SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEJA,
predstavljeni 6. decembra 2018(1)
Zadeva C‑396/17
Martin Leitner
proti
Landespolizeidirektion Tirol
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija))
„Predhodno odločanje – Socialna politika – Direktiva 2000/78/ES – Prepoved diskriminacije na podlagi starosti – Nacionalni sistem plač in napredovanj uradnikov – Ureditev države članice, ki se šteje za diskriminatorno – Sprejetje nove ureditve za odpravo te diskriminacije – Podrobna pravila za prehod zadevnih oseb na novi sistem – Ohranitev različnega obravnavanja – Utemeljitev – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Pravica do nadomestila – Načelo primarnosti“
I. Uvod
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija), se nanaša na razlago členov 21 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) ter členov 1, 2, 6, 9, 16 in 17 Direktive 2000/78/ES o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu(2).
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med uradnikom in avstrijsko upravo, v kateri je ta zaposlen, nanaša pa se na sklep, ki ga je ta uprava sprejela na podlagi zveznega sistema plač in napredovanj uradnikov, ki je bil v Avstriji sprejet v začetku leta 2015, da bi se na podlagi sodbe Schmitzer(3) odpravila diskriminacija na podlagi starosti.
3. Predložitveno sodišče Sodišče najprej v bistvu sprašuje, ali se s podrobnimi pravili za prehod že zaposlenih uradnikov s prejšnjega sistema plač in napredovanj na ta novi sistem ohranja diskriminacija na podlagi starosti, ki je prepovedana s pravom Unije, zlasti glede na člena 2 in 6 Direktive 2000/78 v povezavi s členom 21 Listine. Iz razlogov, ki jih bom predstavil v teh sklepnih predlogih, menim, da je tako.
4. Dalje, predložitveno sodišče s sklicevanjem na iste določbe in še na člen 47 Listine dvomi o skladnosti zadevne nacionalne ureditve s pravom Unije, saj po njegovem mnenju ta ureditev zadevno diskriminacijo odpravlja samo deklarativno in ne konkretno ter ne omogoča pravice do učinkovitega pravnega sredstva. Menim, da ti preudarki ne bi smeli vplivati na navedeni spor.
5. Nazadnje, to sodišče želi izvedeti, ali pravo Unije, natančneje člen 17 Direktive 2000/78 in člen 47 Listine, nasprotuje zadevni ureditvi. V primeru pritrdilnega odgovora sprašuje, ali načelo primarnosti prava Unije zahteva, da se določbe prejšnje ureditve, ki so bile razveljavljene retroaktivno, vseeno uporabljajo še naprej, da se odpravijo pomanjkljivosti nove ureditve. Menim, da bi bilo treba odgovor na ti vprašanji razdelati, pri čemer bi bilo treba izhajati predvsem iz člena 16 te direktive.
6. Naj poudarim, da je obravnavana zadeva tesno povezana z zadevo C‑24/17, Österreichischer Gewerkschaftsbund, ki je predmet ločenih sklepnih predlogov, vendar predstavljenih istega dne kot ti sklepni predlogi.(4)
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
7. Člen 1 Direktive 2000/78 določa, da je njen „[n]amen […] opredeliti splošni okvir boja proti diskriminaciji zaradi […] starosti […] pri zaposlovanju in delu, zato da bi v državah članicah uresničevali načelo enakega obravnavanja“.
8. Člen 2 te direktive, naslovljen „Koncept diskriminacije“, v odstavku 1 določa „načelo enakega obravnavanja“, ki pomeni, da „ne obstaja nikakršna neposredna ali posredna diskriminacija zaradi katerega od razlogov iz člena 1“. V odstavku 2(a) določa, da „se šteje, da gre za neposredno diskriminacijo, kadar je, je bila ali bi bila oseba obravnavana manj ugodno kakor neka druga v primerljivi situaciji zaradi katerega od razlogov iz člena 1“.
9. Člen 6 navedene direktive, naslovljen „Upravičenost različnega obravnavanja zaradi starosti“, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa da „[n]e glede na člen 2(2) lahko države članice predvidijo, da različno obravnavanje zaradi starosti ne predstavlja diskriminacije, če ga v kontekstu nacionalnega prava objektivno in razumno utemeljujejo z legitimnim ciljem, vključno z legitimnimi cilji zaposlovalne politike, delovnega trga in poklicnega usposabljanja, in če so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni“. V drugem pododstavku je podrobno določeno, da je „[t]ako različno obravnavanje […] lahko med drugim […] z določitvijo minimalnih pogojev glede starosti, delovnih izkušenj ali delovne dobe glede dostopa do zaposlitve ali kakšnih ugodnosti, povezanih z zaposlenostjo […]“.
10. Člen 9 iste direktive, naslovljen „Pravno varstvo“, v odstavku 1 določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da so vsem osebam, ki menijo, da jim je bila storjena krivica, ker ni bilo uporabljeno načelo enakega obravnavanja, na voljo sodni in/ali upravni postopki, in, kjer države članice menijo, da je ustrezno, poravnalni postopki, tudi potem, ko se je razmerje, v katerem je domnevno prišlo do diskriminiranja, že končalo“.
11. Člen 16 Direktive 2000/78, naslovljen „Upoštevanje določb“, v točki (a) določa, da „[d]ržave članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da […] se odpravijo vsi zakoni in drugi predpisi, ki so v nasprotju z načelom enakega obravnavanja“.
12. Člen 17 te direktive, naslovljen „Sankcije“, določa, da „[d]ržave članice določijo predpise o sankcijah, ki se uporabljajo, če so kršene določbe domačega prava, sprejete na podlagi te direktive, in sprejmejo vse potrebne ukrepe, da zagotovijo njihovo izvajanje. Sankcije, med katerimi je lahko tudi plačilo odškodnine žrtvi, morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvrnilne […]“.
B. Avstrijsko pravo
1. GehG 2010
13. Razvrstitev uradnikov v plačne razrede in njihovo napredovanje, do katerega praviloma pride vsaki dve leti, ureja Gehaltsgesetz 1956(5) (zakon o plačah iz leta 1956, v nadaljevanju: GehG 1956), ki je bil večkrat spremenjen, zlasti zaradi upoštevanja sodb Sodišča, izdanih v okviru sporov v zvezi z določbami avstrijskega prava na tem področju.
14. Po sodbi Hütter(6) je bil GehG 1956 spremenjen z zveznim zakonom, objavljenim 30. avgusta 2010(7) (GehG 1956 v različici, ki izhaja iz tega zakona, v nadaljevanju: GehG 2010).
15. Člen 8(1) GehG 2010 je določal, da se „[n]apredovanje […] določi na podlagi referenčnega datuma“ in da je „[r]azen v primeru nasprotne določbe v tem členu […] doba, potrebna za napredovanje v drugi plačni razred posamezne zaposlitvene kategorije, pet let, za napredovanje v preostale plačne razrede pa dve leti“.
16. Člen 12(1) GehG 2010 je določal, da se „[r]eferenčni datum za napredovanje […] – ob upoštevanju omejitev iz odstavkov od 4 do 8 – izračuna tako, da se kot dobe pred začetkom zaposlitve upoštevajo obdobja po 30. juniju leta, v katerem je ali bi bilo dopolnjenih devet šolskih let po vključitvi v prvo stopnjo šolskega izobraževanja […]“.
2. Spremenjeni GehG
17. Po sodbi Schmitzer(8) je bila vsebina členov 8 in 12 GehG 1956 z retroaktivnim učinkom znova spremenjena na podlagi zveznega zakona, objavljenega 11. februarja 2015(9) (GehG 1956 v različici, ki izhaja iz tega zakona, v nadaljevanju: GehG 2015).
18. Poleg tega je bil zaradi upoštevanja sodbe Verwaltungsgerichtshof (upravno sodišče, Avstrija)(10) GehG 1956 znova spremenjen z zveznim zakonom z dne 6. decembra 2016(11) (v različici, ki izhaja iz tega zakona, v nadaljevanju: GehG 2016, in skupaj z GehG 2015: spremenjeni GehG) glede datuma začetka veljavnosti členov 8 in 12 GehG 2015.
19. Člen 8(1) GehG 2015 pod naslovom „Razvrstitev in napredovanje“ določa, da sta „[r]azvrstitev in napredovanje […] odvisn[a] od službene dobe“.
20. Člen 12 GehG 2015 pod naslovom „Službena doba (referenčna starost)“ določa:
„1. Službena doba obsega delovno dobo, ki se upošteva pri napredovanju, in upoštevno preteklo delovno dobo.
2. Kot pretekla delovna doba, ki se prišteje k službeni dobi, se štejejo
(1) obdobja v delovnem razmerju pri lokalni skupnosti ali zvezi občin v državi članici Evropskega gospodarskega prostora, Republiki Turčiji ali Švicarski konfederaciji;
(2) obdobja v delovnem razmerju pri organu Evropske unije ali pri mednarodni organizaciji, katere članica je [Republika] Avstrija;
(3) obdobja, v katerih je imela uradnica ali uradnik pravico do invalidskega dodatka na podlagi Heeresversorgungsgesetz (zakon o varstvu v vojski) […], ter
(4) obdobja […] služenja vojaškega roka […], vojaškega usposabljanja […], civilnega služenja […], služenja obveznega vojaškega roka […].
3. Poleg obdobij, navedenih v odstavku 2, se kot pretekla delovna doba upoštevajo še obdobja opravljanja upoštevne poklicne dejavnosti ali upoštevne prakse v upravi v obsegu največ deset let. […]“.
21. Člen 169c spremenjenega GehG pod naslovom „Prehod obstoječih delovnih razmerij“ v odstavkih od 1 do 9 določa:
„1. Vsi uradniki, ki spadajo v zaposlitvene in plačne skupine, navedene v členu 169d, ki so 11. februarja 2015 v delovnem razmerju, se v skladu z naslednjimi določbami prerazvrstijo v plačni sistem, določen s tem zakonom, zgolj na podlagi njihovih dosedanjih plač. Uradniki se najprej na podlagi dosedanje plače razvrstijo v plačni razred novega plačnega sistema, v katerem se ohrani dosedanja plača. […]
2. Prerazvrstitev uradnikov v nov plačni sistem se izvede s pavšalno določitvijo njihove službene dobe. Pavšalna določitev je odvisna od prehodnega zneska. Prehodni znesek pomeni celotno plačo brez morebitnih izrednih napredovanj, na kateri je temeljil izračun mesečnega plačila uradnika za februar 2015 (prehodni mesec). […]
2a. Kot prehodni znesek se upošteva izhodiščna plača za tisti plačni razred, ki je dejansko veljal za izplačane zneske v prehodnem mesecu (razvrstitev glede na pisni obračun plače). Zakonitost zneskov se pri tem ne preizkuša, niti po temelju niti po višini. Popravek izplačanih zneskov se pri določitvi prehodnega zneska upošteva le, če
(1) se na ta način popravijo dejanske napake, ki so nastale pri vnosu v sistem avtomatske obdelave podatkov in
(2) napačen vnos očitno odstopa od nameravanega vnosa, kot izhaja iz dokumentacije, ki je v času vnosa že obstajala.
[…]
2c. Z odstavkoma 2a in 2 se v avstrijsko pravo prenašata člena 2 in 6 Direktive […] 2000/78 […] na področju prava zveznih javnih uslužbencev in deželnih vajencev v skladu z razlago […] v sodbi [Specht in drugi(12)]. Podrobna pravila za prehod uradnikov, imenovanih pred začetkom veljavnosti zvezne plačne reforme iz leta 2015, so bila torej določena v novem plačnem sistemu in so določala, prvič, da se plačni razred, v katerega se ti odslej razvrstijo, določi zgolj na podlagi zneska osnovne plače, ki so jo prejemali na podlagi starega plačnega sistema, čeprav je ta temeljil na diskriminaciji zaradi starosti uradnika, in, drugič, da se nadaljnje napredovanje po novi plačni lestvici odslej določa izključno glede na delovne izkušnje, pridobljene po začetku veljavnosti plačne reforme iz leta 2015.
3. Službena doba prerazvrščenih uradnikov se določi kot obdobje, ki je potrebno za napredovanje iz prvega plačnega razreda (začetek prvega dne) v tisti plačni razred iste zaposlitvene kategorije, za katerega je v različici, veljavni 12. februarja 2015, glede na prehodni znesek navedena zneskovno naslednja nižja plača. Če je prehodni znesek enak najnižjemu znesku za plačni razred v isti zaposlitveni kategoriji, se uporabi ta plačni razred. Vsi primerjalni zneski se zaokrožijo na cele eure.
[…]
6. […] Če je nova plača uradnika nižja od prehodnega zneska, se mu izplača ohranitveni dodatek v višini zneskovne razlike, ki se upošteva pri izračunu pokojnine, in sicer kot dopolnilni dodatek […], dokler ne doseže plačnega razreda, ki je višji od prehodnega zneska. Pri primerjavi zneskov se upoštevajo morebitni dodatki za delovno dobo ali izredna napredovanja.
[…]
9. Da bi se ohranila pričakovanja, povezana s prihodnjim napredovanjem, izrednim napredovanjem ali dodatkom za delovno dobo iz prejšnjega plačnega sistema, je uradnik upravičen do ohranitvenega dodatka, ki se upošteva pri izračunu pokojnine, kot dopolnilnega dodatka […], takoj ko doseže prehodni plačni razred […].“
22. V skladu s členom 175(79), točka 3, GehG 2016, „[v] različici, ki izhaja iz zveznega zakona, objavljenega v BGBl. I, št. 32/2015, začnejo veljati […] [č]lena 8 in 12 skupaj s prepisi s 1. februarjem 1956; te določbe se v različicah, objavljenih pred 11. februarjem 2015, v sedanjih in prihodnjih postopkih ne uporabljajo več […]“.
III. Spor o glavni stvari, vprašanja za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
23. Za Martina Leitnerja so se pravila prejšnjega avstrijskega sistema plač in napredovanj uradnikov uporabljala do februarja 2015, nato pa je bil prerazvrščen v okviru novega sistema, ki ga je takrat sprejel avstrijski zakonodajalec.
24. 27. januarja 2015 je pri Landespolizeidirektion Tirol (deželni policijski direktorat na Tirolskem, Avstrija, v nadaljevanju: deželni direktorat) zahteval novo določitev referenčnega datuma za napredovanje in umestitev v plačni razred ter morebitno naknadno izplačilo plač, ki so se mu dolgovale na podlagi izkušenj, ki jih je pridobil pred 18. letom starosti.
25. Deželni direktorat je 30. aprila 2015 zavrnil zahtevo M. Leitnerja kot nedopustno z obrazložitvijo, da je zakonodajalec z reformo GehG 1956 v začetku leta 2015(13) razveljavil vse določbe v zvezi s prejšnjim referenčnim datumom za napredovanje, pri čemer je pojasnil, da se dotlej upoštevne določbe ne uporabljajo več retroaktivno niti v zvezi s tekočimi ali prihodnjimi postopki.
26. M. Leitner je vložil tožbo pri Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče), pri čemer je trdil, da ta zavrnilna odločba ni v skladu z določbami prava Unije v zvezi s prepovedjo diskriminacije, kot jih razlaga Sodišče.(14) To sodišče je 7. novembra 2016 izpodbijano odločbo razglasilo za nično in deželni direktorat pozvalo k vsebinski odločitvi o zadevni zahtevi.
27. Deželni direktorat je 9. januarja 2017 ponovno odločal o tej zahtevi in jo zavrnil z obrazložitvijo, da M. Leitner ne more uveljavljati pravic iz prejšnjega sistema plač in napredovanj, ker tega sistema po navedeni reformi ni mogoče uporabiti v nobenem postopku.
28. M. Leitner je 8. februarja 2017 pri istem sodišču vložil tožbo zoper to odločbo, da bi se njegova razvrstitev in plača, ki iz nje izhaja, določili v skladu z njegovo zahtevo z dne 27. januarja 2015.
29. V teh okoliščinah je Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) s sklepom z dne 30. junija 2017, ki je na Sodišče prispel 3. julija 2017, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba pravo Unije, zlasti člene 1, 2 in 6 Direktive [2000/78] v povezavi s členom 21 Listine […], razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki zaradi odprave diskriminacije zaposlenih uradnikov vsebuje prehodne določbe o prerazporeditvi, v skladu s katerimi se prerazvrstitev iz dosedanjega dvoletnega sistema v nov (zaprt in za nove uradnike nediskriminatoren) dvoletni sistem izvede na podlagi ‚prehodnega zneska‘, ki je sicer izražen v denarju, vendar kljub temu ustreza določeni konkretno opredeljivi razvrstitvi, zaradi česar zaposleni uradniki v nezmanjšanem obsegu ostajajo še naprej diskriminirani zaradi starosti?
2. Ali je treba pravo Unije, zlasti člen 17 Direktive [2000/78] in člen 47 Listine […], razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki preprečuje, da bi se, v skladu z razlago členov 9 in 16 [te] [d]irektive […] v sodbi [Schmitzer(15)], plačni položaj zaposlenih uradnikov s sklicevanjem na člen 2 Direktive 2000/78 določil pred prehodom v nov plačni sistem, tako da se ustrezne pravne podlage z začetkom veljavnosti njihovega zgodovinskega izvornega zakona razveljavijo z učinkom za nazaj, in zlasti ni mogoče upoštevati pretekle delovne dobe pred 18. rojstnim dnem?
3. Če je odgovor na [drugo] vprašanje […] pritrdilen: Ali prednostna uporaba prava Unije, kot izhaja iz sodbe [Mangold(16)], zahteva, da se določbe, ki so bile razveljavljene z učinkom za nazaj, še naprej uporabljajo za zaposlene uradnike v trenutku pred prehodom, tako da se lahko ti uradniki z učinkom za nazaj nediskriminatorno razvrstijo v prejšnji sistem in se nato nediskriminatorno prerazvrstijo v nov plačni sistem?
4. Ali je treba pravo Unije, zlasti člene 1, 2 in 6 Direktive [2000/78] v povezavi s členoma 21 in 47 Listine […], razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki obstoječo diskriminacijo zaradi starosti (glede upoštevanja delovne dobe pred 18. letom starosti) odpravlja zgolj deklaratorno, tako da določa, da dejansko dosežene delovne dobe v času diskriminacije ni več mogoče šteti kot diskriminatorne z učinkom za nazaj, čeprav diskriminacija v nespremenjeni obliki dejansko učinkuje še naprej?“
30. Pisna stališča so Sodišču predložili M. Leitner, avstrijska vlada in Komisija.
31. Sodišče je z dopisi z dne 14. junija 2018 poslalo zahtevo po pojasnilih, na katero je predložitveno sodišče odgovorilo, in postavilo vprašanje za pisni odgovor, na katero so M. Leitner, avstrijska vlada in Komisija tudi odgovorili.
32. Na obravnavi 12. septembra 2018 so te stranke in zainteresirane strani predstavile ustna stališča.
IV. Analiza
A. Uvodne ugotovitve
33. Ta zadeva se nanaša na novo avstrijsko ureditev v zvezi s podrobnimi pravili, na podlagi katerih se izkušnje, pridobljene pred sklenitvijo delovnega razmerja, upoštevajo pri razvrstitvi uradnikov v plačne razrede in njihovem napredovanju. Ta plačni sistem, ki izhaja iz reforme GehG iz leta 1956, do katere je prišlo v začetku leta 2015, je podoben tistemu, ki je bil sočasno uveden za pogodbene uslužbence v javni upravi.(17)
34. V skladu s tem novim sistemom razvrstitev uradnika na plačno lestvico in njegovo poznejše napredovanje po plačnih razredih nista več odvisna od „referenčnega datuma“ kot fiktivnega izhodišča, temveč od službene dobe.(18) Pri izračunu službene dobe se poleg trajanja obstoječega delovnega razmerja upoštevajo tudi delovne dobe pred nastopom funkcije, če se te delovne dobe izrecno štejejo za upoštevne, in sicer različno glede na vrsto delodajalca, tj. v celoti, če so bile te delovne dobe dopolnjene pri določenih javnih subjektih, v drugih primerih pa skupno samo največ deset let.(19)
35. Prehod uradnikov, ki so bili v delovnem razmerju(20) ob začetku veljavnosti reforme, ki se uporablja retroaktivno(21), na novi plačni sistem se izvede s prerazvrstitvijo, ki shematsko poteka tako.(22) Najprej se vsi zadevni uradniki razvrstijo v plačni razred tega novega sistema na podlagi preteklih plač. Nato se pavšalno določi njihova službena doba, in sicer glede na „prehodni znesek“ za plačni razred, na podlagi katerega je bila dejansko določena plača, ki jo je delodajalec izplačal za februar 2015, tako imenovani „prehodni mesec“, pri čemer je pojasnjeno, da se lahko zakonitost te plače preizkusi samo v primeru vsebinskih in očitnih napak.(23)
36. Z vprašanji, ki jih je postavilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče), je Sodišče v bistvu pozvano, naj ugotovi, ali se z zadevno novo ureditvijo ohranja diskriminacija na podlagi starosti, ki je v nasprotju s pravom Unije in na katero je bilo opozorjeno v sodbi Schmitzer(24), kot trdi M. Leitner, ali pa to ne drži, kot trdi tožena stranka v glavni stvari. V obrazložitvi predloga za sprejetje predhodne odločbe to sodišče pojasnjuje, da mnenja, ki so jih v zvezi s tem podala avstrijska višja sodišča, niso enotna.(25)
37. Predložitveno sodišče se najprej sprašuje o združljivosti podrobnih pravil za prehod uradnikov s prejšnjega avstrijskega sistema plač in napredovanj na novi sistem s pravom Unije, po eni strani glede, natančneje, izbranega postopka „prehodnega zneska“ in po drugi strani glede popolnoma deklarativne narave odprave diskriminacije (oddelek B). Dalje se sprašuje, prvič, ali je v nasprotju s pravom Unije, zlasti s členom 17 Direktive 2000/78 in členom 47 Listine, da se uradniki ne morejo sklicevati na to direktivo pri določitvi „prehodnega zneska“, in drugič, če je odgovor pritrdilen, ali načelo primarnosti prava Unije zahteva, da je treba za nediskriminatoren prehod na novi sistem uporabiti razveljavljeni sistem (oddelek C).
B. Podrobna pravila za prehod uradnikov s prejšnjega sistema plač in napredovanj na novi sistem (prvo in četrto vprašanje)
38. Glede na skupne točke med prvim in četrtim vprašanjem, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, ju je po mojem mnenju treba preučiti skupaj, čeprav se mi zdita nujna ločena odgovora.
1. Nadaljevanje diskriminacije, ki jo povzroča uporabljeni sistem prehoda (prvo vprašanje)
39. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Unije, zlasti člene 1, 2 in 6 Direktive 2000/78 v povezavi s členom 21 Listine, razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero se diskriminatoren plačni sistem nadomesti z novim sistemom, če se prehod vseh že zaposlenih uradnikov na novi sistem(26) izvede tako, da je prva razvrstitev v novi sistem odvisna od plače, izplačane za določen mesec, ki je bila izračunana po prejšnjem sistemu.(27) Najprej moram navesti, da glede na zadnji del vprašanja(28) to sodišče izrecno navaja, da a priori meni, da se z zadevnim sistemom ohranja prejšnja diskriminacija.(29)
40. M. Leitner v zvezi s tem navaja, da je, ker ureditev, ki je predmet spora o glavni stvari, določa, da prerazvrstitev že zaposlenih uradnikov temelji na plači, izplačani februarja 2015, ki je bila določena diskriminatorno, diskriminacija na podlagi starosti, ki izhaja iz prejšnjega plačnega sistema, zaradi te povezave ohranjena(30) in da razlogi, navedeni za utemeljitev te ureditve, niso v skladu s pravom Unije. Avstrijska vlada ne zanika, da se lahko učinki diskriminacije, uvedene s prejšnjim sistemom, tako nadaljujejo, vendar trdi, da so podrobna pravila za prehod navedenih uradnikov na novi plačni sistem ne samo upravičena z legitimnimi cilji, ampak tudi ustrezna in nujna za dosego teh ciljev. Nasprotno pa Komisija meni, da taka ureditev ni združljiva z zahtevami, ki izhajajo iz členov 2 in 6 Direktive 2000/78, ker se z njo ohranja različno obravnavanje na podlagi starosti, ki ni ustrezno utemeljeno. Tudi jaz tako mislim, in sicer iz naslednjih razlogov.
41. Najprej, glede določb, na katere se nanaša to vprašanje za predhodno odločanje, naj navedem, da je načelo prepovedi diskriminacije na podlagi starosti hkrati določeno v členu 21 Listine in konkretizirano z Direktivo 2000/78, da pa je treba to vprašanje v okviru spora, kakršen je ta o glavni stvari, preučiti z vidika navedene direktive, saj zadevni nacionalni ukrepi spadajo na njeno področje uporabe.(31) Ker poleg tega niti predmet Direktive 2000/78 niti dejavniki diskriminacije, ki jih ta direktiva prepoveduje, kot so opredeljeni v njenem členu 1, niso neposredno obravnavani v tej zadevi, se mi ne zdi nujno, da se Sodišče loti razlage te določbe.
42. Dalje, glede očitkov, izraženih v zvezi z nacionalno ureditvijo, obravnavano v glavni stvari, se mi zdi, da se ta ureditev izpodbija z vidika podrobnih pravil, v skladu s katerimi se izvede prehod uradnikov, ki so bili ob sprejetju reforme iz leta 2015 v delovnem razmerju, s prejšnjega plačnega sistema, ki se šteje za diskriminatoren(32), na novi sistem. Povedano drugače, najprej je treba ugotoviti, ali se z zadevnimi določbami lahko ohranja diskriminacija na podlagi starosti, ki je izhajala iz prejšnjega sistema, in šele nato preučiti, ali so te določbe objektivno in razumno upravičene, tako da zanje ne velja prepoved iz Direktive 2000/78.
43. Prvič, glede obstoja diskriminacije na podlagi starosti moram opozoriti, da se v skladu s členom 2(2)(a) Direktive 2000/78 šteje, da gre za neposredno diskriminacijo, kadar je, je bila ali bi bila oseba obravnavana manj ugodno kot neka druga v primerljivi situaciji, zlasti na podlagi starosti.
44. Poleg tega naj spomnim, da je Sodišče v sodbi Schmitzer(33), ki je bila razlog za obravnavano reformo(34), menilo, da je avstrijska ureditev pred to reformo vsebovala različno obravnavanje na podlagi starosti v smislu te določbe in da to različno obravnavanje ni bilo ustrezno upravičeno z legitimnimi cilji, tako da je zanj veljala prepoved iz navedenega člena 2(2)(a).
45. Poleg tega je Sodišče večkrat odločilo, da kadar je prerazvrstitev ene kategorije oseb v nov plačni sistem odvisna izključno od parametra, povezanega s starostjo, ki izhaja iz prejšnjega sistema, se lahko različno obravnavanje na podlagi starosti s takimi nacionalnimi določbami ohrani tudi v novem sistemu.(35)
46. V obravnavani zadevi člen 169c spremenjenega GehG določa, da se uradniki, ki so v delovnem razmerju, prerazvrstijo „zgolj na podlagi njihovih dosedanjih plač“,(36) ki so prav tako temeljile na starosti. Tako se s temi določbami ohranja diskriminatoren položaj, v katerem uradniki, ki so bili po prejšnjem sistemu v slabšem položaju, prejemajo nižjo plačo kot drugi uradniki, čeprav so njihovi položaji primerljivi, in to izključno zaradi njihove starosti ob dopolnitvi pretekle delovne dobe, ki jo je treba upoštevati.
47. Predložitveno sodišče meni podobno. Avstrijska vlada s sklicevanjem na zgoraj navedeno sodno prakso Sodišča sicer priznava, da se s temi določbami novega plačnega sistema lahko podaljšujejo diskriminatorni učinki prejšnjega sistema.(37) Poleg tega Komisija poudarja, da je iz nacionalnega pripravljalnega gradiva razvidno, da se je avstrijski zakonodajalec popolnoma namerno odločil za metodo, ki ima take posledice.(38)
48. Zato po mojem mnenju ni mogoče zanikati, da se z ureditvijo, kakršna je obravnavana, ohranja diskriminatoren položaj, in sicer različno obravnavanje, ki neposredno temelji na starosti v smislu člena 2(2)(a) Direktive 2000/78 in ga je Sodišče ugotovilo v sodbi Schmitzer(39). Primeri diskriminacije, ki so obstajali pred zadevno reformo, naj bi se torej nadaljevali, in to ne samo začasno, ampak trajno oziroma dokončno.(40)
49. Drugič, glede morebitne utemeljitve različnega obravnavanja, ki se tako nadaljuje, je treba opozoriti, da člen 6 Direktive 2000/78 omogoča zavrnitev označitve za neposredno diskriminacijo v smislu člena 2 in torej prepovedi, ki iz tega izhaja, če je to različno obravnavanje na podlagi starosti „v kontekstu nacionalnega prava objektivno in razumno utemelj[eno] z legitimnim ciljem“, kot so cilji, našteti v tem členu 6(41), in če „so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni“.
50. Čeprav mora v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru postopka predhodnega odločanja na koncu nacionalno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejstev, odločiti, ali in koliko je notranja ureditev, obravnavana v zadevi v glavni stvari, v skladu s temi zahtevami, je Sodišče, ki mora nacionalnemu sodišču dati koristne odgovore, pristojno za dajanje napotkov, na podlagi spisa zadeve v glavni stvari in stališč, ki so mu bila predložena, tako da lahko predložitveno sodišče razsodi v sporu, ki mu je bil predložen.(42)
51. V zvezi s cilji, ki lahko upravičijo vsebino zadevne ureditve, predložitveno sodišče(43) in avstrijska vlada navajata, da je bil namen podrobnih prehodnih pravil, ki so se uporabila med reformo iz leta 2015, prvič, preprečiti prevelike težave, ki bi jih povzročila posamična določitev za vsakega od številnih zadevnih uradnikov,(44) drugič, ohraniti stroškovno nevtralnost postopka za državo in nazadnje, preprečiti velika znižanja ravni plač za te uradnike.
52. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da z razlogi, povezanimi z morebitnimi upravnimi težavami in povečanjem finančnih bremen, načeloma ni mogoče upravičiti neizpolnitve obveznosti, ki izhajajo iz prepovedi diskriminacije na podlagi starosti, določene z Direktivo 2000/78. Vendar se je Sodišče strinjalo, da pa ni mogoče zahtevati, da se za posamično določitev prejšnjih obdobij dela posamično preverja vsak posamičen primer, saj mora upravljanje zadevne ureditve ostati ustrezno s tehničnega in ekonomskega vidika.(45)
53. Poleg tega ni sporno, da izrecno izražena želja avstrijskega zakonodajalca(46), da določeni kategoriji oseb zagotovi prehod na novi plačni sistem brez finančnih izgub, torej ob spoštovanju pridobljenih pravic in varstva legitimnih pričakovanj teh oseb, pomeni legitimen cilj zaposlovalne politike in politike trga dela(47), ki lahko v prehodnem obdobju upraviči ohranitev prejšnjih plač in posledično diskriminatornega sistema na podlagi starosti(48).
54. Če se z zadevno nacionalno ureditvijo dejansko uresničuje legitimni cilj v smislu člena 6 Direktive 2000/78, je treba nato preučiti, ali so načini uresničevanja tega cilja primerni in nujni za njegovo dosego v skladu s to določbo.
55. Glede primernosti takih določb, podobno kot predložitveno sodišče in Komisija močno dvomim, da se sporni element reforme iz leta 2015, in sicer prerazvrstitev vseh zaposlenih uradnikov „zgolj na podlagi njihovih dosedanjih plač“(49), lahko šteje kot primeren za dosego cilja varstva pridobljenih pravic in legitimnih pričakovanj vseh oseb, ki jih ta mehanizem zadeva.
56. Iz navedb predložitvenega sodišča namreč izhaja, da je avstrijski zakonodajalec sprejel različne ukrepe, katerih cilj je bil preprečiti, da bi vse te osebe, naj so bile po prejšnjem sistemu v boljšem položaju ali ne, zaradi navedene reforme izgubile velik del plače.(50) Že na podlagi dejstva, da je bilo treba take prehodne ukrepe sprejeti za dopolnitev zadevnega mehanizma, temelječega na preteklih plačah, je mogoče sklepati, da ta mehanizem kot tak in torej sam po sebi ne more ohraniti pridobljenih pravic in legitimnih pričakovanj zadevnih oseb.
57. Poleg tega, glede nujnosti določb, kakršne so te v postopku v glavni stvari, menim, da mehanizem, sprejet leta 2015, presega tisto, kar je nujno za dosego zgoraj navedenega cilja. Kot navaja Komisija(51) in kljub nasprotnemu mnenju avstrijske vlade, bi se lahko izvedle druge vrste ukrepov, manj škodljive za osebe, ki so bile po prejšnjem sistemu v slabšem položaju(52), da bi ohranili pridobljene pravice in legitimna pričakovanja zadevnih uradnikov(53), ne da bi po mojem mnenju upravljanje nove ureditve postalo manj ustrezno s tehničnega in ekonomskega vidika.(54)
58. Ta navedba je po mojem mnenju potrebna predvsem glede na neomejeno trajanje novega mehanizma, ki ne dovoljuje postopnega zbliževanja med obravnavanjem uradnikov, ki so bili po prejšnjem sistemu v slabšem položaju, in obravnavanjem uradnikov v boljšem položaju, tako da so prvi srednje- ali kratkoročno, vsekakor pa za predvidljivo obdobje, upravičeni do razlike v ugodnostih, dodeljenih zadnjim.(55)
59. V zvezi s tem naj opozorim, da je Sodišče že razsodilo, da zadevni cilj ne upravičuje ukrepa, s katerim se tako kot v obravnavani zadevi dokončno ohranja različno obravnavanje na podlagi starosti, ki naj bi bilo z reformo diskriminatornega sistema odpravljeno. Tak ukrep, čeprav primeren za zagotavljanje varstva pridobljenih pravic in zaupanja v pravo uradnikov, postavljenih v boljši položaj po prejšnjem sistemu, ni primeren za vzpostavitev nediskriminatornega sistema za uradnike, postavljene v slabši položaj po tem prejšnjem sistemu.(56)
60. Nazadnje naj pojasnim, da trditev avstrijske vlade, da je Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (sindikat javnih uslužbencev, Avstrija) soglašal s podrobnimi pravili zadevne reforme, ne more omajati zgornje analize. Tako kot države članice morajo namreč tudi socialni partnerji delovati ob spoštovanju obveznosti, ki izhajajo iz Direktive 2000/78,(57) čeprav imajo lahko ti osrednjo vlogo pri pripravi nekaterih predpisov.(58)
61. Zato menim, da kljub širokemu polju proste presoje, ki ga imajo države članice in socialni partnerji ne le pri odločitvi glede uresničevanja določenega cilja na področju socialne politike in zaposlovanja, temveč tudi pri opredelitvi ukrepov, s katerimi se ta cilj lahko uresniči,(59) avstrijski zakonodajalec ni mogel razumno šteti, da je sprejetje nacionalnih določb, kot je člen 169c spremenjenega GehG, primerno in nujno.
62. Glede na vse te preudarke menim, da je treba člena 2 in 6 Direktive 2000/78 razlagati tako, da nasprotujeta podrobnim pravilom za prehod zaposlenih uradnikov s prejšnjega diskriminatornega plačnega sistema na nov sistem, kakršna so pravila, ki jih določa nacionalna ureditev, obravnavana v postopku v glavni stvari.
2. Vpliv navedb nacionalnega zakonodajalca in pravica do učinkovitega sodnega varstva (četrto vprašanje)
63. Predložitveno sodišče s četrtim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče poziva, naj odloči, ali členi 1, 2 in 6 Direktive 2000/78 v povezavi s členom 21 Listine, določbe, ki so vse navedene že v prvem vprašanju, in v povezavi s členom 47 Listine, določbo, ki je navedena tudi drugje(60), nasprotujejo upoštevanju brezpogojnih navedb nacionalnega zakonodajalca, da se bo z zadevno reformo ustrezno končala diskriminacija, ki jo je povzročal sistem, ki se je uporabljal pred tem. Iz obrazložitve predložitvene odločbe izhaja, da je navedeni člen 47 omenjen zato, da bi Sodišče poleg tega ugotovilo, ali je zakonodajalec ob sprejetju te reforme kršil pravico do učinkovitega sodnega varstva, ki je določena v navedenem členu.
64. Najprej naj pojasnim, da se bom v teh sklepnih predlogih osredotočil na razlago člena 47 Listine, in sicer ob upoštevanju zgornjih preudarkov(61) v zvezi z drugimi določbami, navedenimi v tem vprašanju, v povezavi s tem členom.
65. Pred tem naj v zvezi s pravno vrednostjo, ki jo je treba pripisati dejstvu, da je avstrijski zakonodajalec „deklarativno“ zatrdil, da je odpravil diskriminacijo na podlagi starosti, opozorim, da predložitveno sodišče navaja, da se z izbranim modelom ta diskriminacija ne odpravlja z ukrepi, ki bi omogočili njeno konkretno odpravo, temveč se to poskuša storiti retroaktivno zgolj na podlagi izjav,(62) ki naj bi bile ovržene s primerjavo med prejšnjim in novim sistemom, ki naj bi pokazala, da prerazvrstitev pomeni „vzporedno premestitev“ zadevne diskriminacije s prejšnjega na novi sistem.
66. M. Leitner ni predložil posebnih stališč v zvezi z vprašanjem, ali je glede na zgoraj navedene določbe prava Unije dopustno, da je v nacionalni ureditvi zgolj navedeno, da se z njo odpravlja prepovedana diskriminacija, ki pa v praksi ostaja nespremenjena.
67. Avstrijska vlada navaja, da odločilno vprašanje ni, ali je diskriminacija odpravljena – domnevno – zgolj deklarativno, temveč ali so veljavne nacionalne določbe v skladu s pravom Unije, kar je obravnavano v okviru prejšnjih vprašanj za predhodno odločanje. Podobno tudi Komisija meni, da navedbe, zapisane v nacionalni zakonodaji, kot so tiste, na katere opozarja predložitveno sodišče, v ničemer ne spreminjajo dejstva, da je treba preveriti, ali se ta zakonodaja dejansko uporablja v skladu s pravom Unije.
68. Z njunim stališčem se v bistvu strinjam, saj je naloga Sodišča, da v okviru postopka predhodnega odločanja zagotovi vse elemente razlage prava Unije, na podlagi katerih lahko predložitveno sodišče samo presoja skladnost nacionalne ureditve z določbami prava Unije, med katerimi so določbe Listine,(63) in to po mojem mnenju ne glede na morebitne navedbe nacionalnega zakonodajalca glede te skladnosti.
69. Glede morebitne nezdružljivosti s členom 47 Listine(64) predložitveno sodišče navaja, da je lahko v skladu z novim sistemom plač in napredovanj uradnikov „prehodni znesek“, določen po prejšnjem sistemu, le predmet omejenega nadzora.(65) Sprašuje se, ali te nacionalne določbe odvzemajo učinek vsakemu pravnemu sredstvu, ki temelji na nepravilni razvrstitvi, za katero bi se izkazalo, da ni samo posledica napake pri vnosu.(66)
70. M. Leitner trdi, da so s členom 47 Listine prepovedane določbe, kakršne so določbe zadevne reforme, v skladu s katerimi prejšnjega sistema plač in napredovanj, ki se šteje za diskriminatoren, ni več mogoče uporabiti v nobenem, niti tekočem niti prihodnjem postopku.(67) Komisija se o tem vprašanju ni izrekla. Nasprotno pa avstrijska vlada trdi, da take nacionalne določbe izpolnjujejo zahteve iz navedenega člena 47. Tudi jaz tako mislim, in sicer iz naslednjih razlogov.
71. Najprej menim, da ni sporno, da se ta zadeva nanaša na položaj, v katerem je država članica izvajala pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine, tako da je moral zvezni zakonodajalec upoštevati temeljne pravice, zagotovljene v členu 47 Listine, natančneje pravico posameznikov do učinkovitega sodnega varstva pravic, ki so jim dodeljene s pravom Unije.(68) Naj navedem, da je tako varstvo poleg tega izrecno določeno tudi z Direktivo 2000/78(69), katere prenos je bil jasno predviden z ureditvijo, obravnavano v tej zadevi(70).
72. Poleg tega naj opozorim, da ima vsaka država članica na tem področju določeno avtonomijo, ki ji omogoča, da opredeli postopkovna pravila sodnih postopkov, namenjenih zagotovitvi varstva pravic, ki jih imajo posamezniki na podlagi prava Unije, če ta pravila upoštevajo dve omejitvi, določeni z ustaljeno sodno prakso Sodišča, in sicer načelo enakovrednosti in načelo učinkovitosti.(71) Kot je bilo že poudarjeno, so zahteve, ki izhajajo iz člena 47 Listine in jih je lahko opredelilo Sodišče, predpisane in odvisne od številnih dejavnikov, zlasti pa se zdi, da pravica do učinkovitega pravnega sredstva ne pomeni, da lahko pristojna nacionalna sodišča nujno v vseh okoliščinah spremenijo izpodbijane odločbe v zvezi z vsemi elementi, na katerih te odločbe temeljijo.(72)
73. Poleg tega je treba zaradi povezav med členom 47, prvi odstavek, Listine in členom 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin(73) upoštevati sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice v zvezi z zadnjenavedeno določbo.(74) Iz te sodne prakse pa izhaja, da mora pravica do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem posameznikom omogočiti, da se pred njim sklicujejo na pravice in svoboščine, določene z navedeno konvencijo, pri čemer je pojasnjeno, da je s to pravico državam naložena obveznost, katere obseg se spreminja glede na naravo očitka tožeče stranke, in da učinkovitost pravnega sredstva ni odvisna od gotovosti ugodnega izida za zadevno osebo.(75)
74. V obravnavani zadevi naj navedem, da je v okviru novega avstrijskega sistema plač in napredovanj obseg materialnopravnega nadzora, ki ga lahko pristojna nacionalna sodišča izvajajo v zvezi s „prehodnim zneskom“, od katerega je odvisna prerazvrstitev zadevnih uradnikov,(76) zmanjšan(77). Nadzor se namreč lahko nanaša izključno na nepravilnosti, ki so posledica napak pri vnosu zadevnih podatkov,(78) in ne na morebitno nepravilnost pri izračunu plače, na kateri temelji navedeni znesek, tj. izračunu po prejšnjem plačnem sistemu.
75. Kot pa navaja avstrijska vlada, imajo vse osebe, ki jih je prizadela sporna reforma – in sicer že zaposleni uradniki, ki so bili po prejšnjem sistemu v boljšem ali slabšem položaju – na voljo pravna sredstva, na podlagi katerih lahko preizkusijo zakonitost sistema, po katerem je bil izveden njihov prehod na novi sistem plač in napredovanj.(79) Ta sodni nadzor nad veljavnostjo zadevnih predpisov se lahko izvede zlasti z vidika zahtev prava Unije, tako da bi se lahko razkrila morebitna nezdružljivost reforme s temi zahtevami. Sicer pa obstoj in učinkovitost teh pravnih sredstev razkriva tožba, vložena v postopku v glavni stvari, ki je privedel do tega predloga za sprejetje predhodne odločbe. Zadevne osebe imajo torej možnost, da se obrnejo na avstrijska sodišča in pred njimi uveljavljajo pravice, ki jih imajo na podlagi prava Unije, pod pogoji, ki so po mojem mnenju združljivi z zgoraj navedeno vsebino temeljne pravice do učinkovitega pravnega sredstva v smislu člena 47 Listine in, natančneje, omogočajo upoštevanje obveznosti, ki izhajajo iz Direktive 2000/78.
76. Posledično predlagam, naj se na četrto postavljeno vprašanje odgovori, da je treba člen 47 Listine razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalnim določbam, kakršne so določbe, na katere se nanaša to vprašanje.
C. Morebitna nezdružljivost s členom 17 Direktive 2000/78 in njene morebitne posledice glede na načelo primarnosti prava Unije (drugo in tretje vprašanje)
77. Ob upoštevanju korelacije, ki jo je predložitveno sodišče vzpostavilo med drugim in tretjim vprašanjem, ki ju je predložilo Sodišču, menim, da je treba na ti vprašanji odgovoriti skupaj.
1. Vpliv člena 17 Direktive 2000/78 (drugo vprašanje)
78. Sodišče je z drugim vprašanjem pozvano, naj ugotovi predvsem, ali je treba „člen 17 Direktive 2000/78 in člen 47 Listine“(80) razlagati tako, da nasprotujeta ureditvi, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari.
79. Natančneje, predložitveno sodišče Sodišče sprašuje, ali je glede na obe zgoraj navedeni določbi dopustno, da nacionalna ureditev že zaposlenim uradnikom onemogoča sklicevanje na člen 2 te direktive v povezavi s členoma 9 in 16 v skladu s sodbo Schmitzer(81), da bi se „plačni položaj zaposlenih uradnikov s sklicevanjem na [navedeni člen 2] določil pred prehodom v nov plačni sistem“, saj ta ureditev določa, da se določbe prejšnjega sistema retroaktivno ne uporabljajo več.
80. Čeprav v predložitveni odločbi to ni izrecno navedeno, se mi zdi logično sklepati, da bi bilo treba problematiko, na katero je opozorjeno s tem vprašanjem, obravnavati izključno v primeru, če bi Sodišče v odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje razsodilo, kot predlagam, da zadevna ureditev ni v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz členov 2 in 6 Direktive 2000/78.
81. Glede razlage člena 47 Listine, zahtevane v teh sklepnih predlogih, napotujem na preudarke, ki sem jih tej problematiki namenil v okviru odgovora na četrto vprašanje,(82) ki se prav tako nanaša na ta člen 47, vendar temelji na ugotovitvah, ki so po mojem mnenju jasnejše in ustreznejše od tistih v zvezi z obravnavanim vprašanjem, saj to zadeva predvsem zgoraj navedene določbe Direktive 2000/78.
82. Glede razlage člena 17 Direktive 2000/78 iz obrazložitve odločbe predložitvenega sodišča po mojem mnenju izhaja, da to v bistvu sprašuje, ali ta člen nalaga ali ne dodelitev finančnega nadomestila(83) že zaposlenim uradnikom, ki so bili po prejšnjem sistemu plač in napredovanj diskriminirani na podlagi starosti, glede na prejšnje sodbe Sodišča(84). To sodišče v odgovor na zahtevo po pojasnilih podrobno navaja, da na podlagi sodbe Schmitzer(85) sklepa, da mora tak uradnik „imeti možnost, da s sklicevanjem na člen 2 te direktive izpodbija diskriminatorni učinek ureditve, da bi se ta odpravil, neodvisno od tega, ali se mu iz tega naslova za nazaj dolguje finančno nadomestilo“. Dodaja še, da se mu zdi, da avstrijski zakonodajalec ni zadostno upošteval zahtev navedenega člena 17, ker se je odločil za ukrepe, ki zadevajo samo stroškovno nevtralnost, niso pa primerni za učinkovito odpravo diskriminacije na podlagi starosti.
83. M. Leitner – ne da bi se izrecno skliceval na člen 17 Direktive 2000/78 – trdi, da bi morale osebe, ki so v slabšem položaju, dokler se pravo Unije ne začne izvajati pravilno, uživati enake ugodnosti kot osebe, ki so v boljšem položaju. Nasprotno pa avstrijska vlada trdi, da je avstrijski zakonodajalec s sprejetjem reforme, obravnavane v postopku v glavni stvari, izpolnil obveznosti, ki izhajajo iz člena 16 Direktive 2000/78. Komisija pa – potem ko se je v svojih stališčih sklicevala posebej na člen 17 te direktive in menila, da bi bilo v obravnavani zadevi lahko potrebno finančno nadomestilo – nazadnje predlaga, naj se odgovori, da je treba, ker sistem ni v skladu s to direktivo, uradnikom, postavljenim v slabši položaj po prejšnjem sistemu, priznati enake ugodnosti, kot so tiste, do katerih so lahko bili upravičeni uradniki, postavljeni v boljši položaj po tem sistemu, tako glede upoštevanja delovne dobe, dopolnjene pred 18. letom starosti, kot glede napredovanja v plačni lestvici.
84. Čeprav je moje mnenje v bistvu podobno končnemu predlogu Komisije, menim, da člen 17 Direktive 2000/78, ki je omenjen v tem vprašanju za prehodno odločanje, v povezavi z drugimi določbami te direktive, ni ustrezna pravna podlaga za odločitev o tem, ali je nujno ali ne, da se diskriminiranim osebam v takih okoliščinah dodeli finančno nadomestilo.(86)
85. Navesti moram namreč, da ta člen 17, ki se nanaša na sankcije, ki jih morajo države članice naložiti kršiteljem v primeru kršitve nacionalnih določb, sprejetih za prenos te direktive,(87) ne zajema obravnavanega primera, v katerem gre za vprašanje, kako mora država članica po potrebi odpraviti(88) diskriminacijo, ki ni posledica kršitve teh nacionalnih določb, ki bi jo bilo treba primerno sankcionirati,(89) temveč dejstva, da se s temi nacionalnimi določbami ne upoštevajo zahteve prava Unije.
86. V tem primeru se mi zdi ustrezneje sklicevati se na določbe člena 16 Direktive 2000/78, ki se nanaša na obveznost držav članic, da spremenijo svoje nacionalne predpise, da jih uskladijo z načelom prepovedi diskriminacije, kot je to večkrat storilo Sodišče, med drugim nedavno v podobnih okoliščinah prenovitve nacionalnih plačnih sistemov zaradi diskriminacije.(90) Zato predlagam, naj se na to vprašanje odgovori ob upoštevanju določb člena 16 te direktive.(91)
87. Sodišče je v zvezi s tem že razsodilo, da čeprav navedeni člen 16 državam članicam nalaga, da morajo svoje nacionalne predpise uskladiti s pravom Unije, jim vseeno pušča svobodo, da med različnimi ukrepi, primernimi za odpravo prepovedane diskriminacije, same izberejo ukrep, ki se jim zdi za to najprimernejši. V skladu s to sodno prakso odprava diskriminacije na podlagi starosti, kakršna je obravnavana v postopku v glavni stvari, ne pomeni nujno, da je delavec, ki je bil diskriminiran po prejšnjem pravnem sistemu, samodejno upravičen do retroaktivnega finančnega nadomestila, ki ustreza razliki med plačo, ki bi jo prejel, če ne bi bilo diskriminacije, in plačo, ki jo je dejansko prejel, ali do zvišanja prihodnjih plač. To pa velja le in tako dolgo, dokler nacionalni zakonodajalec ne sprejme ukrepov, s katerimi ponovno vzpostavi enako obravnavanje. V takem primeru je namreč spoštovanje načela enakosti mogoče zagotoviti le tako, da se osebam prikrajšane kategorije zagotovijo enake prednosti, kot so tiste, ki jih imajo osebe privilegirane kategorije, kar je ureditev, ki je edini veljavni referenčni sistem, sicer ni podana pravilna uporaba prava Unije.(92)
88. Zadevna ureditev po mojem mnenju ustreza zadnjenavedenemu primeru, saj iz razlogov, predstavljenih v okviru prvega vprašanja za predhodno odločanje,(93) menim, da ukrepi, ki jih je avstrijski zakonodajalec sprejel za prehod zaposlenih uradnikov na novi sistem plač in napredovanj, ne omogočajo ponovne vzpostavitve enakega obravnavanja za uradnike, ki so bili po prejšnjem sistemu v slabšem položaju(94). Ker se z novo ureditvijo ohranjajo diskriminatorni učinki prejšnje ureditve,(95) spoštovanje načela enakega obravnavanja pomeni, da se tem osebam priznajo enake ugodnosti, kot so tiste, do katerih so bili upravičeni uradniki, ki so bili po prejšnjem sistemu v boljšem položaju, tako glede upoštevanja delovne dobe, dopolnjene pred 18. letom starosti, kot glede napredovanja po plačni lestvici.(96) Natančneje, zgoraj navedeno sodno prakso razumem v tem smislu, da lahko ponovna vzpostavitev enakega obravnavanja pomeni tudi, da je treba uradnikom dodeliti finančno nadomestilo, če ponovno uravnoteženje v njihovo korist ni v najkrajšem možnem času(97) doseženo na drug način, primeren za zagotovitev skladnosti, zahtevane s pravom Unije.
89. V tem smislu je treba po mojem mnenju razlagati člen 16 Direktive 2000/78, da se koristno odgovori na drugo vprašanje za predhodno odločanje.
2. Vpliv načela primarnosti prava Unije (tretje vprašanje)
90. Najprej naj poudarim, da se tretje vprašanje postavlja v primeru, da bi Sodišče na drugo vprašanje, kot ga navaja predložitveno sodišče, odgovorilo pritrdilno.
91. To sodišče s tretjim vprašanjem Sodišče v bistvu sprašuje, koliko bi bilo mogoče z uporabo načela primarnosti prava Unije(98) odpraviti nezdružljivost ureditve iz postopka v glavni stvari s tem pravom, zlasti ker naj bi bila v nasprotju z določbami člena 17 Direktive 2000/78, na katerega se nanaša njegovo predhodno vprašanje. Kljub temu naj opozorim, da predlagam preoblikovanje drugega vprašanja, tako da bi se nanj koristno odgovorilo predvsem na podlagi člena 16 navedene direktive.(99)
92. Natančneje, to sodišče sprašuje, ali se morajo v skladu s primarnostjo prava Unije določbe prejšnjega plačnega sistema, ki so bile razveljavljene retroaktivno(100), še naprej uporabljati za uradnike, ki so bili ob sprejetju reforme že zaposleni, tako da se lahko ti z učinkom za nazaj nediskriminatorno razvrstijo v prejšnji sistem in se nato nediskriminatorno prerazvrstijo v novi plačni sistem.
93. M. Leitner v zvezi s tem tretjim vprašanjem za predhodno odločanje ni zavzel stališča. Avstrijska vlada meni, da ga ni treba preučiti, ker bi bilo treba na drugo vprašanje odgovoriti nikalno zaradi skladnosti s pravom Unije, vendar vseeno podaja podredne navedbe, pri čemer se sklicuje na sodno prakso Sodišča, ki se nanaša na načelo primarnosti.(101) Po mnenju Komisije je treba na drugo in tretje vprašanje odgovoriti skupaj, saj naj bi se ti v bistvu nanašali na ugotovitev, ali je treba bodisi na podlagi primarnosti prava Unije bodisi na podlagi člena 17 Direktive 2000/78 dodeliti finančno nadomestilo uradnikom, ki so bili po prejšnjem sistemu, ki se šteje za diskriminatoren, v slabšem položaju.
94. Menim, da je mogoče spoštovanje primarnosti prava Unije glede odprave diskriminacije, ki je z njim prepovedana, zagotoviti že z uporabo sodne prakse v zvezi z razlago člena 16 Direktive 2000/78, na katero sem opozoril v okviru drugega vprašanja za predhodno odločanje, sodne prakse, iz katere izhaja, da morajo biti osebe, ki so zaradi diskriminatornega sistema v slabšem položaju, deležne enakih ugodnosti kot osebe, ki so po tem sistemu v boljšem položaju.(102) Zdi se mi namreč, da se načelo primarnosti prava Unije uresničuje z določbami Direktive 2000/78 – na področju, ki ga ta zajema – zlasti z obveznostmi, navedenimi v njenem členu 16. Zato po mojem mnenju ni treba posebej odgovoriti na to tretje vprašanje. Zaradi izčrpnosti bom vseeno predstavil spodaj navedene ugotovitve.
95. V položaju, kakršen je ta v obravnavani zadevi, ko je vložena tožba zoper upravni organ države članice, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da če nacionalno sodišče, ki odloča v zadevi, ne more razložiti in uporabiti nacionalne ureditve, ki bi bila v skladu z Direktivo 2000/78, ne da bi bilo to contra legem, načelo primarnosti prava Unije zahteva, da se ureditev, ki je v nasprotju z zahtevami prava Unije, ne uporabi.(103) V obravnavani zadevi bi spoštovanje navedenega načela pomenilo, da je treba za zagotovitev polnega učinka prava Unije zavrniti določbe novega plačnega sistema, ki ne izpolnjujejo obveznosti, izhajajočih iz te direktive, natančneje ob upoštevanju prepovedi diskriminacije na podlagi starosti.
96. Glede na podredne navedbe avstrijske vlade naj bi to pomenilo, da se ne uporabi pravilo, v skladu s katerim mora biti prehod na ta sistem splošen,(104) ampak da se delovna doba določi posamično za vsakega že zaposlenega uslužbenca, tako da se ponovno izračunajo njegove pretekle delovne dobe in njegova razvrstitev na plačno lestvico, ki iz tega izhaja.(105)
97. Po mojem mnenju ima nacionalno sodišče polje proste presoje v zvezi s sredstvi, ki jih je treba uporabiti v teh okoliščinah, če ta omogočajo učinkovito odpravo diskriminacije na podlagi starosti, ki je predmet postopka v glavni stvari. Po mojem mnenju bi bilo najustrezneje, če bi se odpravil element zadevne ureditve, s katerim se ta diskriminacija ohranja, in sicer mehanizem, v skladu s katerim se prehod izvede na podlagi plače, določene v skladu s prejšnjim plačnim sistemom, ki se šteje za diskriminatoren. Dalje, opredeliti bi bilo treba ugodnosti, do katerih so bili upravičeni uradniki, ki so bili po navedenem sistemu v boljšem položaju, da bi se enako obravnavanje zagotovilo uradnikom, ki so bili v slabšem položaju, kot sem navedel v zvezi z razlago člena 16 Direktive 2000/78.(106)
98. Naj pojasnim, da v nasprotju s tem, kar lahko izhaja iz tretjega vprašanja za predhodno odločanje, uporaba sodne prakse v zvezi z načelom primarnosti ne bi smela povzročiti tega, da bi se uporabil prejšnji plačni sistem, in sicer z nekakšno obnovitvijo retroaktivno razveljavljenih določb.(107) Spoštovanje primarnosti prava Unije namreč ne pomeni, da mora nacionalno sodišče uporabiti ureditev, ki je bila na željo zakonodajalca države članice odpravljena. Poleg tega ta prejšnji sistem vsebuje določbe, v zvezi s katerimi je Sodišče presodilo, da povzročajo diskriminacijo na podlagi starosti,(108) tako da ga ni mogoče kot takega uporabiti za odpravo te diskriminacije.
V. Predlog
99. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Avstrija), odgovori:
1. Člena 2 in 6 Direktive Sveta 2000/78/ES z dne 27. novembra 2000 o splošnih okvirih enakega obravnavanja pri zaposlovanju in delu je treba razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki za namene upoštevanja delovne dobe, dopolnjene pred 18. letom starosti, plačni sistem, ki se šteje za diskriminatoren na podlagi starosti, nadomešča z novim plačnim sistemom, vendar določa, da se prehod vseh že zaposlenih oseb na ta sistem izvede tako, da se njihova začetna razvrstitev v novi sistem določi glede na plačo, izplačano za določen mesec in izračunano po prejšnjem sistemu, tako da se finančni učinki diskriminacije na podlagi starosti ohranijo.
2. Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero se omejuje materialnopravni nadzor, ki ga lahko pristojna nacionalna sodišča izvajajo v zvezi z odločbami, ki se izpodbijajo pred njimi, dovoljuje pa se jim nadzor nad zakonitostjo teh odločb in v okviru tega nadzor nad skladnostjo navedene ureditve s pravom Unije.
3. Člen 16 Direktive 2000/78 je treba razlagati tako, da v primeru, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ko še ni bil vzpostavljen sistem, s katerim bi bila odpravljena diskriminacija na podlagi starosti na način, ki je v skladu z določbami te direktive, ponovna vzpostavitev enakega obravnavanja pomeni, da se morajo osebam, ki so bile po prejšnjem sistemu v slabšem položaju, priznati enake ugodnosti, do katerih so lahko bile upravičene osebe, ki so bile po tem sistemu v boljšem položaju, ne samo glede upoštevanja delovnih dob, dopolnjenih pred 18. letom starosti, ampak tudi glede napredovanja po plačni lestvici.