NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 17. mája 2018 (1)
Vec C‑239/17
Gert Teglgaard
Fløjstrupgård I/S
proti
Fødevareministeriets Klagecenter
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Østre Landsret (Východodánsky odvolací súd, Dánsko)]
„Spoločná poľnohospodárska politika – Režimy podpory pre poľnohospodárov – Krížové plnenie – Nariadenie Rady (ES) č. 1782/2003 – Nariadenie Rady (ES) č. 73/2009 – Nariadenie Komisie (ES) č. 796/2004 – Nariadenie Komisie (ES) č. 1122/2009 – Zníženie priamych platieb – Porušenie vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré vykonávajú smernicu Rady 91/676/EHS o ochrane vôd pred znečistením dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov – Rok príslušný pre výpočet zníženia priamych platieb“
1. Na Østre Landsret (Východodánsky odvolací súd, Dánsko) v súčasnosti prebieha konanie o súbore 173 vecí, ktoré sa týkajú vyplatenia pomoci v rámci režimu priamej podpory pre poľnohospodárov a jej zníženia na účely sankcionovania porušenia pravidiel krížového plnenia. Súdny dvor bol požiadaný o poskytnutie usmernenia týkajúceho sa výkladu pravidiel týkajúcich sa určenia roka, v súvislosti s ktorým sa majú počítať percentuálne zníženia pomoci sankcionujúce dané porušenia. Na pochopenie kontextu, v ktorom boli tieto veci predložené, je potrebné stručné vysvetlenie fungovania týchto pravidiel.
2. Poľnohospodári, ktorí chcú využiť režimy pomoci vo forme priamych platieb, musia dodržiavať niekoľko kritérií oprávnenosti týkajúcich sa okrem iného plôch, o ktorých sa deklaruje, že sú obrábané, a ich využívania. Nezrovnalosti týkajúce sa kritérií oprávnenosti sa sankcionujú zníženiami alebo vylúčením z pomoci, na ktorú by v opačnom prípade mali poľnohospodári nárok.
3. Okrem kritérií oprávnenosti, ktoré sú podmienkami pre nárok na predmetnú pomoc, musia poľnohospodári dostávajúci pomoc na základe režimov pomoci vo forme priamych platieb konať aj v súlade s pravidlami krížového plnenia. Jedno z týchto pravidiel sa vzťahuje na používanie hnojiva. Dodržiavanie takýchto pravidiel nie je podmienkou nároku na pomoc, ale ich nedodržanie je taktiež sankcionované prostredníctvom zníženia čiastky pomoci, ktorú predmetní poľnohospodári dostanú (alebo v extrémnych prípadoch vylúčením z poskytovania pomoci).
4. Pravidlá krížového plnenia a sankcie ukladané pri ich nedodržiavaní sú určené na motivovanie poľnohospodárov, aby rešpektovali existujúce právne predpisy Únie, ktoré ovplyvňujú ich činnosť.
Právo Únie
Nariadenie č. 1782/2003
5. Nariadenie Rady (ES) č. 1782/2003(2) stanovilo spoločné pravidlá režimov priamej podpory v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky. Odôvodnenie 2 nariadenia znelo nasledovne:
„Je potrebné spojiť plnú výšku platby priamej podpory s dodržovaním pravidiel, ktoré sa týkajú poľnohospodárskej pôdy, poľnohospodárskej produkcie a činnosti. … Pokiaľ sa nebudú tieto základné štandardy dodržiavať, členské štáty by mali priamou podporu čiastočne alebo úplne pozastaviť na základe podmienok, ktoré sú primerané, objektívne a odstupňované. Je potrebné, aby uvedené pozastavenie neovplyvnilo sankcie stanovené v súčasnosti alebo neskôr podľa akýchkoľvek iných ustanovení právnych predpisov spoločenstva alebo vnútroštátnych právnych predpisov.“
6. Článok 6 mal nadpis „Zníženie platieb alebo vylúčenie z platieb“. Jeho prvý odsek v pôvodnej verzii stanovoval:
„Ak sa nedodržujú základné požiadavky týkajúce sa správy alebo dobrého poľnohospodárskeho a ekologického stavu z dôvodu jednania alebo opomenutia, ktoré možno priamo pričítať príslušnému poľnohospodárovi, je celková výška priamych platieb, ktoré sa majú poskytnúť v kalendárnom roku, v ktorom je nedodržanie zistené, znížená alebo zrušená po použití článkov 10 a 11 v súlade s vykonávacími pravidlami stanovenými v článku 7“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka).
7. Článok 6 ods. 1 bol zmenený nariadením Rady (ES) č. 146/2008(3) s účinnosťou od 1. apríla 2008. Po zmene znel nasledovne:
„Ak sa kedykoľvek v danom kalendárnom roku (ďalej len ‚príslušný kalendárny rok‘) nedodržia zákonné požiadavky týkajúce sa správy alebo dobrého poľnohospodárskeho a ekologického stavu a za toto nedodržanie je svojou činnosťou alebo opomenutím priamo zodpovedný poľnohospodár, ktorý podal žiadosť o podporu v príslušnom kalendárnom roku, celková výška priamych platieb, ktoré sa po uplatnení článkov 10 a 11 tomuto poľnohospodárovi majú poskytnúť, sa zníži alebo zruší v súlade s podrobnými pravidlami stanovenými v článku 7.
Prvý pododsek sa vzťahuje aj na prípady, keď je za dané nedodržanie požiadaviek svojou činnosťou alebo opomenutím priamo zodpovedná osoba, na ktorú alebo od ktorej sa poľnohospodárska pôda previedla.
Na účely uplatňovania prvého a druhého pododseku na rok 2008 kalendárny rok zodpovedá obdobiu od 1. apríla do 31. decembra 2008.
…“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka).
8. Článok 7 mal názov „Podrobné pravidlá týkajúce sa zníženia a vylúčenia“(4) a stanovoval:
„1. Podrobné pravidlá týkajúce sa zníženia a vylúčenia podľa článku 6 sa stanovia postupom podľa článku 144 ods. 2[(5)] V tejto súvislosti je potrebné vziať do úvahy záväznosť, rozsah, trvalosť a opakovanie zisteného nedodržania, ako aj kritériá stanovené v odsekoch 2, 3 a 4 tohto článku.
…“
Nariadenie Komisie č. 796/2004
9. Podrobné pravidlá na vykonanie nariadenia č. 1782/2003 boli prijaté v nariadení Komisie č. 796/2004(6). Odôvodnenia 55 až 57 predmetného nariadenia stanovovali:
„(55) Na ochranu finančných záujmov [Únie] je potrebné priať primerane účinné opatrenia na boj proti nedostatkom a podvodom.…
(56) Systém obmedzení a výnimiek predpokladaných v nariadení (ES) č. 1782/2003 s ohľadom na povinnosti krížového plnenia sleduje odlišný cieľ, menovite podnietiť poľnohospodárov dodržiavať už existujúcu legislatívu v iných oblastiach krížového plnenia.
(57) Zníženia a vylúčenia by sa mali stanoviť s ohľadom na princíp proporcionality… V prípade krížových plnení povinnosti zníženia a vylúčenia by sa mali uplatňovať len v prípade keď poľnohospodár koná úmyselne alebo z nedbanlivosti. níženia alebo vylúčenia by sa mali stupňovať podľa závažnosti zisteného nedostatku a mali by viesť až k celkovému vylúčeniu z jedného alebo niekoľkých režimov podpory na určité obdobie.…“
10. Podľa odôvodnenia 70:
„Špecifické a podrobné ustanovenia sa musia prijať s cieľom zabezpečiť príslušné uplatňovanie rôznych obmedzení, ktoré sa majú uplatniť vo vzťahu k jednej alebo viacerým žiadostiam o podporu od jedného poľnohospodára. Zníženia a vylúčenia stanovené na základe tohto nariadenia by sa mali uplatňovať bez toho, aby boli dotknuté dodatočné sankcie na základe akýchkoľvek iných ustanovení [Únie] alebo vnútroštátneho práva.“
11. Kapitola II, ktorá sa nachádza v časti II hlave 4, pozostávala z článkov 65 až 67 a mala názov „Zistenia vo vzťahu krížového plnenia“. Článok 65 mal názov „Všeobecné zásady a definície“ a stanovoval, v rozsahu, v akom je to relevantné pre tieto návrhy:
„…
2. Na účely uplatňovania článku 6 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1782/2003 opomenutia sa priamo pripíšu jednotlivým poľnohospodárom, ktorí sa úmyselne urobili nespôsobilými a ktorí, v čase určenia príslušného nesúladu sú zodpovední za podnik, plochy, produkčné jednotky alebo príslušné zviera.…
…
4. Nedostatky sa budú považovať za ‚určené‘ ak sa zistili dôsledku akýchkoľvek kontrol vykonaných v súlade s týmto nariadením alebo po tom, ako ich zistil príslušný kontrolný orgán akýmkoľvek iným spôsobom.“
12. Článok 66 mal nadpis „Zníženia platieb v prípade nedbalosti“. Stanovoval toto:
„1. … pokiaľ sa zistí nesúlad dôsledku nedbalosti poľnohospodára, zníži sa celková suma priamych platieb, podľa článku 2 písm. d) nariadenia (ES) č. 1782/2003, ktorá bola alebo sa má vyplatiť príslušnému poľnohospodárovi na základe žiadostí o podporu, ktoré predložil alebo bude predkladať v kalendárnom roku zistenia. Toto zníženie bude, vo všeobecnosti predstavovať 3 % tejto celkovej čiastky.
…“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka).
13. Článok 67 mal nadpis „Uplatňovanie obmedzení a vylúčení z režimu podpory v prípade úmyselného nedodržania podmienok“ a stanovoval toto:
„1. … pokiaľ sa zistí nedostatok, ktorý poľnohospodár zavinil úmyselne, uplatní sa zníženie celkovej čiastky uvedenej v prvom pododseku článku 66 ods. 1, na 20 % celkovej čiastky.
…“
14. V zmysle článku 81 nariadenie č. 796/2004 nadobudlo účinnosť 7. mája 2004.
Nariadenie č. 73/2009
15. Nariadenie Rady (ES) č. 73/2009(7) zrušilo a nahradilo nariadenie č. 1782/2003 s účinkami, v rozsahu, v akom je to pre tieto návrhy relevantné, od 1. januára 2009.(8) V zmysle odôvodnenia 3:
„V nariadení (ES) č. 1782/2003 sa ustanovila zásada, že poľnohospodári, ktorí nedodržiavajú určité požiadavky v oblasti zdravia ľudí, zvierat a rastlín, životného prostredia a životných podmienok zvierat, podliehajú zníženiu priamej podpory alebo vylúčeniu z nároku na ňu. Tento systém „krížového plnenia“ predstavuje neoddeliteľnú súčasť podpory Spoločenstva na základe priamych platieb, a preto by sa mal zachovať…“
16. Odôvodnenie 53 stanovovalo:
„… toto nariadenie by sa malo uplatňovať od 1. januára 2009. Ustanovenia, ktoré by mohli obmedziť práva poľnohospodárov alebo vytvoriť nové povinnosti, okrem iného povinnosti v rámci krížového plnenia, ktoré poľnohospodári musia plniť počas roka, by sa mali uplatňovať až od roku 2010…“
17. Článok 23 mal nadpis „Zníženie platieb alebo vylúčenie z nároku na ne v prípade nedodržania pravidiel krížového plnenia“. Odsek 1 stanovoval:
„Ak sa kedykoľvek v danom kalendárnom roku (ďalej len ‚príslušný kalendárny rok‘) nedodržia povinné požiadavky na hospodárenie alebo požiadavky týkajúce sa dobrého poľnohospodárskeho a environmentálneho stavu a za toto nedodržanie je svojim konaním alebo opomenutím priamo zodpovedný poľnohospodár, ktorý podal žiadosť o podporu v príslušnom kalendárnom roku, celková suma priamych platieb, ktoré sa… tomuto poľnohospodárovi poskytlialebo sa mu majú poskytnúť, sa zníži alebo vylúči v súlade s podrobnými pravidlami ustanovenými v článku 24.
…“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka).
18. Článok 24 ods. 1 stanovoval, že podrobné pravidlá týkajúce sa znížení a vylúčení uvedených v článku 23 budú uvedené v samostatnom vykonávacom nariadení. V tejto súvislosti sa mali vziať do úvahy, okrem iného, závažnosť, rozsah, trvanie a opakovanie zisteného nedodržania pravidiel.
Nariadenie Komisie č. 1122/2009
19. Nariadenie Komisie (ES) č. 1122/2009(9) zrušilo a nahradilo nariadenie Komisie č. 796/2004 s účinnosťou od 1. januára 2010.(10) Článok 70 mal nadpis „Všeobecné zásady a vymedzenie pojmov“ a stanovoval v rozsahu, v akom je to relevantné pre tieto návrhy, toto:
„…
4. Výskyty nesúladu sa považujú za ‚určené‘, ak sa zistili v dôsledku akéhokoľvek druhu kontrol vykonaných v súlade s týmto nariadením alebo po tom, ako boli na nich príslušný kontrolný orgán alebo prípadne platobná agentúra akýmkoľvek iným spôsobom upozornení.
…
8. Na účely uplatňovania znížení sa percentuálny podiel zníženia uplatňuje na celkovú sumu týchto súm:
a) celkovej sumy priamych platieb, ktoré sa poskytli alebo sa musia poskytnúť dotknutému poľnohospodárovi po tom, ako predložil alebo predloží žiadosti o poskytnutie pomoci počas kalendárneho roku zistenia…
…“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka).
20. Článok 71 mal názov „Uplatňovanie znížení v prípade nedbanlivosti“ a v jeho prvom odseku stanovoval:
„… pokiaľ je určený nesúlad výsledkom nedbanlivosti poľnohospodára, uplatňuje sa zníženie. Toto zníženie vo všeobecnosti predstavuje 3 % celkovej sumy, ako sa uvádza v článku 70 ods. 8.
Platobná agentúra však môže, na základe posúdenia vykonaného príslušným kontrolným orgánom uvedeného v súlade s článkom 54 ods. 1 písm. c) v správe z kontroly v časti vyhodnotenie[(11)] rozhodnúť o znížení uvedeného percenta na 1 % alebo jeho zvýšení na 5 % tejto celkovej sumy alebo v prípadoch uvedených v článku 54 ods. 1 písm. c) druhom pododseku o neuložení žiadneho zníženia.“
21. Článok 72 mal názov „Uplatňovanie znížení a vylúčení v prípadoch úmyselného nesúladu“. Článok 72 ods. 1 stanovoval, že „pokiaľ poľnohospodár úmyselne zavinil určený nesúlad, zníženie, ktoré sa má uplatniť na celkovú sumu uvedenú v článku 70 ods. 8, je 20 % celkovej sumy“.
22. Článok 86 ods. 1 stanovoval:
„Nariadenie (ES) č. 796/2004 sa zrušuje s účinnosťou od 1. januára 2010.
Naďalej sa však uplatňuje vo vzťahu k žiadostiam o poskytnutie pomoci, ktoré sa týkajú hospodárskych rokov alebo prémiových období, ktoré začali pred 1. januárom 2010.“
Smernica 91/676
23. Medzi právnymi predpismi, ktoré zaviedli požiadavku krížového plnenia v rozhodnom čase, bola smernica Rady 91/676/EHS.(12) Článok 1 stanovuje, že cieľom smernice je zníženie alebo zabránenie znečisteniu vôd zapríčinenému alebo vyvolanému dusičnanmi z poľnohospodárskych zdrojov.
Vnútroštátne právo
24. Smernica 91/676 bola prebratá v Dánsku v rozsahu, v akom to je pre túto vec relevantné, prostredníctvom Gødningsanvendelsesloven (dánsky zákon o aplikácií hnojív).
25. Pravidlá Únie týkajúce sa krížového plnenia boli v Dánsku implementované prostredníctvom viacerých vnútroštátnych právnych predpisov. Podľa vnútroštátneho súdu boli všetky znenia týchto právnych predpisov účinných v čase skutkových okolností vo veci samej formulované v tom zmysle, že zníženia splatnej pomoci mali byť vypočítané na základe kalendárneho roka, v ktorom bolo nedodržanie pravidiel zistené (ďalej len „rok zistenia“).(13)
Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
26. Obidve veci uvedené v tomto návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa týkajú poľnohospodárov, u ktorých sa zistilo, že porušili pravidlá krížového plnenia prostredníctvom nadbytočného použitia hnojiva na ich poliach v obdobiach 2006/2007 a 2007/2008 (pán Gert Teglgaard) a v obdobiach 2006/2007 a 2008/2009 (spoločnosť Fløjstrupgård I/S).
27. Nedodržanie pravidiel zo strany pána Teglgaarda a spoločnosti Fløjstrupgård bolo zistené po tom, ako polícia uskutočnila raziu v priestoroch a zadržala dokumenty patriace dovozcovi hnojiva, ktorý predal hnojivo veľkému počtu poľnohospodárov bez toho, aby to oznámil Plantedirektoratet (dozorný orgán pre rastlinné hospodárstvo). Predmetné hnojivo nebolo zaznamenané v evidencii hnojív poľnohospodárov. Razia a zabavenie sa uskutočnili v novembri 2009.
28. Dňa 4. januára 2011 zaslal Plantedirektoratet listy so žiadosťou o informácie. Dánske orgány to považujú za dátum „zistenia“ nedodržania pravidiel.
29. Spočiatku agentúra zodpovedná za poľnohospodárske platby [v danom čase NaturErhvervsstyrelsen (v angličtine známa ako AgriFish Agency) (poľno‑rybolovná agentúra, Dánsko)] vydala v roku 2011 a 2012 rozhodnutia, na základe ktorých boli znížené platby pomoci predmetným poľnohospodárom, vrátane pána Teglgaarda a spoločnosti Fløjstrupgård. Zníženia pomoci uskutočnené na základe týchto pôvodných rozhodnutí boli založené na čiastkach pomoci splatných pre každý z rokov, v ktorých poľnohospodári skutočne porušili ich povinnosti krížového plnenia (ďalej len „rok porušenia“) – to znamená pre pána Teglgaarda roky vyplatenia pomoci 2007 a 2008 a pre spoločnosť Fløjstrupgård roky vyplatenia pomoci 2007 a 2009.(14)
30. V roku 2012 sa NaturErhvervsstyrelsen dozvedela o nasledujúcom vyhlásení Európskej komisie adresovanom Dvoru audítorov EÚ, ktoré komentovalo „rozsah auditu a audítorský prístup“ tejto inštitúcie v súvislosti s auditom trhu a priamej podpory pre poľnohospodárstvo vo Výročnej správe za rozpočtový rok 2011:(15)
„Poľnohospodári, ktorí nedodržiavajú požiadavky [krížového plnenia], majú nárok na prijímanie platieb, sú však postihovaní na základe závažnosti, rozsahu, pretrvávania a opakovania zisteného nedodržiavania, ako aj nedbanlivosti alebo úmyslu príslušného poľnohospodára. Dokazuje to aj skutočnosť, že platby sa môžu uskutočniť pred ukončením kontrol krížového plnenia a že sankcie sa neuplatňujú na platby uskutočnené v kalendárnom roku, v ktorom poľnohospodár nedodržal požiadavky, ale na platby uskutočnené v tom kalendárnom roku, keď vnútroštátne orgány zistili nedodržiavanie podmienok“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka).
31. V následnej korešpondencii medzi príslušnými dánskymi orgánmi a Komisiou druhá menovaná formálne uviedla prostredníctvom listu s dátumom 7. február 2013, že zníženie pomoci sankcionujúce porušenia pravidiel krížového plnenia sa malo počítať na základe celkovej splatnej pomoci na rok zistenia.
32. NaturErhvervsstyrelsen následne opätovne otvorila staršie veci týkajúce sa zníženia pomoci a vydala nové rozhodnutia v roku 2013 (ďalej len „rozhodnutia z roku 2013“), v ktorých založila zníženie pomoci na čiastke pomoci vyplatenej v roku zistenia, konkrétne v roku 2011.
33. Pre niektorých poľnohospodárov, vrátane pána Teglgaarda a spoločnosti Fløjstrupgård, ktorí rozšírili svoju poľnohospodársku oblasť medzi rokom(‑mi) porušenia a rokom zistenia, predstavovali rozhodnutia z roku 2013 výraznejšie zníženie pomoci. V prípade pána Teglgaarda spôsobilo nové rozhodnutie zníženie pomoci, ktoré bolo o 1 908 483.02 dánskych korún (DKK) (približne 256 157 eur) vyššie ako zníženie, ktoré malo byť uskutočnené na základe pôvodného rozhodnutia. V prípade spoločnosti Fløjstrupgård spôsobilo nové rozhodnutie zníženie pomoci, ktoré bolo o 105 396.53 DKK (približne 14 146 eur) vyššie ako zníženie, ktoré malo byť uskutočnené na základe pôvodného rozhodnutia.
34. Pán Teglgaard a spoločnosť Fløjstrupgård podali sťažnosti proti rozhodnutiam z roku 2013 na Fødevareministeriets Klagecenter (odbor sťažností ministerstva životného prostredia a potravinárstva, Dánsko), ktorý na základe rozhodnutí z 22. júna 2015 a 12. decembra 2014, rozhodnutia z roku 2013 vydané NaturErhvervsstyrelsen potvrdilo.
35. Pán Teglgaard a spoločnosť Fløjstrupgård následne podali žaloby o zrušenie rozhodnutí z roku 2013 na vnútroštátny súd, ktorý prerušil konanie a predložil Súdnemu dvoru EÚ nasledujúce prejudiciálne otázky v zmysle článku 267 ZFEÚ:
„1. V situácii, keď poľnohospodár nedodrží zákonom stanovené požiadavky týkajúce sa správy alebo správne poľnohospodárske a ekologické podmienky v kalendárnom roku, a v dôsledku toho sa poľnohospodárovi zníži výška priamych platieb: pozri článok 6 ods. 1 [nariadenia č. 1782/2003] v spojení s článkom 66 ods. 1 nariadenia Komisie č. 796/2004, má sa zníženie pomoci vypočítať na základe priamych platieb poskytnutých poľnohospodárovi:
a) v kalendárnom roku, v ktorom k nedodržaniu došlo, alebo
b) v (nasledujúcom) kalendárnom roku, v ktorom bolo nedodržanie zistené?
2. Je výsledok rovnaký podľa neskorších pravidiel stanovených v článku 23 ods. 1 [nariadenia č. 73/2009] v spojení s článkom 70 ods. 4 a článkom 70 ods. 8 písm. a) nariadenia Komisie č. 1122/2009?
3. V situácii, keď poľnohospodár nedodrží zákonom stanovené požiadavky týkajúce sa správy alebo správne poľnohospodárske a ekologické podmienky v rokoch 2007 a 2008, avšak k zisteniu nedodržania dôjde najskôr v roku 2011, uplatní sa [nariadenie č. 1782/2003] v spojení s nariadením Komisie č. 796/2004, ktoré sa uplatňuje pri výpočte zníženia pomoci, alebo sa uplatní [nariadenie č. 73/2009] v spojení s nariadením Komisie č. 1122/2009?“
36. Písomné pripomienky v tomto konaní boli doručené zo strany pána Teglgaarda a spoločnosti Fløjstrupgård, rakúskej a dánskej vlády a Európskej komisie. S výnimkou rakúskej vlády tieto strany taktiež prezentovali svoje tvrdenia ústne na pojednávaní, ktoré sa konalo 15. marca 2018.
Analýza
O tretej otázke
37. Prostredníctvom tretej otázky, ktorou sa budem zaoberať ako prvou, vnútroštátny súd žiada o usmernenie, aké pravidlá sa majú uplatniť v prípade, ak poľnohospodár nedodržal pravidlá krížového plnenia v rokoch 2007 a 2008 a ak bolo toto nedodržanie zistené v roku 2011: i) nariadenie č. 1782/2003 v spojení s nariadením Komisie č. 796/2004, alebo ii) nariadenie č. 73/2009 v spojení s nariadením Komisie č. 1122/2009.
38. Čo sa týka dvoch nariadení Rady, pôvodná verzia článku 6 nariadenia č. 1782/2003 sa uplatňovala od 1. januára 2005 a zmenená verzia článku 6 sa uplatňovala od 1. apríla 2008.(16) Nariadenie č. 1782/2003 bolo zrušené nariadením č. 73/2009, ktoré sa uplatňovalo, pokiaľ ide o príslušné ustanovenia, od 1. januára 2009. článok 23 daného nariadenia v podstate opakuje zmenenú verziu článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003.
39. V zmysle článku 2 písm. e) nariadenia č. 1782/2003 a článku 2 písm. e) nariadenia č. 73/2009 (ktoré majú takmer rovnaké znenie a rozsah v pôvodných jedenástich jazykových zneniach) sa „platbami za daný kalendárny rok“ rozumejú „platby, ktoré boli poskytnuté alebo sa majú poskytnúť za príslušný rok/príslušné roky, včítane všetkých platieb, ktoré majú byť poskytnuté za iné obdobia začínajúce v danom kalendárnom roku/daných kalendárnych rokoch“.
40. Zmenené znenie článku 6 ods. 1 tretieho pododseku nariadenia č. 1782/2003 stanovovalo, že pokiaľ ide o dva predchádzajúce pododseky článku 6 ods. 1, pre rok 2008 by mal kalendárny rok zodpovedať obdobiu od 1. apríla do 31. decembra 2008.
41. Z toho vyplýva, že pôvodné znenie článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003 je verzia uplatniteľná na platby poskytnuté za kalendárny rok 2007, vrátane platieb za ostatné obdobia začínajúce v danom roku.
42. Pre rok 2008 sa pôvodná verzia článku 6 ods. 1 vzťahuje na pomoc poskytnutú na obdobie od 1. januára do 31. marca 2008, vrátane platieb za ostatné obdobia začínajúce počas tohto trojmesačného obdobia, ktoré sa majú vykladať ako konkrétne obdobie alebo samostatný „kalendárny rok“.(17)
43. Pokiaľ ide o platby poskytnuté v súvislosti s obdobím od 1. apríla do 31. decembra 2008 vrátane platieb za ostatné obdobia začínajúce v tomto deväťmesačnom období, uplatňuje sa zmenená verzia článku 6 ods. 1.
44. Pokiaľ ide o nariadenia Komisie: článok 81 nariadenia č. 796/2004 stanovuje, že sa uplatňuje na „žiadosti o podporu, týkajúce sa hospodárskych rokov alebo prémiových období, začínajúcich od 1. januára 2005“. Nariadenie č. 1122/2009 nariadenie č. 796/2004 zrušilo. Článok 86 nariadenia č. 1122/2009 výslovne uvádza:
„1. Nariadenie (ES) č. 796/2004 sa zrušuje s účinnosťou od 1. januára 2010.
Naďalej sa však uplatňuje vo vzťahu k žiadostiam o poskytnutie pomoci, ktoré sa týkajú hospodárskych rokov alebo prémiových období, ktoré začali pred 1. januárom 2010.“
45. Článok 2 ods. 25 nariadenia Komisie č. 1122/2009 definoval „prémiové obdobie“ ako „obdobie, na ktoré sa žiadosti o poskytnutie pomoci vzťahujú bez ohľadu na deň ich predloženia“.
46. V súlade so znením príslušných ustanovení sa preto sporné zníženia v konaniach vo veci samej, ktoré sa vzťahujú na hospodárske roky alebo prémiové obdobia, ktoré sa začali po 1. januári 2005 a pred 1. januárom 2010, riadia nariadením Komisie č. 796/2004.
O prvej otázke
47. Prostredníctvom prvej otázky žiada vnútroštátny súd o objasnenie správneho výkladu článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003 a ustanovenia nariadenia Komisie č. 796/2004, ktorým sa toto ustanovenie vykonáva. Konkrétnejšie sa pýta, či sa má článok 6 ods. 1 vykladať tak, že zníženie pomoci sankcionujúce porušenia pravidiel krížového plnenia sa má vypočítať na základe priamych platieb pomoci splatných pre rok porušenia alebo na základe priamych platieb pomoci splatných pre rok zistenia.
48. Najskôr sa budem zaoberať pôvodným znením nariadenia č. 1782/2003. Potom posúdim, či sa táto pozícia zmenila zmenou a doplnením článku 6 ods. 1 uvedeného nariadenia, ktoré boli vykonané nariadením č. 146/2008. Následne posúdim podrobné pravidlá vykonávania prijaté Komisiou (nariadenie č. 796/2004). Toto poradie analýzy rešpektuje hierarchický vzťah medzi nariadením Rady a vykonávacím nariadením Komisie.
Nariadenie č. 1782/2003
49. Desať z jedenástich pôvodných jazykových verzií(18) článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003, pred zmenou, jasne stanovuje, že zníženie, ktoré malo byť vykonané v súvislosti s akýmkoľvek nedodržaním, by sa malo uplatniť v roku porušenia. Napríklad verzia v anglickom jazyku stanovila, že zníženie sa má uplatniť na „the total amount of direct payments to be granted in the calendar year in which the non‑compliance occurs“ [(slovenské znenie) „celkovú výšku priamych platieb, ktoré sa majú poskytnúť v kalendárnom roku, v ktorom je nedodržanie zistené“]. Dánske, holandské, fínske, grécke, talianske, portugalské, španielske a švédske verzie výslovne stanovujú to isté.(19) Rovnaký záver, aj keď menej explicitne, vyplýva aj z nemeckej jazykovej verzie (logicky „betreffenden Kalenderjahr“ sa vzťahuje na čas, keď daný úkon alebo nekonanie spôsobuje predmetné nedodržanie).(20)
50. Iba jedna jazyková verzia článku 6 ods. 1 – francúzska – obsahovala protichodné určenie, ktoré stanovovalo, že zníženie by sa malo uplatňovať na rok zistenia.(21)
51. Podľa ustálenej judikatúry sa nemôže formulácia použitá v jednej z jazykových verzií ustanovenia práva Únie chápať ako jediný základ na výklad tohto ustanovenia, alebo sa považovať za ustanovenie, ktoré má prednosť pred inými jazykovými verziami. Takýto prístup by totiž nebol v súlade s požiadavkou jednotnosti pri uplatňovaní práva Únie.(22)
52. Je zrejmé, že francúzska jazyková verzia je v rozpore so všetkými ostatnými pôvodnými jazykovými verziami. Z tohto dôvodu nemôže byť použitá (ako to zjavne navrhovala Komisia na pojednávaní) ako jediný základ pre výklad článku 6 ods. 1 Za predpokladu, že francúzsky text nie je iba prekladovou chybou, prítomnosť tohto odlišného textu znamená, že čisto doslovný výklad tohto ustanovenia na základe ďalších 10 jazykových verzií nemôže byť sám osebe konečný. V prípade rozporu medzi rôznymi jazykovými verziami textu Únie sa má predmetné ustanovenie vykladať podľa účelu a všeobecnej štruktúry právneho predpisu, ktorého je súčasťou.(23) Rovnako je potrebné venovať náležitú pozornosť akýmkoľvek obmedzeniam výkladu vyplývajúcim z potreby dodržiavania všeobecných zásad práva Únie, najmä zásady rovnosti a zásady proporcionality.(24) Tieto dôležité obmedzenia budem posudzovať v tomto návrhu v ďalšom texte.(25)
Účel
53. Odôvodnenie 2 nariadenia č. 1782/2003 stanovuje, že „je potrebné spojiť plnú výšku platby priamej podpory s dodržovaním pravidiel, ktoré sa týkajú poľnohospodárskej pôdy, poľnohospodárskej produkcie a činnosti“ a že „členské štáty by mali priamou podporu čiastočne alebo úplne pozastaviť na základe podmienok, ktoré sú primerané, objektívne a odstupňované“, pokiaľ sa nebudú tieto základné štandardy dodržiavať. Samotný článok 6 ods. 1 stanovuje, že nedodržanie musí byť možné „priamo pričítať príslušnému poľnohospodárovi“ na to, aby bolo možné uplatniť zníženia.
54. Cieľom príslušných ustanovení nariadenia č. 1782/2003, ako bolo pôvodne prijaté, bolo teda vytvoriť súbor pravidiel, ktoré umožňujú priamy súvis medzi nedodržaním a znížením pomoci, ktorá sa má vyplatiť.(26)
55. Je tento účel najlepšie naplnený prostredníctvom výpočtu sankcie za nedodržanie na základe pomoci, ktorá sa má vyplatiť v roku porušenia alebo v roku zistenia?
56. Použitie určeného percentuálneho zníženia iba zachováva zamýšľanú priamu súvislosť s porušovaním, ktoré sa sankcionuje, ak sa tieto percentuálne zníženia vypočítajú na základe platby pomoci, ktorá by inak bola splatná za rok, v ktorom došlo k porušeniu. Ak sa takého percentuálne zníženie namiesto toho uplatní na rok zistenia a tento rok sa líši od roku porušenia, sankcia bude naďalej (napríklad) 3 % zníženie pomoci, ak sa tak stane, že platba pomoci, ktorá je splatná za rok zistenia, je náhodou totožná s platbou pomoci, ktorá bola splatná za rok porušenia. Takúto sankciu nemožno pravdepodobne opísať ako vypočítanú „na základe podmienok, ktoré sú primerané, objektívne a odstupňované“.(27)
57. Pri pohľade na účel týchto pravidiel v širšom kontexte: účelom pravidiel krížového plnenia a sankcií, ktoré sa uplatňujú pri nedodržaní pravidiel je prinútiť poľnohospodárov, ktorí dostávajú pomoc v rámci režimov pomoci na základe priamych platieb, aby sa rešpektovali, rok za rokom, existujúce pravidlá, ktoré sa týkajú poľnohospodárskej pôdy, poľnohospodárskej produkcie a činnosti.(28) Zdá sa mi, že tento cieľ je najlepšie dosiahnutý tým, že sa sankcia priamo a jasne spojí s rokom porušenia.
58. Tu je dôležité uvedomiť si, že rok zistenia je v istom zmysle určený svojvoľne. Súhlasím, že ak sa vykonali kontroly na mieste, nezrovnalosti môžu byť skutočne často zistené v tom istom roku, ako je tok porušenia. Ak je to tak, samozrejme bude výsledok výpočtu percentuálneho zníženia úplne rovnaký bez ohľadu na to, či sa ako základ pre výpočet použije priama pomoc splatná v roku porušenia alebo priama pomoc splatná v roku zistenia. Tieto dva roky sú rovnaké. Ak však dôjde k nezrovnalosti v dôsledku inej kontroly (ako vo veciach, ktoré viedli k tomuto návrhu na začatie prejudiciálneho konania), rokom zistenia je rok, počas ktorého príslušné orgány zistili, že nastalo porušenie. Zdá sa, že neexistuje žiadny logický základ pre názor, že zníženie o X % priamej pomoci, ktorá by inak bola splatná pre nasledujúci rok, ktoré nemá priamy vzťah s rokom porušenia, zachováva „primerané, objektívne a odstupňované“ prepojenie medzi porušením a sankciou.
59. Komisia sa snažila načrtnúť, že použitie roka porušenia ako základu naráža na komplikáciu, že v prípade, ak rok zistenia nasleduje po roku porušenia, platba pomoci už bola vykonaná.
60. V tejto súvislosti je dôležité rozlišovať medzi výpočtom zníženia a jeho zahrnutím do výplaty pomoci, ktorá by bola inak vyplatená poľnohospodárovi. Historické údaje o platbách poľnohospodárom uchovávajú príslušné vnútroštátne orgány: v súčasnosti zvyčajne v počítačových systémoch. Ako Komisia pripustila na pojednávaní v odpovedi na otázky Súdneho dvora, je teda možné vykonať výpočet zníženia na základe minulého nároku na priamu pomoc v roku porušenia; a potom zahrnúť toto zníženie do ďalšieho nevybaveného nároku na pomoc. Na ilustráciu a na zvýraznenie vhodnosti používania tohto postupu postačí jednoduchý príklad.
61. Predpokladajme, že v roku 1 poľnohospodár A požiada a bude mu riadne vyplatených 10 000 eur vo forme priamej pomoci. V roku 2 rozšíri územie, a preto požiada o priamu pomoc vo výške 20 000 eur. Následne sa v roku 3 zistí, že v roku 1 z nedbanlivosti porušil pravidlá krížového plnenia. V čase, keď dôjde k zisteniu tejto skutočnosti, má poľnohospodár A podanú žiadosť (o priamu pomoc na rok 3) – tentokrát o 30 000 eur z dôvodu, že opätovne zväčšil veľkosť svojho územia.
62. Podrobné vykonávacie pravidlá Komisie špecifikujú 3 % zníženie výšky splatnej pomoci ako sankciu za porušenie pravidiel krížového plnenia z nedbanlivosti (článok 66 nariadenia Komisie č. 796/2004). Samozrejme, táto sankcia nemôže byť zahrnutá do priamej pomoci za rok 1, pretože poľnohospodár už túto pomoc dostal vyplatenú. Nič však nebráni tomu, aby bola výška sankcie vypočítaná vo vzťahu k priamej pomoci, ktorá bola splatná za rok 1 (čo vedie k sankcii vo výške 300 eur – čo predstavuje 3 % z 10 000 eur) a následne zahrnutá do platby priamej pomoci, ktorú má poľnohospodár dostať na rok 3. Teda v roku 3 dostane poľnohospodár A 30 000 eur bez 300 eur, t. j. 29 700 eur.
63. Tento postup správne sankcionuje, prostredníctvom zníženia vo výške 3 %, konanie poľnohospodára A z nedbanlivosti v roku 1. Ak sa sankcia počíta na základe, a bude aj zahrnutá do priamej splatnej pomoci v roku 3, výsledok bude uplatnenie sankcie (vypočítanej ako 3 % z 30 000 eur, čo predstavuje 900 eur), ktorá nekorešponduje z 3 % splatnej priamej pomoci v roku, v ktorom došlo k porušeniu pravidiel krížového plnenia z nedbanlivosti. Namiesto toho dôjde k sankcionovaniu daného konania z nedbanlivosti vo výške 9 %.
64. Zastávam preto názor, že článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003, ako bol pôvodne prijatý, sa má vykladať v tom zmysle, že zníženie pomoci z dôvodu nedodržania pravidiel krížového plnenia by sa malo počítať na základe splatnej priamej pomoci pre kalendárny rok, v ktorom došlo k nedodržaniu.
Nariadenie č. 146/2008
65. Článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003 bol zmenený a doplnený nariadením č. 146/2008 s účinnosťou od 1. apríla 2008. Po zmene znela jeho anglická jazyková verzia nasledovne:
„Where the statutory management requirements or good agricultural and environmental conditions are not complied with at any time in a given calendar year (hereinafter ‚the calendar year concerned‘), and the non‑compliance in question is the result of an act or omission directly attributable to the farmer who submitted the aid application in the calendar year concerned, the total amount of direct payments to be granted… to that farmer, shall be reduced or cancelled…“ [(slovenské znenie) „Ak sa kedykoľvek v danom kalendárnom roku (ďalej len ‚príslušný kalendárny rok‘) nedodržia zákonné požiadavky týkajúce sa správy alebo dobrého poľnohospodárskeho a ekologického stavu a za toto nedodržanie je svojou činnosťou alebo opomenutím priamo zodpovedný poľnohospodár, ktorý podal žiadosť o podporu v príslušnom kalendárnom roku, celková výška priamych platieb, ktoré sa… tomuto poľnohospodárovi majú poskytnúť, sa zníži alebo zruší…“].
66. Zmenená a doplnená verzia výslovne neodkazuje na rok zistenia v žiadnej z 11 pôvodných jazykových verzií a jazykové rozdiely medzi francúzskym textom a textami v ďalších desiatich jazykových verziách pred zmenou a doplnením sa javia ako vyriešené.
67. Ani v odôvodneniach nariadenia č. 146/2008 (a ani v odôvodneniach nariadenia č. 73/2009, ktoré následne nahradilo a zrušilo zmenené nariadenie č. 1782/2003) sa neuvádza, že by bola zamýšľaná zmena, pokiaľ ide o výpočet znížení, ktoré sa majú uplatňovať na platby priamej pomoci v súvislosti so sankcionovaním porušení pravidiel krížového plnenia.
68. Komisia berie do úvahy túto skutočnosť(29) a výslovne uvádza, že článok 6 nariadenia č. 1782/2003 by preto mal mať rovnaký význam tak pred, ako aj po jeho zmene na základe nariadenia č. 146/2008.
69. Súhlasím s tvrdením, že pôvodná a zmenená a doplnená verzia by mali mať rovnaký význam. Zdá sa mi, že priamočiare čítanie zmeneného a doplneného znenia opäť poukazuje na priamu súvislosť, ktorá by mala existovať medzi nedodržaním a výslednou sankciou. Ako správne zdôraznila rakúska vláda vo svojich písomných pripomienkach k prvej prejudiciálnej otázke, túto priamu súvislosť je možné zabezpečiť iba prostredníctvom výpočtu percentuálneho zníženia, ktoré sa má uplatňovať na priamu pomoc, ktorú by porušujúci poľnohospodár inak dostal s odkazom na pomoc splatnú v roku porušenia. Ani text, ani teleológia nezakladajú dôvod na iné chápanie, ktoré podporuje Komisia.
70. Preto som dospela k záveru, že zmenená a doplnená verzia článku 6 ods. 1 by sa mala rovnako ako pôvodná verzia vykladať tak, že zníženia priamej pomoci na účely sankcionovania porušenia pravidiel krížového plnenia sa majú počítať na základe celkovej priamej pomoci splatnej v roku porušenia.
71. V tomto kontexte sa budem nižšie zaoberať príslušnými ustanoveniami vykonávacieho nariadenia Komisie.
Nariadenie Komisie č. 796/2004
72. Článok 66 nariadenia Komisie č. 796/2004 vo všetkých jedenástich pôvodných jazykových verziách stanovuje, že zníženie priamych platieb za nedodržanie pravidiel krížového plnenia z nedbanlivosti by sa malo uplatňovať na rok zistenia nedodržania.
73. Na základe tohto znenia Komisia navrhuje Súdnemu dvoru, aby vykladal článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003 vo svetle znenia, ktoré bolo vybrané pre vykonávacie nariadenie Komisie a na základe zámerov pri výbere tohto znenia.
74. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa však vykonávacie nariadenie (terciárny právny akt) prijaté na základe ustanovenia nariadenia Rady (sekundárny právny akt) nemôže odchýliť od ustanovení nariadenia Rady, ktorým je podriadené.(30) Príslušné časti nariadenia Komisie č. 796/2004 boli prijaté na základe článkov 7 a 144 nariadenia č. 1782/2003. Komisia bola preto viazaná ustanoveniami nariadenia č. 1782/2003 – najmä zásadou stanovenou v článku 6 ods. 1 – pri prijímaní podrobných pravidiel na uplatnenie tejto zásady. Nebola by oprávnená stanoviť pravidlá, ktoré by boli v rozpore so nariadením č. 1782/2003. Vires (delegované právomoci), ktoré jej boli udelené na účely prijatia terciárnej normy, boli vymedzené tým, čo bolo špecifikované v (hierarchicky vyššej) sekundárnej norme prijatej Radou.
75. Už som uviedla, že podľa môjho názoru článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003 stanovuje rok porušenia ako rok, ktorý by sa mal použiť na výpočet percentuálneho zníženia priamej pomoci ako sankcie za porušenie. Znenie článku 66 ods. 1 nariadenia Komisie č. 796/2004, ak sa číta inteligentne, je dokonale spôsobilé niesť význam, ktorý je zlučiteľný s touto požiadavkou.
76. Už v bode 60 vyššie som upozornila na zásadný rozdiel medzi výpočtom a zahrnutím. Článok 66 ods. 1 stanovuje, že „… zníži sa celková suma [uplatní sa zníženie na celkovú sumu – neoficiálny preklad] priamych platieb … ktorá bola alebo sa má vyplatiť príslušnému poľnohospodárovi na základe žiadostí o podporu, ktoré predložil alebo bude predkladať v kalendárnom roku zistenia“ (kurzívou zvýraznila generálna advokátka). Komisia navrhuje Súdnemu dvoru, aby čítal slovo „uplatní sa“ v zmysle tak „vypočíta sa“, ako aj „zahrnie sa“. Neexistuje však žiadny jazykový dôvod, pokiaľ je mi známe, ktorý takého čítanie vyžaduje. „Uplatniť“ je dosť abstraktné a všeobecné slovo. Môže to (pripúšťam) znamenať „vypočítať“ (synonymum pre „vypočítať na základe“); a to je zjavne spôsob, akým má Komisia záujem toto ustanovenie vykladať. Ale pojem „uplatní sa“ môže rovnako dobre znamenať jednoducho „zahrnúť“ (po „zúčtovaní“ alebo „vypočítaní“ na rôznych základoch). A podľa môjho názoru nie je dôvod na to, aby bolo možné konštatovať, že „uplatniť“ musí nevyhnutne znamenať tak „vypočítať“, ako aj „zahrnúť“, ak to je v rozpore so zmyslom toho, čo sa má opatrenie snažiť dosiahnuť (ako by to bolo v prípade, ak by sa prijal tento kombinovaný výklad).
77. Je pravda, že záverečné slová prvého pododseku článku 66 ods. 1 znejú „3 % tejto celkovej čiastky“, čo by indikovalo, že odkazuje na platbu splatnú v kalendárnom roku zistenia. Zdá sa mi, že vo svetle toho, čo považujem za správne čítanie (hierarchicky nadradeného) nariadenia Rady, slová, ktoré som zvýraznila kurzívou, musia nevyhnutne zaniknúť.
78. Keďže Komisia na pojednávaní pevne trvala na svojom preferovanom spôsobe čítania právnych noriem v odpovediach na otázky položené Súdnym dvorom, pokladám za opodstatnené dôkladne preskúmať dodatočné zdôvodnenia, ktorými podporovala svoj výklad.
79. Komisia v prvom rade tvrdí, že kontroly na mieste týkajúce sa krížového plnenia sú povinné, zatiaľ čo správna kontrola (ako je prípad, ktorý je predmetom týchto návrhov) je voliteľná.(31) Z tohto dôvodu sú rok porušenia a rok zistenia zvyčajne rovnaké.
80. Dánska vláda spochybňuje Komisiu na základe skutkových okolností a uvádza skutočnosti, ktoré naznačujú, že tieto dva roky nie sú vždy nevyhnutne rovnaké.
81. Samozrejme, ak sú rok porušenia a rok zistenia rovnaké, nezáleží na tom, ktorý sa bude považovať za základ pre výpočet percentuálneho zníženia platby pomoci na účely sankcionovania porušenia pravidiel krížového plnenia. V prípade, ak tieto dva roky nie sú rovnaké, výber roka pre výpočet však môže mať veľký význam.(32) Táto argumentácia Komisie preto nie je na mieste.
82. Po druhé Komisia odkazuje na administratívne dôvody. Povedané jemne, jej tvrdenie bolo, že je najjednoduchšie považovať ten istý rok tak za základ pre výpočet zníženia, ktoré sa má vykonať, ako aj za rok, do ktorého by takéto zníženie malo byť zahrnuté.
83. Na základe otázok Súdneho dvora na pojednávaní však Komisia pripustila, že príslušné orgány v členských štátoch budú mať historické záznamy o platbách pomoci, pravdepodobne v počítačovej forme, a že by nebolo veľmi ťažké vypočítať zníženie vo vzťahu k roku porušenia a výsledok potom zahrnúť do roku zistenia. Komisia tiež uznala, že v prípade, že by v roku zistenia neexistovala žiadna žiadosť o pomoc (napríklad preto, že osoba zodpovedná za porušenie odvtedy prestala vykonávať poľnohospodársku činnosť), bolo by možné vypočítať zníženie s odvolaním sa na rok porušenia a následne sa domáhať vrátenia nadmernej pomoci v danom roku ako dlhu voči príslušným orgánom. Tento postup podľa môjho názoru vylučuje argument Komisie týkajúci sa administratívnych dôvodov.
84. Po tretie sa Komisia opierala o úmysel, že chápala vykonávacie nariadenie ako usmernenie pre vykladanie nariadenia č. 1782/2003. Tejto problematike som sa už venovala a nesúhlasím s takýmto spôsobom argumentácie.(33)
85. Súhrnne treba konštatovať, že tieto tvrdenia nepredstavujú presvedčivý dôvod na to, aby sa dalo iným spôsobom nahliadať na to, ako by malo byť vykladané nariadenie Rady (a následne v dôsledku toho aj vykonávacie nariadenie Komisie).
86. Okrem toho existuje väčšia a zásadnejšia námietka voči stanovisku Komisie.
Zásada rovnosti
87. Článok 40 ods. 2 druhý pododsek ZFEÚ stanovuje, že spoločná organizácia poľnohospodárskych trhov sa obmedzí na dosiahnutie cieľov „bez akejkoľvek diskriminácie medzi výrobcami alebo spotrebiteľmi v rámci Únie“. Toto znenie jasne zakazuje diskrimináciu medzi výrobcami toho istého výrobku. Neobsahuje však jasné podmienky výpočtu zníženia pomoci vyplatenej poľnohospodárom podľa nariadenia č. 1782/2003. Ďalej nemení to skutočnosť, že zákaz diskriminácie stanovený v Zmluve je iba špecifickým vyjadrením všeobecnej zásady rovnosti (alebo rovnosti zaobchádzania), ktorá je jednou zo základných zásad práva Únie. Táto zásada vyžaduje, aby porovnateľné situácie neboli posudzované rozdielne s výnimkou prípadu, keby takéto rozdielne zaobchádzanie bolo možné objektívne odôvodniť.(34)
88. Je výklad nariadenia č. 1782/2003, ktorý Komisia presadzuje vo svojom nariadení č. 796/2004 a v písomnom usmernení, ktoré poskytla NaturErhvervstyrelsen v liste zo 7. februára 2013 a ktorý požaduje, aby bolo zníženie pomoci počítané na základe čiastok pomoci na rok zistenia, v súlade so zásadou rovnosti?
89. Podľa môjho názoru je jasná odpoveď „nie“. Budem to ilustrovať nasledujúcim príkladom.
90. Predpokladajme, že poľnohospodári A, B a C hospodária s identickými poľnohospodárskymi podnikmi a každý má nárok na priamu pomoc vo výške 10 000 eur na rok 1. Každý z nich sa dopustí presne toho istého porušenia pravidiel krížového plnenia v roku 1, ale porušenia v tom roku zostanú nezistené.
91. V roku 2 poľnohospodár A prestane hospodáriť a prevedie svoj podnik inému poľnohospodárovi. Poľnohospodár B pokračuje vo využívaní rovnakého podniku a požaduje rovnakú sumu priamej pomoci (10 000 eur). Poľnohospodár C sa rozhodne zväčšiť veľkosť svojho hospodárstva a začne požadovať vyššiu priamu pomoc.
92. V roku 3 dôjde k zisteniu porušení. Príslušné vnútroštátne orgány urobia riadne „zistenia“ týkajúce sa nedodržania a vydávajú rozhodnutia, ktorými sa znižuje priama pomoc pre každého poľnohospodára o 3 % vypočítané – ako na tom trvá Komisia – na základe celkového nároku každého poľnohospodára na priamu pomoc v roku 3.
93. V dôsledku toho poľnohospodár A (ktorý si neuplatňuje nárok na priamu pomoc v roku 3, pretože zastavil poľnohospodársku činnosť) podlieha zníženiu priamych platieb vo výške 3 % x nula. Z tejto situácie vyviazne bez sankcie. Poľnohospodár B, ktorý stále hospodári na rovnakej ploche ako v roku 1 a má nárok na 10 000 eur priamych platieb za rok 3, podlieha zníženiu priamych platieb vo výške 3 % x 10 000 eur, alebo 300 eur. Sankcia, ktorá mu bola uložená, je náhodne tá istá, aká by bola, ak by bol rok porušenia braný ako rok výpočtu 3 % zníženia pomoci. (Uvádzam „náhodne“, pretože sa práve v tomto prípade stalo, že jeho veľkosť podniku a jeho nárok na priamu pomoc sú v roku 3 rovnaké ako v roku 1.) Poľnohospodár C veľmi výrazne rozšíril svoj podnik a má nárok na 100 000 eur priamych platieb v roku 3. V dôsledku toho jeho sankcia za nedodržanie v roku 1 predstavuje zníženie o 3 000 eur, ktoré sa bude uplatňovať na priame platby pre tohto poľnohospodára na rok 3.
94. Je zrejmé, že výsledkom uplatňovania metodiky Komisie je uloženie značne odlišných sankcií pre troch poľnohospodárov A, B a C (0 eur, 300 eur a 3 000 eur podľa prípadu) v súvislosti s presne rovnakým porušením pravidiel krížového plnenia v roku 1. Komisia nepredložila žiadne dôvody, ktoré by boli v súlade s cieľmi právnych noriem, ktoré by takýto výsledok odôvodňovali. Namiesto toho je rovnaké správanie sankcionované veľmi rozdielne z dôvodov, ktoré nemajú nič spoločné so samotným nedodržaním a sú rovnako cudzie pre právne normy, ktoré sa tým vykonávajú.
95. Komisia, vedomá si týchto nezrovnalostí, uplatňuje na vyriešenie takto vytvorenej nespravodlivosti zásadu proporcionality. Preto sa nižšie budem venovať argumentácii, ktorú Komisia na základe tejto zásady uplatňuje.
Zásada proporcionality
96. Opatrenia vykonávané prostredníctvom ustanovení práva Únie by mali byť vhodné na dosiahnutie sledovaného cieľa a nesmú ísť nad rámec toho, čo je potrebné na jeho dosiahnutie.(35) Ako bude zrejmé z príkladu, ktorý som práve uviedla, počítanie sankcie prostredníctvom percentuálneho zníženia na základe splatnej priamej pomoci v roku zistenia túto požiadavku nespĺňa. Nie sú „vhodné na dosiahnutie sledovaného cieľa“, ktorý sleduje nariadenie Komisie č. 796/2004. Neukladá sankciu za nedodržanie pravidiel v prípade, že poľnohospodár nemá nárok na pomoc v rámci schémy priamych platieb v danom nasledujúcom roku (v uvedenom príklade poľnohospodár A). Na druhej strane sankcionuje určité prípady nedodržania prísnejšie, ako je potrebné (a zdá sa prísnejšie ako bolo zamýšľané) (v uvedenom príklade poľnohospodár A). Iba vtedy, keď sa rok porušenia a rok zistenia zhodujú, si táto metodika zachováva požadovanú priamu väzbu medzi porušením pravidiel krížového plnenia a sankciou uloženou za toto porušenie.
97. Komisia vo svojich písomných pripomienkach pripúšťa, že zásada proporcionality môže byť za takýchto okolností porušená. Navrhuje ako riešenie, že v týchto obmedzených prípadoch môžu byť použité priame platby za rok nedodržania ako základ pre výpočet. Chápem to tak, že Komisia teda tvrdí, že správnou metodikou je použiť rok zistenia ako základ pre výpočet sankcie; ale ak toto všeobecné pravidlo spôsobuje zjavne nesprávny výsledok, bude potrebné sa utiekať k zásade proporcionality v rámci pomoci s napravením situácie.
98. Pri vypočutí na pojednávaní Komisia nebola schopná poukázať na prípad v judikatúre Súdneho dvora, v ktorej Súdny dvor potvrdil použitie zásady proporcionality takým spôsobom, aby vyriešil štrukturálnu chybu spôsobenú výberom konkrétnej metodiky. Rovnako neviem o žiadnom prípade, ktorý by podporoval tento nový postoj.
99. Na pojednávaní dánska vláda zdôraznila – podľa môjho názoru správne – že metodika výpočtu sankcie musí spĺňať predovšetkým dve kritériá. Musí byť jasná, aby ju mohli príslušné vnútroštátne orgány ľahko uplatniť vo veľmi veľkom počte jednotlivých prípadov; a musí poskytovať právnu istotu tak jednotlivým poľnohospodárom, ako aj vnútroštátnym správnym orgánom. Je ťažké vymyslieť systém, ktorý by bol viac v rozpore s týmito dvoma cieľmi než ten, v ktorom je výsledok získaný použitím štandardných metód „dostatočne“ neprijateľný (bez ohľadu na to, čo to v danom prípade môže presne znamenať) a celý základ pre výpočet sa potom zmení podľa uváženia zaneprázdnených orgánov spravujúcich tento režim.
100. Napokon by som mala tiež uviesť tvrdenie Komisie, podľa ktorého nie je potrebné použiť zásadu proporcionality ako nápravu vtedy, keď došlo k úmyselnému nedodržaniu pravidiel, pretože „fraus omnia corrumpit“. Normotvorca Únie však stanovil osobitné ustanovenie, v ktorom sa uvádza iné (vyššie) percento, ktoré sa uplatňuje na sankcionované prípady úmyselného nedodržania, oproti tomu, ktoré sa uplatňuje na nedodržanie z nedbanlivosti.(36) Z tohto hľadiska považujem tvrdenie Komisie za ťažko pochopiteľné a v každom prípade nepresvedčivé.
101. Preto dôrazne odporúčam Súdnemu dvoru, aby sa nepriklonil k – v mojich očiach, pochybnému – použitiu zásady proporcionality na vyriešenie ťažkostí, ktoré jasne vyvoláva preferovaná metodika Komisie; ale aby sa skôr priklonil k výkladu nariadenia č. 1782/2003 a nariadenia Komisie č. 796/2004, ktorý bude v prvom rade predchádzať vzniku týchto ťažkostí.
Odpoveď na prvú prejudiciálnu otázku
102. Preto konštatujem, že článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003, tak v pôvodnom znení, ako aj v znení nariadenia č. 146/2008, sa má vykladať v tom zmysle, že percentuálne zníženia platieb priamej pomoci na účely sankcionovania porušenia pravidiel krížového plnenia by mali byť počítané na základe splatnej priamej pomoci na kalendárny rok, v ktorom k nedodržaniu došlo. Článok 66 ods. 1 nariadenia Komisie č. 796/2004 sa má vykladať v tom zmysle, že 3 % zníženie platieb priamej pomoci na účely sankcionovania porušenia pravidiel krížového plnenia by malo byť počítané vo vzťahu k roku porušenia a následne by malo byť zahrnuté – to znamená uplatnené – do výšky pomoci splatnej v roku zistenia.
O druhej otázke
103. Prostredníctvom druhej otázky sa Súdny dvor pýta, či sa odpoveď, ktorú dá Súdny dvor na prvú otázku uplatní tiež v zmysle článku 23 ods. 1 nariadenia č. 73/2009 a článkov 70 ods. 4 a 70 ods. 8 písm. a) nariadenia Komisie č. 1122/2009. Touto otázkou sa budem zaoberať v krátkosti.
104. Článok 23 nariadenia č. 73/2009 takmer doslovne reprodukuje znenie článku 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003, zmeneného a doplneného nariadením č. 146/2008. Z preskúmania preambuly nariadenia č. 73/2009 nevyplýva úmysel normotvorcu zmeniť zásadu upravenú v zmenenom znení článku 6 nariadenia č. 1782/2003, keď ho nahradzoval článkom 23 nariadenia č. 73/2009.
105. Analýza, ktorú som uviedla vyššie v súvislosti s článkom 6 nariadenia č. 1782/2003 v jeho pôvodnej, ako aj zmenenej a doplnenej verzii, preto zodpovedá článku 23 nariadenia č. 73/2009.
Nariadenie Komisie č. 1122/2009
106. Článok 70 nariadenia Komisie č. 1122/2009 „všeobecné zásady a vymedzenie pojmov“ stanovoval v odseku 4 že „výskyty nesúladu sa považujú za ‚určené‘, ak sa zistili v dôsledku akéhokoľvek druhu kontrol vykonaných v súlade s týmto nariadením alebo po tom, ako boli na nich príslušný kontrolný orgán alebo prípadne platobná agentúra akýmkoľvek iným spôsobom upozornení a v odseku 8 že „sa percentuálny podiel zníženia uplatňuje na celkovú sumu… celkovej sumy priamych platieb, ktoré sa poskytli alebo sa musia poskytnúť dotknutému poľnohospodárovi po tom, ako predložil alebo predloží žiadosti o poskytnutie pomoci počas kalendárneho roku zistenia…“.
107. Z dôvodov uvedených v bodoch 74 až 101, pokiaľ ide o zodpovedajúce pravidlo uvedené v článku 66 ods. 1 nariadenia č. 796/2004, článok 70 nariadenia Komisie č. 1122/2009, aby sa dodržala zásada stanovená v článku 23 nariadenia č. 73/2009, sa má vykladať v tom zmysle, že zníženie platieb priamej pomoci na účely sankcionovania porušenia pravidiel krížového plnenia by malo byť počítané vo vzťahu k roku porušenia a následne by malo byť zahrnuté – to znamená uplatnené – do výšky platby pomoci splatnej v roku zistenia.
108. Na druhú položenú otázku preto treba odpovedať tak, že článok 23 nariadenia č. 73/2009 sa má vykladať v tom zmysle, že percentuálne zníženie platieb priamej pomoci na účely sankcionovania porušenia pravidiel krížového plnenia by malo byť počítané na základe priamej pomoci, ktorá sa má vyplatiť na kalendárny rok, v ktorom nastalo nedodržanie. Článok 70 nariadenia Komisie č. 1122/2009 sa má vykladať v tom zmysle, že zníženie platieb priamej pomoci na účely sankcionovania porušenia pravidiel krížového plnenia by malo byť počítané vo vzťahu k roku porušenia a následne by malo byť zahrnuté – to znamená uplatnené – do výšky platby pomoci splatnej v roku zistenia.
Návrh
109. Na základe vyššie uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky položené Østre Landsret (Východodánsky odvolací súd, Dánsko) nasledovne:
Treatia otázka:
Článok 6 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 1782/2003 z 29. septembra 2003, ktorým sa stanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory v rámci Spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zavádzajú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov, v jeho pôvodnom znení, sa uplatňuje na platby poskytnuté vo vzťahu ku kalendárnemu roku 2007, vrátane platieb vo vzťahu k ostatným obdobiam začínajúcim v danom roku.
Článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003, v jeho pôvodnom znení, sa uplatňuje na platby poskytnuté vo vzťahu k obdobiu od 1. januára do 31. marca 2008, vrátane platieb vo vzťahu k ostatným obdobiam začínajúcim v danom trojmesačnom období.
Na platby poskytnuté vo vzťahu k obdobiu od 1. apríla do 31. decembra 2008, vrátane platieb vo vzťahu k ostatným obdobiam začínajúcim v danom deväťmesačnom období sa uplatňuje článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003, zmeneného a doplneného nariadením Rady (ES) č. 146/2008 zo 14. februára 2008.
Na základe článku 86 nariadenia Komisie (ES) č. 1122/2009 z 30. novembra 2009, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 73/2009, pokiaľ ide o krížové plnenie, moduláciu a integrovaný správny a kontrolný systém v rámci schém priamej podpory pre poľnohospodárov ustanovených uvedeným nariadením, sa na žiadosti o poskytnutie pomoci vzťahujúce sa hospodárske roky alebo prémiové obdobia začínajúce pred 1. januárom 2010 uplatňuje nariadenie Komisie (ES) č. 796/2004 z 21. apríla 2004.
Prvá otázka:
Článok 6 ods. 1 nariadenia č. 1782/2003, tak v pôvodnom znení, ako aj v znení nariadenia č. 146/2008, sa má vykladať v tom zmysle, že percentuálne zníženia platieb priamej pomoci na účely sankcionovania porušenia pravidiel krížového plnenia by mali byť počítané na základe splatnej priamej pomoci na kalendárny rok, v ktorom k nedodržaniu došlo. Článok 66 ods. 1 nariadenia Komisie č. 796/2004 sa má vykladať v tom zmysle, že zníženie platieb priamej pomoci na účely sankcionovania porušenia pravidiel krížového plnenia by malo byť počítané vo vzťahu k roku porušenia a následne by malo byť zahrnuté – to znamená uplatnené – do výšky pomoci splatnej v roku zistenia.
Druhá otázka:
Článok 23 nariadenia Rady (ES) č. 73/2009 z 19. januára 2009, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory pre poľnohospodárov v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa ustanovujú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov, ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1782/2003, sa má vykladať v tom zmysle, že percentuálne zníženie platieb priamej pomoci na účely sankcionovania porušenia pravidiel krížového plnenia by malo byť počítané na základe priamej pomoci, ktorá sa má vyplatiť na kalendárny rok, v ktorom nastalo nedodržanie. Článok 70 nariadenia Komisie č. 1122/2009 sa má vykladať v tom zmysle, že zníženie platieb priamej pomoci na účely sankcionovania porušenia pravidiel krížového plnenia by malo byť počítané vo vzťahu k roku porušenia a následne by malo byť zahrnuté – to znamená uplatnené – do výšky pomoci splatnej v roku zistenia.