ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (troisième chambre)
15 décembre 2010 (*)
« Fonction publique — Personnel de la BCE — Congé de convenance personnelle — Durée maximale — Refus de prolongation »
Dans l’affaire F‑66/09,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 36.2 du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, annexé au traité CE,
Roberta Saracco, membre du personnel de la Banque centrale européenne, demeurant à Arona (Italie), représentée par Me F. Parrat, avocat,
partie requérante,
contre
Banque centrale européenne, représentée par MM. F. Malfrère et G. Nuvoli, en qualité d’agents, assistés de Me B. Wägenbaur, avocat,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre),
composé de M. P. Mahoney (rapporteur), président, M. S. Van Raepenbusch et Mme M. I. Rofes i Pujol, juges,
greffier : M. R. Schiano, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 4 mai 2010,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 9 juillet 2009 par télécopie (le dépôt de l’original étant intervenu le 13 juillet suivant), Mme Saracco a introduit le présent recours tendant, en substance, à l’annulation de la décision de la Banque centrale européenne (BCE) du 14 octobre 2008 refusant de lui accorder la prolongation, jusqu’au 31 octobre 2009, du congé de convenance personnelle dont elle bénéficiait jusqu’alors (ci-après la « décision du 14 octobre 2008 »).
Cadre juridique
2 L’article 36 du protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la BCE annexé au traité CE (ci-après les « statuts du SEBC »), prévoit :
« 36.1 Le conseil des gouverneurs arrête, sur proposition du directoire, le régime applicable au personnel de la BCE.
36.2 La Cour de justice [de l’Union européenne] est compétente pour connaître de tout litige entre la BCE et ses agents dans les limites et selon les conditions prévues par le régime qui leur est applicable. »
3 L’article 12.3 des statuts du SEBC prévoit :
« Le conseil des gouverneurs adopte un règlement intérieur déterminant l’organisation interne de la BCE et de ses organes de décision. »
4 Aux termes de l’article 11.2 du règlement intérieur de la BCE (ci-après le « règlement intérieur ») :
« Sans préjudice des articles 36 et 47 des statuts [du SEBC], le directoire édicte des règles d’organisation (ci-après dénommées ‘circulaires administratives’) qui sont obligatoires pour le personnel de la BCE. »
5 Aux termes de l’article 21 du règlement intérieur :
« 21.1 Les conditions d’emploi et les règles applicables au personnel déterminent les relations de travail entre la BCE et son personnel.
21.2 Sur proposition du directoire et après consultation du conseil général, le conseil des gouverneurs adopte les conditions d’emploi.
21.3 Le directoire adopte les règles applicables au personnel, qui mettent en application les conditions d’emploi.
[…] »
6 Le conseil des gouverneurs de la BCE a adopté le 31 mars 1999 les conditions d’emploi du personnel de la BCE (JO L 125, p. 32). Cette décision a modifié une décision précédente, du 9 juin 1998, relative à l’adoption des conditions d’emploi.
7 L’article 9, sous c), des conditions d’emploi du personnel de la BCE (ci-après les « conditions d’emploi »), prévoit :
« Aucune législation nationale ne s’impose à ces conditions d’emploi. La BCE applique (i) les principes généraux du droit communs aux États membres, (ii) les principes généraux du droit [de l’Union européenne], et (iii) les dispositions contenues dans les règlements et directives [de l’Union] concernant la politique sociale adressés aux États membres. Chaque fois que cela est nécessaire, ces instruments juridiques sont mis en œuvre par la BCE. Il est dûment tenu compte des règlementations [de l’Union] en matière de politique sociale. Pour l’interprétation des droits et obligations prévus par les présentes conditions d’emploi, les principes établis, consacrés par les règlements, les règles et la jurisprudence applicables en matière de personnel des institutions [de l’Union], sont dûment pris en pris en compte. »
8 L’article 30 des conditions d’emploi, qui prévoit la possibilité d’un congé de convenance personnelle, dispose :
« Dans les conditions fixées [dans les] règles applicables au personnel de la BCE, un congé non rémunéré peut être autorisé pour des motifs de convenance personnelle. »
9 À cet égard, les règles applicables au personnel de la BCE, mentionnées à l’article 21.3 du règlement intérieur (ci-après les « règles du personnel ») précisent dans leur article 5.12 intitulé « Congé non rémunéré » :
« Les dispositions de l’article 30 des conditions d’emploi s’appliquent ainsi :
5.12.1 […]
Les membres du personnel peuvent aussi se voir accorder un congé non rémunéré pour des motifs de convenance personnelle.
[…]
5.12.5 Le membre du personnel et la direction générale ‘Ressources humaines, budget et organisation’ doivent s’accorder pour déterminer, au regard de la durée du congé non rémunéré, les autres conditions de ce congé. »
10 Les conditions générales en matière de mobilité à la BCE, adoptées par le directoire de la BCE le 30 mai 2006 (ci-après les « conditions générales ») prévoient :
« 17. En plus de la mobilité interne ou en tant qu’alternative à celle-ci, les gestionnaires et les membres du personnel sont invités à prendre en considération les disponibilités en matière de mobilité externe. La mobilité externe peut être accomplie en position de détachement rémunéré […] ou en position de congé non rémunéré (information générale sur la mobilité externe, annexe II). […] »
11 La partie II des conditions générales, intitulée « Information générale sur la mobilité externe », et à laquelle il était fait référence au point précédent en tant qu’« annexe II », prévoit :
« Il existe deux modalités de mobilité externe :
a) sur la base du plan relatif à l’expérience professionnelle externe, le détachement avec rémunération complète, auprès d’une organisation adaptée à un tel détachement, au cours duquel le membre du personnel reste employé par la BCE (dans ce cas, c’est l’intérêt de la BCE qui prévaut) ;
b) le congé non rémunéré (qui implique une suspension temporaire du contrat de travail), qui peut être accordé lorsque le membre du personnel souhaite travailler pour une période de temps limitée auprès d’une autre organisation. Dans ce cas, c’est l’intérêt du membre du personnel qui prévaut. Étant donné qu’un congé non rémunéré fait peser une charge administrative importante sur la BCE, certaines conditions doivent être remplies pour que la BCE accorde à un membre du personnel le privilège d’une protection du lien d’emploi pendant son absence. Ces conditions sont énumérées ci-dessous.
[…] »
12 Il y a lieu de préciser que, dans le texte qui vient d’être cité au point précédent, certaines expressions apparaissent en caractères gras ; c’est le cas de « plan relatif à l’expérience professionnelle externe », « détachement avec rémunération complète », « congé non rémunéré (qui implique une suspension temporaire du contrat de travail) » et « période de temps limitée ». Par ailleurs, le verbe « doivent », dans la phrase « certaines conditions doivent être remplies pour que la BCE accorde à un membre du personnel le privilège d’une protection du lien d’emploi pendant son absence », apparaît en caractères soulignés.
13 Sous le titre « Comment faire une demande de mobilité externe », de la partie II, des conditions générales, il est prévu :
« […]
Dans le cas prévu [sous b),] les membres permanents du personnel qui ont travaillé auprès de la BCE pendant au moins trois ans […] peuvent présenter une demande visant à obtenir un congé non rémunéré pour une période au maximum de trois années consécutives (avec une suspension temporaire du contrat de travail) s’ils souhaitent travailler auprès d’une autre organisation […]
La durée maximale de trois années consécutives est en règle générale non extensible. À l’issue de leur congé non rémunéré, les membres du personnel doivent réintégrer la BCE ou démissionner. En cas de circonstances exceptionnelles, le directoire peut donner son accord pour une période de congé plus longue.
[…] »
14 Il y a lieu de préciser que, dans le texte cité au point précédent, l’expression « congé non rémunéré pour une période au maximum de trois années consécutives (avec une suspension temporaire du contrat de travail) » apparaît en caractères gras, les termes « trois années consécutives » étant, au surplus, soulignés. Par ailleurs, certains termes apparaissent en caractères soulignés, c’est le cas du terme « permanents » dans la phrase « les membres permanents du personnel qui ont travaillé auprès de la BCE pendant au moins trois ans peuvent présenter une demande », ainsi que du terme « non » dans la phrase « [l]a durée maximale de trois années consécutives est en règle générale non extensible ».
15 S’agissant des recours des membres du personnel de la BCE, les conditions d’emploi prévoient, notamment :
« 42. Après que toutes les voies de recours internes disponibles ont été épuisées, la Cour de justice […] est compétente pour connaître de tout litige opposant la BCE à un membre ou à un ancien membre de son personnel auquel s’appliquent les présentes conditions d’emploi.
Cette compétence est limitée à l’examen de la légalité de la mesure ou de la décision, sauf si le litige est de caractère pécuniaire, auquel cas la Cour […] a une compétence de pleine juridiction. »
Faits à l’origine du litige
16 La requérante a été recrutée par la BCE à compter du 1er mars 2000 sur la base d’un contrat à durée indéterminée.
17 Après la naissance de son deuxième enfant, la requérante s’est vu accorder un congé parental, ce qui lui a permis de résider en Italie avec son époux qui travaille dans ce pays.
18 Alors qu’elle était encore en congé parental, la requérante a demandé, par courrier du 20 septembre 2005, à bénéficier d’un congé non rémunéré pour pouvoir travailler auprès d’une des unités de l’Office « Gestion et liquidation des droits individuels » (PMO) de la Commission des Communautés européennes, unité ayant son siège à Ispra (Italie).
19 Par décision du 20 octobre 2005, la BCE a fait droit à cette demande et a accordé à la requérante, afin de pouvoir travailler auprès de la Commission, un congé non rémunéré pour la période allant du 1er novembre 2005 au 31 octobre 2008. Dans les motifs de cette décision, il apparaît que c’est sur la base des dispositions de l’article 5.12 des règles applicables au personnel — lesquelles précisent les conditions d’application de l’article 30 des conditions d’emploi relatif au congé de convenance personnelle — qu’ont été déterminées les modalités selon lesquelles se déroulerait ce congé (ci-après le « congé de convenance personnelle »).
20 Par courrier du 30 mai 2008, la requérante a fait part de son souhait d’obtenir la prolongation du congé de convenance personnelle jusqu’au 31 octobre 2009, non seulement pour élargir son expérience professionnelle, mais également pour concilier sa vie professionnelle avec sa vie familiale, sa famille résidant en Italie (ci-après la « demande de prolongation »).
21 La BCE a informé la requérante, par courriel du 30 mai 2008, que lorsque le membre du personnel exerçait durant son congé une activité rémunérée auprès d’un autre employeur le congé non rémunéré était accordé pour une période maximale de trois années. Il était précisé dans ce courriel que la requérante pouvait toutefois solliciter le bénéfice d’un congé parental.
22 La requérante ayant maintenu la demande de prolongation, la BCE a rejeté celle-ci par courriel du 7 juillet 2008, au motif que, en vertu de la « politique adoptée par le directoire en matière de mobilité externe », le congé non rémunéré ne pouvait être accordé que pour une période maximale de trois ans lorsque l’intéressé exerçait durant son congé une activité rémunérée auprès d’un autre employeur (ci-après la « décision du 7 juillet 2008 »).
23 Le directeur du PMO a adressé à la BCE un courrier, en date du 16 septembre 2008, pour soutenir la demande de prolongation.
24 Par la décision du 14 octobre 2008, la BCE a refusé de faire droit à la demande de prolongation au motif que la « politique adoptée par le directoire en matière de mobilité externe » prévoyait que la durée du congé non rémunéré était limitée à trois ans s’agissant d’un membre du personnel travaillant pour une autre organisation durant son congé. Dans la décision du 14 octobre 2008 il était également précisé que les faits en cause ne justifiaient pas qu’une demande de dérogation soit soumise au directoire de la BCE.
25 Par courrier du 4 novembre 2008 adressé à la requérante, la BCE a pris acte du fait que celle-ci ne s’était pas présentée à son poste le 3 novembre 2008, c’est-à-dire le premier jour ouvrable faisant suite au 1er novembre de la même année, date à compter de laquelle elle avait l’obligation de réintégrer son poste. Par ce même courrier, la BCE a informé la requérante qu’elle interprétait son absence comme une démission et a également précisé qu’elle allait procéder aux démarches qui s’imposaient à la suite d’une telle démission.
26 Par courrier du 26 novembre 2008 la requérante a engagé une procédure d’examen précontentieux à l’encontre de la décision du 14 octobre 2008 (ci-après la « demande d’examen précontentieux »).
27 La demande d’examen précontentieux a été rejetée par décision du 5 janvier 2009, notifiée le 16 janvier 2009 (ci-après le « rejet de la demande d’examen précontentieux »).
28 La requérante a introduit une réclamation par courrier du 25 février 2009.
29 Par courrier du 21 avril 2009, le directoire de la BCE — lequel peut, en cas de circonstances exceptionnelles, donner son accord pour une période de congé non rémunéré allant au-delà de la période maximale de trois ans prévue par les textes — a indiqué qu’il « décid[ait] de rejeter la demande de [la requérante] visant à une prolongation de son congé de convenance personnelle au-delà de la période maximale de trois ans ».
30 La réclamation de la requérante a été rejetée par décision du 24 avril 2009 (ci-après le « rejet de la réclamation »). Dans le rejet de la réclamation il était précisé que le directoire avait estimé qu’aucune circonstance exceptionnelle ne justifiait une prolongation du congé de convenance personnelle.
31 Le rejet de la réclamation a été reçu le 11 mai 2009 par la requérante.
Conclusions des parties et procédure
32 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– ordonner, par des mesures d’organisation de la procédure, la production des décisions de renouvellement de congé de convenance personnelle dont bénéficient d’autres membres du personnel de la BCE ;
– annuler la décision du 14 octobre 2008 ;
– pour autant que de besoin, annuler le rejet de la demande d’examen précontentieux et le rejet de la réclamation ;
– condamner la BCE aux dépens.
33 La BCE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– déclarer le recours irrecevable et, en tout état de cause, non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
34 Au titre des mesures d’organisation de la procédure, prévues par les articles 55 et 56 du règlement de procédure, le Tribunal a invité les parties à produire copie de certains documents et à répondre à certaines questions.
35 Les parties ont répondu à ces demandes dans les délais qui leur étaient impartis.
36 Dans l’une de ses réponses, la requérante a souhaité, dans le cas où le Tribunal devrait juger son recours irrecevable, que la partie défenderesse soit néanmoins condamnée aux entiers dépens. Dans cette même réponse, elle a interrogé le Tribunal pour savoir si elle pouvait se considérer comme « membre permanent » du personnel de la BCE, afin de se porter candidate aux postes, vacants dans d’autres institutions, qui seraient à pourvoir par « procédure de transfert interinstitutionnel ».
Sur la demande de déclaration de droit ou d’avis
37 Ainsi qu’il vient d’être dit, dans l’une de ses réponses aux mesures d’organisation de la procédure diligentées par le Tribunal, la requérante a interrogé le Tribunal pour savoir si elle pouvait se considérer comme « membre permanent » de la BCE.
38 Selon une jurisprudence constante, il n’appartient pas au juge de l’Union d’adresser des injonctions à l’administration ou de faire des déclarations en droit dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur l’article 91 du statut (arrêt du Tribunal de première instance du 12 juin 2002, Mellone/Commission, T‑187/01, RecFP p. I‑A‑81 et II‑389, point 16).
39 Par analogie, il n’appartient pas au juge de l’Union, dans le cadre de son contrôle de légalité fondé sur l’article 42 des conditions d’emploi, de faire des déclarations en droit.
40 La demande de la requérante mentionnée au point 36 du présent arrêt, laquelle vise à obtenir une déclaration de droit, voire un simple avis juridique, doit donc être déclarée irrecevable.
Sur les conclusions aux fins d’annulation, ainsi que sur les conclusions tendant à ce que le Tribunal ordonne, par des mesures d’organisation de la procédure, la production des décisions de renouvellement de congés de convenance personnelle dont bénéficient d’autres membres du personnel de la BCE
41 La BCE conteste la recevabilité des conclusions aux fins d’annulation présentées par la requérante, au motif, notamment, que la décision du 14 octobre 2008 serait confirmative de la décision du 7 juillet 2008, laquelle n’aurait pas fait l’objet, dans les délais, d’une demande d’examen précontentieux.
42 Il importe de rappeler que, selon la jurisprudence, le juge de l’Union est en droit d’apprécier, suivant les circonstances de chaque espèce, si une bonne administration de la justice justifie de rejeter au fond un recours, sans statuer préalablement sur le grief d’irrecevabilité soulevé par la partie défenderesse (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 8 avril 2008, Bordini/Commission, F‑134/06, RecFP p. I‑A‑1‑87 et II‑A‑1‑435, point 56, et la jurisprudence citée).
43 En l’espèce, une bonne administration de la justice justifie qu’il soit statué sur le fond des conclusions aux fins d’annulation du recours et ce, sans qu’il soit besoin de statuer sur leur recevabilité.
44 Au soutien de ses conclusions aux fins d’annulation, la requérante invoque les moyens tirés du défaut de base légale, de l’erreur de droit, de la remise en cause des droits acquis, de l’erreur d’interprétation de la demande de prolongation, de la violation du principe de bonne administration et du devoir de sollicitude, ainsi que de la violation du principe de non-discrimination.
Sur le moyen tiré du défaut de base légale
45 La requérante soutient que la décision du 14 octobre 2008 a été adoptée sur le fondement d’un texte non opposable et par ailleurs illégal.
À titre liminaire, sur le fondement juridique de la décision du 14 octobre 2008
46 La motivation de la décision du 14 octobre 2008 fait référence, sans précision, à « la politique adoptée par le directoire en matière de mobilité externe », selon laquelle un congé non rémunéré ne peut être accordé que pour une durée de trois ans lorsque le membre du personnel souhaite travailler pour une autre organisation.
47 Les conditions générales, lesquelles — ainsi qu’il a été dit au point 10 du présent arrêt — ont été adoptées par le directoire de la BCE, fixent la durée maximale de trois années consécutives pour les congés non rémunérés au cours desquels les membres du personnel travaillent auprès d’une autre organisation que la BCE. Elles apparaissent donc comme étant le texte sur le fondement duquel la décision du 14 octobre 2008 a été adoptée.
48 Cependant, dans son mémoire en défense, la BCE fait également référence à des « Informations générales relatives à la mobilité externe » qui mentionnent la durée maximale de trois années consécutives pour les congés non rémunérés au cours desquels les membres du personnel travaillent auprès d’une autre organisation que la BCE.
49 Les « Informations générales relatives à la mobilité externe » sont constituées d’un ensemble de documents ayant pour auteur le directeur des ressources humaines de la BCE. Elles n’ont pas été adoptées par le directoire, lequel en a simplement pris connaissance en mai 2004.
50 Malgré le caractère peu précis de la référence, qui apparaît dans la décision du 14 octobre 2008, à « la politique adoptée par le directoire en matière de mobilité externe », il est clair — en particulier du fait qu’il est précisé que cette politique a été « adoptée par le directoire » — que la motivation de la décision du 14 octobre 2008 ne renvoie pas aux « Informations générales relatives à la mobilité externe » mentionnées plus haut, mais aux conditions générales.
51 Il est d’ailleurs fait expressément référence aux conditions générales dans le rejet de la réclamation, lequel est venu préciser sur ce point les motifs de la décision du 14 octobre 2008.
52 Ainsi, le Tribunal estime que la décision du 14 octobre 2008 a été adoptée sur le fondement des conditions générales.
Sur l’opposabilité des conditions générales
– Arguments des parties
53 La requérante soutient que les conditions générales ne sont ni datées, ni « classifiées » et qu’elles n’ont pas été formellement portées à la connaissance du personnel de la BCE.
– Appréciation du Tribunal
54 Il ressort des pièces du dossier, d’une part que les conditions générales ont été approuvées par le directoire de la BCE le 30 mai 2006 et, d’autre part, qu’elles ont fait l’objet d’une communication à l’attention du personnel sur le site intranet de la BCE en mai 2006 puis qu’elles ont été rendues accessibles, sur ce même site, en juillet 2006.
55 Ainsi, lorsque la BCE a refusé de faire droit à la demande de prolongation, les conditions générales étaient opposables aux membres du personnel de la BCE.
56 Sans qu’il soit besoin de trancher la question de savoir si l’institution a l’obligation de tenir le personnel se trouvant en congé de convenance personnelle informé de l’évolution des règles applicables à un tel congé, il y a lieu simplement de constater que la requérante, qui soutient qu’elle n’a pas pu prendre connaissance des conditions générales en 2006 du fait qu’elle était en congé de convenance personnelle, a indiqué à l’audience qu’elle avait eu connaissance des conditions générales au mois de juillet 2008. Lesdites conditions générales lui étaient donc opposables au plus tard à cette date, c’est-à-dire avant l’adoption de la décision du 14 octobre 2008, du rejet de la demande d’examen précontentieux et du rejet de la réclamation. Or, il convient ici de rappeler que ces trois décisions sont les seules décisions dont la requérante demande l’annulation.
Sur la légalité des conditions générales
– Arguments des parties
57 La requérante soutient que ni les conditions d’emploi ni les règles applicables au personnel ne prévoient de limite à la durée du congé de convenance personnelle. Elle indique par ailleurs que l’article 9, sous c), des conditions d’emploi opère un renvoi à la réglementation applicable au personnel des institutions de l’Union aux fins d’interpréter les droits et obligations du personnel de la BCE et que le statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut ») prévoit une durée totale du congé de convenance personnelle de quinze ans et non de trois ans.
58 La BCE soutient que le moyen doit être écarté.
– Appréciation du Tribunal
59 L’article 36 des statuts du SEBC prévoit, notamment, que le conseil des gouverneurs arrête, sur proposition du directoire, le régime applicable au personnel de la BCE. À cet effet, l’article 21 du règlement intérieur prévoit, d’une part, que le conseil des gouverneurs adopte, sur proposition du directoire, les conditions d’emploi, lesquelles déterminent les relations de travail entre la BCE et son personnel et, d’autre part, que les conditions d’emploi sont mises en application par les règles applicables au personnel adoptées par le directoire.
60 Les relations de travail entre la BCE et son personnel sont donc déterminées par les conditions d’emploi et par les règles applicables au personnel.
61 Cependant, l’article 11.2 du règlement intérieur de la BCE prévoit que le directoire est compétent pour édicter, sans préjudice, notamment, de l’article 36 des statuts du SEBC, des règles d’organisation qui sont obligatoires pour le personnel de la BCE.
62 En vertu de l’article 11.2 du règlement intérieur, le directoire est donc compétent pour adopter des règles d’organisation s’imposant aux membres du personnel et ce, y compris dans le domaine des relations de travail entre la BCE et son personnel.
63 Ainsi, le directoire était-il compétent pour adopter les conditions générales et limiter à trois ans la durée maximale d’un congé non rémunéré lorsque la personne qui bénéficie d’un tel congé occupe un emploi rémunéré dans une autre organisation.
64 Par ailleurs, même si la compétence accordée au directoire par les dispositions de l’article 11.2 du règlement intérieur s’exerce, selon les termes mêmes dudit article, « sans préjudice » de l’article 36 des statuts du SEBC — ce qui signifie que les règles adoptées sur le fondement de l’article 11.2 du règlement intérieur s’appliquent indépendamment de celles adoptées sur le fondement de l’article 36 des statuts du SEBC notamment sans qu’un ordre de prééminence soit établi, a priori, entre ces deux types de règles — et si cette compétence s’exerce donc, par voie de conséquence, « sans préjudice » des conditions d’emploi et des règles applicables au personnel, il convient de s’assurer que la règle fixée par les conditions générales n’entre pas en conflit avec une règle imposée par les conditions d’emploi ou par les règles applicables au personnel.
65 Sur ce point, il y a lieu de relever qu’aucune des dispositions des conditions d’emploi et des règles applicables au personnel ne s’oppose à ce que la durée du congé de convenance personnelle, prévu à l’article 30 desdites conditions d’emploi, soit limitée.
66 Par suite, le directoire de la BCE pouvait légalement fixer une règle limitant à trois années maximum la durée d’un congé non rémunéré dans le cas où le congé est accordé à un membre du personnel qui souhaite travailler auprès d’une autre organisation, même si une telle règle pouvait avoir pour effet de limiter la durée du congé de convenance personnelle dont bénéficient les membres du personnel, sur le fondement de l’article 30 des conditions d’emploi.
67 Ainsi, il existe une règle, dont l’irrégularité n’a pas été constatée par le Tribunal au regard des arguments présentés par la requérante, qui prévoit la durée maximale du congé non rémunéré accordé à un membre du personnel de la BCE qui souhaite travailler pour une autre organisation.
68 Or, cette règle apparaît suffisamment claire pour qu’il ne soit pas nécessaire de se reporter à d’autres textes, et notamment au statut, afin de l’interpréter.
69 Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré du défaut de base légale doit être écarté.
Sur le moyen tiré de l’erreur de droit
Arguments des parties
70 La requérante soutient que les conditions générales n’étaient pas applicables à sa situation puisqu’elle ne se trouvait pas en position de « mobilité externe », mais de congé de convenance personnelle. Par suite, seules les dispositions de l’article 30 des conditions d’emploi et celles de l’article 5.12 des règles du personnel lui seraient applicables.
71 La BCE soutient que le moyen doit être écarté.
Appréciation du Tribunal
72 L’argumentation de la requérante impose au Tribunal de s’assurer que la BCE a pu valablement prendre en compte la période du congé de convenance personnelle, pour apprécier si la durée maximale du congé non rémunéré prévue par les conditions générales était atteinte dans le cas de la requérante.
73 Il convient donc de s’assurer que la BCE a pu se fonder sur les conditions générales et ce, eu égard tant à leur champ d’application temporel, qu’à leur champ d’application matériel.
74 En premier lieu, s’agissant du champ d’application temporel des conditions générales, au moment où les conditions générales sont entrées en vigueur, une partie de la période du congé de convenance personnelle était déjà écoulée. Pourtant, la BCE a pris en compte l’ensemble de la période couverte par ledit congé, soit trois années, pour apprécier si la durée maximale du congé non rémunéré prévue par les condition générales était atteinte.
75 Il convient ici de rappeler que les règles de fond doivent être interprétées comme ne visant des situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur que dans la mesure où il ressort clairement de leurs termes, de leurs finalités ou de leur économie qu’un tel effet doit leur être attribué (arrêt de la Cour du 29 janvier 2002, Pokrzeptowicz-Meyer, C‑162/00, Rec. p. I‑1049, point 49).
76 Cependant, une règle nouvelle, notamment, lorsqu’il s’agit d’une règle de fond, est en principe applicable immédiatement, y compris aux effets futurs d’une situation née antérieurement à son entrée en vigueur (voir, en ce sens, arrêt Pokrzeptowicz-Meyer, précité, point 50).
77 En l’espèce, il ne ressort ni des termes, ni de la finalité ou de l’économie des conditions générales que celles-ci doivent être interprétées comme visant des situations acquises antérieurement à leur entrée en vigueur. Par contre, en vertu de l’effet immédiat des règles nouvelles et en l’absence de mention d’une date avant laquelle les périodes de congé non rémunéré ne devraient pas être prises en compte, les dispositions relatives à la durée maximale du congé non rémunéré pour convenance personnelle s’appliquent immédiatement, y compris aux effets futurs de situations nées antérieurement à leur entrée en vigueur. Tel est le cas des périodes de congé non rémunéré accomplies avant l’entrée en vigueur desdites dispositions, lesquelles peuvent donc être prises en compte par la BCE pour apprécier si la durée maximale applicable au congé non rémunéré est atteinte par un membre de son personnel.
78 La BCE a donc pu prendre en compte des périodes de congé accomplies antérieurement à l’entrée en vigueur des conditions générales, pour apprécier si la durée maximale applicable au congé non rémunéré prévue par les conditions générales était atteinte en ce qui concerne la requérante.
79 En second lieu, s’agissant du champ d’application matériel des conditions générales, celles-ci déterminent le régime juridique applicable aux membres du personnel de la BCE en position de « mobilité externe ». Elles précisent que cette position recouvre, notamment, le cas des personnes auxquelles un congé non rémunéré a été accordé pour leur permettre de travailler pour le compte d’autres organisations. S’agissant de ces personnes, les dispositions des conditions générales limitent à trois années consécutives la durée du congé non rémunéré.
80 Or, il est constant que la requérante a bénéficié pendant trois ans d’un congé non rémunéré afin de pouvoir travailler pour une autre organisation que la BCE (voir point 19 du présent arrêt).
81 La circonstance que ce congé non rémunéré relève de l’article 30 des conditions d’emploi, ainsi que de l’article 5.12 des règles applicables au personnel, et constitue, par suite, un congé de convenance personnelle, n’a pas pour effet, par elle-même, d’exclure la requérante du champ d’application des conditions générales.
82 Enfin, aucune des dispositions des conditions d’emploi et des règles applicables au personnel ne s’oppose à ce que la durée d’un congé de convenance personnelle soit limitée (voir point 65 du présent arrêt).
83 C’est donc à bon droit que la BCE a pris en compte la période du congé de convenance personnelle dont avait bénéficié la requérante avant l’entrée en vigueur des conditions générales pour apprécier si la durée maximale applicable au congé non rémunéré prévue par les conditions générales était atteinte.
84 Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’erreur de droit doit être écarté.
Sur le moyen tiré de la remise en cause des droits acquis
85 La requérante soutient que, lorsqu’en 2005 elle a demandé à bénéficier d’un congé de convenance personnelle, elle n’entendait pas avoir recours aux dispositions des conditions générales et que, si elle avait souhaité avoir recours à la mobilité externe, elle aurait présenté une demande de détachement afin d’éviter une perte de salaire.
86 À supposer que la requérante soit regardée comme invoquant la violation du principe de confiance légitime, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le droit de réclamer la protection de la confiance légitime s’étend à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration, en lui fournissant des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, émanant de sources autorisées et fiables, a fait naître dans son chef des espérances fondées.
87 En l’espèce, il n’est pas établi ni même allégué par la requérante que la BCE, laquelle dispose d’un large pouvoir discrétionnaire pour accorder ou non un congé de convenance personnelle, se serait engagée, en 2005, à la faire bénéficier d’une prolongation du congé de convenance personnelle après l’expiration de celui-ci en octobre 2008.
88 De plus, l’argumentation de la requérante doit être écartée en tant qu’est invoquée l’existence d’un préjudice tiré d’une perte de salaire, car un tel grief est inopérant au soutien de conclusions tendant à l’annulation d’une décision. En tout état de cause, la perte salariale à laquelle la requérante se réfère n’a pas de lien avec la légalité des décisions refusant de lui accorder la prolongation du congé de convenance personnelle, car, à supposer même qu’une telle perte existe, elle n’imposerait pas pour autant à la BCE d’accorder cette prolongation.
89 Par ailleurs, la prise en compte par la BCE de la période de congé de convenance personnelle dont avait bénéficié la requérante avant l’entrée en vigueur des conditions générales, pour apprécier si la durée maximale applicable au congé non rémunéré pour convenance personnelle était atteinte, n’a pas remis en cause une situation constituée ou un droit acquis.
90 En premier lieu, la requérante a pu bénéficier, jusqu’à son terme, du congé de convenance personnelle qui lui avait été accordé par la décision du 20 octobre 2005. Le droit à congé né de l’adoption de cette décision n’a donc pas été mis en cause.
91 En deuxième lieu, au regard de leur libellé, les conditions générales n’instaurent pas un droit pour les membres du personnel à bénéficier, à compter de leur entrée en vigueur, d’un congé non rémunéré de trois ans, mais se bornent à prévoir la durée maximale de ce congé dont il y a lieu de considérer, en l’absence de précision sur ce point dans le texte, qu’elle ne s’applique pas uniquement aux demandes de congé non rémunéré qui viendraient à être présentées après l’entrée en vigueur des conditions générales.
92 Ainsi, il n’a pas été porté atteinte au droit à congé de la requérante puisque celle-ci a pu bénéficier d’un congé non rémunéré pour une durée égale à la durée maximale prévue par les conditions générales.
93 En troisième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’avant l’entrée en vigueur des conditions générales la requérante ait disposé, en vertu d’un texte ou d’une décision de l’administration, d’un droit à bénéficier d’un congé non rémunéré d’une durée supérieure à trois ans.
94 À cet égard, le fait qu’avant l’entrée en vigueur des conditions générales, il n’existait aucun texte prévoyant une durée maximale pour les congés non rémunérés des membres du personnel de la BCE, n’implique ni que la requérante soit titulaire d’un droit acquis à bénéficier d’un tel congé pour une durée supérieure à trois ans, ni la nécessité, comme l’a soutenu la requérante à l’audience, de lui faire application des dispositions de l’article 40 du statut relatives au congé de convenance personnelle, lesquelles prévoient une durée totale maximale de quinze ans.
95 En quatrième lieu, au regard des arguments invoqués par la requérante, il n’apparaît pas que le fait qu’elle ne puisse obtenir la prolongation de son congé de convenance personnelle la prive d’un quelconque droit acquis, distinct du droit à congé, ou mette en cause une situation constituée dont elle bénéficiait.
96 Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la remise en cause des droits acquis doit être écarté.
Sur le moyen tiré de l’erreur d’interprétation de la demande de prolongation
Arguments des parties
97 La requérante soutient que la demande de prolongation est motivée par des nécessités d’ordre familial et que cette demande a donc été mal interprétée par la BCE.
98 La BCE soutient que ce moyen doit être écarté.
Appréciation du Tribunal
99 Les conditions générales imposent la durée maximale de trois ans s’agissant du congé non rémunéré au cours duquel l’intéressé travaille pour une autre organisation que la BCE.
100 À supposer même que la demande de prolongation soit motivée par des nécessités d’ordre familial, il ressort du libellé de cette demande et n’est d’ailleurs pas contesté par la requérante qu’elle a pour objet l’obtention d’un congé non rémunéré au cours duquel elle pourra travailler pour une autre organisation que la BCE.
101 Par suite, et quelle que soit la situation familiale de la requérante, sa demande relève des prescriptions instaurées par les conditions générales en matière de durée maximale du congé non rémunéré destiné aux membres du personnel souhaitant travailler auprès d’une autre organisation.
102 À cet égard, il convient de constater que la requérante n’indique pas qu’elle demande à voir le congé de convenance personnelle être prolongé sous la forme d’un congé parental, lequel a spécifiquement pour objet de permettre au membre du personnel qui en bénéficie de s’occuper de ses enfants.
103 Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’erreur d’interprétation de la demande de prolongation doit être écarté.
Sur le moyen tiré de la violation du principe de bonne administration et du devoir de sollicitude
Arguments des parties
104 La requérante soutient qu’il aurait dû être fait droit à la demande de prolongation car une décision en ce sens n’aurait porté en aucune manière atteinte aux intérêts de la BCE. La requérante se fonde également sur le fait que son époux travaille en Italie et que, pour rester auprès de lui et de leurs enfants, elle doit renoncer à reprendre ses fonctions à la BCE. Elle relève par ailleurs qu’elle pourrait obtenir une mutation dans une institution des Communautés européennes (devenue, depuis l’entrée en vigueur, le 1er décembre 2009, du traité de Lisbonne, l’Union européenne), si le régime juridique des membres du personnel évoluait de telle sorte que ce type de mutation devienne possible. Elle indique enfin que les décisions de refus qui lui ont été opposées sont de nature à empêcher les membres du personnel de sexe féminin d’être en mesure de concilier carrière professionnelle et vie familiale.
105 La BCE soutient que ce moyen doit être écarté.
Appréciation du Tribunal
106 La notion de devoir de sollicitude de l’administration, telle que développée par la jurisprudence de la Cour, reflète l’équilibre des droits et obligations réciproques que le statut a créé dans les relations entre l’autorité publique et les agents du service public. Cet équilibre implique notamment que, lorsqu’elle statue à propos de la situation d’un fonctionnaire, l’autorité prenne en considération l’ensemble des éléments susceptibles de déterminer sa décision et que, ce faisant, elle tienne compte non seulement de l’intérêt du service, mais aussi de celui du fonctionnaire concerné (arrêts de la Cour du 28 mai 1980, Kuhner/Commission, 33/79 et 75/79, Rec. p. 1677, point 22, et du 29 juin 1994, Klinke/Cour de justice, C‑298/93 P, Rec. p. I‑3009, point 38).
107 Le devoir de sollicitude, qui doit être pris en compte par les institutions lorsqu’elles adoptent à l’égard d’un de leurs fonctionnaires un acte lui faisant grief, s’impose également à la BCE lorsqu’elle adopte un tel acte à l’égard d’un des membres de son personnel.
108 En l’espèce, il ne saurait être reproché à la BCE de ne pas avoir pris en considération l’intérêt de la requérante en refusant de prolonger le congé de convenance personnelle, ou de ne pas fonder son refus sur une justification tirée de l’intérêt du service. La BCE s’est en effet bornée à se fonder sur une règle — la limitation à trois ans de la durée du congé non rémunéré lorsque l’intéressé travaille pour une autre organisation que la BCE — qui était applicable à la situation en cause.
109 Il est vrai que les conditions générales prévoient une exception à la règle de la durée maximale de trois ans puisqu’elles disposent qu’en cas de circonstances exceptionnelles le directoire de la BCE peut approuver l’octroi d’une période de congé non rémunéré d’une durée supérieure à trois ans.
110 Sur ce point, il est à noter que, au moment de l’adoption de la décision du 14 octobre 2008 et de celle du rejet de la demande d’examen précontentieux, le directoire de la BCE n’avait pas été saisi.
111 Cependant, à supposer même que le moyen tiré de l’absence de saisine du directoire puisse être regardé comme ayant été soulevé avant l’audience par la requérante et ne soit pas par suite irrecevable, ce moyen devrait être écarté, car, d’une part, le directoire a finalement été saisi et n’a pas donné son accord pour une période de congé plus longue et, d’autre part, le rejet de la réclamation est fondé, notamment, sur cette prise de position du directoire, qui constitue un fait nouveau. Ainsi, le rejet de la réclamation, qui est fondé pour partie sur un fait nouveau et constitue donc une décision nouvelle — qui n’est pas purement confirmative de la décision du 14 octobre 2008, et du rejet de la demande d’examen précontentieux, mais la complète (arrêt du Tribunal du 30 novembre 2009, Voslamber/Commission, F‑86/08, RecFP p. I‑A‑1‑485 et II‑A‑1‑2641, point 31) — a-t-il pu régulariser l’absence de saisine du directoire. Le moyen tiré de l’existence d’un vice de procédure devrait donc, à supposer qu’il soit recevable, être écarté.
112 De plus, au regard des circonstances de l’espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que le directoire ou le président de la BCE aient porté une appréciation manifestement erronée sur la situation de la requérante en estimant qu’aucune circonstance exceptionnelle ne justifiait la prolongation du congé de convenance personnelle.
113 Certes, la requérante soutient que, du fait des décisions en cause, elle doit renoncer à exercer ses fonctions à la BCE et qu’ainsi, en tant que membre du personnel de sexe féminin, elle n’est pas en mesure de concilier carrière professionnelle et vie familiale.
114 Toutefois, la BCE a pu considérer, sans entacher sa décision d’erreur manifeste d’appréciation, que le choix d’ordre familial et professionnel que la requérante et son époux avaient opéré en décidant de s’installer, puis de rester, en Italie, ne constituait pas, à lui seul, une circonstance exceptionnelle de nature à justifier que le congé de convenance personnelle soit prolongé au-delà de la limite de trois années consécutives prévue par les conditions générales.
115 Il en va de même s’agissant de l’éventualité, invoquée par la requérante, qu’une évolution du régime juridique applicable aux membres de la BCE, tendant à un rapprochement avec le régime juridique des agents des autres institutions de l’Union, lui permette d’obtenir une mutation à la Commission.
116 Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la violation du principe de bonne administration et du devoir de sollicitude doit être écarté.
Sur le moyen tiré de la violation du principe de non-discrimination
Arguments des parties
117 La requérante soutient qu’un membre du personnel de la BCE de sexe masculin a obtenu la prolongation de son congé de convenance personnelle, au-delà de la période de trois ans prévue par les conditions générales, afin de continuer à travailler auprès de la Cour de justice.
118 La requérante précise que le membre du personnel en question se trouvait « d’après les informations en [sa possession], dans des conditions similaires mais moins contraignantes [qu’elle] ».
119 La BCE soutient que ce moyen doit être écarté.
Appréciation du Tribunal
120 Selon une jurisprudence constante, il y a violation du principe de non-discrimination ou d’égalité de traitement lorsque deux catégories de personnes dont les situations juridiques et factuelles ne présentent pas de différence essentielle se voient appliquer un traitement différent ou lorsque des situations différentes sont traitées de manière identique (arrêts du Tribunal de première instance du 7 février 1991, Tagaras/Cour de justice, T‑18/89 et T‑24/89, Rec. p. II‑53, point 68, et du 5 février 1997, Ibarra Gil/Commission, T‑207/95, RecFP p. I‑A‑13 et II‑31, point 68).
121 Tout d’abord, il y a lieu de constater que pour établir la similitude de situation juridique et factuelle entre celle d’un membre du personnel et la sienne, la requérante se borne à indiquer que celui-ci a pu continuer à travailler auprès de la Cour de justice et qu’il se trouvait « d’après les informations en [sa possession], dans des conditions similaires mais moins contraignantes ».
122 Ainsi, la requérante apporte-t-elle trop peu de précisions pour qu’en l’espèce un doute suffisant quant à l’existence d’une violation du principe d’égalité de traitement justifie l’adoption de mesures d’organisation de la procédure diligentées par le Tribunal.
123 Au surplus, la BCE précise que la situation du membre du personnel en question n’est pas assimilable à celle de la requérante puisqu’il était dans l’intérêt de la BCE, que celui-ci, membre de son service juridique, puisse prolonger son congé non rémunéré auprès d’une juridiction.
124 Or, un tel argument doit être retenu dans la mesure où la requérante ne fait état d’aucun élément permettant d’établir, s’agissant de sa propre situation, qu’il serait dans l’intérêt de la BCE de prolonger son congé de convenance personnelle. De ce point de vue, la situation de la requérante et celle du membre du personnel en cause se distinguent suffisamment pour qu’une différence dans le traitement de leurs situations respectives n’apparaisse pas contraire au principe de non-discrimination.
125 Il convient donc d’écarter le moyen et ce, sans qu’il soit besoin de faire droit à la demande de la requérante tendant à « ordonner, par des mesures d’organisation de la procédure, la production des décisions de renouvellement des congés de convenance personnelle dont bénéficient d’autres membres du personnel de la BCE ».
126 Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requérante doivent être rejetées.
Sur les dépens
127 Il convient de rappeler que dans l’une de ses réponses aux mesures d’organisation diligentées par le Tribunal, la requérante a souhaité, dans le cas où le Tribunal devrait juger son recours irrecevable, que la partie défenderesse soit néanmoins condamnée aux entiers dépens. Cependant, à supposer même qu’une telle conclusion soit recevable, il n’y a pas lieu de l’examiner car le Tribunal a rejeté le recours sur le fond.
128 Au surplus, aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre. Aux termes de l’article 88 du règlement de procédure, une partie, même gagnante, peut être condamnée partiellement voire totalement aux dépens, si cela apparaît justifié en raison de son attitude.
129 La requérante a succombé en son recours et la BCE, dans ses conclusions, a expressément conclu à ce que la requérante soit condamnée aux dépens.
130 Les circonstances de l’espèce ne justifiant l’application ni des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, ni de celles de l’article 88 dudit règlement, il y a donc lieu de condamner la requérante aux dépens exposés par la BCE.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) Mme Saracco supporte l’ensemble des dépens.
Mahoney | Van Raepenbusch | Rofes i Pujol |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 15 décembre 2010.