ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
DE LA FONCTION PUBLIQUE DE L’UNION EUROPÉENNE
15 juillet 2015 (*)
« Fonction publique – Référé – Demande de sursis à exécution – Élections au comité du personnel – Urgence – Absence – Balance des intérêts en présence »
Dans l’affaire F‑94/15 R,
ayant pour objet un recours introduit au titre des articles 278 TFUE et 157 EA, ainsi que de l’article 279 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
Oren Wolff, fonctionnaire du Service européen pour l’action extérieure, demeurant à Etterbeek (Belgique), représenté par Mes S. Orlandi et T. Martin, avocats,
partie requérante,
contre
Service européen pour l’action extérieure (SEAE), représenté par MM. G.-J. Van Hegelsom, S. Marquardt et E. Chaboureau, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
rend la présente
Ordonnance
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 30 juin 2015, M. Wolff demande le sursis à exécution de la décision, du 23 avril 2015, par laquelle le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) a rejeté sa demande tendant à l’invalidation du résultat des élections des membres du comité du personnel (ci-après la « décision attaquée »).
Cadre juridique
2 L’article 9, paragraphe 3, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut ») prévoit :
« Le comité du personnel représente les intérêts du personnel auprès de l’institution et assure un contact permanent entre celle-ci et le personnel [et] coopère au bon fonctionnement des services en permettant à l’opinion du personnel de se faire jour et de s’exprimer. »
3 L’article 1er de l’annexe II du statut dispose :
« Le comité du personnel est composé de membres titulaires et éventuellement de membres suppléants dont la durée du mandat est fixée à trois ans. Toutefois, l’autorité investie du pouvoir de nomination de chaque institution peut décider de fixer une durée moins longue du mandat sans que celle-ci puisse être inférieure à un an. Tous les fonctionnaires de l’institution sont électeurs et éligibles.
[…]
La validité des élections au [c]omité du personnel […] est subordonnée à la participation des deux tiers des électeurs. Toutefois, lorsque le quorum n’est pas atteint, la validité lors du deuxième tour d’élections est acquise en cas de participation de la majorité des électeurs. […] »
4 L’article 5, paragraphe 1, de la décision PROC HR(2011) 011 du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, du 1er juillet 2011, concernant les règles relatives à la composition et aux modalités de fonctionnement du [c]omité du personnel du SEAE (ci-après la « décision PROC HR(2011) 011 »), se lit comme suit :
« La durée du mandat du comité du personnel du SEAE, issu des élections régies par le présent règlement, est de trois ans. Elle prend effet le premier jour du mois suivant la publication des résultats définitifs. Le comité dont le mandat a expiré reste en fonction pour les affaires courantes jusqu’à la tenue de la réunion constitutive du comité nouvellement élu ».
5 La procédure d’élection au comité du personnel du SEAE a été arrêtée le 9 septembre 2011 (ci-après le « règlement électoral ») en fonction du choix exprimé par le personnel du SEAE consulté par référendum, ainsi que le SEAE en avait la faculté, conformément à l’article 1er, deuxième alinéa, deuxième phrase, de l’annexe II du statut.
6 L’article 14 du règlement électoral, relatif à la procédure de vote, est ainsi rédigé :
« La période de 10 jours calendrier durant laquelle les votes peuvent avoir lieu est déterminée par le bureau électoral. Le bureau électoral adopte tout arrangement complémentaire nécessaire au bon déroulement des opérations de vote.
[…]
Si deux tiers des électeurs n’ont pas voté pendant la période fixée par le bureau électoral, la période de vote est automatiquement prolongée pendant 10 jours calendrier. »
7 L’article 17 du règlement électoral, relatif à la validité de l’élection, dispose :
« L’élection est déclarée valide si deux tiers des électeurs ont voté.
Si ce quorum n’est pas atteint, le bureau électoral organise sans délai un second tour de scrutin. Ce tour de scrutin est déclaré valide sur la base d’un vote à la majorité simple. »
8 L’article 20, relatif à la validité des résultats de l’élection, prévoit :
« La validité des résultats des élections peut être contesté dans un délai de 15 jours calendrier suivant le jour où les résultats sont publiés. Toute contestation devra être introduite par écrit auprès du bureau électoral.
Le bureau électoral la transmet sans délai au SEAE.
[…] ».
Faits à l’origine du litige
9 Le bureau électoral du comité du personnel du SEAE (ci-après le « bureau électoral ») a publié un avis d’élection le 18 novembre 2014 afin de procéder au renouvellement des membres de ce comité. Cet avis fixait la période de vote du 6 au 15 février 2015 inclus.
10 Le quorum de votants n’ayant pas été atteint à l’issue de la période de vote initiale, le bureau électoral l’a prolongée de dix jours, soit du 17 au 26 février 2015 inclus.
11 À l’issue de cette deuxième période de vote, le quorum des deux tiers de votants n’étant toujours pas atteint, le bureau électoral a décidé de prolonger de nouveau la période de vote de 18 jours supplémentaires, soit du 27 février au 16 mars 2015 inclus.
12 Le quorum des deux tiers de votants a été atteint le 16 mars 2015 à 11 h 15.
13 Le 17 mars 2015, le bureau électoral a procédé aux opérations de dépouillement et a publié le résultat des élections des membres du comité du personnel. Conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la décision PROC HR(2011) 011, le mandat du nouveau comité du personnel a pris cours le premier jour du mois suivant la publication de ces résultats, à savoir le 1er avril 2015.
14 La veille, le 31 mars 2015, le requérant avait néanmoins contesté le résultat des élections. Sa contestation a été rejetée par la décision attaquée.
15 Le 30 juin 2015, le requérant a introduit une réclamation, au sens de l’article 90, paragraphe 2, du statut, à l’encontre de la décision attaquée.
Procédure et conclusions des parties
16 Par requête séparée parvenue au greffe du Tribunal en même temps que la présente demande, le 30 juin 2015, le requérant a demandé au Tribunal l’annulation de la décision attaquée. Cette requête a été enregistrée au greffe du Tribunal sous la référence F‑94/15.
17 Dans la présente demande en référé, le requérant conclut à ce qu’il plaise au juge des référés :
– surseoir à l’exécution de la décision attaquée ;
– réserver les dépens.
18 Dans ses observations en défense, le SEAE conclut à ce qu’il plaise au juge des référés :
– rejeter la demande de sursis à exécution ;
– réserver les dépens.
19 En application de l’article 116, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement de procédure, le juge des référés a adressé aux parties des mesures d’organisation de la procédure, le 2 juillet 2015. Le requérant a répondu à ces mesures le 6 juillet 2015 et le SEAE dans ses observations sur la demande de sursis à exécution le 10 juillet suivant.
En droit
20 En vertu de l’article 115, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement de procédure, les demandes de sursis et autres mesures provisoires doivent spécifier, notamment, les circonstances établissant l’urgence, ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi des mesures auxquelles elles concluent.
21 Selon une jurisprudence constante, les conditions relatives à l’urgence et à l’apparence de bon droit de la demande (fumus boni juris) sont cumulatives, de sorte qu’une demande de mesures provisoires doit être rejetée dès lors que l’une de ces conditions fait défaut. Il incombe également au juge des référés de procéder à la mise en balance des intérêts en cause (ordonnance du 12 septembre 2013, De Loecker/SEAE, F‑78/13 R, EU:F:2013:134, point 18, et la jurisprudence citée).
22 Dans les circonstances de l’espèce, il y a tout d’abord lieu d’examiner si la condition relative à l’urgence est remplie.
23 À cet égard, selon une jurisprudence bien établie, la finalité de la procédure en référé consiste à garantir la pleine efficacité de l’arrêt au fond. Pour atteindre ce dernier objectif, il faut que les mesures sollicitées soient urgentes en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie requérante, qu’elles soient prononcées et produisent leurs effets dès avant la décision au principal. En outre, c’est à la partie qui demande l’octroi de ces mesures qu’il appartient d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure au principal sans avoir à subir un préjudice de cette nature (ordonnance du 12 septembre 2013, De Loecker/SEAE, F‑78/13 R, EU:F:2013:134, point 20, et la jurisprudence citée).
24 En l’espèce, pour démontrer que la condition d’urgence est remplie, le requérant se prévaut de sa qualité d’électeur au comité du personnel et de ce que tout électeur a un intérêt à voir ses représentants élus dans des conditions régulières.
25 Il a effectivement été jugé que, en ce qui concerne les organes de représentation du personnel et des autres agents, et s’agissant de la possibilité d’introduire un recours en annulation ou de participer à une telle procédure, tout électeur possède un intérêt direct et actuel à voir les élections se dérouler dans les conditions et sur la base d’un système électoral conforme aux dispositions statutaires auxquelles est soumise la procédure électorale (voir, en ce sens, ordonnance du 19 juillet 2011, Bömcke/BEI, F‑105/10, EU:F:2011:122, points 23 et 24).
26 Il convient toutefois de rappeler que l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, car les actes adoptés par les institutions de l’Union bénéficient d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le juge du fond [ordonnance du 27 avril 2010, Parlement/U, T‑103/10 P(R), EU:T:2010:164, point 34]. Par conséquent, la condition de l’urgence, et plus précisément la nécessité, à laquelle le sursis à exécution est notamment subordonné, que le requérant puisse à bon droit invoquer un risque de préjudice grave et irréparable, ne peut se confondre avec l’exigence selon laquelle, pour qu’un fonctionnaire puisse valablement introduire un recours en vertu des articles 90 et 91 du statut, il doit justifier d’un intérêt personnel à l’annulation de l’acte attaqué.
27 La circonstance que le requérant a la qualité d’électeur lors des élections au comité du personnel et qu’il a, comme tout électeur, un intérêt à voir ses représentants élus dans des conditions régulières ne suffit dès lors pas à établir un risque de préjudice grave et irréparable susceptible de justifier le sursis à exécution de la décision attaquée.
28 Le requérant soutient néanmoins que l’absence de sursis à exécution de la décision attaquée affectera la pleine efficacité de la décision sur le recours en annulation que le Tribunal sera appelé à prononcer. Il fait valoir, à cet égard, que la durée du mandat des membres du comité du personnel est limitée à une période d’une à trois années et que la protection juridictionnelle effective du droit qu’il tire de sa qualité d’électeur serait sérieusement affectée si les mesures d’exécution d’un arrêt d’annulation de la décision attaquée n’étaient prises qu’au terme de la procédure au fond, lorsque le mandat du comité du personnel serait déjà bien entamé, voire toucherait à sa fin.
29 Ce faisant, le requérant se borne à invoquer, de manière générale, la difficulté qu’il y aurait à prendre les mesures d’exécution d’un éventuel arrêt d’annulation d’un acte n’ayant que des effets limités dans le temps, sans pour autant exposer à suffisance de droit les conséquences que cette situation aurait, en l’espèce, sur ses droits et intérêts substantiels ni quelle serait la gravité de l’atteinte à ceux-ci. Or, si le droit à un recours effectif, auquel le requérant fait allusion, est garanti à toute personne par l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ce droit se prête à des limitations implicitement admises, car il commande de par sa nature même une réglementation et ne peut donc aboutir à écarter les dispositions de l’article 278 TFUE, duquel découle qu’un sursis à exécution ne peut être ordonné sans qu’un risque de préjudice grave et irréparable soit établi.
30 Au demeurant, il importe de rappeler que, dès lors qu’il avait la qualité d’électeur lors des élections au comité du personnel et qu’il se prévaut de cette qualité pour demander le contrôle juridictionnel de leur résultat, le requérant ne perdrait pas son intérêt à agir du seul fait que, par hypothèse, le mandat du comité du personnel issu de ces élections expirerait en cours de procédure (voir, en ce sens, arrêt du 24 septembre 1996, Marx Esser et del Amo Martinez/Parlement, T‑182/94, EU:T:1996:130, point 40).
31 Le requérant prétend, certes, que la suspension de la décision attaquée lui procurerait un bénéfice dans la mesure où les membres du comité du personnel élus sur la base de l’élection litigieuse et prétendument irrégulière ne pourraient continuer à « consommer pleinement leur droit d’élus au comité du personnel, acquis illégitimement ». Il soutient aussi que, à défaut d’un sursis à exécution, les mandataires en cause acquerraient « de façon définitive un avantage par rapport aux autres candidats ». En réponse aux mesures d’organisation de la procédure décidées par le juge des référés, le requérant a précisé que, même en cas d’annulation, les membres du comité du personnel irrégulièrement élus pourraient se prévaloir, lors des prochaines élections, des fonctions qu’ils auraient exercées.
32 En arguant de ce que les membres de l’actuel comité du personnel « consommer[aient] » un droit d’élus acquis illégitimement, le requérant ne précise pas quel préjudice il subirait lui-même en l’absence de suspension. Au vu de leur caractère général et abstrait, les arguments du requérant peuvent s’interpréter comme une justification de son intérêt à agir en annulation, mais non comme une justification de l’urgence qu’il y aurait à adopter la mesure demandée. À aucun moment, le requérant n’a établi qu’il subirait un préjudice grave et irréparable du fait qu’il serait représenté par les membres de l’actuel comité du personnel. De même, ne s’est-il pas prévalu du fait qu’il aurait été candidat aux élections litigieuses et qu’il serait conduit, en cas d’annulation de la décision attaquée, à solliciter de nouveau les suffrages des fonctionnaires et agents du SEAE.
33 Force est, en outre, de rappeler que le sursis à exécution ne dépend pas en soi du profit que les bénéficiaires de l’acte contesté pourraient tirer de celui-ci, mais du préjudice grave et irréparable que cet acte serait susceptible de causer aux propres intérêts du demandeur. Au demeurant, l’avantage que les membres de l’actuel comité du personnel en cause tireraient, lors de prochaines élections, du fait d’avoir exercé un mandat pendant l’instance précédant l’annulation de la décision attaquée apparaît largement hypothétique. Le requérant, notamment, n’a fourni aucun argument de nature à convaincre le juge des référés que, dans le contexte de nouvelles élections justifiées par l’irrégularité des élections litigieuses, les membres en question pourraient tirer un avantage significatif, susceptible de lui causer un préjudice grave et irréparable, de l’évocation de l’exercice d’un mandat qui s’avérerait avoir été illégitime.
34 De surcroît, dans sa réponse aux mesures d’organisation de la procédure décidées par le juge des référés, le requérant a fait valoir que, en cas d’annulation de la décision attaquée, de nouvelles élections devraient être organisées et que ces nouvelles élections pourraient être organisées pour installer un nouveau comité du personnel pour la période du mandat actuellement en cours qui resterait à courir ou pour un nouveau mandat de trois ans.
35 Cependant, il ressort de l’article 5, paragraphe 1, de la décision PROC HR(2011) 011 que le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité a, en sa qualité d’autorité investie du pouvoir de nomination, fixé à trois ans la durée du mandat des membres du comité du personnel. Force est, dès lors, de constater que le requérant n’a pas établi que la circonstance selon laquelle les membres actuels du comité du personnel « consommer[aient] » illégitimement un mandat durant l’instance en annulation affecterait la durée du mandat des membres du comité du personnel qui serait issu de nouvelles élections à la suite d’une annulation de la décision attaquée, puisque la durée de ce mandat serait a priori de nouveau de trois ans en vertu de l’article 5, paragraphe 1, susmentionné.
36 S’agissant enfin de la balance des intérêts en présence, il y a lieu de constater que les parties s’accordent à considérer qu’une éventuelle suspension de la décision attaquée aurait pour conséquence de suspendre également le mandat des membres actuels du comité du personnel et de rappeler en fonctions le précédent comité qui serait chargé des « affaires courantes » pendant le temps nécessaire au traitement du recours en annulation.
37 Il convient, à cet égard, de souligner que la tenue d’élections périodiques se justifie par la nécessité de garantir que les idées des représentants du corps électoral traduisent les évolutions fondamentales de celui-ci, une représentation risquant, avec le temps, de ne plus correspondre aux aspirations dominantes des électeurs (Commission eur. D. H., décision Timke c. Allemagne no 27311/95, du 11 septembre 1995, D. R. no 82-B, p. 160). Or, tel serait le risque en cas de rappel en fonctions de l’ancien comité du personnel dans l’attente de la décision du Tribunal sur le recours en annulation, alors que le législateur de l’Union a estimé, en adoptant l’article 1er de l’annexe II du statut, qu’un comité du personnel doit être renouvelé au plus tard tous les trois ans pour garantir la représentativité de celui-ci. De surcroît, force est de constater que l’efficience de la représentativité du précédent comité du personnel se trouverait amoindrie par la limitation de ses compétences à la seule gestion des affaires courantes. Or, une telle limitation, conçue pour une courte durée, ainsi que cela résulte de l’article 5, paragraphe 1, de la décision PROC HR(2011) 011, serait susceptible de perturber la gestion interne du SEAE chaque fois que celui-ci devrait recourir audit comité ou à d’autres organes dont la composition en dérive, tels que le comité paritaire de promotion, le comité des rapports et le comité des mesures sociales.
38 En revanche, il échet de relever que la contestation de l’élection de l’actuel comité du personnel est exclusivement fondée sur le fait que le bureau électoral a prolongé une seconde fois, de 18 jours, la période de vote, afin d’atteindre le quorum de deux tiers des électeurs, plutôt que d’organiser un second tour de scrutin qui aurait permis la validation des élections sur la base d’une participation simplement majoritaire.
39 Dans les circonstances très particulières de l’espèce, il importe de mettre en balance, même si elle est contestée, la représentativité à la fois large et actuelle du nouveau comité du personnel, face à la représentativité obsolète et d’une efficience réduite de l’ancien comité et de juger que l’intérêt du SEAE à disposer d’une représentation contemporaine et pleinement opérationnelle du personnel, chargée d’assurer un contact permanent avec celui-ci et de coopérer au bon fonctionnement des services, l’emporte sur l’intérêt du requérant.
40 Compte tenu de tout ce qui précède, la condition de l’urgence n’est pas établie et, en tout état de cause, le résultat de la mise en balance des intérêts en présence penche en faveur du SEAE. Les conclusions tendant à ce qu’il soit sursis à l’exécution de la décision attaquée doivent donc être rejetées, sans qu’il y ait lieu d’examiner la condition relative au fumus boni juris.
Sur les dépens
41 L’article 100 du règlement de procédure prévoit qu’il est statué sur les dépens dans l’arrêt ou l’ordonnance qui met fin à l’instance, ce qui s’entend comme étant la décision mettant fin à l’instance au principal (ordonnance du 14 juillet 2010, Bermejo Garde/CESE, F‑41/10 R, EU:F:2010:89, point 91, et la jurisprudence citée).
42 Par suite, il y a lieu de réserver les dépens.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
ordonne :
1) La demande en référé de M. Wolff est rejetée.
2) Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 15 juillet 2015.
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