m.fl., C‑350/06 och C‑520/06, EU:C:2009:18, punkt 25) samt att säkerställa dennes säkerhet och hälsa (se dom av den 14 oktober 2010, Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, punkt 37, och beslut av den 4 mars 2011, Grigore, C‑258/10, ej publicerat, EU:C:2011:122, punkt 40).
85 Syftet med årlig semester omfattas av den målsättning i artikel 151 FEUF som ålägger unionen att förbättra arbetstagares levnads- och arbetsvillkor, och i enlighet med artikel 153 FEUF, att understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom området för förbättring av arbetsmiljön för att skydda berörda personers hälsa och säkerhet.
86 Artikel 51.1 i stadgan anger att unionen ska iaktta ett antal principer, bland vilka återfinns rätten till årlig semester och främjandet av tillämpningen därav.
87 Av förklaringarna till artikel 31.2 i stadgan (se punkt 67 ovan) som meddelats av konventets presidium framgår även att stadgan grundar sig på dels direktiv 93/104 som ersatts av direktiv 2003/88, dels punkt 8 i gemenskapsstadgan om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter som antogs den 9 december 1989 vid Europeiska rådets möte i Strasbourg (Frankrike). Skäl 4 i direktiv 2003/88 anger att åtgärder avseende arbetstidens förläggning, i synnerhet sådana som gäller årlig betald semester i enlighet med artikel 7 i samma direktiv, har som grundläggande mål att direkt bidra till förbättringen av skyddet för arbetstagares säkerhet och hälsa (se dom av den 19 september 2013, omprövning kommissionen/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punkt 44). Punkt 8 i gemenskapsstadgan om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter stadgar att ”varje arbetstagare i gemenskapen skall ha rätt till en viloperiod varje vecka och till en årlig betald semester vars längd gradvis bör harmoniseras i enlighet med nationell praxis”.
88 Av ovanstående följer att rätten till årlig semester enligt 31.2 i stadgan till sin karaktär syftar till att, i princip, främja förbättringen av arbetstagarnas levnads- och arbetsvillkor.
89 Den omständigheten att antalet årliga semesterdagar som fastställs i den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna fortsatt överstiger det minimum som krävs enligt artikel 7 i direktiv 2003/88, utgör inte en tillräcklig grund för att, såsom kommissionen hävdar, anse att den nya artikel 6 inte åsidosätter rätten till årlig semester.
90 Omvänt gäller att varje minskning av antalet årliga semesterdagar inte i sig utgör en tillräcklig grund för att hävda att det föreligger ett åsidosättande av rätten till årlig semester som garanteras enligt artikel 31.2 i stadgan. Så är emellertid inte fallet med den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, vilken kraftigt minskar längden på semester för tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgör i tredjeländer genom att under en treårsperiod minska semesterns längd från 42 till 24 dagar. Denna minskning kan inte anses vara förenlig med principen om att främja förbättringen av berörda personers levnads- och arbetsvillkor.
91 Detta konstaterande tillbakavisas inte av de argument som kommissionen, Europaparlamentet och rådet framfört, eftersom inverkan av minskningen inte mildras genom de andra bestämmelserna och tillhörande bilagor i tjänsteföreskrifterna, vilka utgör det sammanhang i vilket den genomförda minskningen skett enligt den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.
92 Artikel 1 led 71b i förordning nr 1023/2013 ändrade artikel 7 första stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna och anpassade reglerna för tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgör i tredjeländer till de regler som gäller för andra tjänstemän och kontraktsanställda, nämligen att minska antalet årliga semesterdagar som de hade rätt till när de under det innevarande året börjar eller slutar sitt arbete.
93 Artikel 8 första stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna och artikel 9.2 i nämnda bilaga fastställer att tillsättningsmyndigheten ”undantagsvis, genom ett särskilt och motiverat beslut, [kan] bevilja en tjänsteman vilosemester” under en period om maximalt femton arbetsdagar ”på grund av särskilt svåra levnadsvillkor på arbetsorten”. Vid en prövning av huruvida lagstiftaren vederbörligen beaktat syftet med och innebörden av årlig semester konstaterar tribunalen att dessa bestämmelser gällde redan innan den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna trädde i kraft. På grund av att bestämmelserna gällde redan tidigare kan de inte anses lindra inverkan av den av lagstiftaren genomförda minskningen av semester. Detta gäller i synnerhet då artikel 1 led 70c i förordning nr 1023/2013 har kompletterat artikel 8 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i syfte att klargöra att en tjänsteman som deltar i vidareutbildning och som beviljats en vilosemester ska åta sig att vid behov kombinera de båda, trots att det enligt lydelsen av artikeln framgår att denna semester ska ge berörd person möjlighet till vila.
94 Det saknar betydelse med avseende på rätten till en årlig semester att en tjänsteman eller en kontraktsanställd som tjänstgör vid en delegation har möjlighet att dels erhålla en tjänstebostad i enlighet med artikel 5 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, dels genom bestämmelser i nämnda bilaga ges en rätt för berörd persons familj att följa med till tredjelandet.
95 Detsamma gäller det tillägg för levnadsvillkor som anges i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, samt andra bestämmelser i samma bilaga avseende ersättning för utgifter hänförliga till boende, resor, transporter eller berörda personers socialförsäkringsförmåner. Det är inte enbart så att nämnda bestämmelser redan gällde innan förordning nr 1023/2013 trädde i kraft, de kan inte heller anses kompensera för minskningen av antalet årliga semesterdagar. För att uppnå ett effektivt skydd för säkerhet och hälsa ska arbetstagaren normalt åtnjuta en effektiv vila, på så sätt att den årliga semestern inte kan ersättas av en ekonomisk kompensation, utom då anställningen avslutas i enlighet med artikel 7.2 i direktiv 2003/88 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2009, Vicente Pereda, C‑277/08, EU:C:2009:542, punkt 20).
96 Slutligen föreskriver artikel 7 andra stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna att en tjänsteman som tjänstgör i ett tredjeland och som inte har tagit ut hela sin årliga semester kan överföra fjorton semesterdagar till påföljande år, till skillnad från tjänstemän som tjänstgör på unionens territorium, vilka kan överföra tolv semesterdagar i enlighet med artikel 4 första stycket i bilaga V till tjänsteföreskrifterna. Dessutom kan extra ledighet för resdagar, normalt två och en halv dagar, förlängas genom ett särskilt beslut med hänsyn till speciella förutsättningar i enlighet med artikel 7 andra stycket i bilaga V till tjänsteföreskrifterna. Nämnda åtgärder som är mer förmånliga för tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgör i tredjeländer framstår emellertid som obetydliga jämfört med minskningen av antalet årliga semesterdagar som införts genom den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.
97 Såsom sökandena har hävdat innebär den betydande minskningen av antalet årliga semesterdagar som införts genom den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna en begränsning av deras rätt till årlig semester. Mot denna bakgrund ska det prövas huruvida denna begränsning är tillfredsställande motiverad.
– Motiven till begränsning av rätten till årlig semester
98 Enligt artikel 52.1 i stadgan får rättigheter som inte är absoluta, såsom exempelvis äganderätt och rätten att fritt utöva en ekonomisk verksamhet, begränsas under förutsättning att dessa begränsningar faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse och i förhållande till det eftersträvande målet inte utgör ett oproportionerligt eller ett icke godtagbart ingrepp som påverkar själva kärnan i de garanterade rättigheterna (dom av den 28 november 2013, rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punkt 122, och dom av den 26 september 2014, Arctic Paper Mochenwangen/kommissionen, T-634/13, ej publicerad, EU:T:2014:828, punkt 55).
99 Analogt kan begränsningar såsom dem i det aktuella målet på samma sätt införas i förhållande till principer som genomförts i enlighet med artikel 52.5 i stadgan, däribland rätten till årlig semester.
100 Det är visserligen riktigt att lagstiftaren har ett stort handlingsutrymme för att anpassa tjänsteföreskrifterna och att när som helst ändra tjänstemännens rättigheter och skyldigheter, även om det är till nackdel för dem. Härav följer dock inte att lagstiftaren skulle kunna avstå från att omsorgsfullt och opartiskt göra en ingående prövning av alla relevanta omständigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 2013, Europol/Kalmár, T-455/11 P, EU:T:2013:595, punkt 72). Det ankommer följaktligen på tribunalen att försäkra sig om att lagstiftaren har prövat att de bestämmelser som anges i punkt 98 ovan respekterats (se bland annat dom av den 9 november 2010, Volker und Markus Schecke och Eifert, C‑92/09 och C‑93/09, EU:C:2010:662, punkterna 79–83.
101 Såvitt gäller frågan huruvida den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är motiverad av ett allmänintresse, är det lämpligt att utgå från skäl 27 i förordning nr 1023/2013 som angav att ”[a]rbetsvillkoren [borde] moderniseras för personal i tredjeland och göras mer kostnadseffektiva, samtidigt som kostnadsbesparingar [borde] uppnås”.
102 Det framgår emellertid av skäl 4 i direktiv 2003/88 att ”[a]rbetstagarnas säkerhet, hygien och hälsa på arbetsplatsen är ett mål som inte bör vara underkastat rent ekonomiska hänsyn”. EU-domstolen har även i punkt 55 i dom av den 19 september 2013, omprövning kommissionen/Strack (C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570), ansett att bestämmelser som grundar sig på behovet av att skydda unionens ekonomiska intressen inte kan åberopas för att motivera en begränsning av rätten till årlig betald semester. Härav följer att sådana mål inte utgör tillräcklig grund för att begränsa rätten till årlig semester som garanteras i artikel 31.2 i stadgan. Målet att som i förevarande fall göra arbetsvillkoren mer kostnadseffektiva för tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgör i tredjeländer, samtidigt som besparingar genomförs, kan inte anses utgöra ett berättigat mål som motiverar minskningen av längden på sökandenas årliga semester.
103 Av ordalydelsen i skäl 27 i förordning nr 1023/2013 framgår emellertid att det eftersträvade målet även var att ”[a]rbetsvillkoren … moderniseras för personal i tredjeland”.
104 Kommissionen såväl som Europaparlamentet och rådet verkar dock inte ha en entydig förståelse för detta mål.
105 Kommissionen och Europaparlamentet anför å sin sida att den situation som delvis motiverat den tidigare ordningen mellan 2004 och 2014 hade förändrats på grund av framväxten av internetkommunikation och lågprisflyget. Rådet anför å andra sidan att en årlig semester om 42 arbetsdagar exponerade de små delegationerna för svårigheter, eftersom de på grund av semestrar och frånvaro av andra orsaker inte alltid hade haft tillräckligt med personal för att se till att delegationerna fungerade väl.
106 Kommissionen och Europaparlamentet har därutöver inte varit i stånd att precisera på vilket sätt utvecklingen av lågprisflyg och internetkommunikation, med hänsyn till syftet med årlig semester, motiverade en minskning av antalet semesterdagar. Det framstår som om särskilt lågprisflyget på sin höjd skulle kunna motivera en minskning av antalet resdagar enligt artikel 7 i bilaga V i tjänsteföreskrifterna, samtidigt som resdagarna tvärtom kan bli föremål för en ökning beträffande personal som tjänstgör i tredjeländer, något som kommissionen själv medger.
107 Sökandena gör en riktig bedömning när de angående rådets motivering påpekar att den inte gäller för alla delegationer. Rådet har dock inte framlagt något som skulle ger vid handen att situationen för de små delegationerna var av sådan betydelse att lagstiftaren kunde göra bedömningen att en allmän minskning av antalet årliga semesterdagar var den enda tänkbara lösningen. Det förefaller dessutom inte som om lagstiftaren har kontrollerat relevansen av nämnda motivering i ljuset av de möjligheter som finns enligt artikel 9.1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna att neka semester med hänsyn till de krav som tjänsten ställer, trots att lagstiftaren genom att anta artikel 1 led 70d i förordning nr 1023/2013 minskade den årliga sammanhängande semester som måste tas ut, från fjorton arbetsdagar till två veckor.
108 Beträffande frågan huruvida den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna står i proportion till det eftersträvade syftet finns det inte något som tyder på att lagstiftaren innan artikeln antogs hade gjort en bedömning av konsekvenserna av minskningen av antalet årliga semesterdagar på hälsa och säkerhet för tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgör i tredjeländer. Det har inte heller visats att lagstiftaren gjort en bedömning av andra sätt för att genomföra minskningen, trots att årlig betald semester direkt bidrar till att främja arbetstagares säkerhet och hälsa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2013, omprövning kommissionen/Strack, C‑579/12 RX-II, EU:C:2013:570, punkt 44).
109 Det framstår inte heller som om lagstiftaren i denna egenskap i den nya artikel 6 första stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, genom att från och med 2016 formellt begränsa årlig semester till 24 dagar för tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgör i tredjeländer, har beaktat den omständigheten att tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgör inom unionen enligt artikel 57 i tjänsteföreskrifterna har rätt till en årlig ledighet om högst 30 arbetsdagar i förhållande till ålder och tjänstegrad.
110 På samma sätt framstår det inte som om lagstiftaren på det sätt som ankommer på denne har prövat huruvida själva lydelsen av artikel 8 första stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna avseende vilosemester, som sådan garanterade ett tillräcklig skydd för hälsa och säkerhet för varje tjänsteman och kontraktsanställd som tjänstgör i ett tredjeland och med placering i en särskilt påfrestande situation, även om vilosemester med stöd av nämnda artikel endast kan beviljas undantagsvis och genom ett särskilt och motiverat beslut.
111 Slutligen har kommissionen felaktigt hävdat att lagstiftaren genom sin hänvisning till artikel 7 första stycket i bilaga X till tjänstevillkoren beaktat de påfrestningar som följer av den situation som personal som tjänstgör i tredjeländer befinner sig i, särskilt med hänsyn till personalens rätt till årlig semester, trots att, såsom det redan redogjorts för ovan (se punkt 92 ovan), nämnda artikel 7 ändrats genom artikel 1 led 71b i förordning nr 1023/2013 för att i stället anpassa den ordning som gäller för berörda personer till den som gäller för andra tjänstemän och kontraktsanställda genom att minska antalet årliga semesterdagar som de har rätt till när de börjar eller slutar sin tjänstgöring under innevarande år.
112 Mot bakgrund av ovanstående kan det konstateras att det inte framstår som om unionslagstiftaren vid antagandet av den nya artikel 6 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna har prövat huruvida nämnda artikel faktiskt motiverades av ett allmänintresse, och om den inte, med hänsyn till det eftersträvade målet, utgjorde ett oskäligt ingrepp i rätten till årlig semester för tjänstemän och kontraktsanställda som tjänstgör i tredjeländer. Kommissionen kunde därför inte med giltig verkan finna stöd i den nya artikel 6 i bilaga X till tjänstevillkoren för att anta de angripna besluten.
113 Härav följer att den första grunden ska vinna bifall och att de angripna besluten ska ogiltigförklaras, utan att det är nödvändigt att pröva sökandenas övriga anförda grunder.
IV. Rättegångskostnader
114 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
115 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader.
116 Sökandena har yrkat att Europeiska kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska kommissionen bära sina rättegångskostnader och ersätta sökandenas rättegångskostnader. Parlamentet och rådet ska i egenskap av intervenerande institutioner bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (fjärde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Besluten att minska antalet semesterdagar för år 2014 för Francisco Carreras Sequeros och övriga tjänstemän eller anställda vid Europeiska kommissionen vars namn anges i bilagan till denna dom ogiltigförklaras.
2) Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som uppkommit för Francisco Carreras Sequeros och övriga tjänstemän eller anställda vid kommissionen vars namn anges i bilagan till denna dom.
3) Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader.
KanninenSchwarczIliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-MartínReine
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 4 december 2018.
Justitiesekreterare | | Ordförande |
E. Coulon