SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deveti senat)
z dne 6. decembra 2018(*)
„EKSRP – Odhodki, izključeni iz financiranja – Odhodki Portugalske – Člen 31(4)(c) Uredbe (ES) št. 1290/2005 – Neobstoj dokaza o resnem in razumnem dvomu – Ključne kontrole – Pomožne kontrole“
V zadevi T‑22/17,
Portugalska republika, ki jo zastopajo P. Estêvão, L. Inez Fernandes, M. Figueiredo in J. Saraiva de Almeida, agenti,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo B. Rechena, A. Sauka in D. Triantafyllou, agenti,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2016/2018 z dne 15. novembra 2016 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (UL 2016, L 312, str. 26) v delu, v katerem so bila izključena plačila, ki jih je iz naslova EKSRP izvedla pristojna plačilna agencija Portugalske republike, v skupnem znesku 1.990.810,30 EUR,
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti senat),
v sestavi S. Gervasoni, predsednik, K. Kowalik-Bańczyk (poročevalka), sodnica, in C. Mac Eochaidh, sodnik,
sodna tajnica: M. Marescaux, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 12. julija 2018
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Komisija Evropskih skupnosti je z odločbo z dne 4. decembra 2007 odobrila program razvoja podeželja za avtonomno regijo Azori (Portugalska) za obdobje od leta 2007 do leta 2013, imenovan Prorural, ki ga je pripravila Portugalska republika v skladu s členom 18 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (UL 2005, L 277, str. 1).
2 Komisija je v skladu s členom 37 Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (UL 2005, L 209, str. 1) med 17. in 21. junijem 2013 v Ponta Delgadi (Portugalska) organizirala preverjanja v zvezi z izvajanjem programa Prorural.
3 Komisija je z dopisom z dne 12. septembra 2013 z referenčno številko Ares 3036530 (v nadaljevanju: dopis z dne 12. septembra 2013) na podlagi člena 11(1) Uredbe Komisije (ES) št. 885/2006 z dne 21. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe št. 1290/2005 glede akreditacije plačilnih agencij in drugih organov ter potrditve obračunov EKJS in EKSRP (UL 2006, L 171, str. 90) portugalske organe seznanila s svojimi ugotovitvami. Tako je slednje seznanila s pomanjkljivostmi, ki jih je ugotovila v zvezi z nekaterimi administrativnimi pregledi, ki so jih opravili v skladu s členom 24(2)(d) Uredbe Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (UL 2011, L 25, str. 8), ki je nadomestil člen 26(2)(d) Uredbe Komisije (ES) št. 1975/2006 z dne 7. decembra 2006 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja (UL 2006, L 368, str. 74).
4 Natančneje, Komisija je menila, da na podlagi administrativnih pregledov, ki so jih opravili portugalski organi, ni bilo mogoče ustrezno oceniti smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili trije upravičenci pomoči, namenjene konkurenčnosti kmetijskega in gozdarskega sektorja v zvezi z ukrepi za prestrukturiranje in razvoj fizičnega potenciala ter za spodbujanje inovativnosti z dodajanjem vrednosti kmetijskim in gozdarskim proizvodom iz člena 20(b)(iii) Uredbe št. 1698/2005 in ki ustreza ukrepu 123, kodificiranem v Prilogi II k Uredbi Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe št. 1698/2005 (UL 2006, L 368, str. 15) (v nadaljevanju: ukrep 123), z identifikacijskimi številkami 4715781, 4716022 in 5221903 (v nadaljevanju: trije zadevni upravičenci pomoči).
5 Portugalski organi so na ugotovitve Komisije odgovorili z dopisom z dne 16. decembra 2013.
6 Sestanek med predstavniki portugalskih organov in Komisije v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 885/2006 je potekal 18. februarja 2014.
7 Komisija je z dopisom z dne 26. septembra 2014 z referenčno številko Ares 3174958 (v nadaljevanju: dopis z dne 26. septembra 2014) v skladu s členom 11(2) Uredbe št. 885/2006 portugalskim organom uradno sporočila svoje ugotovitve na podlagi informacij, ki jih je prejela v okviru postopka za potrditev. Komisija je v tem obvestilu ob sklicevanju na dokument št. VI/5330/97 z dne 23. decembra 1997, naslovljen „Smernice za izračun finančnih posledic ob pripravi sklepa o potrditvi obračuna jamstvenega oddelka EKUJS (v nadaljevanju: dokument št. VI/5330/97), na eni strani predstavila ocene odhodkov, ki se nanašajo zlasti na ukrep 123, ki ga je nameravala izključiti iz financiranja Evropske unije na podlagi člena 31 Uredbe št. 1290/2005. Na drugi strani pa je portugalske organe opomnila, da lahko uporabijo spravni postopek iz člena 16(1) Uredbe št. 885/2006.
8 Portugalski organi so z dopisom z dne 7. novembra 2014 Komisijo obvestili o svoji nameri, da želijo ta spravni postopek uporabiti.
9 Po končanem spravnem postopku je Komisija sprejela Izvedbeni sklep (EU) 2016/2018 z dne 15. decembra 2016 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (UL 2016, L 312, str. 26, v nadaljevanju: izpodbijani sklep) in iz financiranja Unije izključila plačila, ki jih je opravila pristojna plačilna agencija Portugalske republike iz naslova Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) v okviru ukrepa 123, v skupnem znesku 1.990.810,30 EUR.
Postopek in predlogi strank
10 Portugalska republika je 16. januarja 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
11 Portugalska republika Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– razglasi ničnost izpodbijanega sklepa v delu, v katerem so bila iz financiranja Unije izključena plačila v skupnem znesku 1.990.810,30 EUR, ki jih je iz naslova EKSRP opravila njena pristojna plačilna agencija;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
12 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– Portugalski republiki naloži plačilo stroškov.
Pravo
13 Portugalska republika v utemeljitev tožbe navaja dva tožbena razloga, ki se nanašata, prvič, na kršitev člena 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005 in, drugič, na „pomanjkljivo obrazložitev“, ki je v bistvu posledica, na eni strani, neobstoja resnega in razumnega dvoma o smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili upravičenci do ukrepa 123, in na drugi strani, neupoštevanja dokumenta št. VI/5330/97.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005
14 Portugalska republika trdi, da je Komisija napačno uporabila finančni popravek za odhodke, ki so nastali v proračunskih letih 2010 in 2011, ker so ti stroški nastali več kot 24 mesecev pred prejetjem dopisa z dne 12. septembra 2013.
15 Komisija trditve Portugalske republike izpodbija.
16 Člen 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005 določa, da se financiranje ne sme zavrniti za „odhodke za ukrepe[,] predvidene v programih iz člena 4 [te uredbe], razen tistih iz [člena 31(4)(b) te uredbe], za katere je bilo izplačilo, ali glede na primer, izplačilo preostalega zneska s strani plačilne organizacije izvršeno več kot [24] mesecev pred pisnim obvestilom Komisije zadevni državi članici o ugotovitvah preverjanj.“
17 Tako iz člena 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005 izhaja, da Komisija lahko iz financiranja Unije izključi odhodke, ki niso izvršeni v skladu s pravili Unije, za katere je bilo izplačilo ali – glede na primer – izplačilo preostalega zneska izvršeno v 24 mesecih, preden je Komisija zadevno državo članico pisno obvestila o ugotovitvah svojih preverjanj.
18 Uredba št. 885/2006, ki je izvedbena uredba za Uredbo št. 1290/2005, v členu 11(1) podrobneje določa vsebino pisnega obvestila, s katerim Komisija državam članicam posreduje ugotovitve svojih preverjanj.
19 V zvezi s tem je treba navesti, da je pri presoji, ali je bilo izplačilo izvršeno v roku 24 mesecev, odločilen datum tisti, ko se določi končni znesek pomoči, zadevna država članica pa izplača preostali znesek (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 3. maja 2012, Španija/Komisija, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, točka 45 in navedena sodna praksa). Iz tega sledi, da tudi v skladu z izrazi, uporabljenimi v členu 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005, ki se sklicuje na „odhodke“, za katere je bilo „izplačilo“ ali – glede na primer – izplačilo preostalega zneska izvršeno pred začetkom zadevnega obdobja 24 mesecev, Komisija lahko uporabi finančni popravek za izplačila, izvršena pred začetkom tega obdobja, če se ta navezujejo na odhodke, za katere se določi končni znesek, in če zadevna država članica izplača preostali znesek po začetku zadevnega obdobja 24 mesecev.
20 V obravnavani zadevi, na prvem mestu, med strankama ni sporno, da je Komisija z dopisom z dne 12. septembra 2013 v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 885/2006 Portugalsko republiko seznanila z ugotovitvami svojih preverjanj.
21 Iz tega izhaja, da se je obdobje 24 mesecev, določeno v členu 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005, začelo 12. septembra 2011 (v nadaljevanju: zadevno obdobje 24 mesecev).
22 Na drugem mestu, poudariti je treba, da je Komisija menila, da je bilo finančni popravek treba uporabiti za nekatera izplačila, ki so jih portugalski organi opravili pred 12. septembrom 2011, ker so se ta izplačila nanašala na projekte, za katere so bila opravljena druga izplačila v zadevnem obdobju 24 mesecev.
23 Portugalska republika trdi, da Komisija pri izračunu zneska finančnega popravka ne sme upoštevati predplačil ali vmesnih plačil, izvršenih pred zadevnim obdobjem 24 mesecev, ker naj ta predplačila ali vmesna plačila ne bi bila določena niti v portugalskem pravu niti v členu 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005.
24 V zvezi s tem, prvič, je treba ugotoviti, kot je bilo navedeno v točki 16 zgoraj in v nasprotju s tem, kar trdi Portugalska republika, da se člen 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005 izrecno sklicuje na izplačilo preostalega zneska za zadevne stroške, ki nujno vključuje možnost predčasnih začasnih plačil zaprošene pomoči, ne glede na dejstvo, da takšna možnost v zadevnem nacionalnem pravu ni določena.
25 Drugič, iz dopisa z dne 26. septembra 2014 je razvidno – kot je pojasnila Komisija v odgovoru na ukrep procesnega vodstva, ki je bil sprejet v zvezi z njo – da so nekateri upravičenci ukrepa 123 dejansko prejeli predplačila, katerih začasno naravo potrjuje dejstvo, da so ti upravičenci morali, glede na primer, del teh izplačil vrniti, če je njihov znesek presegal končni znesek dolgovane pomoči.
26 Tretjič, ugotoviti je treba, da Portugalska republika ne izpodbija, da se izplačila pred 12. septembrom 2011, ki jih je Komisija opredelila v dopisu z dne 26. septembra 2014, dejansko nanašajo na odhodke, za katere je zadevna plačilna agencija izvedla izplačilo preostalega zneska oziroma je bil vsaj določen dokončni znesek po začetku zadevnega obdobja 24 mesecev.
27 Zato iz zgoraj navedenega izhaja, da je Komisija pravilno ugotovila, da je bilo izplačila pred 12. septembrom 2011, ki jih je opredelila v dopisu z dne 26. septembra 2014, mogoče izključiti iz financiranja Unije, tako da je prvi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005, treba zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: pomanjkljiva obrazložitev
28 Drugi tožbeni razlog Portugalske republike je razdeljen na dva dela, od katerih se prvi nanaša na neobstoj resnega in razumnega dvoma glede skladnosti pregledov, ki so jih izvedli portugalski organi, s pravili Unije, drugi pa na neupoštevanje dokumenta št. VI/5330/97.
29 Komisija trditve Portugalske republike izpodbija.
Prvi del drugega tožbenega razloga: neobstoj dokazov o resnem in razumnem dvomu
30 Portugalska republika trdi, da se Komisija ne more sklicevati na obstoj resnega in razumnega dvoma glede pregledov, ki so jih opravili portugalski organi glede smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili upravičenci do ukrepa 123, za utemeljitev uporabe finančnega popravka.
31 V skladu s členom 26(2)(d) Uredbe št. 1975/2006, ki ga je nasledil člen 24(2)(d) Uredbe št. 65/2011, se administrativni pregled zahtevkov za podporo, ki ga opravijo države članice, nanaša na smiselnost načrtovanih stroškov, ki se ocenijo na podlagi ustreznega ocenjevalnega sistema, kot so referenčni stroški, primerjava različnih ponudb ali ocenjevalni odbor.
32 Opozoriti je treba, da v skladu z ustaljeno sodno prakso EKSRP financira le ukrepe, izvedene v skladu z določbami prava Unije (glej sodbo z dne 4. septembra 2015, Združeno kraljestvo/Komisija, T‑503/12, EU:T:2015:597, točka 52 in navedena sodna praksa). V zvezi s tem mora Komisija dokazati obstoj kršitve teh določb. Zato mora Komisija utemeljiti svoj sklep, s katerim ugotovi neobstoj ali pomanjkljivost pregledov, ki jih je izvedla zadevna država članica. Vendar Komisija ni dolžna izčrpno dokazati pomanjkljivosti pregledov, ki so jih izvedli nacionalni upravni organi, ali nepravilnosti številčnih podatkov, ki so jih ti sporočili, temveč mora dokazati resen in razumen dvom, ki ga ima glede teh pregledov ali teh zneskov (glej po analogiji sodbi z dne 9. januarja 2003, Grčija/Komisija, C‑157/00, EU:C:2003:5, točki 15 in 16 ter navedena sodna praksa, in z dne 24. februarja 2005, Grčija/Komisija, C‑300/02, EU:C:2005:103, točke od 32 do 34 in navedena sodna praksa).
33 Zadevna država članica ne more ovreči ugotovitev Komisije, ne da bi svoje trditve podprla z dokazi o obstoju zanesljivega in operativnega nadzornega sistema. Če ji ne uspe dokazati, da so ugotovitve Komisije nepravilne, te lahko povzročijo resne dvome o vzpostavitvi primerne in učinkovite celote ukrepov spremljanja in pregledovanja (glej po analogiji sodbi z dne 9. januarja 2003, Grčija/Komisija, C‑157/00, EU:C:2003:5, točka 18 in navedena sodna praksa, in z dne 24. februarja 2005, Grčija/Komisija, C‑300/02, EU:C:2005:103, točka 35 in navedena sodna praksa).
34 To ublažitev dokaznega bremena za Komisijo je mogoče pojasniti s tem, da je država članica v najprimernejšem položaju za zbiranje in preverjanje podatkov, potrebnih za potrditev obračunov EKSRP, ter je zato dolžna predložiti najpodrobnejši in najpopolnejši dokaz o pravilnosti svojih pregledov in zneskov ter, odvisno od okoliščin primera, o nepravilnosti trditev Komisije (glej po analogiji sodbi z dne 9. januarja 2003, Grčija/Komisija, C‑157/00, EU:C:2003:5, točka 17 in navedena sodna praksa, in z dne 24. februarja 2005, Grčija/Komisija, C‑300/02, EU:C:2005:103, točka 36 in navedena sodna praksa).
35 V obravnavanem primeru je Komisija menila, da na podlagi pregledov, ki so jih opravili portugalski organi, ni bilo mogoče ustrezno oceniti smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili trije zadevni upravičenci.
36 Portugalska republika trdi, da Komisija ni ugotovila nobene pomanjkljivosti v zvezi z oceno smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili upravičenci do ukrepa 123, in da so portugalski organi kljub omejitvam, značilnim za trg na Azorih, vzpostavili ustrezen sistem za ocenjevanje smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili ti upravičenci, v skladu s členom 26(2)(d) Uredbe št. 1975/2006 in členom 24(2)(d) Uredbe št. 65/2011, saj ta sistem temelji na referenčnih stroških. Poleg tega Portugalska republika trdi, da se Komisija ni sklicevala na nobeno nepravilnost glede preverjanja resničnosti stroškov, ki so jih priglasili ti upravičenci, in izvajanja pregledov na krajih subvencionirane dejavnosti ali naložbenega območja.
37 V zvezi s tem, na prvem mestu, je treba poudariti, da je Komisija – v nasprotju s tem, kar trdi Portugalska republika – v dopisu z dne 12. septembra 2013 konkretno in podrobno opredelila pomanjkljivosti v zvezi z oceno, ki so jo izvedli portugalski organi glede smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili trije zadevni upravičenci.
38 Komisija je zlasti ugotovila, prvič, da so seznami referenčnih stroškov, ki so jih sestavili portugalski organi, včasih temeljili izključno na cenah podjetij, ki so jih na koncu izbrali upravičenci, tako da so se portugalski organi v nekaterih primerih zadovoljili s primerjavo cen istega podjetja, da bi ugotovili, ali so bile cene tega podjetja smiselne, drugič, da so bili referenčni stroški lahko do 4,5‑krat višji od cen podjetij, ki so jih izbrali upravičenci, kar je po mnenju Komisije kazalo na to, da ni obstajala nobena povezava med referenčnimi stroški in tržnimi cenami, in tretjič, da utemeljitev glede nekaterih plačil, katerih znesek je znašal več sto tisoč evrov, bodisi ni obstajala bodisi je bila nezadostna.
39 Poudariti pa je treba, da Portugalska republika ne izpodbija točnosti ugotovitev Komisije, navedenih v točki 38 zgoraj.
40 Na drugem mestu, dejstvo, da so portugalski organi vzpostavili sistem za ocenjevanje, ki temelji na primerjavi stroškov, ki jih priglasijo upravičenci do ukrepa 123, z referenčnimi stroški, ne pomeni, da je bil ta sistem ustrezen v smislu določb, navedenih v točki 31 zgoraj.
41 Iz teh določb je izrecno razvidno, da so portugalski organi imeli možnost izbire sistema za ocenjevanje, ki so ga želeli izvajati, tako da bi lahko izbrali drug sistem za ocenjevanje, če v praksi ne bi bilo mogoče določiti referenčnih stroškov.
42 Zato, čeprav ni sporno, da je bilo izvajanje sistema za ocenjevanje, ki temelji na primerjavi stroškov, ki jih priglasijo upravičenci do ukrepa 123, z referenčnimi stroški, oteženo zaradi omejitev, ki jih prinaša otoška lega in omejena velikost trga na Azorih, pa so imeli portugalski organi možnost vzpostavitve drugega sistema za ocenjevanje, ki bi bil zanesljiv in operativen, za nadzorovanje smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili ti upravičenci, kot je na primer sistem, ki vključuje ocenjevalni odbor.
43 Vendar v obravnavanem primeru Portugalska republika ni predložila nobenega dokaza, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti obstoj zanesljivega in operativnega nadzornega sistema, v skladu z določbami, navedenimi v točki 31 zgoraj.
44 Na tretjem mestu, dejstvo, da se pomanjkljivosti, ki jih je ugotovila Komisija, ne nanašajo niti na preverjanje resničnosti odhodkov, ki so jih priglasili upravičenci do ukrepa 123, niti na izvajanje pregledov na krajih subvencionirane dejavnosti ali na naložbenem območju, ne more izpodbiti resnega in razumnega dvoma, ki ga je Komisija lahko imela v zvezi s pregledi, ki so jih opravili portugalski organi, glede smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili upravičenci do ukrepa 123.
45 Zato iz zgoraj navedenega izhaja, da je Komisija ob upoštevanju pomanjkljivosti, navedenih v točki 38 zgoraj, predložila dokaze o resnem in razumnem dvomu v smislu sodne prakse, navedene v točki 32 zgoraj, v zvezi s pregledi, ki so jih opravili portugalski organi glede smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili upravičenci do ukrepa 123.
46 V teh okoliščinah in glede na sodno prakso, navedeno v točkah od 32 do 34 zgoraj, Portugalska republika ne more upravičeno očitati Komisiji, da ni mogla sama opredeliti stroškov, ki so jih priglasili upravičenci do ukrepa 123, ki naj ne bi bili smiselni.
47 Zato je treba prvi del drugega tožbenega razloga zavrniti.
Drugi del drugega tožbenega razloga: neupoštevanje dokumenta št. VI/5330/97
48 Portugalska republika trdi, da je finančni popravek, ki ga je uporabila Komisija, glede na ugotovljene pomanjkljivosti v neskladju z dokumentom št. VI/5330/97 in členom 31(2) Uredbe št. 1290/2005.
49 Najprej je treba opozoriti, da v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 32 zgoraj, EKSRP financira le ukrepe, izvedene v skladu z določbami prava Unije.
50 Člen 31 Uredbe št. 1290/2005 v odstavku 1 tako določa, da se Komisija, če ugotovi, da odhodki niso nastali skladno s pravili Unije, odloči, kateri zneski se izločijo iz financiranja Unije, v odstavku 2 pa določa, da Komisija oceni zneske, ki se izločijo iz financiranja, zlasti na podlagi teže ugotovljene neskladnosti, pri čemer je pojasnjeno, da Komisija upošteva vrsto in težo kršitve ter finančno škodo, povzročeno Uniji.
51 Čeprav mora Komisija dokazati kršitev pravil Unije, mora država članica, potem ko je ta kršitev ugotovljena, glede na okoliščine primera dokazati, da je Komisija storila napako glede finančnih posledic, ki izhajajo iz te kršitve (sodbi z dne 24. aprila 2008, Belgija/Komisija, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, točka 135, in z dne 4. septembra 2015, Združeno kraljestvo/Komisija, T‑503/12, EU:T:2015:597, točka 53).
52 Kot je bilo v bistvu opozorjeno v točki 34 zgoraj, je namreč upravljanje financiranja EKSRP oprto predvsem na nacionalne uprave, katerih naloga je zagotavljati strogo spoštovanje pravil Unije, ter temelji na zaupanju med nacionalnimi organi in organi Unije. Samo država članica lahko pozna in natančno ugotovi podatke, potrebne za izdelavo obračunov EKSRP, saj Komisija gospodarskim subjektom ni dovolj blizu, da bi lahko od njih pridobila podatke, ki jih potrebuje (glej po analogiji sodbi z dne 7. oktobra 2004, Španija/Komisija, C‑153/01, EU:C:2004:589, točka 133 in navedena sodna praksa, in z dne 4. septembra 2015, Združeno kraljestvo/Komisija, T‑503/12, EU:T:2015:597, točka 54).
53 Glede vrste uporabljenega popravka je treba opozoriti, da Komisija v skladu z dokumentom št. VI/5330/97 lahko, če ni mogoče natančno oceniti izgub, ki jih je utrpela Unija, določi pavšalni popravek (sodba z dne 18. septembra 2003, Združeno kraljestvo/Komisija, C‑346/00, EU:C:2003:474, točka 53, in z dne 24. aprila 2008, Belgija/Komisija, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, točka 136). V zvezi s tem je treba še navesti, da čeprav je dokument št. VI/5330/97 izdala Komisija v okviru Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) in ta vsebuje, kot je navedeno v naslovu, smernice v zvezi z izračunom finančnih posledic ob pripravi sklepa o potrditvi obračunov Jamstvenega oddelka EKUJS, Komisiji nič ne preprečuje, da bi ta dokument uporabila tudi pri izvajanju pristojnosti, ki ji jih daje člen 31(1) Uredbe št. 1290/2005 za potrditev obračunov EKSRP (sodba z dne 4. septembra 2015, Združeno kraljestvo/Komisija, T‑503/12, EU:T:2015:597, točka 55; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 17. maja 2013, Bolgarija/Komisija, T‑335/11, neobjavljena, EU:T:2013:262, točka 86), kot Portugalska republika sicer priznava v repliki.
54 V zvezi s tem je treba ob upoštevanju dokumenta št. VI/5330/97 še poudariti, da kadar so izvedene vse ključne kontrole, vendar brez upoštevanja zlasti strogosti, ki se zahteva z uredbami, je treba uporabiti pavšalni popravek v višini 5 %, ker je mogoče upravičeno sklepati, da te kontrole ne zagotavljajo pričakovane ravni jamstva v zvezi s pravilnostjo zahtevkov in da je tveganje izgub za EKSRP veliko (sodba z dne 4. septembra 2015, Združeno kraljestvo/Komisija, T‑503/12, EU:T:2015:597, točka 56 in navedena sodna praksa).
55 Iz dokumenta št. VI/5330/97 je prav tako razvidno, da je treba stopnjo popravka uporabiti za del odhodkov, ki so pomenili tveganje. Če je pomanjkljivost posledica tega, da država članica ni sprejela ustreznega nadzornega sistema, je popravek, prav zaradi njegove pavšalne narave, treba uporabiti za vse odhodke, ki izhajajo iz zadevnega ukrepa (glej sodbo z dne 4. septembra 2015, Združeno kraljestvo/Komisija, T‑503/12, EU:T:2015:597, točka 57 in navedena sodna praksa).
56 V obravnavani zadevi je iz podatkov iz spisa razvidno, da je Komisija ob sklicevanju na dokument št. VI/5330/97 uporabila pavšalni popravek v višini 5 % za odhodke v zvezi z ukrepom 123, za katere so bila opravljena izplačila v zadevnem obdobju 24 mesecev. Uporabo tega popravka je upravičila z nepravilnostmi, ugotovljenimi v zvezi z oceno smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili trije zadevni upravičenci.
57 Portugalska republika izpodbija pavšalni popravek v višini 5 %, ker Komisija med postopkom potrjevanja skladnosti, zlasti pa v dopisu z dne 12. septembra 2013, ni ugotovila nobene opustitve ključnih kontrol v smislu dokumenta št. VI/5330/97, ki se nanašajo na oceno smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili upravičenci do ukrepa 123, tako glede njihovega števila kot glede njihove pogostosti ali njihove strogosti, s čimer naj bi kršila „procesno jamstvo“ iz člena 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005. Poleg tega Portugalska republika meni, da ji je Komisija napačno pripisala obveznost rezultata v zvezi z oceno smiselnosti teh stroškov in da se v vsakem primeru pomanjkljivosti, ki jih je ugotovila Komisija, nanašajo le na pomožne kontrole v smislu dokumenta št. VI/5330/97, tako da je bilo mogoče uporabiti samo pavšalni popravek v višini 2 %.
58 V zvezi s tem je treba, na prvem mestu, navesti, da bi – kot v bistvu trdi Portugalska republika – neupoštevanje člena 11(1) Uredbe št. 885/2006, navedeno v točki 18 zgoraj, na podlagi katerega je Komisija poslala dopis z dne 12. septembra 2013, lahko odvzelo bistvo procesnemu jamstvu, ki je državam članicam zagotovljeno s členom 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005, ki – kot je bilo navedeno v točki 16 zgoraj – časovno omejuje odhodke, na katere se lahko nanaša zavrnitev financiranja s strani EKSRP (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 24. februarja 2005, Grčija/Komisija, C‑300/02, EU:C:2005:103, točka 70).
59 Vendar pa je Komisija, kot je bilo navedeno v točki 37 zgoraj, z dopisom z dne 12. septembra 2013 portugalske organe obvestila, da na podlagi pregledov, ki so jih slednji izvedli v skladu s členom 24(2)(d) Uredbe št. 65/2011, ki je nadomestil člen 26(2)(d) Uredbe št. 1975/2006, ni bilo mogoče ustrezno oceniti smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili trije zadevni upravičenci. Čeprav je res, da Komisija ni izpodbijala števila ali pogostosti pregledov, ki so jih opravili portugalski organi, pa ni mogoče trditi, da Komisija ni podvomila o strogosti teh pregledov v smislu dokumenta št. VI/5330/97 in sodne prakse, navedene v točki 54 zgoraj.
60 Na to ugotovitev ne vpliva okoliščina, da Komisija v dopisu z dne 12. septembra 2013 ni natančno opredelila, kateri stroški med tistimi, ki so jih priglasili trije zadevni upravičenci, niso bili smiselni. Namreč, glede na to, kar je bilo navedeno v točkah 45 in 46 zgoraj, je zadoščalo, da Komisija dokaže obstoj resnega in razumnega dvoma, da na podlagi pregledov, ki so jih opravili portugalski organi, ni bilo mogoče ustrezno oceniti smiselnosti stroškov, ki so jih priglasili upravičenci do ukrepa 123, zato da se šteje, da pri teh pregledih ni bila upoštevana strogost v smislu dokumenta št. VI/5330/97 in sodne prakse, navedene v točki 54 zgoraj, ki jo določata uredbi št. 1975/2006 in št. 65/2011.
61 Iz tega sledi, da Komisija ni kršila procesnega jamstva, ki je Portugalski republiki zagotovljeno na podlagi člena 31(4)(c) Uredbe št. 1290/2005.
62 Na drugem mestu je treba spomniti, da čeprav dejstvo, da je postopek izpopolnljiv, samo po sebi ne upravičuje finančnega popravka, pa velika pomanjkljivost glede uporabe pravil Unije, ki EKUJS izpostavlja resnični nevarnosti izgube ali nepravilnosti, lahko upraviči uporabo pavšalnega finančnega popravka (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 7. julija 2005, Grčija/Komisija, C‑5/03, EU:C:2005:426, točka 51).
63 Kot pa je bilo navedeno v točki 45 zgoraj, je Komisija dokazala možnost obstoja resnega in razumnega dvoma glede strogosti pregledov, ki so jih opravili portugalski organi, tako da ni mogoče izključiti, da so bili stroški, ki so jih priglasili upravičenci do ukrepa 123, precenjeni in da je bilo zato ugotovljeno resno tveganje izgube za EKSRP.
64 Iz tega sledi, da čeprav so lahko portugalski organi, kot je bilo opozorjeno v točki 42 zgoraj, izbrali sistem za ocenjevanje, ki so ga želeli izvajati, pa so bili kljub temu dolžni izvajati zanesljiv in operativen nadzor, zato da EKSRP ne bi izpostavili resnični nevarnosti izgube.
65 Na tretjem mestu, opozoriti je treba, da portugalski organi niso predstavili metode izračuna, ki bi omogočala določitev dejanskega zneska nepravilnih odhodkov ali dokaz – v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 51 zgoraj – da je Komisija storila napako v zvezi s finančnimi posledicami, ki iz tega izhajajo, in da Portugalska republika poleg tega ne izpodbija uporabe pavšalnega popravka same po sebi.
66 Posledično je bilo treba v obsegu, v katerem je Komisija, kot je bilo navedeno v točki 59 zgoraj, portugalskim organom očitala neupoštevanje strogosti, ki jo zahtevajo uredbe, ki se uporabijo, v skladu z dokumentom št. VI/5330/97 in sodno prakso, navedeno v točki 54 zgoraj, uporabiti pavšalni popravek v višini 5 % na podlagi člena 31(1) in (2) Uredbe št. 1290/2005.
67 Te ugotovitve ne more omajati trditev Portugalske republike, da je kontrola smiselnosti načrtovanih stroškov le pomožna kontrola, katere opustitev, na podlagi dokumenta št. VI/5330/97, bi lahko privedla le do popravka v višini 2 %.
68 Treba je namreč spomniti, da v skladu z dokumentom št. VI/5330/97 ključne kontrole ustrezajo fizičnim in upravnim preverjanjem, potrebnim za vsebinsko kontrolo elementov, medtem ko se pomožne kontrole navezujejo na administrativne ukrepe, potrebne za pravilno obdelavo zahtevkov, kot so preverjanje spoštovanja rokov za vložitev zahtevkov, ugotavljanje dvojnih zahtevkov za isti predmet, analiza tveganja, uporaba sankcij in ustrezno nadzorovanje postopkov.
69 Vendar je treba najprej poudariti, da Portugalska republika ni utemeljila svoje trditve, da je treba preglede, določene v členu 26(2)(d) Uredbe št. 1975/2006 in v členu 24(2)(d) Uredbe št. 65/2011, obravnavati kot pomožne kontrole, ne pa kot ključne kontrole.
70 Nato je treba opozoriti, da je kontrola smiselnosti stroškov upravno preverjanje, ki se zahteva za izognitev previsoki oceni zahtevkov. Gre torej za kontrolo enega od vsebinskih elementov teh zahtevkov, ki ga je treba razlikovati od administrativnih ukrepov, potrebnih za obravnavo teh zahtevkov.
71 Nazadnje, iz dokumenta št. VI/5330/97 je razvidno, da čeprav je mogoče domnevati, da obstaja tveganje izgube, ki upravičuje popravek v višini 5 %, če so ugotovljene nepravilnosti v zvezi s ključnimi kontrolami, pa ni dvoma, da obstoj tveganja izgube za EKSRP nazadnje upravičuje naložitev takšnega popravka (glej v tem smislu in po analogiji sodbi z dne 12. septembra 2007, Finska/Komisija, T‑230/04, neobjavljena, EU:T:2007:259, točka 71, in z dne 30. septembra 2009, Portugalska/Komisija, T‑183/06, neobjavljena, EU:T:2009:370, točka 99). Vendar glede na sodno prakso, navedeno v točki 51 zgoraj, Portugalska republika ni navedla nobenega elementa, s katerim bi bilo mogoče dokazati, da bi bile finančne posledice, ki izhajajo iz pomanjkljivosti, ugotovljenih v zvezi s pregledi, ki so jih izvedli portugalski organi na podlagi člena 26(2)(d) Uredbe št. 1975/2006 in člena 24(2)(d) Uredbe št. 65/2011, manjše od 5 %.
72 Iz navedenega izhaja, da je treba drugi del drugega tožbenega razloga zavrniti in s tem zavrniti tožbo v celoti.
Stroški
73 V skladu s členom 134(1) Poslovnika Splošnega sodišča se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov.
74 Portugalska republika s predlogi ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti senat),
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Portugalski republiki se naloži plačilo stroškov.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 6. decembra 2018.
Podpisi