RETTEN FOR EU-PERSONALESAGERS DOM (Anden Afdeling)
21. juli 2016
Sag F-82/15
Carlo De Nicola
mod
Den Europæiske Investeringsbank (EIB)
»Personalesag – EIB's ansatte – sygeforsikring – afslag på godtgørelse af lægeudgifter – laserterapi – behandlingen ikke videnskabeligt godkendt – nærmere bestemmelser for udpegning af en uafhængig læge – registret over kompetente læger – udtalelse fra den uafhængige læge – omfanget af domstolsprøvelsen – begrundelsen for afslag på godtgørelse – interne bestemmelser på området for sygeforsikring – formålet med laserterapien – smertelindrende virkninger – forudgående tilladelse fra den rådgivende læge – økonomisk tab – for tidlige konklusioner – ikke-økonomisk tab – ikke angivet beløb – afvisning«
Angående: Søgsmål anlagt i medfør af artikel 270 TEUF, der finder anvendelse på Euratomtraktaten i henhold til denne traktats artikel 106A, hvorunder Carlo De Nicola i det væsentlige har nedlagt påstand dels om annullation af afgørelsen af 4. december 2014, hvorved Den Europæiske Investeringsbank (EIB eller herefter »banken«) afslog at godtgøre lægeudgifterne vedrørende en laserterapi med en high power laser af typen FP3 samt om annullation af »alle de konnekse, efterfølgende og forudgående retsakter«, herunder flere skrivelser fra banken desangående, dels om, at banken og Den Europæiske Union tilpligtes at erstatte de af ham lidte tab.
Udfald: Den af Den Europæiske Investeringsbank trufne afgørelse af 4. december 2014, hvorved banken afslog at godtgøre Carlo De Nicola udgifterne til FP3-laserterapi, annulleres. I øvrigt frifindes Den Europæiske Investeringsbank. Den Europæiske Investeringsbank bærer sine egne omkostninger og betaler de af Carlo De Nicola afholdte omkostninger.
Sammendrag
1. Retslig procedure – stævning – formkrav – fastlæggelse af søgsmålets genstand – stævningen ikke tilstrækkelig klar og præcis – afvisning
(Statutten for Domstolen, art. 21, stk. 1, og bilag I, art. 7, stk. 1; Personalerettens procesreglement, art. 50, stk. 1, litra d)
2. Tjenestemandssager – ansatte i Den Europæiske Investeringsbank – akt, der indeholder et klagepunkt – begreb – udtalelse fra en tredje læge indhentet efter uenighed mellem den rådgivende læge og den behandlende læge – forberedende retsakt – udelukket
(Vedtægten for de ansatte i Den Europæiske Investeringsbank, art. 41)
3. Tjenestemænd – ansatte i Den Europæiske Investeringsbank – social sikring – sygeforsikring – lægelig ekspertise – udpegning af en tredje læge – pligt for banken til at foranledige udpegning af en tredje læge i den af den pågældende ansatte foreslåede fortegnelse over kompetente læger – foreligger ikke
(Vedtægten for de ansatte i Den Europæiske Investeringsbank, art. 35)
4. Tjenestemænd – ansatte i Den Europæiske Investeringsbank – social sikring – sygeforsikring – lægelig ekspertise – udtalelse fra en tredje læge – domstolsprøvelse – grænser – anfægtelse af lægelige vurderinger, der udstedes regelmæssigt – udelukket
(Tjenestemandsvedtægten art. 72)
5. Den Europæiske Investeringsbank – formandens beføjelser – afgørelser, der har indvirkning på arbejdsrelationerne – delegering – tilladt – betingelser
(Vedtægterne for Den Europæiske Investeringsbank, art. 13, stk. 7)
6. Tjenestemænd – ansatte i Den Europæiske Investeringsbank – social sikring – sygeforsikring – udgifter ved sygdom – tilbagebetaling – ubetinget ret – foreligger ikke – begrundelse for afslag – behandlingen uden terapeutisk virkning – omfattet
(Vedtægten for de ansatte i Den Europæiske Investeringsbank, art. 35)
7. Tjenestemænd – ansatte i Den Europæiske Investeringsbank – social sikring – sygeforsikring – udgifter ved sygdom – tilbagebetaling – afslag – behandlingen uden terapeutisk virkning – udtalelse fra en tredje læge – det for denne forelagte spørgsmål upræcist – ingen hensigtsmæssig undersøgelse af de eventuelle virkninger af den pågældende behandling på den sikrede – ikke tilladt – annullation
(Tjenestemandsvedtægten art. 72)
8. Den Europæiske Union – repræsentation for Unionens retsinstanser – erstatningssøgsmål rettet mod Unionen med påstand om at opnå erstatning for det tab, der angiveligt er lidt som følge af Den Europæiske investeringsbanks afslag på at godtgøre udgifter til lægebehandling – Den Europæiske Union repræsenteret ved banken
(Art. 268 TEUF og art. 340, stk. 2, TEUF)
9. Retslig procedure – stævning – formkrav – kort fremstilling af søgsmålsgrundene – søgsmål om erstatning af de tab, der er forvoldt af en EU-institution – ingen indikationer hvad angår det lidte tab – afvisning
(Personalerettens procesreglement, art. 50, stk. 1)
1. I medfør af artikel 21, stk. 1, i statutten for Domstolen, som finder anvendelse på rettergangsmåden ved EU-Personaleretten i overensstemmelse med artikel 7, stk. 1, i bilag I til samme statut, og artikel 50, stk. 1, litra d), i procesreglementet, skal en stævning bl.a. indeholde søgsmålets genstand, påstandene og sagsøgerens påstande. Stævningen udgør således det dokument, hvori sagsøgeren er forpligtet til at angive søgsmålets genstand.
I denne forbindelse skal definitionen af tvistens genstand i stævningen gøre det muligt for Personaleretten præcist at identificere de retsakter, som sagsøgeren påstår annulleret, idet det lægges til grund, at Personaleretten under alle omstændigheder ikke kan træffe afgørelse ultra petita ved at fastslå en annullation, som går ud over det af sagsøgeren påståede. Annullationspåstande, der ikke udtrykkeligt vedrører den eller de retsakter, som påstås annulleret, og ikke gør det muligt tilstrækkeligt præcist at identificere de pågældende retsakter vil således ikke kunne opfylde kravene i procesreglementets artikel 50, stk. 1, litra d).
Følgelig skal annullationspåstandene for så vidt som de vedrører alle konnekse, efterfølgende og forudgående retsakter i forhold til den anfægtede afgørelse afvises.
(jf. præmis 55-57)
Henvisning til:
Domstolen: dom af 14. september 1999, Kommissionen mod AssiDomän Kraft Products m.fl., C-310/97 P, EU:C:1999:407, præmis 52
Den Europæiske Unions Ret: dom af 20. maj 2010, Kommissionen mod Violetti m.fl., T-261/09 P, EU:T:2010:215, præmis 30
Personaleretten: dom af 11. november 2014, De Nicola mod EIB, F-55/08 RENV, EU:F:2014:244, EU:C:2014:244, præmis 42
2. Kun de akter eller de foranstaltninger, der har retligt bindende virkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser direkte og umiddelbart gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling, udgør akter, der indeholder et klagepunkt. Retsakter eller beslutninger, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig sådanne, som afslutter en intern procedure, kan principielt kun anfægtes, hvis det drejer sig om foranstaltninger, som definitivt fastlægger institutionens standpunkt som afslutning på denne procedure, modsat mellemkommende foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige beslutning. Akter, der er forberedende i forhold til en afgørelse, er ikke bebyrdende, og det er først i forbindelse med en sag anlagt til prøvelse af den afgørelse, der træffes som afslutning på proceduren, at en sagsøger kan gøre gældende, at de forudgående akter, der er snævert forbundne med afgørelsen, er retsstridige. Selv om visse rent forberedende foranstaltninger således kan være bebyrdende for sagsøgeren, for så vidt som de kan påvirke indholdet af en senere anfægtelig retsakt, kan de imidlertid ikke være genstand for et selvstændigt søgsmål, men skal anfægtes i forbindelse med et søgsmål til prøvelse af denne retsakt.
Hvad angår en procedure ført i overensstemmelse med de interne bestemmelser i Den Europæiske Investeringsbank på området for sygeforsikring, som tilsigter at opnå en udtalelse fra en tredje læge i tilfælde af uenighed mellem den rådgivende læge og den pågældende ansattes behandlende læge, gælder, at når det klart fremgår af disse bestemmelsers ordlyd, at den endelige afgørelse om godtgørelse af de lægeudgifter, der er afholdt af den ansatte, træffes af banken, efter udtalelse fra den tredje læge, er det først på tidspunktet for denne stillingtagen, at den ansattes retsstilling berøres, og ikke på tidspunktet for afgivelsen af den tredje læges udtalelse eller, a fortiori, på tidspunktet for udsendelsen af skrivelser med henblik på at opnå en sådan udtalelse.
(jf. præmis 59-61)
Henvisning til:
Retten i Første Instans: dom af 8. marts 2005, D mod EIB, T-275/02, EU:T:2005:81, præmis 43 og 44 og den deri nævnte retspraksis
Den Europæiske Unions Ret: dom af 20. maj 2010, Kommissionen mod Violetti m.fl., T-261/09 P, EU:T:2010:215, præmis 46
Personaleretten: dom af 23. november 2010, Marcuccio mod Kommissionen, F-65/09 P, EU:C:2010:149, præmis 42
3. Når de interne bestemmelser i Den Europæiske Investeringsbank på området for godtgørelse af de lægeudgifter ikke indeholder nogen præcisering hvad angår den nationale fortegnelse over kompetente læger, som banken skal henvende sig til i tilfælde af uenighed mellem den rådgivende læge og den ansattes behandlende læge, er banken under alle omstændigheder ikke forpligtet til at foranledige udpegning af en tredje læge fra den nationale fortegnelse over læger, som omfatter den specialist, der foretog den pågældende behandling.
I øvrigt følger det af de nævnte interne bestemmelser, at selv om udpegningen af en tredje læge sker efter en anmodning fra den forsikrede, påhviler det banken at rette henvendelse til den pågældende fortegnelse over de pågældende læger og ikke den forsikrede selv. Ifølge disse bestemmelser har banken et vist råderum ved valget af lægefortegnelser. I denne henseende gælder, at selv om den pågældende ansatte kan foreslå banken at anvende en given lægefortegnelse, kan et sådant forslag ikke i sig selv medføre en pligt for banken til at efterkomme dette.
(jf. præmis 71 og 72)
4. De retsmidler, der står til rådighed for Unionens ansatte, kan principielt ikke anvendes til at anfægte de rent lægelige vurderinger, som skal anses for endelige, når de er tilvejebragt forskriftsmæssigt. Unionens retsinstanser har nemlig ikke de nødvendige kompetencer på det lægelige område, som kan gøre det muligt for dem at godkende eller afvise en lægelig vurdering eller vælge mellem flere forskellige modstridende lægelige vurderinger.
I denne forbindelse må de egentlige lægelige vurderinger, som fremsættes af en tredje læge udpeget i henhold til de interne bestemmelser i Den Europæiske Investeringsbank på området for sygeforsikring, anses for endelige, når de er fremsat under lovlige omstændigheder. Unionens retsinstanser er alene beføjet til at efterprøve dels om denne tredje læge er blevet udpeget forskriftsmæssigt, dels om hans udtalelse er lovlig, bl.a. om den indeholder en begrundelse, der gør det muligt at forstå de betragtninger, som den støtter sig på, og om den fastlægger en forståelig sammenhæng mellem de lægelige konstateringer, som den indeholder, og de konklusioner, som den når frem til. I denne sammenhæng kan Unionens retsinstanser ligeledes undersøge, om de af den tredje læge fremsatte konklusioner hviler på en korrekt defineret begrundelse og følgelig er relevante.
(jf. præmis 104 og 105)
Henvisning til:
Den Europæiske Unions Ret: dom af 9. december 2009, Kommissionen mod Birkhoff, T-377/08 P, EU:T:2009:485, præmis 68
Personaleretten: dom af 18. september 2007, Botos mod Kommissionen, F-10/07, EU:F:2007:161, præmis 39; af 14. september 2010, AE mod Kommissionen, F-79/09, EU:F:2010:99, præmis 64; af 28. september 2011, Allen mod Kommissionen, F-23/10, EU:F:2011:162, præmis 71, og af 29. februar 2012, AM mod Parlamentet, F-100/10, EU:F:2012:24, præmis 65
5. Selv om det er korrekt, at det i artikel 13, stk. 7, i protokollen vedrørende vedtægterne for Den Europæiske Investeringsbank bestemmes, at bankens formand har bemyndigelse til at ansætte og afskedige bankens ansatte, følger det ikke af denne bestemmelse, at alle afgørelser, der har betydning for ansættelsesforholdene i banken, nødvendigvis bør træffes af bankens formand personligt. Den effektive karakter af bankens organisation kræver tværtimod, at vedtagelsen af sådanne afgørelser, som i enhver anden institution eller i ethvert andet EU-organ og, mere generelt, i enhver virksomhed, kan delegeres til visse organer eller til visse personer i disse institutioner eller organer.
I denne henseende gælder, at delegationer af gennemførelsesbeføjelser inden for EU-retten tillades på betingelse af, at de ikke formelt er forbudt i henhold til en tekst.
(jf. præmis 115 og 116)
Henvisning til:
Retten i Første Instans: dom af 18. oktober 2001, X mod ECB, T-333/99, EU:T:2001:251, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis, og af 16. december 2004, De Nicola mod EIB, T-120/01 og T-300/01, EU:T:2004:367, præmis 97 og 98
6. Medlemmerne af Den Europæiske Investeringsbanks sygekasse har ikke automatisk en ret til godtgørelse af alle deres lægeudgifter. Med henblik på at sikre, at sygekassen balancerer økonomisk, har banken nemlig bl.a. i dens interne bestemmelser på området for sygeforsikring angivet mulige tilfælde af afslag på godtgørelse af bestemte kategorier af lægeudgifter eller særlige betingelser for at få ret til godtgørelse af bestemte ydelser.
Selv om en person, som er tilsluttet bankens sygekasse, med rette kan være af den opfattelse, at hans lægeudgifter i princippet vil blive godtgjort inden for de i rammer, der er fastsat i de interne bestemmelser på området for sygeforsikring, kan godtgørelsen af visse udgifter ikke desto mindre lovligt afvises af banken, hvis denne, efter udtalelse fra den rådgivende læge, og eventuelt efter udtalelse fra en tredje læge, finder, at disse udgifter er uforholdsmæssigt store eller vedrører en unødvendig behandling eller unødvendige ydelser, eller hvis den forsikrede har undladt at ansøge om forudgående tilladelse fra den rådgivende læge til ydelser, som ikke er fastsat i tabellen over godtgørelser. Desuden er det fuldt ud berettiget, at udgiften til behandlinger eller ydelser, hvis terapeutiske værdi er videnskabeligt bestridt, ikke dækkes af sygekassen, hvis finansiering påhviler samtlige forsikrede og også banken.
I denne forbindelse er en behandlings manglende terapeutiske værdi omfattet af de interne bestemmelser på området for sygeforsikring, eftersom disse tillader banken lovligt at afvise at godtgøre lægeudgifter, som den finder unødvendige, et tilfælde, som a fortiori omfatter udgifter til behandlinger, der kvalificeres som unødvendige forstået på den måde, at disse behandlinger ikke har nogen gavnlige terapeutiske virkninger.
I øvrigt bestemmer de interne bestemmelser på området for sygeforsikring på ingen måde, at banken, når den fastsætter, at visse lægeudgifter er unødvendige, har pligt til at godtgøre disse i det mindste delvist. En sådan fortolkning, som ville bevirke, at banken var forpligtet til, i et varierende omfang, at imødekomme alle ansøgninger om godtgørelse, som ikke er udtrykkeligt udelukket i henhold til punkt II i bilag II til de interne bestemmelser på området for sygeforsikring, ville være i strid med en fornuftig forvaltning af sygeforsikringssystemet og ville berøre den obligatoriske ligevægt, som i øvrigt er svær at bevare, mellem omkostningerne til de lægelige ydelser, der skal godtgøres, og de forsikredes bidrag.
(jf. præmis 123-125, 127 og 128)
Henvisning til:
Personaleretten: Domstolen: dom af 18. september 2007, Botos mod Kommissionen, F-10/07, EU:F:2007:161, præmis 63
7. På området for godtgørelse af lægudgifter gælder, at når Den Europæiske Investeringsbank afviser at godtgøre udgifter til en terapi som følge af dennes manglende virkning, uden at dens eventuelle virkninger på den pågældende forsikredes smerter har kunnet undersøges hensigtsmæssigt i udtalelsen fra den tredje læge som følge af, at det spørgsmål, som banken i denne forbindelse selv stillede denne var upræcist, er afgørelsen om afslag på godtgørelse behæftet med en ulovlighed, som medfører, at denne er ugyldig.
(jf. præmis 140)
8. Når Unionen pådrager sig ansvar ved en handling foretaget af en af dens institutioner, repræsenteres den ved Unionens retsinstanser af den eller de institutioner, som det ansvarspådragende forhold lægges til last.
I denne henseende forholder det sig således, at for så vidt som påstanden om erstatning for det ikke-økonomiske tab, som en ansat i Den Europæiske investeringsbank har lidt som følge af bankens afslag på at godtgøre lægeudgifter, er rettet mod Den Europæiske Union, uden nogen anden præcisering, skal den anses for rettet mod selve banken.
(jf. præmis 156)
Henvisning til:
Den Europæiske Unions Ret: kendelse af 6. januar 2015, Kendrion mod Den Europæiske Union, T-479/14, EU:T:2015:2, præmis 15 og den deri nævnte retspraksis
9. For at opfylde de krav, der stilles i artikel 50, stk. 1, litra d), i Personalerettens procesreglement, skal en stævning, hvori der nedlægges påstand om erstatning for skader, der angiveligt er forvoldt af en EU-institution, indeholde oplysninger, der gør det muligt at fastslå, hvilken adfærd fra institutionens side, sagsøgeren sigter til, begrundelsen for, at han er af den opfattelse, at der foreligger årsagsforbindelse mellem adfærden og det tab, han påstår at have lidt, samt dette tabs karakter og omfang. Derimod savner en påstand om betaling af en hvilken som helst erstatning den nødvendige præcision og skal derfor afvises.
I visse særlige tilfælde, blandt andet når det er vanskeligt at fastsætte det påståede tabs størrelse, er det ganske vist ikke nødvendigt i stævningen at angive tabets nøjagtige størrelse eller størrelsen af den krævede erstatning. Imidlertid skal et søgsmål afvises fra realitetsbehandling, når sagsøgeren ikke har godtgjort, eller endog hævdet, at der foreligger særlige omstændigheder, der kan begrunde en undladelse af ikke i stævningen at angive tabets størrelse.
(jf. præmis 158 og 160)
Henvisning til:
Domstolen: dom af 23. september 2004, Hectors mod Parlamentet, C-150/03 P, EU:C:2004:555, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis
Retten i Første Instans: dom af 7. februar 2007, Gordon mod Kommissionen, T-175/04, EU:T:2007:38, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis