SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SANCHEZ‑BORDONE,
predstavljeni 12. septembra 2017(1)
Združeni zadevi C‑596/16 in C‑597/16
Enzo Di Puma
proti
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) (C‑596/16)
in
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)
proti
Antoniu Zecci (C‑597/16)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Corte suprema di cassazione (vrhovno sodišče, Italija)
„Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Direktiva 2003/6/ES – Posredovanje notranjih informacij – Nacionalna zakonodaja, ki določa upravno in kazensko sankcijo za ista ravnanja – Oprostilna kazenska sodba, v kateri je ugotovljen neobstoj dejanj, ki pomenijo kaznivo dejanje – Člen 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Kršitev načela ne bis in idem“
1. V sklepnih predlogih v zadevi Menci,(2) predstavljenih hkrati s temi, analiziram, v kolikšnem obsegu se načelo ne bis in idem uporabi, če zakonodaja nekaterih držav dopušča kumulacijo upravnih in kazenskih sankcij za kaznovanje neplačila DDV. Na isto vprašanje se nanaša tudi ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, čeprav spadajo dvojno kaznovana dejanja v tem primeru na področje „zlorabe trga“ in konkretneje na področje trgovanja na podlagi notranjih informacij.
2. Harmonizacija upravnih sankcij je bila na tem področju izvedena z Direktivo 2003/6/ES,(3) ki je bila potem razveljavljena z Uredbo (EU) št. 596/2014.(4) Ta je v celoti uskladila sistem upravnih sankcij, medtem ko je Direktiva 2014/57/EU(5) prav tako uskladila, čeprav samo delno, tudi kazenske sankcije, ki jih države članice naložijo za ta dejanja.(6)
I. Pravni okvir
A. Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin iz leta 1950 (v nadaljevanju: EKČP)
3. Protokol št. 7 h EKČP, podpisan 22. novembra 1984 v Strasbourgu (v nadaljevanju: Protokol št. 7), v členu 4 ureja „pravico, da nisi dvakrat sojen ali kaznovan za isto kaznivo dejanje“, in sicer tako:
„1. Pravosodni organi iste države ne smejo nikogar ne kazensko preganjati ne kaznovati za kaznivo dejanje, za katero je bil na podlagi zakona in v skladu s kazenskim postopkom te države s pravnomočno sodbo že oproščen ali obsojen.
2. Določbe prejšnjega odstavka ne preprečujejo obnove kazenskega postopka na podlagi zakona in skladno s kazenskim postopkom prizadete države, če obstajajo dokazi o novih ali na novo odkritih dejstvih ali pa če je v prejšnjih postopkih prišlo do bistvene napake, ki bi lahko vplivala na izid sojenja.
3. Določila tega člena se ne smejo derogirati s sklicevanjem na 15. člen Konvencije.“
B. Pravo Unije
1. Listina Evropske unije o temeljnih pravicah
4. Člen 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) določa:
„Nihče ne sme biti ponovno v kazenskem postopku ali kaznovan zaradi kaznivega dejanja, za katero je bil v Uniji v skladu z zakonom s pravnomočno sodbo že oproščen ali obsojen.“
5. Člen 52 opredeljuje obseg pravic in načel, priznanih z Listino, ter njihovo razlago:
„1. Kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
[…]
3. Kolikor ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa navedena konvencija. Ta določba ne preprečuje širšega varstva po pravu Unije.
4. Kolikor so v tej listini priznane temeljne pravice, kot izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic, je treba te pravice razlagati skladno s temi tradicijami.
[…]
6. Nacionalne zakonodaje in običaji se morajo v celoti upoštevati v skladu s to listino.“
2. Sekundarno pravo na področju zlorabe trga
a) Direktiva 2003/6
6. Direktiva 2003/6 je uskladila materialnopravne določbe, ki urejajo neupravičeno uporabo notranjih informacij in tržno manipulacijo, poleg tega pa je določila obveznost držav članic, da za tovrstna nezakonita ravnanja naložijo upravne sankcije ne glede na to, ali se preganjajo kazensko na podlagi določb nacionalnega prava.
7. V uvodni izjavi 38 je navedeno:
„Za zagotovitev zadostnega okvira Skupnosti proti tržnim zlorabam bo treba vsako kršitev prepovedi ali zahtev, določenih v skladu s to direktivo, takoj odkriti in sankcionirati. Zato bi morale biti sankcije dovolj odvračilne in sorazmerne teži kršitve in ustvarjenem dobičku in bi se morale uporabljati dosledno.“
8. V zvezi s trgovanjem na podlagi notranjih informacij člen 2(1) določa:
„Države članice prepovejo vsaki osebi iz drugega pododstavka, ki ima notranje informacije, da jih uporabi bodisi posredno ali neposredno tako da pridobi ali odtuji oziroma poskuša pridobiti ali odtujiti finančne instrumente, na katere se te informacije nanašajo, za svoj račun ali za račun tretje stranke.
Prvi pododstavek se uporablja za katero koli osebo, ki ima take informacije:
(a) zaradi članstva v izdajateljevih upravnih, upravljalnih ali nadzornih telesih; ali
(b) zaradi svojega deleža v izdajateljevem kapitalu; ali
(c) ker ima dostop do takih informacij preko opravljanja redne službe, poklica ali dolžnosti; ali
(d) zaradi svojega kriminalnega delovanja.“
9. Člen 3 dopolnjuje člen 2 in določa:
„Države članice prepovejo vsaki osebi, za katere velja prepoved iz člena 2:
(a) razkrivati notranje informacije kateri koli drugi osebi, razen če se informacija razkrije med opravljanjem običajnih službenih nalog, poklica ali dolžnosti;
(b) na podlagi notranje informacije priporočati drugi osebi ali jo napeljati k pridobitvi ali odtujitvi finančnih instrumentov, na katere se ta informacija nanaša.“
10. Člen 14(1) določa:
„Države članice brez vpliva na pravico držav članic do izrekanja kazenskih sankcij in v skladu s svojim nacionalnim pravom zagotovijo, da se lahko izrečejo ustrezn[i] upravn[i] ukrep[i] ali upravne kazni proti odgovornim osebam, če se ne uskladi z določbami, sprejetimi za izvajanje te direktive. Države članice poskrbijo, da so ti ukrepi učinkoviti, sorazmerni in odvračajoči.“
b) Uredba št. 596/2014
11. V uvodni izjavi 71 je navedeno:
„[…] treba [bi bilo] določiti tudi sklop upravnih kazni in drugih upravnih ukrepov, da se zagotovi skupen pristop v državah članicah in okrepi njihov odvračilni učinek. Pristojni organ bi moral imeti možnost trajno prepovedati opravljanje funkcij upravljanja v investicijskih podjetjih. Sankcije, naložene v posameznih primerih, bi bilo treba, kadar je ustrezno, določiti z upoštevanjem dejavnikov, kot so povrnitev vseh ugotovljenih finančnih koristi, resnost in trajanje kršitve, morebitne o[b]teževalne ali olajševalne okoliščine in potreba po odvračilnem učinku denarnih kaznih, ter bi morale po potrebi vključevati znižanje za sodelovanje s pristojnim organom. Dejanski znesek upravnih denarnih kazni, naloženih v posameznem primeru, lahko doseže najvišjo raven, določeno v tej uredbi, ali višjo raven, določeno v nacionalnem pravu, za zelo hude kršitve, medtem ko se denarne kazni, ki so znatno nižje od najvišje ravni, lahko uporabijo za manjše kršitve ali v primeru poravnave. […] Ta uredba ne omejuje možnosti držav članic, da določijo višje upravne kazni ali druge upravne ukrepe.“
12. V uvodni izjavi 72 je navedeno:
„Čeprav imajo države članice možnost, da določijo pravila za upravne kazni kot tudi kazenske sankcije za iste kršitve, se od njih ne bi smelo zahtevati, da določijo pravila za upravne kazni za kršitve te uredbe, za katere že velja nacionalno kazensko pravo, do 3. julija 2016. V skladu z nacionalnim pravom države članice niso dolžne naložiti upravnih kazni in kazenskih sankcij za isto kršitev, vendar to lahko storijo, če to dovoljuje nacionalno pravo. Vendar dejstvo, da se za kršitve te uredbe ali Direktive 2014/57/EU namesto upravnih kazni ohranijo kazenske sankcije, ne bi smelo zmanjšati ali drugače vplivati na možnost pristojnih organov, da za namene te uredbe sodelujejo s pristojnimi organi v drugih državah članicah ter imajo dostop do njihovih informacij in z njimi pravočasno izmenjujejo informacije, tudi po predložitvi zadevnih primerov kršitve na pristojne sodne organe za kazenski pregon.“
13. V uvodni izjavi 77 je navedeno:
„Ta uredba spoštuje temeljne pravice in načela, priznane v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina). Zato bi bilo treba to uredbo razlagati in uporabljati v skladu s temi pravicami in načeli. […]“
14. Člen 14 se nanaša na prepoved trgovanja z notranjimi informacijami in protipravnega razkritja notranjih informacij in določa:
„Oseba ne sme:
(a) trgovati ali poskušati trgovati na podlagi notranjih informacij;
(b) drugi osebi priporočati trgovanje z notranjimi informacijami ali drugo osebo napeljevati k trgovanju z notranjimi informacijami, ali
(c) protipravno razkrivati notranjih informacij.“
15. V zvezi s trgovanjem z notranjimi informacijami in priporočanjem tretjim osebam, da trgujejo z notranjimi informacijami, člen 8 določa:
„1. Za namene te uredbe pride do trgovanja z notranjimi informacijami, kadar oseba, ki ima notranje informacije, na podlagi teh informacij neposredno ali posredno za svoj račun ali za račun tretje osebe pridobi ali odtuji finančne instrumente, na katere se te informacije nanašajo. […]
2. Za namene te uredbe šteje, da oseba drugi osebi priporoča trgovanje z notranjimi informacijami ali napeljuje drugo osebo, da trguje z notranjimi informacijami, kadar ima ta oseba notranje informacije in:
(a) na podlagi teh informacij drugi osebi priporoča pridobitev ali odtujitev finančnih instrumentov, na katere se te informacije nanašajo, ali napeljuje to osebo, da opravi tako pridobitev ali odtujitev, ali
(b) na podlagi teh informacij drugi osebi priporoča preklic ali spremembo naročila v zvezi s finančnim instrumentom, na katerega se te informacije nanašajo, ali napeljuje to osebo, da opravi tak preklic ali spremembo.
3. Uporaba priporočil ali napeljevanja iz odstavka 2 pomeni trgovanje z notranjimi informacijami v smislu tega člena, kadar oseba, ki uporabi ta priporočila ali napeljevanje, ve ali bi morala vedeti, da to temelji na notranjih informacijah.
[…]“
16. V zvezi s protipravnim razkritjem notranjih informacij člen 10 določa:
„1. Za namene te uredbe do protipravnega razkritja notranjih informacij pride, kadar ima oseba notranje informacije in te informacije razkrije kateri koli drugi osebi, razen kadar je razkritje del običajnega opravljanja službenih nalog, poklica ali dolžnosti.
[…]“
17. Člen 30 v zvezi z upravnimi kaznimi in drugimi upravnimi ukrepi določa:
„1. Brez poseganja v kakršne koli kazenske sankcije in v nadzorna pooblastila pristojnih organov na podlagi člena 23 države članice v skladu z nacionalnim pravom zagotovijo, da so pristojni organi pooblaščeni za sprejemanje ustreznih upravnih kazni in drugih upravnih ukrepov vsaj za naslednje kršitve:
(a) kršitve členov 14 in 15, člena 16(1) in (2), člena 17(1), (2), (4), (5) in (8), člena 18(1) do (6), člena 19(1), (2), (3), (5), (6), (7) in (11) ter člena 20(1), in
(b) nesodelovanje ali neskladno ravnanje v preiskavi, inšpekcijskem pregledu ali zahtevi iz člena 23(2).
Države članice se do 3. julija 2016 lahko odločijo, da ne bodo določile pravil za upravne kazni iz prvega pododstavka za kršitve iz točke (a) ali (b) navedenega pododstavka, za katere v njihovem nacionalnem pravu že veljajo kazenske sankcije. V tem primeru države članice obvestijo Komisijo in ESMA o zadevnih delih [določbah] kazenskega prava.
Države članice Komisiji in ESMA do 3. julija 2016 predložijo podrobno obvestilo o pravilih iz prvega in drugega pododstavka. Komisijo in ESMA nemudoma uradno obvestijo o vseh poznejših spremembah teh pravil.
2. Države članice v skladu z nacionalnim pravom zagotovijo, da so pristojni organi pooblaščeni, da naložijo vsaj naslednje upravne kazni in sprejmejo vsaj naslednje upravne ukrepe v primeru kršitev iz točke (a) prvega pododstavka odstavka 1: […]“.
c) Direktiva 2014/57
18. V uvodnih izjavah 22, 23 in 27 je navedeno:
„(22) Na podlagi obveznosti iz te direktive določene kazni za fizične osebe in sankcije za pravne osebe države članice niso izvzete iz obveznosti, da v nacionalnem pravu določijo upravne kazni in druge ukrepe za kršitvena dejanja, določena v Uredbi (EU) št. 596/2014, razen če se države članice odločijo, da v skladu z Uredbo (EU) št. 596/2014 v svojem nacionalnem pravu določijo le kazenske sankcije za takšne kršitve.
(23) Področje uporabe te direktive je opredeljeno tako, da dopolnjuje in zagotavlja učinkovito izvajanje Uredbe (EU) št. 596/2014. Medtem ko bi bilo treba kršitvena dejanja kaznovati na podlagi te direktive, kadar so storjena namerno vsaj v resnih primerih, sankcije za kršitve Uredbe (EU) št. 596/2014 ne določajo [zahtevajo], da je treba dokazati namero ali da morajo biti opredeljena kot resna. Države članice bi morale pri uporabi nacionalnega prava za prenos te direktive zagotoviti, da uvedba kazenskih sankcij za kršitvena dejanja [kazniva ravnanja] v skladu s to direktivo in upravnih kazni v skladu z Uredbo (EU) št. 596/2014 ne vodi v kršenje načela ne bis in idem.
[…]
(27) Ta direktiva spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, priznana z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina), kakor so priznani v PEU. Zlasti bi bilo treba pri njeni uporabi ustrezno upoštevati […] pravico, da se za isto kaznivo dejanje kazensko ne preganja ali kaznuje dvakrat (člen 50).“
19. V zvezi s trgovanjem z notranjimi informacijami, priporočanjem ali napeljevanjem druge osebe k takemu trgovanju člen 3 določa:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se trgovanje z notranjimi informacijami, priporočanje ali napeljevanje druge osebe k sodelovanju v trgovanju z notranjimi informacijami iz odstavkov 2 do 8 štejejo za kazniva dejanja vsaj v hudih primerih in kadar so storjeni naklepno.
2. V tej direktivi trgovanje z notranjimi informacijami pomeni, da oseba, ki ima notranje informacije, na podlagi uporabe teh informacij neposredno ali posredno za svoj račun ali za račun tretje osebe pridobi ali odtuji finančne instrumente, na katere se te informacije nanašajo.
3. Ta člen se nanaša na katero koli osebo, ki ima notranje informacije zaradi tega, ker:
[…]
(c) ima dostop do informacij pri opravljanju redne službe, poklica ali dolžnosti, ali
[…]
Ta člen se uporablja tudi za vsako osebo, ki je pridobila notranje informacije v okoliščinah, ki niso okoliščine iz prvega pododstavka, če ta oseba ve, da so to notranje informacije.“
20. Člen 4(1) določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se protipravno razkritje notranjih informacij iz odstavkov 2 do 5 šteje za kaznivo dejanje vsaj v hudih primerih in kadar je storjeno naklepno.“
21. Člen 7 v zvezi s kazenskimi sankcijami za fizične osebe določa:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se kršitvena dejanja iz členov 3 do 6 kaznujejo z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kazenskimi sankcijami.
2. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se kršitvena dejanja iz členov 3 in 5 kaznujejo z najvišjo zaporno kaznijo najmanj štirih let.
3. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se kršitveno dejanje iz člena 4 kaznuje z najvišjo zaporno kaznijo najmanj dveh let.“
22. V skladu s členom 13(1) države članice do 3. julija 2016 sprejmejo in objavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo.
C. Italijansko pravo
23. Decreto legislativo n. 58/1998, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (zakonska uredba št. 58/1998, enotno besedilo določb s področja finančnega posredovanja, v nadaljevanju: TUF) je v členu 184 v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja, določala:
„1. Kdor ima kot član organov, ki upravljajo, vodijo ali nadzirajo izdajatelja, zaradi udeležbe v kapitalu izdajatelja ali zaradi opravljanja dela, poklica ali – tudi javne – funkcije ali službe notranje informacije, se kaznuje z zaporno kaznijo od enega do šestih let in globo v višini od 20.000 EUR do 3 milijone EUR, če:
(a) odkupi, proda ali – neposredno ali posredno, za svoj račun ali za račun tretjih oseb – izvede druge transakcije s finančnimi instrumenti tako, da uporabi navedene informacije;
(b) te informacije razkrije drugim osebam zunaj običajnega opravljanja dela, poklica, funkcije ali službe;
(c) drugim osebam svetuje ali jih napelje k temu, da na podlagi navedenih informacij izvedejo katero od transakcij, navedenih v točki (a).
2. Enaka kazen iz odstavka 1 se naloži vsakomur, ki ima notranje informacije in za pripravo ali izvedbo kaznivih dejavnosti stori katero od dejanj iz navedenega odstavka 1. […]“
24. TUF je bila spremenjena z legge 18 aprile 2005, n. 62, disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee, legge comunitaria 2004 (zakon št. 62/2005 z dne 18. aprila o določbah za izpolnitev obveznosti, ki izhajajo iz članstva Italije v Evropski skupnosti, zakon Skupnosti iz leta 2004) z namenom okrepiti pristojnosti Consob, tako da ji je bila med drugim podeljena avtonomna upravna pristojnost, da kaznuje trgovanje na podlagi notranjih informacij. Natančneje, ta zakon je v TUF dodal člen 187a, katerega besedilo določa:
„1. Brez poseganja v kazenske sankcije in če gre za dejanje, ki je določeno kot kaznivo dejanje, se z upravno globo v višini od 100.000 EUR do 15 milijonov EUR kaznuje tisti, ki ima kot član organov, ki upravljajo, vodijo ali nadzirajo izdajatelja, zaradi udeležbe v kapitalu izdajatelja ali zaradi opravljanja dela, poklica ali – tudi javne – funkcije ali službe notranje informacije, če:
(a) odkupi, proda ali – neposredno ali posredno, za svoj račun ali za račun tretjih oseb – izvede druge transakcije s finančnimi instrumenti tako, da uporabi navedene informacije;
(b) informacije razkrije drugim osebam zunaj običajnega opravljanja dela, poklica, funkcije ali službe;
(c) drugim osebam svetuje ali jih napelje k temu, da na podlagi navedenih informacij izvedejo katero od transakcij, navedenih v točki (a).
2. Sankcija iz odstavka 1 se naloži vsakomur, ki ima notranje informacije, in z namenom priprave ali izvedbe kaznivih dejavnosti stori katero od dejanj iz navedenega odstavka 1.
[…]
4. Sankcija iz odstavka 1 se naloži tudi vsakomur, ki ima notranje informacije, ki je seznanjen z notranjo naravo teh informacij oziroma bi lahko ob običajni skrbnosti bil z njo seznanjen ter stori katero od dejanj, opisanih v navedenem odstavku […].“
25. Člen 187k(1) TUF določa:
„Upravni ugotovitveni postopek in postopek z ugovorom, določena v členu 187f, se ne smeta prekiniti zaradi še nekončanega kazenskega postopka, katerega predmet so ista dejanja oziroma dejanja, od ugotovitve katerih je odvisna zadevna odločitev.“
26. Člen 187l(1) TUF določa:
„Kadar je bila za isto ravnanje storilcu kaznivega dejanja ali pravni osebi naložena globa v smislu člena 187f, […] se izterja le tisti del denarne kazni in denarne sankcije, naložene zaradi kaznivega dejanja, ki presega globo, ki jo je izterjal upravni organ.“
27. V skladu s členom 654 codice di procedura penale (zakonik o kazenskem postopku) ima nepreklicna obsodilna ali oprostilna kazenska sodba učinke res iudicata v civilnem ali upravnem postopku v razmerju do obdolženca, oškodovanca ali civilnopravno odgovorno stranko, ki se je spustila v kazenski postopek ali se je navedenega postopka udeležila.
II. Postopek v glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
28. Iz opisa dejanj, za katera je Consob A. Zecci in E. Di Pumi naložila sankcije,(7) izhaja, da sta zadnjenavedena nekatere delnice pridobila na podlagi notranjih informacij. Natančneje, A. Zecca je kot direktor oddelka „Transaction Services“ družbe Deloitte Financial Advisory Services S.p.a. razpolagal z informacijami o nameravani javni ponudbi za prevzem delnic družbe Guala Closures S.p.a. Prav tako je imel na voljo zaupno informacijo o nameri za prevzem družbe Permasteelisa S.p.a.
29. A. Zecca je leta 2008 posredoval to informacijo E. Di Pumi in ga spodbudil, naj kupi delnice navedenih dveh družb. Ta je 30. septembra 2008 dejansko kupil 4000 delnic družbe Guala Closures, 14. in 17. oktobra 2008 pa s pomočjo A. Zecce še 2375 delnic družbe Permasteelisa.
30. Consob je 17. septembra 2009 sprožila upravni postopek ter z odločbo z dne 7. novembra 2012 A. Zecci kot storilcu kaznivega ravnanja, opredeljenega v členu 187a(1)(a) in (c) TUF, naložila te sankcije: (i) globo v višini 100.000 EUR, ker je E. Di Pumo spodbujal k nakupu delnic družbe Guala Closures; (ii) še eno globo v višini 100.000 EUR, ker je E. Di Pumi posredoval notranje informacije o nameri za prevzem družbe Permasteelisa; (iii) tretjo globo v višini 100.000 EUR za nakup 2375 delnic družbe Permaasteelisa, in (iv) začasno prepoved izvajanja poklicne dejavnosti za obdobje šestih mesecev, in sicer za opravljanje nekaterih nalog v družbah, ki kotirajo na borzi.(8)
31. Consob je z isto odločbo na podlagi člena 187a(4) in (1)(a) TUF E. Di Pumi naložila: (i) globo v višini 100.000 EUR za nakup delnic družbe Guala Closures; (ii) še eno globo v višini 100.000 EUR za nakup delnic družbe Permaasteelisa, in (iii) začasno prepoved izvajanja poklicne dejavnosti za obdobje treh mesecev, in sicer za opravljanje nekaterih nalog v družbah, ki kotirajo na borzi.
32. Zadevni osebi sta izpodbijali odločbo Consob pred Corte di appello di Milano – Sezione Civile (višje sodišče v Milanu, civilni oddelek), pri tem pa nista bili obe uspešni. Navedeno sodišče je tožbo E. Di Pume zavrnilo (sodba z dne 4. aprila 2013), medtem ko je tožbi A. Zecce ugodilo (sodba z dne 23. avgusta 2013), saj je ugotovilo kršitev postopka pri posredovanju obtožb, zaradi česar je sankcije, ki so mu bile naložene, odpravilo.
33. Zoper obe sodbi sta bili vloženi kasacijski pritožbi, prvo je vložil A. Zecca in drugo Consob. Preden se izreče o obeh kasacijskih pritožbah, Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija) Sodišču postavlja dve vprašanji za predhodno odločanje.
34. Poleg tega je Consob 2. decembra 2011 državnemu tožilstvu v Milanu poslala poročilo z ugotovitvami njenih preiskav glede dejanj A. Zecce in E. Di Pume. V kazenskem postopku, ki se je začel na podlagi tega obvestila, ju je Tribunale di Milano – Sezione penale (sodišče v Milanu, kazenski oddelek) oprostilo kaznivega dejanja, opredeljenega v členu 184 TUF, ker očitana jima dejanja ne obstajajo. Državno tožilstvo sodbe (št. 6625 iz leta 2014) ni izpodbijalo, zaradi česar je postala pravnomočna.(9)
35. A. Zecca in E. Di Puma sta v kasacijskih pritožbah zoper sankcije Consob navajala to oprostilno kazensko sodbo. Zlasti trdita, da ju je Tribunale di Milano – Sezione penale (sodišče v Milanu, kazenski oddelek) oprostilo kaznivega dejanja, opredeljenega v členu 184 TUF, zaradi neobstoja očitanih dejanj, in da je navedena sodba postala pravnomočna. Ker je dejanje, opredeljeno v tem členu, enako dejanju, ki je v členu 187a TUF opredeljeno kot prekršek,(10) na podlagi katerega jima je Consob naložila sankcije, menita, da sta proti njima uvedena dva postopka za isto dejanje, zaradi česar se krši načelo ne bis in idem iz člena 4 Protokola št. 7 in člena 50 Listine.
36. Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) je najprej sprejelo sklicevanje na oprostilno kazensko sodbo za presojo morebitnega učinka res iudicata v zvezi s sankcijami, ki jih je naložila Consob, nato pa opozorilo, da je ESČP v sodbi z dne 4. marca 2014, Grande Stevens in drugi proti Italiji,(11) odločilo, da italijanske določbe, ki kaznujejo tržno manipulacijo kot prekršek, z vsebinskega vidika niso združljive s pravico ne biti kaznovan dvakrat za ista dejanja.
37. Predložitveno sodišče glede na sodbo Sodišča z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson,(12) kljub temu dvomi o razširitvi te sodne prakse ESČP na člen 50 Listine.
38. V teh okoliščinah je Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija) Sodišču predložilo dve vprašanji za predhodno odločanje, ki sta enaki v obeh postopkih:
„1. Ali je treba člen 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah razlagati tako, da v primeru pravnomočne ugotovitve neobstoja dejanja, ki pomeni kaznivo dejanje, ni mogoče – ne da bi to moralo naknadno presojati nacionalno sodišče – uvesti ali nadaljevati poznejšega postopka zaradi istih dejanj, katerega namen je naložitev sankcij, ki jih je mogoče zaradi njihove narave in teže opredeliti kot kazenske?
2. Ali mora nacionalno sodišče pri presoji učinkovitosti, sorazmernosti in odvračilnosti sankcij za ugotovitev kršitve načela ne bis in idem iz člena 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah upoštevati omejitve kazni, določene z Direktivo 2014/57/EU?“
39. A. Zecca, E. Di Puma, italijanska, nemška in portugalska vlada ter Komisija so predložili pisna stališča. Obe zadevi sta bili združeni in dodeljeni velikemu senatu Sodišča, obravnava je potekala 30. maja 2017 skupaj z zadevama Menci (C‑524/15) in Garlsson Real State in drugi (C‑537/16). Na obravnavi so ustne navedbe v zvezi s tema združenima zadevama podali zastopniki A. Zecce in E. Di Pume, Consob, italijanske in nemške vlade ter Komisije.
III. Analiza vprašanj za predhodno odločanje
40. Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem izvedeti, ali v skladu s členom 50 Listine pravnomočne kazenske sodbe, v katerih je ugotovljen neobstoj dejanja, ki pomeni kaznivo dejanje zlorabe trga, same po sebi izključujejo začetek ali nadaljevanje katerega koli drugega postopka, s katerim se kaznujejo ista dejanja, če se ta postopek lahko konča s sankcijami, ki jih je zaradi njihove narave in teže mogoče šteti za kazenske.
41. V drugem vprašanju isto sodišče dvomi o tem, ali mora nacionalno sodišče pri presoji učinkovitosti, sorazmernosti in odvračilnosti sankcij upoštevati omejitve, določene z Direktivo 2014/57.
42. Preden predlagam odgovor na ti vprašanji, menim, da je treba podati tri pojasnila. Prvič, ni dvoma, da se v tej zadevi uporabi člen 50 Listine, saj je Italijanska država nacionalno zakonodajo o zlorabi trga, na podlagi katere so bile naložene sporne sankcije, sprejela za prenos Direktive 2003/6 v svoje nacionalno pravo.
43. Področje uporabe Listine, kar zadeva ukrepe držav članic, je opredeljeno v njenem členu 51(1), v skladu s katerim se določbe te listine uporabljajo za države članice samo, ko izvajajo pravo Unije. Temeljne pravice, ki jih zagotavlja Listina, je treba spoštovati pri uporabi nacionalnih predpisov, ki odražajo predpise Unije oziroma temeljijo na njih.(13) Nasprotno pa Sodišče ni pristojno za odločanje o pravnem položaju, ki ga navedeno področje ne obsega, določbe Listine pa ne morejo biti podlaga za tako pristojnost.(14)
44. Drugo pojasnilo se nanaša na odločitev italijanskega zakonodajalca leta 2005, da uvede sistem dvojnih postopkov in sankcij (upravnih in kazenskih) za kaznovanje dejanj zlorabe trga na podlagi Direktive 2003/6.
45. Kot je pojasnilo predložitveno sodišče, ima ta dvotirni sistem, upravni in kazenski (doppio binario sanzionatorio), nekatere značilnosti, zaradi katerih je težko združljiv z načelom ne bis in idem iz člena 50 Listine. Če bi bil tak sistem uveden z Direktivo 2003/6, bi bilo treba razmisliti o morebitni ničnosti te direktive, ravno zaradi morebitne kršitve člena 50 Listine.
46. Vendar menim, da Direktiva 2003/6 ne sili držav članic k uporabi dvotirnega sistema, upravnega in kazenskega, za kaznovanje tovrstnih nezakonitih ravnanj, tako da je ta Direktiva po mojem mnenju v skladu s členom 50 Listine.
47. V sklepnih predlogih v zadevi Garlsson Real State in drugi,(15) analiziram skladnost Direktive 2003/6 s členom 50 Listine. Sklicujem se tudi na nov sistem sankcij, ki jih je mogoče naložiti za dejanja zlorabe trga, ki sta jih uvedli Uredba št. 596/2014 in Direktiva 2014/57, ki prav tako ne zavezujeta držav članic, da sprejmejo dvotirni sistem za kaznovanje zlorab trga, in ki torej nista neskladni z načelom ne bis in idem.
48. Tretje pojasnilo se nanaša na sklicevanje na Direktivo 2014/57 in na morebitno nedopustnost drugega vprašanja za predhodno odločanje. Italijanska vlada trdi, da navedene direktive ni mogoče uporabiti ratione temporis za ta spor, in res je tako, saj je do kaznovanih dejanj prišlo leta 2008, rok za prenos Direktive 2014/57 v nacionalni pravni red pa se je iztekel 3. julija 2016.
49. Predložitveno sodišče se seveda zaveda, da se Direktiva 2014/57 s časovnega vidika ne uporabi v teh zadevah. Zato se (njegovo) drugo vprašanje Sodišču ne nanaša na razlago te direktive, temveč na možnost, da se iz novega zakonodajnega okvira (Direktive 2014/57 in Uredbe št. 596/2014) pri presoji kršitve načela ne bis in idem izpeljejo koristni podatki za preučitev učinkovitosti, sorazmernosti in odvračilnosti sankcij.(16) Menim, da je tako pojasnjeno drugo vprašanje dopustno.
A. Prvo vprašanje za predhodno odločanje: uporaba načela ne bis in idem iz člena 50 Listine za podvajanje kazenskega in upravnega postopka za dejanje trgovanja na podlagi notranjih informacij
50. V sklepnih predlogih Menci sem obširno predstavil svoje razmišljanje glede:
– uporabe člena 50 Listine za kumulacijo davčnih in kazenskih sankcij glede na sodno prakso Sodišča, zlasti sodbo Åkerberg Fransson in ostale prejšnje sodbe.(17)
– sodne prakse ESČP o ne bis in idem, tako v zvezi z identičnostjo dejanj kot ponavljanjem kaznovalnih postopkov.(18)
– vpliva sodbe ESČP z dne 15. novembra 2016, A in B proti Norveški,(19) na pravo Unije.(20)
– možnosti uporabe člena 52(1), prvi stavek, Listine za omejitev pravice, da se za isto kaznivo dejanje kazensko ne preganja ali kaznuje dvakrat.(21)
51. Menim, da je te premisleke mogoče mutatis mutandis uporabiti za razlago obsega varstva, zagotovljenega s členom 50 Listine, v zvezi s podvajanjem postopkov in sankcij, kazenskih in upravnih, za isto dejanje trgovanja na podlagi notranjih informacij. Naj torej napotim na te premisleke.
52. S prvim vprašanjem za predhodno odločanje želi predložitveno sodišče izvedeti, ali člen 50 Listine dopušča, da se izvede upravni postopek za kaznovanje storilcev nezakonitih dejanj trgovanja na podlagi notranjih informacij, če je bil s pravnomočno kazensko sodbo pred tem ugotovljen neobstoj navedenih dejanj.
53. Za uporabo načela ne bis in idem, določenega v členu 50 Listine, morajo biti izpolnjeni štirje pogoji: (1) identičnost preganjane ali kaznovane osebe, (2) identičnost presojanih dejanj (idem), (3) podvajanje kaznovalnih postopkov (bis) in (4) pravnomočnost ene od obeh odločb.
54. V tem sporu predložitveno sodišče očitno ne dvomi o tem, da gre za isti dve osebi (identičnost), ki sta preganjani ali kaznovani za dejanja trgovanja na podlagi notranjih informacij, in sicer za A. Zecca in E. Di Pumo. Kazenska postopka, ki sta se končala z oprostilno sodbo, sta bila uvedena proti njima tako kot upravna postopka, po koncu katerih jima je Consob naložila zgoraj opisane globe in prepoved opravljanja poklicne dejavnosti.
55. Pravnomočnost ene od odločb, s katero se konča eden od postopkov (v tem primeru kazenskih), prav tako ni sporna. V kazenskem postopku, ki ga je državno tožilstvo začelo proti A. Zecci in E. Di Pumi, ju je Tribunale di Milano – Sezione penale (sodišče v Milanu, kazenski oddelek) oprostilo kaznivega dejanja, opredeljenega v členu 184 TUF, ker očitana dejanja niso obstajala. Sodba je postala pravnomočna.(22)
56. Vsebinska identičnost presojanih dejanj (idem) prav tako ni predmet razprave niti predložitvenemu sodišču ne povzroča težav. Dejanja, za katera sta bila A. Zecca in E. Di Puma kazensko preganjana in oproščena, so ista dejanja (dejanja uporabe notranjih informacij), za katera jima je Consob naložila upravne sankcije.
57. Dvomi predložitvenega sodišča se zato osredotočajo na podvajanje ali ponavljanje kaznovalnih postopkov (bis). Gre za to, ali se krši člen 50 Listine, če sme Consob po pravnomočni oprostilni sodbi zaradi neobstoja kaznivega dejanja proti oproščeni osebi za ista dejanja uvesti kaznovalni postopek (oziroma nadaljevati že začeti postopek), ki se morda konča tako, da se naložijo kazni, ki so formalnopravno upravne, vendar so v resnici prave kazenske sankcije.
58. Kakor sem navedel v sklepnih predlogih Menci,(23) je Sodišče v okviru člena 50 Listine uporabilo tako imenovana merila Engel kot parametre za določitev, kdaj ima postopek ali sankcija, ki je načeloma upravna, kazensko naravo.(24)
59. Prvo merilo Engel (pravna kvalifikacija kršitve v nacionalnem pravu) v tem primeru ni prav pomembno, saj so v italijanskem pravu postopki in sankcije Consob opredeljeni kot upravni. Vendar to ne sme preprečiti njegove nadaljnje analize glede na drugi dve merili.(25)
60. Drugo merilo Engel se nanaša na pravno naravo kršitve. Kršitev, ki je po imenu prekršek, ima dejansko kazensko naravo, če je podana vrsta dejavnikov (med njimi, da kazen za tako kršitev teži k represiji in prevenciji, in ne samo k povrnitvi premoženjske škode, in varuje pravne dobrine, katerih varstvo se običajno zagotavlja s predpisi kazenskega prava), na katere sem se skliceval v sklepnih predlogih Menci.(26)
61. Predložitveno sodišče meni, da imajo prekrški, ki jih kaznuje Consob, glede na naravo protipravnega ravnanja po vsebini kazensko naravo v skladu z drugim merilom Engel, s čimer se strinjam. Dobrine, ki se varujejo z določitvijo dejanja kot prekrška (člen 187a TUF), so enake dobrinam, ki se varujejo z določitvijo dejanja kot kaznivega dejanja z enakim imenom (člen 184 TUF). Z enimi in drugimi se skuša varovati integriteta finančnih trgov in zaupanje javnosti v varnost transakcij. Namen podelitve kaznovalnega pooblastila Consob za kaznovanje tovrstnih kršitev je tako preventiven (odvrniti bodoče kršitelje od protipravnih ravnanj trgovanja na podlagi notranjih informacij) kot represiven (kaznovati tiste, ki so storili tovrstna dejanja, in preprečiti, da bi jih ponovili).(27)
62. Tretje merilo Engel se nanaša na naravo in težo sankcije ter se presoja glede na merila, ki sem jih prav tako omenil v sklepnih predlogih Menci.(28) Glede na raznolikost sankcij, ki jih Consob lahko naloži, in zlasti glede na visok znesek glob, ki jih lahko naloži, predložitveno sodišče priznava, da gre za sankcije, ki so očitno kazensko obarvane.
63. Težo sankcij je treba presojati glede na tisto sankcijo, ki jo je zadevni osebi mogoče naložiti a priori, in ne glede na tisto, ki se na koncu naloži ali izvrši: morebitno naknadno znižanje kazni ali njena neizvršitev zaradi pomilostitve se ne upošteva.(29) Tako uporaba člena 50 Listine ni odvisna od tega, ali je bila v enem od postopkov izrečena pravnomočna odločba, v kateri je bila ugotovljena odgovornost zadevne osebe za kršitev in naložena kazen. Kot predložitveno sodišče ugotavlja v svoji odločbi, je treba učinkovitost kaznovalnih predpisov še vedno presojati z vidika ugotovitve kršitve, tako da ne bi bilo treba obravnavati vprašanja učinkovitosti sankcij, če bi se štelo, da navedene kršitve ni bilo.
64. Menim, da uporaba načela ne bis in idem iz člena 50 Listine preprečuje začetek ali nadaljevanje prekrškovnega postopka za ista dejanja, potem ko so bili kršitelji v kazenskem postopku oproščeni s pravnomočno sodbo. Bistvena vsebina člena 50 Listine bi bila ogrožena, če bi se pri odločanju o kršitvah načela ne bis in idem upoštevale samo obsodilne sodbe, ne pa oprostilne.
65. Če bi se sprejelo, da oprostilne sodbe niso pomembne z vidika ne bis in idem, ne bi nihče užival pravne varnosti, ki jo zagotavlja ta pravica, ki vključuje jamstvo, da oseba ne bo preganjana ali kaznovana po pravnomočni oprostilni kazenski sodbi. Država ne more za ista dejanja ponovno izvajati svoje represivne oblasti proti posamezniku, ki je bil v kazenskem postopku pravnomočno oproščen. Ta prepoved pa velja tako za nov kazenski postopek kot tudi za upravni postopek, ki se konča s sankcijami, ki so v bistvu kazenske.
66. V tem smislu je ESČP potrdilo, da jamstvo, ki je tesno povezano z ne bis in idem, ne velja samo za primere dvojne obsodbe, temveč tudi za dvojne obtožbe, to pomeni za tiste osebe, ki so bile obtožene, vendar ne obsojene. Prav tako je navedlo, da ni pomembno, ali upravni postopek poteka pred ali po kazenskem postopku, ali se prva sankcija izravna s sankcijo, izrečeno v drugem, oziroma ali je bila zadevna oseba oproščena na koncu drugega ali prvega postopka.(30)
67. Z drugega vidika načelo ne bis in idem iz člena 50 Listine ščiti pravno varnost posameznikov, tako da naknadni ukrepi uprave, ki določajo sankcije, ne smejo biti v nasprotju s pravnomočnimi sodnimi odločbami, ki so v njihovo korist. Spoštovanje res iudicata, ki je značilna za (pravnomočne) oprostilne kazenske sodbe, bi bilo oslabljeno, če bi jih upravni organ, kot je Consob, lahko ignoriral in štel za dokazana ista dejanja, katerih neobstoj je ugotovilo kazensko sodišče.
68. Tudi predložitveno sodišče v svoji odločbi opozarja na to medsebojno vplivanje načela ne bis in idem in učinka res iudicata. Opozarja na nevarnost sprejemanja nasprotujočih si odločb v zvezi z dejanji A. Zecce in E. Di Pume, če pravnomočna oprostilna sodba italijanskega kazenskega sodišča ne bi preprečevala Consob, da jima izreče upravne sankcije kot odgovor na nekatera ista dejanja trgovanja na podlagi notranjih informacij.(31)
69. V zvezi s tem primerom je treba spomniti na ustaljeno sodno prakso Sodišča, ki se nanaša na pomen načela pravnomočnosti v pravnem redu Unije in nacionalnih pravnih redih. Za zagotovitev stabilnosti prava in pravnih razmerij ter učinkovitega izvajanja sodne oblasti je pomembno, da sodnih odločb, ki so postale pravnomočne po tem, ko so bila izčrpana vsa razpoložljiva pravna sredstva, ali po tem, ko so se iztekli roki zanje, ni več mogoče izpodbijati.(32)
70. Pravo Unije nacionalnega sodišča ne obvezuje, da ne uporabi nacionalnih postopkovnih pravil, v skladu s katerimi odločba postane pravnomočna, čeprav bi se s tem lahko odpravila kršitev prava Skupnosti, ki jo povzroči zadevna odločba.(33) Če ni predpisov Unije na določenem področju, se načelo pravnomočnosti uporablja v skladu s pravnim redom držav članic na podlagi načela postopkovne avtonomije držav članic.(34)
71. Ta sodna praksa Sodišča potrjuje zgoraj navedeno idejo, in sicer, da načelo ne bis in idem iz člena 50 Listine okrepi spoštovanje načela pravnomočnosti nacionalnih kazenskih sodb ter preprečuje naložitev naknadnih sankcij za ista dejanja, ki bi tem sodbam nasprotovale. Zato ni mogoče šteti, da nujnost uporabe učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih sankcij, določena v členu 14(1) Direktive 2003/6 ali v sodni praksi Sodišča, pomeni, da nacionalna sodišča ne smejo upoštevati učinka res iudicata pravnomočne oprostilne kazenske sodbe.
72. Nazadnje moram omeniti morebitni vpliv, ki bi ga na ta spor lahko imela sprememba v sodni praksi ESČP, ki izhaja iz sodbe A in B proti Norveški,(35) ki jo je ESČP izdalo po vložitvi tega predloga za sprejetje predhodne odločbe. V skladu s to sodbo kumulacija prekrškovnega postopka in kazenskega postopka ne krši člena 4 Protokola št. 7, če sta dovolj vsebinsko in časovno tesno povezana. Nekatere stranke so v svoji pisnih stališčih in ustnih navedbah predlagale, da je to sodno prakso mogoče prenesti na uporabo člena 50 Listine, zato da so utemeljile italijanski dvotirni model za kaznovanje dejanj zlorabe trga.
73. Tega argumenta ne podpiram iz razlogov, ki sem jih podrobneje razložil v sklepnih predlogih Menci.(36) Naj ponovim, da Sodišče ne bi smelo sprejeti ozke razlage načela ne bis in idem iz člena 50 Listine in ne bi smelo slediti spremembi sodne prakse ESČP v zvezi s členom 4 Protokola št. 7. Nasprotno, ohraniti mora višjo raven varstva navedenega načela v skladu z do sedaj izdanimi sodbami v zvezi s členom 50 Listine.
74. Predložitveno sodišče, ki lahko bolje presodi, ali imajo upravne sankcije, o katerih odloča, resnično kazensko naravo, v tej zadevi trdi, da imajo sankcije, ki jih je Consob naložila A. Zecci in E. Di Pumi, tako naravo, in da imajo kršitvena ravnanja, ki jih kaznujejo, isti cilj kot kazniva dejanja zlorabe trga. Če je tako, bi uporaba meril Engels v postopku v glavni stvari pripeljala do ugotovitve kršitve člena 50 Listine.
75. V skladu s to premiso je najbolj primerno sklepanje, da nacionalni predpis, kot je italijanski predpis o zlorabi trga, dopušča dvojno, upravno (vendar v bistvu kazensko) in kazensko, kaznovanje istega nezakonitega ravnanja, ne da bi predvidel jasen postopkovni mehanizem, ki bi preprečeval dvojno opredelitev dejanja kot kaznivega ravnanja in dvojno sankcioniranje storilcev dejanj. V tem smislu krši načelo ne bis in idem iz člena 50 Listine, saj dopušča, da se izvede upravni postopek za kaznovanje storilcev nezakonitega trgovanja na podlagi notranjih informacij, čeprav je bil s pravnomočno kazensko sodbo že ugotovljen neobstoj navedenih dejanj.
B. Drugo vprašanje za predhodno odločanje: zahteva po učinkovitosti sankcij kot mogoča omejitev načela ne bis in idem iz člena 50 Listine
76. Corte suprema di cassazione (vrhovno sodišče) želi z drugim vprašanjem izvedeti, ali mora nacionalno sodišče upoštevati omejitve sankcij, določene z Direktivo 2014/57, ko presoja učinkovitost, sorazmernost in odvračilnost sankcij, ter glede na to odločiti, ali gre za kršitev člena 50 Listine.
77. Predložitveno sodišče razlaga sodbo Åkerberg Fransson v smislu, da mora nacionalno sodišče, ko je soočeno s členom 50 Listine, presojati učinkovitost, sorazmernost in odvračilnost sankcij, ki še „ostanejo“ po uporabi načela ne bis in idem. Za to presojo mora vedeti, ali lahko za referenco uporabi omejitve kazni, določene z Direktivo 2014/57.(37)
78. Na podlagi takega razumevanja sodbe Åkerberg Fransson predložitveno sodišče sklepa, da oprostilna kazenska sodba (kot je sodba v primeru A. Zecce in E. Di Pume) pomeni, da v kazenskih postopkih niso naložene sankcije, zato člen 50 Listine ne bi mogel nasprotovati naknadni naložitvi upravnih sankcij (ki imajo kazensko naravo), kakršne naloži Consob.(38)
79. S to razlago sodbe Åkerberg Fransson se ne strinjam. Menim, da iz njene točke 36(39) ni mogoče sklepati, da je področje uporabe načela ne bis in idem iz člena 50 Listine pogojeno s tem, da se lahko v primeru oprostilne kazenske sodbe naložijo druge učinkovite, sorazmerne in odvračilne sankcije za ista dejanja. O tovrstnem pogoju ni mogoče sklepati niti iz člena 14(1) Direktive 2003/6 niti iz člena 7(1) Direktive 2014/57.
80. Tako kot Komisija menim, da zahteva po učinkovitosti sankcij ne pomeni omejitve načela ne bis in idem iz člena 50 Listine. Obveznost naložiti učinkovite, sorazmerne in odvračilne sankcije bremeni države na splošno in ne glede na to, ali za kaznovanje zlorabe trga sprejmejo dvotirni sistem (kazenski in upravni) ali enotirni (kazenski). Ne glede na izbrani mehanizem mora biti kaznovalni sistem učinkovit in vsekakor spoštovati načelo ne bis in idem, ki ga ščiti člen 50 Listine.
81. Kot sem razložil v sklepnih predlogih Menci(40) in Garlsson Real State in drugi(41), bi lahko samo horizontalna klavzula iz člena 52(1) Listine dopuščala razmislek, ali je mogoče učinkovitost sankcij proti dejanjem trgovanja na podlagi notranjih informacij opredeliti kot „cilj splošnega interesa“, ki lahko upraviči izjeme od člena 50 Listine.(42)
82. V skladu s horizontalno klavzulo iz člena 52(1), prvi stavek, Listine mora biti omejitev načela ne bis in idem določena z zakonom in mora spoštovati njegovo bistveno vsebino. V skladu z drugim stavkom istega odstavka so ob upoštevanju načela sorazmernosti omejitve ne bis in idem dovoljene, samo če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.(43)
83. Od štirih zahtev, ki morajo biti izpolnjene, da se upraviči omejitev temeljne pravice, prva in zadnja v tem primeru ne povzročata posebnih težav. Nacionalni zakon bi bil podlaga za dvojno opredelitev dejanja kot protipravnega ravnanja in ta bi bila v skladu s ciljem splošnega interesa, ki ga sprejema samo pravo Unije (in sicer varstvo integritete finančnih trgov).
84. Vendar dvomim, da se v teh okoliščinah spoštuje bistvena vsebina pravice, da se za isto kaznivo dejanje kazensko ne preganja ali kaznuje dvakrat. Vsekakor – in to je ključni dejavnik – se mi tu analizirana omejitev ne zdi potrebna v smislu člena 52(1) Listine.
85. Že to, da države članice za ta primer določajo različne rešitve, po mojem mnenju kaže na to, da ta omejitev ni potrebna. Če bi bilo v skladu s členom 52(1) Listine nujno, bi to veljalo za vse, in ne samo za nekatere od teh držav članic. So države članice, ki so uvedle enotirni sistem za kaznovanje ravnanj zlorabe trga, in druge, ki so obdržale dvotirni sistem, vendar so določile postopkovne mehanizme („aiguillage“ v Franciji), ki preprečujejo kumulacijo sankcij.(44)
86. Odvračilnost sankcije je odvisna od njene teže: nedvomno so zaporne kazni (to je kazni, določene za kazniva dejanja) bolj odvračilne od denarnih kazni (ki so značilne za upravni sistem). Sistem, ki brez podvajanja združi te zadnje za manj huda protipravna ravnanja in pridrži prve za hujša protipravna ravnanja, uresničuje namen preprečevanja množenja teh zlorab.
87. Kar zadeva učinkovitost, ne razumem, zakaj bi moralo biti ukrepanje upravnih organov nujno hitrejše od ukrepanja sodišč, kadar gre za sankcije, ki so po vsebini kazenske narave in zanje torej veljajo jamstva, ki so značilna za kaznovalno pravo. Naloga držav članic je, da uvedejo ukrepe (zakonodajne, upravne in sodne), ki bodo primerni za boj proti zlorabam trga, hkrati pa učinkoviti tako, da se bodo spoštovale pravice, zaščitene z Listino.
88. Zato učinkovitost, sorazmernost in odvračilnost sankcij ne pomeni omejitve področja uporabe načela ne bis in idem, zaščitenega s členom 50 Listine.
IV. Predlog
89. Glede na zgornje razlogovanje Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je zastavilo Corte suprema di cassazione (vrhovno sodišče, Italija), odgovori:
Člen 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah:
1. nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki omogoča izvedbo postopka, v okviru katerega se storilcem dejanj zlorabe trga naložijo upravne sankcije, ki so po vsebini kazenske narave, če je bil s predhodno pravnomočno oprostilno kazensko sodbo v zvezi z istimi dejanji in istimi osebami ugotovljen neobstoj teh dejanj;
2. se v okoliščinah, kakršne so v sporu o glavni stvari, ne sme omejiti z zahtevo, da morajo biti sankcije, ki se naložijo za dejanja zlorabe trga, učinkovite, sorazmerne in odvračilne.