URTEIL DES GERICHTSHOFS (Vierte Kammer)
17. Mai 2018(*)
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 2004/18/EG – Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge – Verbindungen zwischen Bietern, die in demselben Verfahren gesonderte Angebote eingereicht haben – Pflichten der Bieter, des öffentlichen Auftraggebers und des nationalen Gerichts“
In der Rechtssache C‑531/16
betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV, eingereicht vom Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Oberstes Gericht von Litauen) mit Entscheidung vom 11. Oktober 2016, beim Gerichtshof eingegangen am 18. Oktober 2016, in dem Verfahren
Šiaulių regiono atliekų tvarkymo centras,
„Ecoservice projektai“ UAB, vormals „Specializuotas transportas“ UAB,
Beteiligte:
„VSA Vilnius“ UAB,
„Švarinta“ UAB,
„Specialus autotransportas“ UAB,
„Ecoservice“ UAB,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten T. von Danwitz, der Richter C. Vajda und E. Juhász (Berichterstatter), der Richterin K. Jürimäe sowie des Richters C. Lycourgos,
Generalanwalt: M. Campos Sánchez-Bordona,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
unter Berücksichtigung der Erklärungen
– der Šiaulių regiono atliekų tvarkymo centras, vertreten durch L. Songaila, advokatas,
– der „Ecoservice projektai“ UAB, vertreten durch J. Elzbergas, advokatas, im Beistand von V. Mitrauskas,
– der „VSA Vilnius“ UAB, vertreten durch D. Krukonis, advokatas,
– der „Švarinta“ UAB, vertreten durch K. Smaliukas, advokatas,
– der litauischen Regierung, vertreten durch D. Kriaučiūnas, G. Taluntytė und R. Butvydytė als Bevollmächtigte,
– der tschechischen Regierung, vertreten durch M. Smolek, T. Müller und J. Vláčil als Bevollmächtigte,
– der Europäischen Kommission, vertreten durch A. Tokár und A. Steiblytė als Bevollmächtigte,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 22. November 2017
folgendes
Urteil
1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 45, 56 und 101 AEUV und des Art. 2 der Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge (ABl. 2004, L 134, S. 114) sowie des Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 3 und des Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 89/665/EWG des Rates vom 21. Dezember 1989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Nachprüfungsverfahren im Rahmen der Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge (ABl. 1989, L 395, S. 33) in der durch die Richtlinie 2007/66/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2007 (ABl. 2007, L 335, S. 31) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 89/665).
2 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der „VSA Vilnius“ UAB und dem Šiaulių regiono atliekų tvarkymo centras (Zentrum für Abfallbewirtschaftung in der Region Šiauliai, Litauen, im Folgenden: Abfallbewirtschaftungszentrum) wegen der Vergabe eines öffentlichen Auftrags, dessen Gegenstand die Dienstleistung der Sammlung der kommunalen Abfälle der Gemeinde Šiauliai und deren Beförderung zum Ort ihrer Behandlung ist, durch dieses Zentrum.
Rechtlicher Rahmen
Richtlinie 89/665
3 Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 89/665 sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass hinsichtlich der in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2004/18/EG fallenden Aufträge die Entscheidungen der öffentlichen Auftraggeber wirksam und vor allem möglichst rasch nach Maßgabe der Artikel 2 bis 2f der vorliegenden Richtlinie auf Verstöße gegen das [Unionsrecht] im Bereich des öffentlichen Auftragswesens oder gegen die einzelstaatlichen Vorschriften, die dieses Recht umsetzen, nachgeprüft werden können.“
4 In Art. 2 Abs. 1 Buchst. b dieser Richtlinie heißt es:
„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass für die in Artikel 1 genannten Nachprüfungsverfahren die erforderlichen Befugnisse vorgesehen werden, damit
…
b) die Aufhebung rechtswidriger Entscheidungen, einschließlich der Streichung diskriminierender technischer, wirtschaftlicher oder finanzieller Spezifikationen in den Ausschreibungsdokumenten, den Verdingungsunterlagen oder in jedem sonstigen sich auf das betreffende Vergabeverfahren beziehenden Dokument vorgenommen oder veranlasst werden kann;
…“
Richtlinie 2004/18
5 Art. 2 der Richtlinie 2004/18 lautet:
„Die öffentlichen Auftraggeber behandeln alle Wirtschaftsteilnehmer gleich und nichtdiskriminierend und gehen in transparenter Weise vor.“
6 Art. 45 Abs. 2 dieser Richtlinie bestimmt:
„Von der Teilnahme am Vergabeverfahren kann jeder Wirtschaftsteilnehmer ausgeschlossen werden,
a) der sich im Insolvenz-/Konkursverfahren oder einem gerichtlichen Ausgleichsverfahren oder in Liquidation befindet oder seine gewerbliche Tätigkeit eingestellt hat oder sich in einem Vergleichsverfahren oder Zwangsvergleich oder aufgrund eines in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften vorgesehenen gleichartigen Verfahrens in einer entsprechenden Lage befindet;
b) gegen den ein Insolvenz-/Konkursverfahren oder ein gerichtliches Ausgleichsverfahren oder ein Vergleichsverfahren oder ein Zwangsvergleich eröffnet wurde oder gegen den andere in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften vorgesehene gleichartige Verfahren eingeleitet worden sind;
c) die aufgrund eines nach den Rechtsvorschriften des betreffenden Landes rechtskräftigen Urteils wegen eines Deliktes bestraft worden sind, das ihre berufliche Zuverlässigkeit in Frage stellt;
d) die im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit eine schwere Verfehlung begangen haben, die vom öffentlichen Auftraggeber nachweislich festgestellt wurde;
e) die ihre Verpflichtung zur Zahlung der Sozialbeiträge nach den Rechtsvorschriften des Landes, in dem sie niedergelassen sind, oder des Landes des öffentlichen Auftraggebers nicht erfüllt haben;
f) die ihre Verpflichtung zur Zahlung der Steuern und Abgaben nach den Rechtsvorschriften des Landes, in dem sie niedergelassen sind, oder des Landes des öffentlichen Auftraggebers nicht erfüllt haben;
g) die sich bei der Erteilung von Auskünften, die gemäß diesem Abschnitt eingeholt werden können, in erheblichem Maße falscher Erklärungen schuldig gemacht oder diese Auskünfte nicht erteilt haben.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
7 Am 9. Juli 2015 veröffentlichte das Abfallbewirtschaftungszentrum in der Region Šiauliai eine offene Ausschreibung für die Erbringung von Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Sammlung der kommunalen Abfälle der Gemeinde Šiauliai und ihrer Beförderung an den Ort ihrer Behandlung.
8 Vier Bieter reichten Angebote ein: die „Specializuotas transportas“ UAB (im Folgenden: Bieter B), die „Ekonovus“ UAB, die „Specialus autotransportas“ UAB (im Folgenden: Bieter A) sowie die Unternehmensgruppe „VSA Vilnius“ UAB und „Švarinta“ UAB.
9 Die Bieter A und B sind Tochtergesellschaften der Gesellschaft „Ecoservice“ UAB, die 100 % bzw. 98,12 % ihrer Anteile hält. Die Verwaltungsorgane der Bieter A und B sind mit denselben natürlichen Personen besetzt.
10 In dem zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Ausschreibung anwendbaren nationalen Recht waren weder die Verpflichtung des Bieters, seine Verbindung mit anderen an derselben Ausschreibung teilnehmenden Wirtschaftsteilnehmern offenzulegen, noch die Verpflichtung des öffentlichen Auftraggebers, diese Verbindungen in seinen Entscheidungen zu prüfen, zu beurteilen oder zu berücksichtigen, ausdrücklich vorgesehen. Die Verdingungsunterlagen schrieben solche Verpflichtungen ebenfalls nicht vor.
11 Bieter B fügte seinem Angebot gleichwohl eine ehrenwörtliche Erklärung bei, in der er angab, dass er an der Ausschreibung eigenständig und unabhängig von anderen möglicherweise mit ihm verbundenen Wirtschaftsteilnehmern teilnehme, und den öffentlichen Auftraggeber ersuchte, alle anderen Wirtschaftsteilnehmer als Mitbewerber zu behandeln. Er verpflichtete sich ferner dazu, auf Anfrage des öffentlichen Auftraggebers eine Liste der mit ihm verbundenen Wirtschaftsteilnehmer vorzulegen.
12 Am 24. September 2015 lehnte der öffentliche Auftraggeber das Angebot von Bieter A mit der Begründung ab, dass die Motoren zweier seiner Sammelfahrzeuge nicht der verlangten Qualitätsnorm entsprächen. Bieter A focht diese Entscheidung nicht an.
13 Am 22. Oktober 2015 informierte der öffentliche Auftraggeber die Bieter über die Einstufung der Angebote und den Zuschlag an Bieter B.
14 VSA Vilnius, die in der Einstufung unmittelbar hinter Bieter B eingereiht worden war, reichte eine Beschwerde beim öffentlichen Auftraggeber ein, mit der sie rügte, dass die von den Bietern A und B eingereichten Angebote nicht ausreichend geprüft und die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Transparenz verletzt worden seien. Die Bieter A und B hätten als eine Gruppe verbundener Unternehmen gehandelt, ihre Angebote seien Varianten, und da die Bekanntgabe ein Verbot der Einreichung alternativer Angebote bzw. von Varianten enthalten habe, hätte der öffentliche Auftraggeber ihre Angebote ablehnen müssen.
15 Nach Zurückweisung ihrer Beschwerde erhob VSA Vilnius Klage beim Šiaulių apygardos teismas (Regionalgericht Šiauliai, Litauen). Mit Urteil vom 18. Januar 2016 hob dieses Gericht die Entscheidungen des öffentlichen Auftraggebers über die Festlegung der Einstufung der Angebote und den Zuschlag an Bieter B auf. Am 5. April 2016 bestätigte das Lietuvos apeliacinis teismas (Berufungsgericht von Litauen) dieses Urteil.
16 Das erstinstanzliche Gericht und das Berufungsgericht sind der Auffassung, dass der öffentliche Auftraggeber, obschon er Kenntnis von der Verbindung zwischen den Bietern A und B gehabt habe, nichts unternommen habe, um festzustellen, welchen Einfluss diese Verbindung auf einen tatsächlichen Wettbewerb zwischen diesen Bietern gehabt habe. Zwar sähen die nationalen Rechtsvorschriften keine derartige Verpflichtung vor; da die Bieter A und B jedoch jeweils von der Teilnahme des anderen an der Ausschreibung gewusst hätten, hätten sie ihre Verbindungen gegenüber dem öffentlichen Auftraggeber offenlegen müssen. Die ehrenwörtliche Erklärung, die Bieter B abgegeben habe, reiche für den Nachweis, dass diese Verpflichtung ordnungsgemäß erfüllt worden sei, nicht aus.
17 Daraufhin riefen VSA Vilnius und Bieter B das vorlegende Gericht an.
18 Unter diesen Umständen hat der Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Oberstes Gericht von Litauen) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Sind der freie Personen- und Dienstleistungsverkehr im Sinne der Art. 45 und 56 AEUV, die Grundsätze der Gleichbehandlung der Bieter und der Transparenz im Sinne von Art. 2 der Richtlinie 2004/18 und der sich aus diesen Grundsätzen ergebende Grundsatz des freien und lauteren Wettbewerbs zwischen Wirtschaftsteilnehmern (zusammen oder gesondert, aber ohne Beschränkung auf diese Bestimmungen) dahin zu verstehen und auszulegen, dass dann,
wenn miteinander verbundene Bieter, deren wirtschaftliche, organisatorische, finanzielle oder andere Verbindungen Anlass zu Zweifeln an ihrer Unabhängigkeit und am Schutz vertraulicher Informationen geben können und/oder ihnen die (potenziellen) Voraussetzungen für einen Vorteil gegenüber anderen Bietern bieten können, beschlossen haben, in demselben öffentlichen Vergabeverfahren gesonderte (unabhängige) Angebote einzureichen, diese Bieter in jedem Fall, auch wenn es der öffentliche Auftraggeber nicht ausdrücklich von ihnen verlangt, verpflichtet sind, die zwischen ihnen bestehenden Verbindungen gegenüber dem öffentlichen Auftraggeber offenzulegen, ohne dass es darauf ankommt, ob die nationalen Rechtsvorschriften über die öffentliche Auftragsvergabe eine solche Pflicht tatsächlich vorsehen oder nicht?
2. Wenn die erste Frage
a) bejaht wird (d. h. Bieter in jedem Fall ihre Verbindungen gegenüber dem öffentlichen Auftraggeber offenlegen müssen), ist dann der Umstand, dass diese Pflicht in einem solchen Fall nicht oder nicht ordnungsgemäß erfüllt wurde, ausreichend, um den öffentlichen Auftraggeber zu der Auffassung oder ein Überprüfungsorgan (Gericht) zu der Entscheidung gelangen zu lassen, dass miteinander verbundene Bieter, die in demselben öffentlichen Vergabeverfahren gesonderte Angebote eingereicht haben, an diesem teilnehmen, ohne effektiv miteinander in Wettbewerb zu stehen (sondern dies nur vortäuschen);
b) verneint wird (d. h. Bieter keine – weder in Rechtsvorschriften noch in den Ausschreibungsbedingungen festgelegte – zusätzliche Pflicht zur Offenlegung ihrer Verbindungen trifft), sind dann das Risiko, das die Teilnahme miteinander verbundener Wirtschaftsteilnehmer birgt, und das Risiko der sich daraus ergebenden Folgen vom öffentlichen Auftraggeber zu tragen, wenn er in den Ausschreibungsunterlagen nicht darauf hingewiesen hat, dass Bieter eine solche Offenlegungspflicht haben?
3. Sind unabhängig von der Antwort auf die erste Frage und unter Berücksichtigung des Urteils des Gerichtshofs vom 12. März 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166), die in der ersten Frage genannten Rechtsvorschriften sowie Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 3 und Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 89/665 (zusammen oder gesondert, aber ohne Beschränkung auf diese Bestimmungen) dahin zu verstehen und auszulegen, dass
a) der öffentliche Auftraggeber, wenn er im Laufe des Vergabeverfahrens – gleich in welcher Weise – davon Kenntnis erlangt, dass zwischen bestimmten Bietern besondere Verbindungen (Beziehungen) bestehen, ungeachtet seiner eigenen Bewertung dieses Umstands und (oder) anderer Umstände (wie beispielsweise der formalen und inhaltlichen Verschiedenheit der von den Bietern eingereichten Angebote, der öffentlichen Selbstverpflichtung eines Bieters, mit den anderen Bietern in einen lauteren Wettbewerb einzutreten, usw.) sich gesondert an die miteinander verbundenen Bieter wenden und sie ersuchen muss, zu erklären, ob und in welcher Weise ihre persönliche Situation mit einem freien und lauteren Wettbewerb zwischen Bietern vereinbar ist;
b) dann, wenn den öffentlichen Auftraggeber eine solche Pflicht trifft, er ihr jedoch nicht nachkommt, dies für das Gericht eine ausreichende Grundlage bildet, um die Handlungsweise des öffentlichen Auftraggebers für rechtswidrig zu erklären, weil er die Transparenz und Objektivität des Verfahrens nicht sichergestellt und nicht von sich aus vom Antragsteller Nachweise zu der Frage verlangt oder eine Entscheidung darüber getroffen hat, ob die persönliche Situation der miteinander verbundenen Personen den Ausgang des Vergabeverfahrens beeinflusst hat?
4. Sind die in der dritten Frage angeführten Rechtsvorschriften und Art. 101 Abs. 1 AEUV (zusammen oder gesondert, aber ohne Beschränkung auf diese Bestimmungen) im Licht der Urteile des Gerichtshofs vom 12. März 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166), vom 21. Januar 2016, Eturas u. a. (C‑74/14, EU:C:2016:42), und vom 21. Juli 2016, VM Remonts u. a. (C‑542/14, EU:C:2016:578), dahin zu verstehen und auszulegen, dass
a) dann, wenn ein Bieter (die Klägerin) von der Zurückweisung des preisgünstigsten Angebots, das von einem der beiden miteinander verbundenen Bieter (Bieter A) in einem öffentlichen Vergabeverfahren eingereicht worden war, sowie davon Kenntnis erlangt hat, dass der andere Bieter (Bieter B) den Zuschlag erhalten hat, und unter Berücksichtigung auch der anderen Umstände, die mit diesen Bietern und ihrer Teilnahme am Vergabeverfahren zusammenhängen (der Tatsache, dass die Bieter A und B denselben Vorstand haben; der Tatsache, dass sie dieselbe Muttergesellschaft haben, die nicht an dem Vergabeverfahren teilgenommen hat; der Tatsache, dass die Bieter A und B ihre Verbindungen gegenüber dem öffentlichen Auftraggeber nicht offengelegt haben und nicht jeder für sich zusätzliche Erläuterungen zu diesen Verbindungen gegeben haben, u. a. weil sie nicht darum ersucht worden waren; der Tatsache, dass Bieter A in seinem Angebot unstimmige Angaben dazu gemacht hat, ob die von ihm vorgeschlagenen Transportmittel [Müllabfuhrfahrzeuge] die Euro-5-Voraussetzung der Ausschreibung erfüllen; der Tatsache, dass der Bieter, der das preisgünstigste Angebot eingereicht hatte, das wegen der darin festgestellten Mängel zurückgewiesen worden war, die Entscheidung des öffentlichen Auftraggebers zunächst nicht angefochten hat und sodann ein Rechtsmittel gegen das Urteil des erstinstanzlichen Gerichts eingelegt hat, in dem er u. a. die Rechtmäßigkeit der Zurückweisung seines Angebots in Frage stelle, usw.),und wenn – unter Berücksichtigung all dieser Umstände – der öffentliche Auftraggeber untätig geblieben ist, diese Angaben allein ausreichen, um einen Antrag bei dem Überprüfungsorgan als begründet erscheinen zu lassen, dass dieses die Handlungsweise des öffentlichen Auftraggebers für unrechtmäßig erklären möge, weil er nicht die Transparenz und Objektivität des Verfahrens sichergestellt und es überdies versäumt hat, die Klägerin dazu aufzufordern, konkrete Beweise für das unlautere Vorgehen der Bieter A und B beizubringen;
b) die Bieter A und B gegenüber dem öffentlichen Auftraggeber nicht ihre effektive und lautere Teilnahme an dem öffentlichen Vergabeverfahren nachgewiesen haben, nur weil Bieter B freiwillig eine Erklärung über seine echte Teilnahme abgegeben hat, die Managementqualität-Standards für die Teilnahme an öffentlichen Vergabeverfahren von Bieter B eingehalten worden sind und die von diesen Bietern eingereichten Angebote formal und inhaltlich nicht identisch waren?
5. Können die Handlungsweisen miteinander (als Tochtergesellschaften derselben Gesellschaft) verbundener Wirtschaftsteilnehmer, die gesondert an demselben öffentlichen Vergabeverfahren teilnehmen, dessen Wert den Wert für eine internationale Ausschreibung erreicht und in dem der Sitz des öffentlichen Auftraggebers, der das Vergabeverfahren durchführt, sowie der Ort, an dem die Dienstleistungen erbracht werden sollen, nicht sehr weit von einem anderen Mitgliedstaat (der Republik Lettland) entfernt sind, grundsätzlich – u. a. im Hinblick auf die freiwillige Erklärung eines dieser Wirtschaftsteilnehmer, in einen lauteren Wettbewerb eintreten zu wollen – anhand von Art. 101 AEUV und der diesen Artikel auslegenden Rechtsprechung des Gerichtshofs beurteilt werden?
Zu den Vorlagefragen
19 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass sich das vorlegende Gericht in den Vorlagefragen auf die Art. 45 und 56 AEUV bezieht, ohne jedoch zu erklären, inwieweit deren Auslegung für die Beantwortung dieser Fragen erforderlich ist. Wie sich aus der Vorlageentscheidung ergibt, ist zudem die Richtlinie 2004/18 für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens einschlägig. Daher bedarf es keiner Auslegung der Art. 45 und 56 AEUV.
Zur ersten und zur zweiten Frage
20 Mit seiner ersten und seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 2 der Richtlinie 2004/18 dahin auszulegen ist, dass miteinander verbundene Bieter, die in ein und demselben Verfahren gesonderte Angebote einreichen, verpflichtet sind, dem öffentlichen Auftraggeber gegenüber von sich aus ihre Verbindungen offenzulegen, wenn in der Ausschreibung oder den Verdingungsunterlagen, die die Bedingungen für die Vergabe eines öffentlichen Auftrags regeln, keine ausdrückliche normative Bestimmung oder spezifische Bedingung enthalten ist.
21 In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuweisen, dass das Unionsrecht, insbesondere die Richtlinie 2004/18, kein generelles Verbot für miteinander verbundene Unternehmen vorsieht, in einem Verfahren der Vergabe öffentlicher Aufträge Angebote einzureichen. Darüber hinaus ist der Rechtsprechung zu entnehmen, dass es angesichts des Interesses der Union daran, dass die Beteiligung möglichst vieler Bieter an einer Ausschreibung sichergestellt wird, einer wirksamen Anwendung des Unionsrechts zuwiderlaufen würde, miteinander verbundene Unternehmen systematisch von der Teilnahme an ein und demselben Verfahren der Vergabe öffentlicher Aufträge auszuschließen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Mai 2009, Assitur, C‑538/07, EU:C:2009:317, Rn. 26 und 28).
22 Der Gerichtshof hat ebenfalls hervorgehoben, dass Unternehmensgruppen unterschiedliche Formen und Zielsetzungen haben können und dass es bei ihnen nicht zwangsläufig ausgeschlossen ist, dass die abhängigen Unternehmen bei der Gestaltung ihrer Geschäftspolitik und ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit, insbesondere auf dem Gebiet der Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen, über eine gewisse Eigenständigkeit verfügen. Im Übrigen können die Beziehungen zwischen Unternehmen derselben Gruppe besonderen Regelungen etwa vertraglicher Art unterliegen, die geeignet sind, bei der Ausarbeitung von Angeboten, die die fraglichen Unternehmen im Rahmen ein und derselben Ausschreibung gleichzeitig abgeben, sowohl die Unabhängigkeit als auch die Vertraulichkeit zu gewährleisten (Urteil vom 19. Mai 2009, Assitur, C‑538/07, EU:C:2009:317, Rn. 31).
23 Was sodann die Frage betrifft, ob mangels einer ausdrücklichen normativen Bestimmung oder spezifischen Bedingung in der Ausschreibung oder den Verdingungsunterlagen, in denen die Bedingungen für die Vergabe eines öffentlichen Auftrags geregelt sind, die Bieter gleichwohl verpflichtet sind, gegenüber dem öffentlichen Auftraggeber ihre Verbindungen zueinander offenzulegen, hat der Gerichtshof entschieden, dass die Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung, die für alle Verfahren der Vergabe öffentlicher Aufträge gelten, gebieten, dass die materiell- und die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen einer Teilnahme an einem Vergabeverfahren, insbesondere die Pflichten der Bieter, im Voraus eindeutig festgelegt und öffentlich bekannt gegeben werden, damit diese genau erkennen können, welche Bedingungen sie in dem Verfahren zu beachten haben, und damit sie die Gewissheit haben können, dass für alle Wettbewerber die gleichen Bedingungen gelten (Urteil vom 2. Juni 2016, Pizzo, C‑27/15, EU:C:2016:404, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung).
24 Den Bietern vorzuschreiben, von sich aus ihre Verbindungen mit anderen Bietern offenzulegen, obwohl eine solche Verpflichtung weder im anwendbaren nationalen Recht noch in der Ausschreibung oder den Verdingungsunterlangen enthalten ist, wäre indessen keine eindeutig festgelegte Bedingung im Sinne der in der vorherigen Randnummer angeführten Rechtsprechung. In diesem Fall wäre es nämlich schwierig für die Bieter, die genaue Tragweite einer derartigen Verpflichtung zu erkennen, umso mehr, als es gerade aufgrund der Natur des Vergabeverfahrens nicht immer möglich wäre, die Identität aller Bieter ein und desselben Verfahrens vor dem Schlusstermin für die Einreichung der Angebote in Erfahrung zu bringen.
25 Außerdem ist klarzustellen, dass der öffentliche Auftraggeber in Ermangelung einer die Bieter treffenden Verpflichtung, dem öffentlichen Auftraggeber ihre etwaigen Verbindungen zu anderen Bietern mitzuteilen, das Angebot des betroffenen Bieters während des gesamten Verfahrens als ein Angebot behandeln muss, das den Bestimmungen der Richtlinie 2004/18 entspricht, da keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die von den miteinander verbundenen Bietern eingereichten Angebote abgesprochen oder abgestimmt sind.
26 Unter Berücksichtigung der vorstehenden Erwägungen ist auf die erste und die zweite Frage zu antworten, dass Art. 2 der Richtlinie 2004/18 dahin auszulegen ist, dass miteinander verbundene Bieter, die in ein und demselben Verfahren gesonderte Angebote einreichen, nicht verpflichtet sind, dem öffentlichen Auftraggeber gegenüber von sich aus ihre Verbindungen offenzulegen, wenn in der Ausschreibung oder den Verdingungsunterlagen, die die Bedingungen für die Vergabe eines öffentlichen Auftrags regeln, keine ausdrückliche normative Bestimmung oder spezifische Bedingung enthalten ist.
Zu den Fragen 3 bis 5
27 Mit seinen Fragen 3 bis 5 möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens Art. 101 AEUV anwendbar ist und ob Art. 2 der Richtlinie 2004/18 sowie Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 3 und Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 89/665 dahin auszulegen sind, dass der öffentliche Auftraggeber, wenn er über Anhaltspunkte verfügt, die Zweifel an der Eigenständigkeit der von bestimmten Bietern eingereichten Angebote aufkommen lassen, zur Nachprüfung verpflichtet ist, ob deren Angebote tatsächlich unabhängig sind, gegebenenfalls durch Anforderung zusätzlicher Informationen von diesen Bietern, und ob, falls der öffentliche Auftraggeber dies nicht tut, seine Untätigkeit zur Rechtswidrigkeit des laufenden Vergabeverfahrens führen kann.
28 Was Art. 101 AEUV betrifft, ist daran zu erinnern, dass dieser Artikel dann nicht anwendbar ist, wenn die Absprachen oder Verhaltensweisen, die er verbietet, von Unternehmen, die eine wirtschaftliche Einheit bilden, angewandt werden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 4. Mai 1988, Bodson, 30/87, EU:C:1988:225, Rn. 19, und vom 11. April 1989, Saeed Flugreisen und Silver Line Reisebüro, 66/86, EU:C:1989:140, Rn. 35). Zu prüfen, ob die Bieter A und B eine wirtschaftliche Einheit bilden, ist indessen Sache des vorlegenden Gerichts.
29 Für den Fall, dass die betroffenen Gesellschaften keine wirtschaftliche Einheit bilden und die Muttergesellschaft keinen maßgeblichen Einfluss auf ihre Tochtergesellschaften ausübt, ist jedenfalls darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung in Art. 2 der Richtlinie 2004/18 verletzt wäre, wenn man es zuließe, dass miteinander verbundene Bieter abgesprochene oder abgestimmte, d. h. weder eigenständige noch unabhängige, und ihnen deshalb gegenüber den anderen Bietern möglicherweise ungerechtfertigte Vorteile verschaffende Angebote einreichen könnten, ohne dass es der Prüfung bedarf, ob die Einreichung solcher Angebote auch ein Verhalten darstellt, das gegen Art. 101 AEUV verstößt.
30 Folglich ist es für die Beantwortung der Fragen 3 bis 5 nicht notwendig, Art. 101 AEUV im vorliegenden Fall anzuwenden und auszulegen.
31 Zu den Pflichten der öffentlichen Auftraggeber aus dem genannten Art. 2 der Richtlinie 2004/18 hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass ihnen bei der Anwendung der in diesem Artikel aufgestellten Grundsätze für die Vergabe öffentlicher Aufträge eine aktive Rolle zukommt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. März 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, Rn. 42).
32 Da diese Pflicht den Kern der Richtlinien über die Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausmacht, hat der Gerichtshof entschieden, dass der öffentliche Auftraggeber demnach in jedem Fall zu prüfen hat, ob etwaige Interessenkonflikte bestehen, und geeignete Maßnahmen zu ergreifen hat, um Interessenkonflikte zu verhindern, aufzudecken und zu beheben (Urteil vom 12. März 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, Rn. 43).
33 Diese Rechtsprechung ist unter Berücksichtigung der in Rn. 29 des vorliegenden Urteils getroffenen Feststellungen auf Fälle wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden übertragbar, die dadurch gekennzeichnet sind, dass miteinander verbundene Bieter an einem Vergabeverfahren teilnehmen. Mithin hat ein öffentlicher Auftraggeber, der von objektiven Anhaltspunkten Kenntnis erlangt, die Zweifel an der Eigenständigkeit und Unabhängigkeit eines Angebots aufkommen lassen, alle relevanten Umstände zu prüfen, die zum Erlass der Entscheidung über die Zuschlagserteilung geführt haben, um Interessenkonflikte zu verhindern, aufzudecken und zu beheben, gegebenenfalls auch dadurch, dass die Parteien ersucht werden, bestimmte Informationen und Beweise vorzulegen (vgl. entsprechend Urteil vom 12. März 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, Rn. 44).
34 Hinsichtlich der Beweise, mit denen sich nachweisen lässt, dass die Angebote miteinander verbundener Bieter eigenständig und unabhängig sind oder nicht, geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass das vorlegende Gericht sich insbesondere die Frage stellt, ob jede Art von Beweis berücksichtigt werden kann oder lediglich unmittelbare Beweise im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens.
35 Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 3 und Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 89/665, auf die sich die dritte und die vierte Frage beziehen, beschränken sich auf das Erfordernis, dass die Mitgliedstaaten rasche und wirksame Nachprüfungsverfahren auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens einrichten. Weder diese Bestimmungen der Richtlinie 89/665 noch andere Bestimmungen dieser Richtlinie oder der Richtlinie 2004/18 enthalten Vorschriften über die Vorlage und die Würdigung der Beweise für einen Verstoß gegen das Vergaberecht der Union.
36 Unter diesen Umständen und gemäß der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs ist es mangels einer einschlägigen Unionsregelung Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, die Modalitäten für das Verwaltungsverfahren und das Gerichtsverfahren zu regeln, die den Schutz der dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen. Diese Verfahrensmodalitäten dürfen jedoch nicht weniger günstig ausgestaltet sein als die für entsprechende innerstaatliche Rechtsbehelfe (Grundsatz der Äquivalenz) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Grundsatz der Effektivität) (Urteil vom 12. März 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
37 Was das Beweismaß angeht, mit dem sich nachweisen lässt, dass weder eigenständige noch unabhängige Angebote vorliegen, so verlangt der Effektivitätsgrundsatz, dass der Nachweis für einen Verstoß gegen das Vergaberecht der Union nicht nur durch unmittelbare Beweise erbracht werden kann, sondern auch mittels Indizien, sofern diese objektiv und übereinstimmend sind, und dass die miteinander verbundenen Bieter in der Lage sind, den Beweis des Gegenteils zu erbringen (vgl. entsprechend Urteil vom 21. Januar 2016, Eturas u. a., C‑74/14, EU:C:2016:42, Rn. 37).
38 Bei einer Rechtssache wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden genügt die Feststellung, dass die Verbindungen zwischen den Bietern den Inhalt ihrer im Rahmen desselben Verfahrens eingereichten Angebote beeinflusst haben, grundsätzlich dafür, dass diese Angebote vom öffentlichen Auftraggeber nicht berücksichtigt werden dürfen, denn die Angebote müssen eigenständig und unabhängig abgegeben werden, wenn sie von miteinander verbundenen Bietern stammen. Dagegen berechtigt die bloße Feststellung, dass zwischen den betroffenen Unternehmen durch Eigentum oder die Anzahl der Stimmrechte, die in den ordentlichen Gesellschafterversammlungen ausgeübt werden können, ein Abhängigkeitsverhältnis besteht, den öffentlichen Auftraggeber noch nicht dazu, diese Unternehmen automatisch von dem Vergabeverfahren auszuschließen, ohne zu prüfen, ob sich ein solches Verhältnis auf das Verhalten der Unternehmen im Rahmen dieses Verfahrens konkret ausgewirkt hat (vgl. entsprechend Urteil vom 19. Mai 2009, Assitur, C‑538/07, EU:C:2009:317, Rn. 32).
39 Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, unter Berücksichtigung des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens die Nachprüfung und Würdigung vorzunehmen, die in dieser Hinsicht sowie in Bezug auf die im Rahmen der vierten Frage unter Buchst. a mitgeteilten Umstände und die Beweiskraft der in derselben Frage unter Buchst. b angeführten freiwilligen Erklärung eines Bieters geboten sind. Gelangt das Gericht am Ende dieser Prüfung und Würdigung zu dem Ergebnis, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Angebote nicht eigenständig und unabhängig abgegeben worden sind, ist daran zu erinnern, dass Art. 2 der Richtlinie 2004/18 dahin auszulegen ist, dass er dem Zuschlag an Bieter, die solche Angebote eingereicht haben, entgegensteht.
40 Nach alledem ist auf die Fragen 3 bis 5 zu antworten, dass Art. 2 der Richtlinie 2004/18 dahin auszulegen ist, dass der öffentliche Auftraggeber, wenn er über Anhaltspunkte verfügt, die Zweifel an der Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der von bestimmten Bietern eingereichten Angebote aufkommen lassen, zur Nachprüfung verpflichtet ist, ob deren Angebote tatsächlich eigenständig und unabhängig sind, und zwar gegebenenfalls dadurch, dass er zusätzliche Informationen von diesen Bietern anfordert. Stellt sich heraus, dass die Angebote nicht eigenständig und unabhängig sind, steht Art. 2 der Richtlinie 2004/18 einem Zuschlag des Auftrags an die Bieter, die ein solches Angebot abgegeben haben, entgegen.
Kosten
41 Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt:
Art. 2 der Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge ist dahin auszulegen ist, dass
– miteinander verbundene Bieter, die in ein und demselben Verfahren gesonderte Angebote einreichen, nicht verpflichtet sind, dem öffentlichen Auftraggeber gegenüber von sich aus ihre Verbindungen offenzulegen, wenn in der Ausschreibung oder den Verdingungsunterlagen, die die Bedingungen für die Vergabe eines öffentlichen Auftrags regeln, keine ausdrückliche normative Bestimmung oder spezifische Bedingung enthalten ist;
– der öffentliche Auftraggeber, wenn er über Anhaltspunkte verfügt, die Zweifel an der Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der von bestimmten Bietern eingereichten Angebote aufkommen lassen, zur Nachprüfung verpflichtet ist, ob deren Angebote tatsächlich eigenständig und unabhängig sind, und zwar gegebenenfalls dadurch, dass er zusätzliche Informationen von diesen Bietern anfordert. Stellt sich heraus, dass die Angebote nicht eigenständig und unabhängig sind, steht Art. 2 der Richtlinie 2004/18 einem Zuschlag des Auftrags an die Bieter, die ein solches Angebot abgegeben haben, entgegen.
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