WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ UNII EUROPEJSKIEJ
(trzecia izba)

z dnia 25 września 2014 r.

Sprawa F‑100/13

Bruno Julien-Malvy i in.

przeciwko

Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych (ESDZ)

Służba publiczna – Wynagrodzenie – Personel ESDZ pełniący służbę w państwie trzecim – Decyzja organu powołującego zmieniająca wykaz państw trzecich, w których warunki życia są równorzędne z warunkami panującymi zwykle w Unii – Akt o charakterze generalnym – Dopuszczalność skargi – Coroczny przegląd dodatku ze względu na warunki życia – Zniesienie

Przedmiot:      Skarga wniesiona na podstawie art. 270 TFUE, znajdującego zastosowanie do traktatu EWEA na mocy jego art. 106a, w której B. Julien-Malvy i inni skarżący, których nazwiska są wymienione w załączniku, wnoszą do Sądu o stwierdzenie nieważności decyzji Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ) z dnia 19 grudnia 2012 r. w zakresie, w jakim znosi ona z dniem 1 stycznia 2014 r. wypłatę dodatku ze względu na warunki życia personelowi pełniącemu służbę w Argentynie, Hongkongu, Chile, Japonii, Malezji, Singapurze i na Tajwanie, i w związku z tym o nakazanie wypłaty należnych ich zdaniem z tytułu DWŻ kwot.

Orzeczenie:      Skarga zostaje oddalona. B. Julien-Malvy i inni skarżący, których nazwiska są wymienione w załączniku, pokrywają własne koszty. Europejska Służba Działań Zewnętrznych pokrywa własne koszty.

Streszczenie

1.      Skargi urzędników – Akt niekorzystny – Pojęcie – Skarga na decyzję organu powołującego znoszącą dodatek ze względu na warunki życia przyznawany urzędnikom pełniącym służbę w niektórych państwach trzecich – Włączenie

(regulamin pracowniczy, art. 90, 91, załącznik X, art. 10, zmieniony rozporządzeniem nr 1023/2013)

2.      Urzędnicy – Wynagrodzenie – Uposażenie urzędników pełniących służbę w państwie trzecim – Dodatek ze względu na warunki życia – Warunki przyznania – Obowiązek przyjęcia przez instytucje ogólnych przepisów wykonawczych – Naruszenie – Podniesienie przez urzędnika kwestionującego zgodność z prawem decyzji dotyczącej przyznania dodatku – Przesłanki

(regulamin pracowniczy, art. 110, załącznik X, art. 1 akapit trzeci, zmieniony rozporządzeniem nr 1023/2013)

3.      Urzędnicy – Wynagrodzenie – Uposażenie urzędników pełniących służbę w państwie trzecim – Dodatek ze względu na warunki życia – Warunki przyznania – Ustalenie przez organ Unii w okresie adaptacyjnym bez wydania ogólnych przepisów wykonawczych – Dopuszczalność

(regulamin pracowniczy, załącznik X, art. 10 ust. 1, zmieniony rozporządzeniem nr 1023/2013)

4.      Urzędnicy – Zasady – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Przesłanki – Szczegółowe zapewnienia udzielone przez administrację

(regulamin pracowniczy, załącznik X, art. 10, zmieniony rozporządzeniem nr 1023/2013)

1.      Urzędnicy i pracownicy mają prawo zaskarżyć przyjęty przez organ powołujący akt o charakterze generalnym wywołujący niekorzystne dla nich skutki, jeżeli, po pierwsze, aby wywołać skutki prawne, akt ten nie wymaga aktu wykonawczego lub nie pozostawia w celu swego wykonania żadnego uznania organom odpowiedzialnym za jego wdrożenie, a po drugie, ma natychmiastowy wpływ na interesy urzędników, zmieniając w istotny sposób ich sytuację prawną.

Odnosi się to do decyzji wydanej przez omawiany organ na podstawie art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, powodującej odebranie urzędnikom pełniącym służbę w niektórych delegaturach i biurach Unii w państwach trzecich dodatku ze względu na warunki życia. Tego rodzaju decyzja jest wystarczająco precyzyjna i bezwarunkowa, by nie wymagała żadnych szczególnych aktów wykonawczych, by wywołać skutki prawne wobec zainteresowanych urzędników zatrudnionych w państwach trzecich.

W tym względzie, o ile wdrożenie decyzji wymaga wydania aktów administracyjnych o charakterze indywidualnym w celu zaprzestania wypłacania tego dodatku, o tyle wydanie takich aktów, następujące w warunkach braku uznania przysługującego odpowiedzialnym organom, nie stanowi przeszkody dla natychmiastowego charakteru wpływu na sytuację prawną zainteresowanych urzędników, którzy muszą nieuchronnie spodziewać się utraty świadczenia w postaci dodatku ze względu na warunki życia z dniem, w którym decyzja wywołuje skutki.

(zob. pkt 14–16)

Odesłanie:

Trybunał, wyroki: de Dapper i in./Parlament, 54/75, EU:C:1976:127; Diezler i in./KES, 146/85 i 431/85, EU:C:1987:457, pkt 6, 7; Brown/Trybunał Sprawiedliwości, 125/87, EU:C:1988:136, pkt 16

2.      Wyrażenie „ogólne przepisy wykonawcze” zawarte w art. 110 regulaminu pracowniczego odnosi się w pierwszym rzędzie do przepisów wykonawczych wyraźnie przewidzianych w określonych przepisach szczególnych regulaminu pracowniczego, natomiast – w braku wyraźnego postanowienia w tym względzie – istnienie obowiązku wydania przepisów wykonawczych, podlegających formalnym wymogom określonym w przytoczonym artykule, dopuścić można wyłącznie w drodze wyjątku, czyli gdy przepisy regulaminu pracowniczego są do tego stopnia niejasne i nieprecyzyjne, że nie da się ich stosować w sposób pozbawiony arbitralności.

W tym względzie przepisy art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego mają charakter generalny, a ogólne przepisy wykonawcze, których wydanie przewidują, dotyczą całego załącznika X do regulaminu pracowniczego, w tym przepisów regulujących przyznawanie dodatku ze względu na warunki życia. W związku z tym organ Unii wdrażający przepisy ma obowiązek przyjęcia ogólnych przepisów wykonawczych do art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, zgodnie z art. 1 akapit trzeci tego załącznika.

Niemniej brak ogólnych przepisów wykonawczych może zostać podniesiony skutecznie przez urzędnika kwestionującego decyzję zmieniającą wysokość dodatku wypłacanego urzędnikom zatrudnionym w państwach trzecich wyłącznie w sytuacji, gdy podnoszona nieprawidłowość może dotyczyć go osobiście. W tym względzie należy podkreślić, że ogólne przepisy wykonawcze mają głównie na celu określenie kryteriów, mogących służyć administracji jako wskazówki stosowania uprawnień dyskrecjonalnych lub uściślenie zakresu przepisów regulaminu pracowniczego, które są na tyle niejasne i nieprecyzyjne, że nie da się ich stosować w sposób pozbawiony arbitralności. Jeżeli brak precyzji przepisu nie wystarczy sam w sobie, by prowadzić do jego arbitralnego stosowania, dana osoba ma interes w tym, by podnieść taki zarzut wyłącznie wtedy, gdy zaniechanie wydania ogólnych przepisów wykonawczych przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych wywarło dla niej osobiście niekorzystne skutki, prowadząc do stosowania przez organ powołujący do jej sytuacji przepisów art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego w sposób stronniczy i arbitralny.

(zob. pkt 21, 23, 29, 33)

Odesłanie:

Trybunał, wyrok Deboeck/Komisja, 90/74, EU:C:1975:109

Sąd Pierwszej Instancji, wyrok Ianniello/Komisja, T‑308/04, EU:T:2007:347, pkt 38

Sąd do spraw Służby Publicznej, wyrok Behmer/Parlament, F‑47/07, EU:F:2009:103, pkt 47

3.      Ponieważ w związku z dodatkiem ze względu na warunki życia, o którym mowa w załączniku X do regulaminu pracowniczego, prawodawca Unii nie ustanowił żadnych kryteriów ustalania równoważności między warunkami życia w państwach Unii i w państwach trzecich, w zamierzeniu pozostawił on organowi powołującemu, w ramach ogólnych przepisów wykonawczych do regulaminu pracowniczego, które powinien on wydać na przyszłość, szeroki zakres uznania. W tych okolicznościach, w przypadku organu Unii będącego w chwili wydania decyzji o zmianie wysokości dodatku wypłacanego urzędnikom pełniącym służbę w państwach trzecich w okresie adaptacyjnym, okoliczność ta może stanowić ważne wytłumaczenie braku w tym czasie omawianych ogólnych przepisów wykonawczych, mogących służyć za wskazówki w wykonywaniu uprawnień dyskrecjonalnych przy stosowaniu art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego. Podobnie organ ten mógł, nie naruszając przy tym prawa i utrzymując się w granicach przysługującego mu uznania, wziąć pod uwagę kryteria inne niż te wymienione wprost w art. 10 ust. 1 akapit czwarty załącznika X do regulaminu pracowniczego w celu oceny tej równoważności.

W tym względzie korzystanie z danych dotyczących poziomu rozwoju gospodarczego osiągniętego w danych państwach oraz zastosowana metoda preferująca ogólne podejście gospodarcze oparte na porównaniu poziomu rozwoju gospodarczego i uwzględniająca analizy sporządzane przez inne organizacje międzynarodowe lub niektóre państwa dla swojego personelu dyplomatycznego, do celów ustalenia równoważności między warunkami życia w państwach Unii i w państwach trzecich, nie są sprzeczne z art. 10 ust. 1 załącznika X regulaminu pracowniczego. Wniosku tego nie podważa okoliczność, że omawiana metoda różni się od metody używanej w przeszłości, gdyż zastosowana metoda mieści się w granicach uznania organu powołującego, a żaden przepis nie zabrania mu zmieniać swej metody.

(zob. pkt 53, 54, 56, 57)

4.      Prawo do żądania ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdej jednostce znajdującej się w sytuacji, w której można stwierdzić, że administracja Unii wzbudziła u niej uzasadnione nadzieje, dostarczając jej precyzyjnych zapewnień w formie dokładnych, bezwarunkowych i spójnych informacji pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł.

W tym względzie sam fakt, że dodatek ze względu na warunki życia wypłacany personelowi pełniącemu służbę w niektórych państwach trzecich nie ulegał zmianie przez szereg lat, nie wystarczy, by omawiany personel domagał się ochrony uzasadnionych oczekiwań, ponieważ przepisy określające przyznawanie tego dodatku stanowią wyraźnie, że podlega on corocznemu przeglądowi, a więc z nowym rokiem może zostać zmieniony, a nawet zniesiony.

(zob. pkt 84, 85)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji, wyrok Centeno Mediavilla i in./Komisja, T‑58/05, EU:T:2007:218, pkt 96