ÜLDKOHTU OTSUS (neljas koda laiendatud koosseisus)
4. detsember 2018(*)
Avalik teenistus – Ametnikud ja lepingulised töötajad – Personalieeskirjade 1. jaanuari 2014. aasta reform – Personalieeskirjade X lisa artikkel 6 – Kolmandas riigis töötavatele ametnikele kohaldatavad uued põhipuhkust käsitlevad sätted – Õigusvastasuse vastuväide – Põhipuhkuse eesmärk
Kohtuasjas T‑518/16,
Francisco Carreras Sequeros, Euroopa Komisjoni ametnik, elukoht Addis‑Abeba (Etioopia), ning teised Euroopa Komisjoni ametnikud ja töötajad, kelle nimed on esitatud lisas,(1) esindaja: S. Orlandi ja T. Martin, advokaadid,
hagejad,
versus
Euroopa Komisjon, esindaja: J. Currall ja G. Gattinara, hiljem G. Gattinara ja A.‑C. Simon,
kostja,
keda toetavad
Euroopa Parlament, esindajad: J. Steele ja E. Taneva,
ja
Euroopa Liidu Nõukogu, esindaja: M. Bauer ja M. Veiga, hiljem M. Bauer ja R. Meyer,
menetlusse astujad,
mille ese on ELTL artikli 270 alusel esitatud hagi, milles palutakse tühistada otsused, millega vähendatakse hagejate põhipuhkust alates 2014. aastast,
ÜLDKOHUS (neljas koda laiendatud koosseisus),
koosseisus: koja president H. Kanninen, kohtunikud J. Schwarcz, C. Iliopoulos, L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín (ettekandja) ja I. Reine,
kohtusekretär: ametnik M. Marescaux,
arvestades menetluse kirjalikku osa ja 21. novembri 2017. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
I. Vaidluse taust
1 Hagejad, Francisco Carreras Sequeros ja teised isikud, kelle nimed on esitatud lisas, on Euroopa Komisjoni ametnikud või lepingulised töötajad. Kõik nad töötasid kolmandas riigis ja seda juba enne 1. jaanuari 2014.
2 Euroopa Liidu ametnike personalieeskirjade (edaspidi „personalieeskirjad“) artikli 57 esimese lõigu kohaselt, mida kohaldatakse vastavalt muude teenistujate teenistustingimuste (edaspidi „teenistustingimused“) artiklitele 16 ja 91 analoogia alusel lepingulistele töötajatele, on ametnikel ja töötajatel õigus saada igal kalendriaastal puhkust, mille pikkus on vähemalt 24 tööpäeva ja kõige rohkem 30 tööpäeva, vastavalt eeskirjadele, mis sätestatakse liidu institutsioonide ühisel kokkuleppel pärast nõupidamist personalieeskirjade komiteega. Selle sätte alusel on põhipuhkuse päevade arvuks määratud 24 puhkusepäeva, millele lisanduvad täiendavad puhkusepäevad, mida eelnimetatud 30 päeva piires antakse seoses vanuse või palgaastmega.
3 Personalieeskirjade X lisas on siiski sätestatud kolmandates riikides töötavate ametnike suhtes kohaldatavad eri- ja erandsätted. Teenistustingimuste artikli 118 kohaselt kohaldatakse mõnda neist sätetest analoogia alusel samas olukorras olevate lepinguliste töötajate suhtes. See on nii selle lisa artikli 6 puhul.
4 Personalieeskirjade X lisa artiklis 6 oli Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2013. aasta määruse (EL, Euratom) nr 1023/2013, millega muudetakse personalieeskirju ja teenistustingimusi (ELT 2013, L 287, lk 15), jõustumisele eelnenud versioonis kolmandas riigis töötavate töötajate kohta sätestatud järgmist:
„Ametnikul on õigus saada kalendriaasta jooksul iga teenistuses oldud kuu eest põhipuhkust kolm ja pool tööpäeva.“
5 Määruse nr 1023/2013 põhjenduses 27 on liidu seadusandja siiski märkinud järgmist:
„Vaja on ajakohastada kolmandates riikides töötavate töötajate töötingimusi ja muuta need kulutõhusamaks, vähendades sellega kulusid. Samuti tuleks põhipuhkust kohandada ja sätestada võimalus võtta kasutusele rohkem parameetreid elamistingimuste eest makstava toetuse määramiseks, ilma et see mõjutaks üldist eesmärki kulusid vähendada. Majutustoetuse andmise tingimused tuleks läbi vaadata, et võtta rohkem arvesse kohalikke olusid ja vähendada halduskoormust.“
6 Alates määruse nr 1023/2013 artikli 1 punkti 70 alapunkti a jõustumisest 1. jaanuaril 2014 on personalieeskirjade X lisa artiklis 6 (edaspidi „personalieeskirjade X lisa uus artikkel 6“) kolmandas riigis töötavate ametnike kohta sätestatud järgmist:
„Ametnikul on õigus saada kalendriaasta jooksul iga teenistuses oldud kuu eest põhipuhkust kaks tööpäeva.
Olenemata käesoleva artikli esimesest lõigust on 1. jaanuaril 2014 kolmandas riigis juba töötaval ametnikul õigus saada:
– kolm tööpäeva ajavahemikus 1. jaanuar 2014–31. detsember 2014;
– kaks ja pool tööpäeva ajavahemikus 1. jaanuar 2015–31. detsember 2015.“
7 Hagejate isikutoimikuid ajakohastati, et võtta arvesse personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 teise lõigu esimest taanet, ja seetõttu anti hagejatele 2014. aasta kohta 36 tööpäeva põhipuhkust eelneva aasta 42 tööpäeva asemel.
8 Hagejad esitasid ajavahemikul 17. veebruarist 13. märtsini 2014 kaebused. Need kaebused jäeti rahuldamata olenevalt juhtumist kas ametisse nimetava asutuse või ametiisiku või töölepingute sõlmimise pädevusega asutuse poolt (edaspidi „pädev asutus“) 23. mai 2014. aasta otsustega, mis olid kõik sõnastatud samal viisil.
II. Menetlus ja poolte nõuded
9 Hagejad esitasid 2. septembril 2014 Avaliku Teenistuse Kohtu kantseleisse käesoleva asja algatamiseks hagiavalduse, mis registreeriti numbriga F‑88/14.
10 Avaliku Teenistuse Kohus otsustas 10. novembri 2014. aasta otsusega käesolevas asjas menetluse peatada, kuni jõustuvad kohtuasjas T‑17/14, U4U jt vs. parlament ja nõukogu, ning kohtuasjas T‑23/14, Bos jt vs. parlament ja nõukogu, tehtud otsused.
11 Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Parlament esitasid Avaliku Teenistuse Kohtu kantseleisse vastavalt 29. oktoobril 2014 ja 5. veebruaril 2015 komisjoni nõuete toetuseks menetlusse astumise avaldused.
12 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. juuli 2016. aasta määruse (EL, Euratom) 2016/1192 Euroopa Liidu ja tema teenistujate vaheliste vaidluste esimeses kohtuastmes lahendamise pädevuse Üldkohtule üleandmise kohta (ELT 2016, L 200, lk 137) artikli 3 kohaselt anti käesolev kohtuasi üle Üldkohtule staadiumis, milles see oli 31. augustil 2016, ning seda tuli edaspidi menetleda vastavalt Üldkohtu kodukorrale. Kohtuasi registreeriti numbriga T‑518/16 ja määrati neljandale kojale.
13 Kohtuasjades, mille otsuseid oodates menetlus peatati, tehti 15. septembri 2016. aasta kohtuotsus U4U jt vs. parlament ja nõukogu (T‑17/14, ei avaldata, EU:T:2016:489) ning 11. novembri 2014. aasta kohtumäärus Bos jt vs. parlament ja nõukogu (T‑23/14, ei avaldata, EU:T:2014:956). Selle kohtuotsuse ja selle määruse peale ei ole edasi kaevatud ning need on jõustunud.
14 Nõukogule ja parlamendile anti Üldkohtu 6. märtsi 2017. aasta otsustega luba astuda käesolevasse menetlusse.
15 Neljanda koja ettepanekul otsustas Üldkohus 20. septembril 2017 kodukorra artikli 28 alusel suunata kohtuasja laiendatud koosseisule.
16 Ettekandja-kohtuniku ettepaneku põhjal otsustas Üldkohus (neljas koda laiendatud koosseisus) 18. oktoobril 2017 alustada menetluse suulist osa ja palus Üldkohtu kodukorra artiklis 89 sätestatud menetlust korraldavate meetmete raames pooltel vastata enne kohtuistungit kirjalikult teatud küsimustele. Pooled täitsid Üldkohtu nõude ettenähtud tähtaja jooksul.
17 Poolte kohtukõned ja vastused Üldkohtu küsimustele kuulati ära 21. novembri 2017. aasta kohtuistungil.
18 Hagejad paluvad Üldkohtul:
– tunnistada ja otsustada, et personalieeskirjade X lisa uus artikkel 6 on õigusvastane;
– tühistada otsused, mis käsitlevad nende põhipuhkuse vähendamist „alates 2014[. aastast]“;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
19 Komisjon palub Üldkohtul:
– jätta hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja hagejatelt.
20 Parlament palub Üldkohtul jätta hagi rahuldamata.
21 Nõukogu palub Üldkohtul:
– tunnistada personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 õigusvastasust puudutav vastuväide põhjendamatuks;
– jätta hagi rahuldamata.
III. Õiguslik käsitlus
A. Esimene nõue, et Üldkohus tunnistaks personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 õigusvastaseks
22 Hagejate esimene nõue on, et Üldkohus tunnistaks personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 õigusvastaseks.
23 Komisjon ja parlament leiavad, et õigusvastasuse tuvastamine pärast õigusvastasuse vastuväite analüüsimist võib oma olemuselt olla vaid kõrvaline ja see ei tohi esineda kohtuotsuse resolutsioonis, mistõttu hagejate esimene nõue oleks iseenesest vastuvõetamatu.
24 On tõsi, et liidu kohtu ülesanne ei ole teha põhimõttelisi järeldusi oma kohtuotsuste resolutsioonis (vt selle kohta 16. detsembri 2004. aasta kohtuotsus De Nicola vs. EIP, T‑120/01 ja T‑300/01, EU:T:2004:367, punktid 136 ja 137). Siiski on antud juhul selge, et esimest nõuet tuleb mõista nii, et see ei ole eraldiseisev teisest nõudest, kuna, nagu seda märgivad ka komisjon ja parlament ise, tuginevad hagejad sisuliselt kaasneva nõudena personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 õigusvastasusele, et põhjendada oma nõuet tühistada otsused, mis käsitlevad nende põhipuhkuse lühendamist „alates 2014[. aastast]“.
B. Teine nõue, et tühistataks hagejate põhipuhkuse lühendamist „alates 2014[. aastast]“ käsitlevad otsused
1. Teise nõude ese
25 Hagejate teine nõue on, et tühistataks otsused, millega vähendati nende õigust põhipuhkusele „alates 2014[. aastast]“.
26 Vastuses eespool punktis 16 osutatud menetlust korraldavatele meetmetele täpsustasid hagejad siiski, et 2014. aastal esitatud hagi tuleks tegelikult mõista suunatuna nende otsuste vastu, millega vähendati kõnealuse aasta põhipuhkuse päevade arvu (edaspidi „vaidlustatud otsused“), ja et see ei puuduta selles küsimuses 2015. ja 2016. aastal vastu võetud otsuste õiguspärasust.
2. Tagajärjed, mis tulenevad hagi eseme piiramisest hagejate esitatud õigusvastasuse vastuväidetega
27 Kuna vaidlustatud otsustega määrati kindlaks üksnes põhipuhkuse päevade arv 2014. aastaks, tekib küsimus, kas hagejatel on lubatud esitada, nagu nad on seda teinud, väiteid, mis tuginevad õigusvastasuse vastuväidetel, mis ei ole suunatud mitte üksnes personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 teise lõigu esimese taande vastu, mis käsitleb asjaomase aasta põhipuhkust, vaid laiemalt selle artikli esimese lõigu vastu, millega määratakse kindlaks põhipuhkuse päevade arv alates 2016. aastast.
28 Vastuses eespool punktis 16 osutatud menetlust korraldavatele meetmetele väitsid hagejad, et nad soovivad tugineda personalieeskirjade X lisa kogu uue artikli 6 õigusvastasusele ning et selle teise lõigu esimese taandega kehtestatud üleminekuetapp ei ole lahutatav esimesest lõigust, mille kohaselt on asjaomastel kolmandas riigis töötavatel ametnikel ja töötajatel edaspidi õigus saada üksnes 24 puhkusepäeva aastas.
29 Teisest küljest on komisjon ja nõukogu leidnud, et esitatud õigusvastasuse vastuväite saaks esitada üksnes personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 teise lõigu esimese taande vastu, kuna õigusvastasuse vastuväide ei kujuta endast autonoomset hagi alust ja seega saab sellele tugineda üksnes kaasnevas nõudes, mis on piiratud hagi esemega.
30 ELTL artikli 277 alusel kaasneva nõudena esitatud õigusvastasuse väide, kui põhikohtuasjas vaidlustatakse mingi muu akti õiguspärasust, on väljakujunenud kohtupraktika kohaselt vastuvõetav üksnes siis, kui selle muu akti ja akti, mille õigusvastasusele viidatakse, vahel esineb seos. Kuna ELTL artikli 277 eesmärk ei ole võimaldada menetlusosalisel vaidlustada ükskõik millist üldakti mis tahes hagi põhjenduseks, peab õigusvastasuse väite ulatus olema piiratud sellega, mis on kohtuasja lahendamiseks ilmtingimata vajalik (vt 12. juuni 2015. aasta kohtuotsus Health Food Manufacturers’ Association jt vs. komisjon, T‑296/12, EU:T:2015:375, punkt 170 ja seal viidatud kohtupraktika). Sellest tuleneb, et üldakt, mille õigusvastasust väidetakse, peab olema hagi esemeks olevale juhtumile otseselt või kaudselt kohaldatav ning vaidlustatud üksikotsuse ja kõnealuse üldakti vahel peab olema otsene õiguslik seos (15. märtsi 2017. aasta kohtuotsus Fernández González vs. komisjon, T‑455/16 P, ei avaldata, EU:T:2017:169, punkt 34, ning 22. novembri 2017. aasta kohtuotsus von Blumenthal jt vs. EIP, T‑558/16, EU:T:2017:827, punkt 71).
31 Siiski tuleb ELTL artiklit 277 tõlgendada piisavalt laiendavalt, et tagada tõhus kontroll institutsioonide üldkohaldatavate õigusaktide seaduslikkuse üle nende isikute huvides, kellel puudub õigus esitada hagi otse nende aktide peale (26. oktoobri 1993. aasta kohtuotsus Reinarz vs. komisjon, T‑6/92 ja T‑52/92, EU:T:1993:89, punkt 56, ning 21. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Agapiou Joséphidès vs. komisjon ja EACEA, T‑439/08, ei avaldata, EU:T:2010:442, punkt 50). Lisaks peab ELTL artikli 277 kohaldamisala laienema ka neile institutsioonide aktidele, mis olid asjasse puutuvad tühistamishagi esemeks oleva otsuse vastuvõtmisel (4. märtsi 1998. aasta kohtuotsus De Abreu vs. Euroopa Kohus, T‑146/96, EU:T:1998:50, punkt 27, ning 2. oktoobri 2001. aasta kohtuotsus Martinez jt vs. parlament, T‑222/99, T‑327/99 ja T‑329/99, EU:T:2001:242, punkt 135), kuna asjaomane otsus tugineb põhiliselt neile (12. juuni 2015. aasta kohtuotsus Health Food Manufacturers’ Association jt vs. komisjon, T‑296/12, EU:T:2015:375, punkt 172), isegi kui need ei ole formaalselt selle õiguslikuks aluseks (2. oktoobri 2001. aasta kohtuotsus Martinez jt vs. parlament, T‑222/99, T‑327/99 ja T‑329/99, EU:T:2001:242, punkt 135; 20. novembri 2007. aasta kohtuotsus Ianniello vs. komisjon, T‑308/04, EU:T:2007:347, punkt 33, ning 2. oktoobri 2014. aasta kohtuotsus Spraylat vs. ECHA, T‑177/12, EU:T:2014:849, punkt 25).
32 Käesolevas asjas said hagejad 2013. aastal personalieeskirjade X lisa artikli 6 kohaselt määruse nr 1023/2013 artikli 1 punkti 70 alapunkti a jõustumisele eelnenud versioonis 42 päeva põhipuhkust. Nad said 2014. aastal, mil esitati hagi, personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 teise lõigu esimese taande alusel üksnes 36 päeva põhipuhkust. 2015. aastal pidi neil asjaomase artikli teise lõigu teise taande kohaselt olema üksnes 30 päeva põhipuhkust. Lõpuks pidi hagejatel alates 2016. aastast kooskõlas personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 esimese lõiguga olema põhimõtteliselt õigus üksnes 24 puhkusepäevale aastas.
33 Seega ei ole pädeval asutusel põhipuhkuse päevade arvu kindlaksmääramisel mingit otsustamisvabadust. Peale selle tuleneb personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 kontekstipõhisest ja süstemaatilisest tõlgendusest, et selle teise lõigu esimene taane, mis on vaidlustatud otsuste suhtes vahetult kohaldatav, kujutas endast üleminekusätet, samas kui kõnealuse artikli esimese lõiguga on kehtestatud kolmandas riigis töötavate ametnike ja töötajate põhipuhkuse küsimuses uus lõplik kord.
34 Seetõttu tuleb märkida, et üleminekuperioodi olemuseks on korraldada järkjärguline üleminek ühest korrast teise (6. juuli 2017. aasta kohtuotsus Bodson jt vs. EIP, T‑508/16, ei avaldata, EU:T:2017:469, punkt 117, ning 12. veebruari 2014. aasta kohtuotsus Bodson jt vs. EIP, F‑83/12, EU:F:2014:15, punkt 139), et lahendada uue korra kehtestamisega kaasnevaid probleeme või vältida eelneva korra järsku muutmist.
35 Arvestades sidet, mis seob üleminekusätteid lõplike sätetega, kuna esimestel ei ole ilma teiste olemasoluta mingit põhjust eksisteerida, ja arvestades, et pädeval asutusel puudus otsustamisvabadus, tuleb antud juhul asuda seisukohale, et vaidlustatud otsuste ja personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 esimese lõigu vahel esineb otsene õiguslik side ning et kuna see esimene lõik on personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 teise lõigu esimese taande lõpp-punkt, on see vähemalt kaudselt kohaldatav asjaomastele otsustele, kuna see oli asjasse puutuv nende otsuste vastuvõtmisel, sest need tuginesid põhiliselt sellele, isegi kui see ei olnud formaalselt nende õiguslik alus.
36 Samuti kujutasid vaidlustatud otsused endast hagejate suhtes personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 esmakordset kohaldamist, mille tagajärg oli, et alates 2016. aastast saaksid nad üksnes 24 päeva puhkust.
37 Komisjon väitis siiski kohtuistungil, et hagi esitamise ajal 2014. aastal oli personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 esimese lõigu kohaldamine hagejate suhtes alates 2016. aastast hüpoteetiline.
38 Iseenesest tuleneb hagejate vastustest eespool punktis 16 osutatud menetlust korraldavatele meetmetele, et neist kaks on hiljem asunud tööle Brüsselisse (Belgia). Siiski ei saa sellest järeldada, et personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 esimese lõigu kohaldamine hagejate suhtes alates 2016. aastast oli 2014. aastal hüpoteetiline. Peale selle, et üks huvitatud isikutest asus Brüsselisse tööle alles alates 1. septembrist 2017, oli see säte neile kui rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadi all kolmandas riigis töötavatele ametnikele või töötajatele kohaldatav.
39 Järelikult, isegi kui vaidlustatud otsused põhinevad formaalselt personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 teise lõigu esimeses taandes sisalduval üleminekusättel, mis puudutab ainult 2014. aastat, on hagejatel lubatud vaidlustada vastuväitega ka asjaomase artikli esimeses lõigus sätestatud põhipuhkuse lõpliku korra õiguspärasus.
3. Väited
a) Sissejuhatav märkus
40 Hagejad väitsid oma hagis, et personalieeskirjade X lisa uus artikkel 6 rikub põhipuhkuse õiguse spetsiifilist olemust ja eesmärki, võrdse kohtlemise üldpõhimõtet, õiguskindluse põhimõtet ja personalieeskirjade artiklit 10.
41 Võttes siiski arvesse 15. septembri 2016. aasta kohtuotsust U4U jt vs. parlament ja nõukogu (T‑17/14, ei avaldata, EU:T:2016:489), loobusid hagejad personalieeskirjade artikli 10 rikkumist puudutavast väitest.
42 Peale selle leidsid hagejad vastuses Üldkohtu esitatud küsimusele, et kolmandat väidet, mis puudutab õiguskindluse põhimõtte rikkumist, tuleks mõista nii, et see käsitleb õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumist.
43 Viimaks sisaldavad hagiavalduses esitatud selgitused kaalutlusi era- ja perekonnaelu austamise õiguse kohta, mida tuleb pidada eraldi väiteks.
44 Tegelikult on Üldkohtule esitatud neli väidet, mis käsitlevad vastavalt järgmise rikkumist:
– põhipuhkuse õiguse spetsiifiline olemus ja eesmärk,
– võrdse kohtlemise üldpõhimõte,
– õiguspärase ootuse põhimõte,
– õigus era- ja perekonnaelu austamisele.
b) Esimene väide, mis käsitleb põhipuhkuse õiguse spetsiifilise olemuse ja eesmärgi rikkumist
1) Poolte argumendid
45 Tuginedes Euroopa Kohtu praktikale ja eelkõige tema 19. septembri 2013. aasta otsusele komisjon vs. Strack, uuesti läbivaatamine (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), väidavad hagejad, et õigus tasulisele põhipuhkusele on liidu sotsiaalõiguse eriti oluline põhimõte. See on nende väitel kaitstud Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 31 lõikega 2 ja tagatud muu hulgas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta (ELT 2003, L 299, lk 9; ELT eriväljaanne 05/04, lk 381) artikliga 7. Hagejad rõhutavad, et kohtupraktika kohaselt on sellel õigusel nende väitel kaks eesmärki, milleks on esiteks võimaldada töötajale puhkust tema ülesannete täitmisest ja teiseks aega lõõgastumiseks ja huvialadega tegelemiseks. Kolmandas riigis töötavate ametnike ja töötajate põhipuhkusele kehtinud soodsamate reeglite eesmärk on nende arvates just nimelt kompenseerida nende töökoha elamistingimustega seotud ebamugavusi, mida on alati peetud erilisteks ja isegi rasketeks.
46 Sellega seoses tuleneb nende väitel kohtupraktikast ja direktiivi 2003/88 põhjendusest 4, et töötajate tööohutuse, -hügieeni ja -tervishoiu parandamine põhipuhkuse õiguse abil on eesmärk, mida ei tohiks allutada üksnes majanduslikele kaalutlustele. Ometi on kolmandas riigis töötavate ametnike ja töötajate põhipuhkuse õiguse vähendamist määruse nr 1023/2013 põhjenduses 27 nende arvates põhjendatud sellise kaalutlusega, nimelt nende töötajate kulutõhususe parandamise ja kulude vähendamise vajadusega. Peale selle oli asjaolu, et seda vähendamist põhjendatakse ka teenistuse ja eelkõige väikeste delegatsioonide huviga, mille toimimist mõjutasid nende töötajate sagedased eemalviibimised, nende arvates tõendamata ega kehti kõikidel juhtudel. Lisaks ei saa töötingimuste moderniseerimise eesmärk, mis väidetavalt on seotud transpordi- ja sideliikide arenguga ning millele osutavad komisjon ja parlament, nende väitel samuti õigustada vaidlusalust vähendamist, kuna selline loogika tooks kaasa põhipuhkuse õiguse järkjärgulise vähenemise, võtmata arvesse selle eesmärki.
47 Pealegi asjaolu, et personalieeskirjade X lisa uues artiklis 6 sätestatud põhipuhkuse päevade arv on suurem kui direktiivi 2003/88 artiklis 7 sätestatu, ei tähenda nende arvates, et see uus artikkel tagab hagejate töötingimuste, tervise ja tööohutuse piisava kaitse. Nimelt on direktiivi 2003/88 eesmärk nende väitel tagada üksnes kaitse miinimumtase. Lisaks sellele sisaldab nende arvates selle direktiivi artikkel 23 kaitse taseme säilitamise klauslit, millest tuleneb, et puhkusepäevade arvu vähendamist ei saa põhjendada üksnes sellega, et see jääb suuremaks eespool nimetatud artiklis 7 sätestatust.
48 Igal juhul mõjutab hagejate töötingimuste halvenemine nende väitel ebaproportsionaalselt nende tööelu ja tervist.
49 Viimaks tuleb märkida, et hoolimata seadusandja laiast kaalutlusõigusest oleks ta pidanud hindama põhipuhkuse päevade vähendamise tagajärgi kolmandas riigis töötavate ametnike ja töötajate tervisele ja tööohutusele, kuna praktikas on tekkinud eeldus, et kolmandas riigis tehtav töö on raskem kui institutsioonide asukohas tehtav töö. Samuti oleks seadusandja pidanud piisavalt põhjendama huvitatud isikute töötingimuste halvenemist. Antud juhul selline hinnang ja põhjendus hagejate väitel aga puudus.
50 Komisjon, kelle argumentidega parlament ja nõukogu ühinevad, lükkab algusest peale ümber 19. septembri 2013. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Strack, uuesti läbivaatamine (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570) asjakohasuse.
51 Komisjon, samuti parlament ja nõukogu märgivad ka, et seadusandja nägi direktiivi 2003/88 põhjenduses 14 ette, et „[m]uudes ühenduse õigusaktides ettenähtud konkreetsed normid“ võivad olla asjaomase direktiivi sätete suhtes ülimuslikud. Nii on see tema väitel personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 puhul. Lisaks on selle artikliga kindlaks määratud põhipuhkuse päevade arv tema väitel suurem kui direktiivi 2003/88 artiklis 7 minimaalse pikkusena sätestatud „vähemalt [neli nädalat]“. Seega ei riiva komisjoni arvates personalieeskirjade X lisa uus artikkel 6 põhipuhkuse õiguse sisu.
52 Peale selle ei olnud tema väitel seadusandjal personalieeskirjade X lisa uut artiklit 6 vastu võttes ainsaks eesmärgiks majanduslik kaalutlus. Vastupidi, määruse nr 1023/2013 põhjendusest 27 tuleneb, et ta võttis komisjoni väitel eesmärgiks ka ajakohastada kolmandates riikides töötavate töötajate töötingimusi, s.o haldusnõue, millega püütakse kohandada töötingimusi majanduslike ja sotsiaalsete tingimuste arenguga. Nõukogu märgib sellega seoses, et 42‑tööpäevane põhipuhkus tekitas probleeme väikestes delegatsioonides, kus ei ole nende puhkuste ja muudel põhjustel eemalviibimiste tõttu alati nõuetekohase toimimise tagamiseks piisavalt töötajaid. Komisjon ja parlament märgivad omalt poolt, et olukord, mis põhjendas osaliselt varasemat korda, muutus ajavahemikul 2004–2014 tänu interneti teel toimuva side ja odavlendude märkimisväärsele arengule.
53 Pealegi ei tõenda hagejad, et seadusandja toimis vastuolus põhipuhkuse õigusega, mis seisneb selles, et töötajale võimaldatakse ühelt poolt puhkust ja teiselt poolt aega lõõgastumiseks ja huvialadega tegelemiseks. Sellega seoses ei saaks varasem n‑ö praktika, millest tuleneb nende arvates väidetav eeldus, et kolmandas riigis tehtav töö on raske, eeldades, et see on tuvastatud, mingil viisil siduda seadusandjat, kuna tal on lai otsustamisvabadus personalieeskirjade kohandamiseks majandusliku ja sotsiaalse olukorraga ning ametnike õiguste ja kohustuste muutmiseks igal ajal ja ebasoodsamas suunas.
54 Igal juhul võtab seadusandja nende sõnul kolmandas riigis töötavate töötajate olukorraga seotud eripiiranguid arvesse ühelt poolt personalieeskirjade X lisa artiklis 7 seoses selle aasta puhkuse pikkuse arvutamisega, mil ametnik alustab teenistust või lõpetab teenistuse kolmandas riigis, ja kasutamata põhipuhkuse ülekandmisega, samuti teiselt poolt personalieeskirjade V lisa artikli 7 teises lõigus seoses reisimisajaga.
55 Viimaks väidab komisjon, et üldkohaldatavad aktid on piisavalt põhjendatud, kui seadusandja selgitab kas või lühidalt meetmete põhituumikut. Järelikult ei tulene tema hinnangul ühestki sättest ega põhimõttest, et seadusandja oleks pidanud arvesse võtma põhipuhkuse vähendamise mõju ametnike tervisele ja tööohutusele või pidanud hindama seda vähendamise ulatust lähtuvalt üldeesmärgist parandada nende töötingimusi või et ta oleks pidanud tõendama sellest vähendamisest tulenevat tõhususe kasvu.
2) Üldkohtu hinnang
i) Sissejuhatav märkus
56 Kõigepealt tuleb analüüsida, kas 19. septembri 2013. aasta kohtuotsus komisjon vs. Strack, uuesti läbivaatamine (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), millele hagejad suures osas tuginevad, on käesolevas asjas asjakohane.
57 Nagu väidab komisjon, samuti parlament ja nõukogu, piirdus kohus selles kohtuotsuses otsuse tegemisega sätte kohta, mis kehtivas õiguses korraldab kasutamata puhkusepäevade ühest aastast teise ülekandmise korda.
58 Kuigi käesolevas asjas iseloomustab olukorda seadusandlik muudatus, millega vähendatakse põhipuhkuse pikkust, on täpsustused, mis selles kohtuotsuses on tehtud eelkõige asjaomase puhkuse olemuse ja eesmärgi kohta, tingimuste kohta, millal direktiivile saab tugineda institutsiooni vastu, ning harta institutsioonidele kohaldamise eeskirjade kohta, käesolevas asjas siiski asjakohased.
59 Siiski tuletavad hagejad konkreetselt põhipuhkuse õiguse spetsiifilise olemuse ja eesmärgi, millele nad tuginevad, direktiivist 2003/88 ja sellega seotud kohtupraktikast. Samuti tuleb kõigepealt analüüsida, mil määral võib sellele direktiivile antud asjas tugineda.
ii) Võimalus tugineda liidu seadusandja vastu direktiivile 2003/88
60 Olgu märgitud, et kuna direktiivide adressaatideks on liikmesriigid, mitte liidu institutsioonid või organid, siis väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei saa direktiivi 2003/88 sätteid pidada selliseks, mis kehtestavad iseenesest institutsioonidele kohustusi nende suhetes oma töötajatega (vt selle kohta 15. septembri 2016. aasta kohtuotsus TAO‑AFI ja SFIE‑PE vs. parlament ja nõukogu, T‑456/14, EU:T:2016:493, punkt 72 ja seal viidatud kohtupraktika).
61 Siiski on juba otsustatud, et asjaolu, et direktiiv ei ole institutsioonidele iseenesest siduv, ei välista seda, et nimetatud direktiivis kehtestatud normidele või põhimõtetele saab tugineda nende institutsioonide vastu, kui ilmneb, et need põhimõtted on institutsioonidele otseselt siduvate aluslepingu alusnormide ja üldpõhimõtete konkreetne väljendus. Samuti võib direktiiv olla institutsioonile siduv juhul, kui see institutsioon kavatses oma korraldusliku autonoomia alusel ja personalieeskirjade piires täita konkreetset kohustust, mis on ära toodud direktiivis, või samuti juhul, kui üldkohaldatavas siseaktis endas on sõnaselgelt viidatud meetmetele, mida liidu seadusandja on aluslepingute kohaldamiseks võtnud. Viimaseks tuleb täheldada, et institutsioonid peavad vastavalt neil lasuvale lojaalsuskohustusele võtma tööandjana käitudes arvesse liidu tasemel vastu võetud õigusnorme (vt 15. septembri 2016. aasta kohtuotsus TAO‑AFI ja SFIE‑PE vs. parlament ja nõukogu, T‑456/14, EU:T:2016:493, punktid 73 ja 74 ning seal viidatud kohtupraktika).
62 Antud juhul leiavad hagejad oma kirjalikes seisukohades, et personalieeskirjade artikli 1e lõige 2 kujutab endast üldkohaldatavat siseakti, mis viitab direktiivile 2003/88.
63 On tõsi, et Euroopa Kohus on selle kohta otsustanud oma 19. septembri 2013. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Strack, uuesti läbivaatamine (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punkt 43), et personalieeskirjade artikli 1e lõikega 2 on silmas peetud direktiivis 2003/88 sisalduvaid norme, kuna direktiivil on sama eesmärk, nimelt selliste tööaja korralduse minimaalsete ohutus- ja tervishoiunõuete kehtestamine, mille hulka kuuluvad ka minimaalse põhipuhkuse perioodid.
64 Ometi kasutas Euroopa Kohus oma 19. septembri 2013. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Strack, uuesti läbivaatamine (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punkt 48 jj), direktiivi 2003/88 üksnes selleks, et tõlgendada personalieeskirjade V lisa artiklit 4 koostoimes personalieeskirjade artikli 1e lõikega 2. Seevastu, kuna personalieeskirjade lisad on personalieeskirjade endiga õiguslikult samaväärsed (vt selle kohta 24. novembri 2010. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu, C‑40/10, EU:C:2010:713, punkt 61, ja 13. detsembri 2012. aasta kohtumäärus Mische vs. komisjon, T‑641/11 P, EU:T:2012:695, punkt 41) ning kuna puudub hierarhia direktiivi 2003/88 ja määruse nr 1023/2013 vahel, mis käsitleb personalieeskirjade muutmist, sest see määrus ei ole asjaomase direktiivi delegeeritud õigusakt või rakendusakt (vt selle kohta 13. novembri 2014. aasta kohtuotsus Hispaania vs. komisjon, T‑481/11, EU:T:2014:945, punkt 74 ja seal viidatud kohtupraktika), ei saa personalieeskirjade artikli 1e lõikele 2 ja direktiivile 2003/88 tugineda õigusvastasuse vastuväite abil selleks, et tunnistada kohaldamatuks personalieeskirjade X lisa uus artikkel 6.
65 Sellest hoolimata tuleb arvesse võtta, et hagejad viitavad oma kirjalikes seisukohtades ka harta artikli 31 lõikele 2 ja et nad on vastuses Üldkohtu poolt kohtuistungil esitatud küsimusele sõnaselgelt väitnud, et direktiivile 2003/88 saab tugineda liidu seadusandja vastu niivõrd, kuivõrd see kajastab põhiõigust.
66 On asjakohane märkida, et harta artikli 51 lõikest 1 tuleneb, et selle sätted on ette nähtud eelkõige liidu institutsioonidele, kes on seega kohustatud järgima selles sisalduvaid põhimõtteid, sealhulgas harta artikli 31 lõikega 2 tagatud põhipuhkuse õiguse põhimõtet, ja edendama nende kohaldamist.
67 Tuleb ka täheldada, et ELL artikli 6 lõike 1 kolmanda lõigu ja harta artikli 52 lõike 7 kohaselt tuleb harta tõlgendamisel arvesse võtta Euroopa Konvendi presiidiumi poolt harta kohta antud selgitusi (ELT 2007, C 303, lk 17) (vt selle kohta 19. septembri 2013. aasta kohtuotsus komisjon vs. Strack, uuesti läbivaatamine, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punkt 27).
68 Eespool punktis 67 osutatud selgitustest tuleneb, et harta artikli 31 lõige 2 kaitseb nimelt nõukogu 23. novembri 1993. aasta direktiivi 93/104/EÜ, mis käsitleb tööaja korralduse teatavaid aspekte (ELT 1993, L 307, lk 18; ELT eriväljaanne 05/02, lk 197), mis asendati ja kodifitseeriti seejärel direktiiviga 2003/88 (19. septembri 2013. aasta kohtuotsus komisjon vs. Strack, uuesti läbivaatamine, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punkt 39), sisu. Eelkõige on direktiivi 2003/88 põhipuhkust käsitlev artikkel 7 identne direktiivi 93/104 artikliga 7. Selle lõikes 1 on sätestatud, et „[l]iikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et tagada iga töötaja õigus vähemalt neljanädalasele tasulisele põhipuhkusele vastavalt niisuguse puhkuse õiguse andmise tingimustele, mis on ette nähtud siseriiklike õigusaktide ja/või tavadega“.
69 Kuivõrd direktiiv 2003/88 on harta artikli 31 lõikes 2 väljendatud põhimõtte konkreetne väljendus, nagu tuleneb seda puudutavatest presiidiumi selgitustest (vt eespool punkt 67), ei saa seadusandja, kes peab järgima seda artiklit, millel on sama väärtus kui aluslepingutel, selle direktiivi sisu kohaldamata jätta.
70 Samuti ei tuleks kohaldada personalieeskirjade X lisa uut artiklit 6 juhul, kui see näib olevat vastuolus põhipuhkuse õigusega, mille olemus ja eesmärk tulenevad harta artikli 31 lõikest 2 koostoimes direktiiviga 2003/88.
71 Seetõttu on Üldkohtu ülesanne kontrollida, kas personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 esimene lõige ja teise lõike esimene taane rikuvad põhipuhkuse õigust ning täpsemalt selle olemust ja eesmärki.
– Põhipuhkuse õiguse riive olemasolu
72 Kõigepealt tuleb märkida, et kuivõrd harta artikli 31 lõike 2 ja selle selgituste (vt eespool punkt 67) kohaselt tuleb tugineda direktiivile 2003/88, ei saa jätta selle sätete sisu arvesse võtmata.
73 Sealjuures tuleb täheldada, et direktiivi 2003/88 artiklis 14 on sätestatud, et seda „ei kohaldata, kui muud [liidu] õigusaktid sisaldavad teatava kutseala või ametialase tegevuse tööaja korralduse suhtes täpsemaid nõudeid“. Nagu tuleneb asjaomase direktiivi põhjendusest 14, on see säte suunatud eelkõige põhipuhkuse valdkonnas täpsemate nõuete kehtestamisele, mida kohaldatakse „teatava kategooria [töötajatele]“.
74 Komisjon soovitab seetõttu, et personalieeskirjade X lisa uut artiklit 6 tuleks pidada nõudeks, mis on põhipuhkuse pikkuse osas direktiivi 2003/88 sätete suhtes ülimuslik.
75 Siiski tuleneb direktiivi 2003/88 artikli 1 lõikest 3, et selles sisalduvaid tööaja korralduse minimaalseid ohutus- ja tervisehoiunõudeid kohaldatakse põhimõtteliselt nii avaliku kui ka erasektori kõigi tegevusalade suhtes. Selles kontekstis ja võttes arvesse ka kõnealuse direktiivi põhjendust 14, tuleb asjaomase direktiivi artiklit 14 tõlgendada nii, et selle eesmärk on kehtestada erisätted teatavate töötajate kategooriate kohta nende kutseala või ametialase tegevuse eripärade tõttu.
76 Niisamuti on seadusandja vastu võtnud erisätteid autovedude, lennutranspordi ja siseveetranspordi kohta vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. märtsi 2002. aasta direktiivis 2002/15/EÜ autovedude alase liikuva tegevusega hõivatud isikute tööaja korralduse kohta (ELT 2002, L 80, lk 35; ELT eriväljaanne 05/04, lk 224), nõukogu 27. novembri 2000. aasta direktiivis 2000/79/EÜ, mis käsitleb Euroopa Lennuettevõtjate Ühenduse (AEA), Euroopa Transporditöötajate Föderatsiooni (ETF), Euroopa Lennumeeskonnaliikmete Liidu (ECA), Euroopa Piirkondlike Lennuettevõtjate Ühenduse (ERA) ja Rahvusvahelise Lennutranspordiettevõtjate Ühenduse (IACA) sõlmitud kokkulepet tsiviillennunduse lennupersonali tööaja korralduse kohta (ELT 2000, L 302, lk 57; ELT eriväljaanne 05/04, lk 75), ning 19. detsembri 2014. aasta direktiivis 2014/112/EL, millega rakendatakse Euroopa Siseveetranspordi Liidu (EBU), Euroopa Kiprite Liidu (ESO) ja Euroopa Transporditöötajate Föderatsiooni (ETF) vahel sõlmitud kokkulepe, milles käsitletakse tööaja korralduse teatavaid aspekte siseveetranspordi sektoris (ELT 2014, L 367, lk 86).
77 Antud juhul tuleb märkida, et personalieeskirjade X lisa uus artikkel 6 ei kujuta endast direktiivi 2003/88 artiklis 14 sätestatud tööaja korralduse täpsemaid nõudeid. Lisaks ei esita komisjon ühtegi tõendit selle kohta, et kolmandas riigis töötavate ametnike ja töötajate ametialane tegevus oleks niisugune, mis vajaks selliseid erisätteid, nagu on loetletud eelmises punktis. Sealjuures ei piisa selle erisuse nentimiseks asjaolust, et ELTL artikliga 336 on parlamendile ja nõukogule antud pädevus kinnitada seadusandliku tavamenetluse kohaselt määruste abil personalieeskirjad ja teenistustingimused.
78 Komisjon väidab, et direktiivi 2003/88 artikli 7 lõige 1 näeb üksnes ette kohustuse võtta vajalikke meetmeid, et tagada iga töötaja õigus vähemalt neljanädalasele, s.o 20‑tööpäevasele, tasulisele põhipuhkusele, mistõttu kehtestades alates 2016. aastast põhipuhkuse päevade arvuks 24 päeva, on personalieeskirjade X lisa uues artiklis 6 seda piirmäära järgitud.
79 Hagejad vaidlevad omalt poolt vastu sellele, nagu oleks personalieeskirjade X lisa uus artikkel 6 kooskõlas põhipuhkuse olemuse ja eesmärgiga, kuna põhipuhkuse päevade arv on suurem kui direktiivi 2003/88 artiklis 7 nõutav miinimum. Hagejad märgivad, et direktiivi 2003/88 artikkel 23 sisaldab kaitse taseme säilitamise klauslit, ja rõhutavad ka, et selle direktiivi põhieesmärk on parandada töötajate elamistingimusi.
80 Direktiivi 2003/88 artiklis 23 on sätestatud, et „kui [asjaomases] direktiivis ette nähtud miinimumnõuded on täidetud, ei anna [selle] rakendamine piisavat alust töötajatele võimaldatud kaitse üldise taseme kärpimiseks“. Sellest tuleneb, et töötajatele tagatud kaitse alandamine tööaja korralduse valdkonnas ei ole iseenesest direktiiviga 2003/88 keelatud, kuid selleks, et see kuuluks selle artiklis 23 sätestatud keelu alla, peab selline kaitsetaseme alandamine olema ühest küljest seotud direktiivi „rakendamisega“ ja teisest küljest puudutama asjaomaste töötajate „üldise kaitstuse taset“ (vt analoogia alusel 23. aprilli 2009. aasta kohtuotsus Angelidaki jt, C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punkt 126).
81 Täpsemalt hõlmab tingimus, mis on seotud direktiivi 2003/88 „rakendamisega“, kõiki riigisiseseid rakendusmeetmeid, millega taotletakse selle eesmärgi saavutamist. Seevastu ei saa õigusakti käsitleda direktiivi 2003/88 artikliga 23 vastuolus olevana juhul, kui sellest tulenev kaitsetaseme vähenemine ei ole mitte mingil moel seotud selle rakendamisega, see tähendab teiste sõnadega, kui kaitsetaseme vähendamist ei ole õigustanud mitte rakendamise vajadus, vaid mõne muu eesmärgi saavutamine (vt analoogia alusel 23. aprilli 2009. aasta kohtuotsus Angelidaki jt, C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punktid 131 ja 133).
82 Määruse nr 1023/2013 põhjendusest 27 tuleneb aga, et selle määruse artikli 1 punkti 70 alapunkti a eesmärk oli vähendada kulusid ja ajakohastada kolmandates riikides töötavate töötajate töötingimusi, mitte saavutada direktiivis 2003/88 taotletavat eesmärki.
83 Järelikult ei saa hagejad personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 õiguspärasuse vaidlustamiseks tugineda direktiivi 2003/88 artiklile 23.
84 See ei muuda tõsiasja, nagu väidavad hagejad, et iga töötaja, sealhulgas ametnike ja lepinguliste töötajate õigust põhipuhkusele tuleb käsitleda kui eriti olulist liidu sotsiaalõiguse põhimõtet (19. septembri 2013. aasta kohtuotsus komisjon vs. Strack, uuesti läbivaatamine, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punkt 26). Selle eesmärk on võimaldada töötajale puhkust ja vaba aega (20. jaanuari 2009. aasta kohtuotsus Schultz‑Hoff jt, C‑350/06 ja C‑520/06, EU:C:2009:18, punkt 25) ning samuti kaitsta tema ohutust ja tervist (vt selle kohta 14. oktoobri 2010. aasta kohtuotsus Union syndicale Solidaires Isère, C‑428/09, EU:C:2010:612, punkt 37, ja 4. märtsi 2011. aasta kohtumäärus Grigore, C‑258/10, ei avaldata, EU:C:2011:122, punkt 40).
85 Põhipuhkuse eesmärk kuulub ka eesmärgi alla, mis on ELTL artikliga 151 antud liidule, nimelt parandada töötajate elamis- ja töötingimusi ning kooskõlas ELTL artikliga 153 toetada ja täiendada liikmesriikide meetmeid seoses töökeskkonna parandamisega, et kaitsta asjaosaliste tervist ja turvalisust.
86 Samas peab liit harta artikli 51 lõike 1 alusel järgima põhimõtteid, mille hulka kuulub ka õigus põhipuhkusele, ning edendama nende kohaldamist.
87 Samuti tuleneb Euroopa Konvendi presiidiumi selgitustest harta artikli 31 lõike 2 kohta (vt eespool punkt 67), et see põhineb direktiivil 93/104, mis asendati direktiiviga 2003/88, ning 9. detsembril 1989. aastal Strasbourgis (Prantsusmaa) peetud Euroopa Ülemkogu kohtumisel vastu võetud töötajate sotsiaalseid põhiõigusi käsitleva ühenduse harta punktil 8. Direktiivi 2003/88 põhjendusest 4 tuleneb, et tööaja korraldust puudutavate meetmete ja eelkõige nende, mis käsitlevad selle direktiivi artiklis 7 ette nähtud meetmeid tasulise põhipuhkuse kohta, eesmärk on aidata otseselt kaasa töötajate tervise ja turvalisuse kaitse parandamisele (vt selle kohta 19. septembri 2013. aasta kohtuotsus komisjon vs. Strack, uuesti läbivaatamine, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punkt 44). Mis puudutab töötajate sotsiaalseid põhiõigusi käsitleva ühenduse harta punkti 8, siis selles on sätestatud, et „[i]gal töötajal on Euroopa Ühenduses õigus iganädalasele puhkeajale ja iga-aastasele tasulisele puhkusele, mille kestust tuleb vastavalt siseriiklikele tavadele järk-järgult ühtlustada“.
88 Eelöeldu põhjal võib järeldada, et oma olemuselt on harta artikli 31 lõikes 2 osutatud põhipuhkuse õiguse eesmärk põhimõtteliselt soodustada töötajate elamis- ja töötingimusi.
89 Samuti ei piisa asjaolust, et personalieeskirjade X lisa uues artiklis 6 kindlaks määratud põhipuhkuse päevade arv on direktiivi 2003/88 artiklis 7 nõutavast miinimumist suurem, nagu seda väidab komisjon, et järeldada, et see uus artikkel ei riku õigust põhipuhkusele.
90 Seevastu, kui igasugusest põhipuhkuse päevade arvu vähendamisest iseenesest ei piisa selleks, et järeldada harta artikli 31 lõikega 2 tagatud põhipuhkuse õiguse rikkumist, on see teisiti personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 puhul, millega vähendatakse kolmandas riigis töötavate ametnike ja töötajate põhipuhkuse pikkust oluliselt, lühendades seda kolme aasta jooksul 42‑lt päevalt 24‑le. Sellist vähendamist ei saa pidada kooskõlas olevaks põhimõttega, mille eesmärk on parandada huvitatud isikute elamis- ja töötingimusi.
91 Seda täheldust ei lükka ümber ka komisjoni, parlamendi ja nõukogu argumendid, kuna sellise vähendamise ulatust ei pehmenda ka teised personalieeskirjade ja selle lisade sätted, mis moodustavad personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 konteksti.
92 Nõnda muudeti määruse nr 1023/2013 artikli 1 punkti 71 alapunktiga b personalieeskirjade X lisa artikli 7 esimest lõiku ning viidi kolmandas riigis töötavatele ametnikele ja töötajatele kehtiv kord vastavusse teistele ametnikele ja töötajatele kehtiva korraga, vähendades põhipuhkuse päevade arvu, millele neil on õigus teenistusse asumise või teenistuse lõpetamise aasta jooksul.
93 Lisaks on personalieeskirjade X lisa artikli 8 esimeses lõigus ja sama lisa artikli 9 lõikes 2 sätestatud, et ametisse nimetav asutus või ametiisik võib „[e]randkorras […] põhjendatud eriotsusega anda ametnikule“ kuni 15 tööpäeva pikkust „lisapuhkust, kui elamistingimused ametniku teenistuskohas on eriti rasked“. Siiski, kuna kontrollitakse, kas seadusandja on võtnud nõuetekohaselt arvesse põhipuhkuse eesmärki ja ulatust, tuleb märkida, et need sätted olid olemas juba enne personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 jõustumist. Kuna need olid varasemad, ei saanud need seetõttu leevendada seadusandja teostatud puhkuste vähendamise ulatust. See on veelgi enam nii, kuna määruse nr 1023/2013 artikli 1 punkti 70 alapunktiga c täiendati personalieeskirjade X lisa artiklit 8 täpsustamaks, et ametnik, kes osaleb täiendkoolitusel ja kellele on antud lisapuhkust, peab need kaks ühendama, ehkki see puhkus peab võimaldama huvitatud isikul puhata, nagu selle nimetus viitab.
94 Lisaks ei ole delegatsioonis töötava ametniku või töötaja võimalus saada personalieeskirjade X lisa artikli 5 kohaselt ametikorter ja selle lisa sätted, mis võimaldavad huvitatud isiku perel tema juurde kolmandasse riiki elama asuda, põhipuhkuse õigusega seoses asjakohased.
95 Samuti olid personalieeskirjade X lisa artiklis 10 ette nähtud elamistingimuste eest makstav toetus ja muud selle lisa elamis-, reisi- või transpordikulude hüvitamist või huvitatud isikute sotsiaalkindlustushüvitisi käsitlevad sätted mitte ainult enne määruse nr 1023/2013 jõustumist olemas, vaid need ei saaks ka tasakaalustada põhipuhkuse päevade arvu vähendamist. Töötajale tuleb tema turvalisuse ja tervise kaitseks tagada tegeliku puhkuse saamise võimalus, mistõttu põhipuhkust ei saa asendada hüvitisega, välja arvatud töösuhte lõppemise korral, nagu see tuleneb direktiivi 2003/88 artikli 7 lõikest 2 (vt selle kohta 10. septembri 2009. aasta kohtuotsus Vicente Pereda, C‑277/08, EU:C:2009:542, punkt 20).
96 Viimaks nähtub personalieeskirjade X lisa artikli 7 teisest lõigust, et kolmandas riigis töötav ametnik, kes ei ole oma põhipuhkust ära kasutanud, võib sellest järgmisse aastasse üle kanda 14 tööpäeva, võrreldes 12 päevaga personalieeskirjade V lisa artikli 4 esimese lõigu kohaselt liidu territooriumil töötavate ametnike puhul. Peale selle tuleneb personalieeskirjade V lisa artikli 7 teisest lõigust, et sõiduaega, milleks harilikult määratakse kaks ja pool päeva lisapuhkust, võib juhul, kui vajadused seda õigustavad, kolmandas riigis töötavate töötajate puhul pikendada. Siiski osutuvad need kolmandas riigis töötavate ametnike ja töötajate jaoks soodsad meetmed marginaalseks võrreldes personalieeskirjade X lisa uuest artiklist 6 tuleneva põhipuhkuse päevade arvu vähendamisega.
97 Järelikult tuleb asuda seisukohale, et personalieeskirjade X lisa uue artikliga 6 põhipuhkuse päevade arvu oluline vähendamine mõjutab nende õigust põhipuhkusele, nagu hagejad väidavad. Sellisel juhul tuleb analüüsida, kas see riive on asjakohaselt põhjendatud.
– Põhipuhkuse õiguse riive põhjendus
98 Tuleb märkida, et harta artikli 52 lõike 1 kohaselt võib kehtestada piiranguid põhiõigustele, mis ei ole absoluutsed õigused, nagu omandiõigusele ja õigusele kutsealal vabalt tegutseda, tingimusel et need piirangud tegelikult vastavad taotletavatele üldise huvi eesmärkidele ega kujuta selle eesmärgi seisukohast liigset ja lubamatut sekkumist, mis kahjustaks sel moel tagatud õiguste sisu (28. novembri 2013. aasta kohtuotsus nõukogu vs. Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punkt 122, ja 26. septembri 2014. aasta kohtuotsus Arctic Paper Mochenwangen vs. komisjon, T‑634/13, ei avaldata, EU:T:2014:828, punkt 55).
99 Analoogia alusel tuleb asuda seisukohale, et samadel tingimustel võib kehtestada selliseid piiranguid nagu käesolevas kohtuasjas põhimõtetele, näiteks põhipuhkuse õigusele, mida on varem rakendatud kooskõlas harta artikli 52 lõikega 5.
100 Siiski on õige, et seadusandjal on suur otsustamisvabadus personalieeskirjade kohandamisel ning ametnike õiguste ja kohustuste muutmisel igal ajal ja isegi ebasoodsamas suunas. Sellest ei järeldu siiski, et seadusandja võib kõiki fakte teades ning kõikide asjasse puutuvate asjaolude hoolika, erapooletu ja üksikasjaliku analüüsimise järel jätta seisukoha võtmata (vt selle kohta 14. novembri 2013. aasta kohtumäärus Europol vs. Kalmár, T‑455/11 P, EU:T:2013:595, punkt 72). Järelikult on eelkõige Üldkohtu ülesanne tagada, et seadusandja on kontrollinud, et eespool punktis 98 viidatud tingimused on täidetud (vt selle kohta 9. novembri 2010. aasta kohtuotsus Volker und Markus Schecke ja Eifert, C‑92/09 ja C‑93/09, EU:C:2010:662, punktid 79–83).
101 Esiteks, mis puudutab küsimust, kas personalieeskirjade X lisa uus artikkel 6 on põhjendatud üldise huvi eesmärgiga, siis tuleb viidata määruse nr 1023/2013 põhjendusele 27, mille kohaselt „[oli v]aja ajakohastada kolmandates riikides töötavate töötajate töötingimusi ja muuta need kulutõhusamaks, vähendades sellega kulusid“.
102 Siiski tuleneb direktiivi 2003/88 põhjendusest 4, et „[t]öötajate tööohutuse, ‑hügieeni ja ‑tervishoiu parandamine on eesmärk, mida ei tohiks allutada üksnes majanduslikele kaalutlustele“. Ka Euroopa Kohus on oma 19. septembri 2013. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Strack, uuesti läbivaatamine (C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570), punktis 55 otsustanud, et kaalutlustele, et on vaja kaitsta liidu finantshuve, ei saa tugineda, et põhjendada õiguse tasulisele põhipuhkusele rikkumist. Sellest tuleneb, et sellised eesmärgid ei saa põhjendada harta artikli 31 lõikega 2 tagatud põhipuhkuse õiguse riivet. Järelikult ei saa antud juhul eesmärk tagada kolmandas riigis töötavate ametnike ja töötajate parem kulutõhusus kokkuhoiu teel kujutada endast õiguspärast eesmärki, mis õigustaks hagejate põhipuhkuse pikkuse vähendamist.
103 Siiski oli määruse nr 1023/2013 põhjenduse 27 kohaselt eesmärk ka „ajakohastada kolmandates riikides töötavate töötajate töötingimusi“.
104 Komisjon, parlament ja nõukogu ei tundu aga seda eesmärki üheselt mõistvat.
105 Komisjon ja parlament selgitavad omalt poolt, et olukord, mis põhjendas osaliselt varasemat korda, muutus ajavahemikul 2004–2014 tänu interneti teel toimuva side ja odavlendude märkimisväärsele arengule. Nõukogu märgib omakorda, et 42‑tööpäevane põhipuhkus tekitab probleeme väikestes delegatsioonides, kuna neil ei ole nende puhkuste ja muudel põhjustel eemalviibimiste tõttu alati nõuetekohase toimimise tagamiseks piisavalt töötajaid.
106 Komisjon ja parlament ei ole lisaks võimelised selgitama, kuidas, arvestades põhipuhkuse eesmärki, õigustavad odavlendude areng ja võimalus kasutada internetisidet laialdasemalt kui varem selle puhkuse vähendamist. Eelkõige näib odavlendude areng võivat parimal juhul põhjendada personalieeskirjade V lisa artiklis 7 osutatud sõiduaja lühendamist, samas kui seda aega kolmandas riigis töötavate töötajate puhul ilmselt vastupidi hoopis pikendatakse, nagu komisjon ise tunnistab.
107 Mis puudutab nõukogu antud selgitust, siis hagejad märgivad õigesti, et see ei kehti kõikide delegatsioonide kohta. Nõukogu ei ole esitanud ühtegi tõendit, mis võimaldaks järeldada, et väikeste delegatsioonide olukord oli niivõrd märkimisväärne, et seadusandja oleks võinud leida, et põhipuhkuse päevade arvu üldine vähendamine oleks ainus võimalik lahendus. Lisaks ei ilmne, et seadusandja oleks kontrollinud nimetatud põhjenduse asjakohasust arvestades personalieeskirjade X lisa artikli 9 lõikes 1 antud võimalust keelduda puhkuse andmisest teenistusüksuse vajadustega seotud põhjustel, samas kui võttes vastu määruse nr 1023/2013 artikli 1 punkti 70 alapunkti d, vähendas ta puhkuseperioodi, mida tuleb vähemalt kord aastas välja võtta, 14 tööpäevalt kahele nädalale.
108 Teiseks, mis puudutab küsimust, kas personalieeskirjade X lisa uus artikkel 6 on taotletava eesmärgiga proportsionaalne, siis miski ei viita sellele, et enne selle vastuvõtmist oleks seadusandja analüüsinud põhipuhkuse päevade arvu vähendamise tagajärgi kolmandas riigis töötavate ametnike ja töötajate tervisele ja tööohutusele, ega sellele, et ta on analüüsinud muid vähendamise viise, samas kui tasustatud põhipuhkus aitab otseselt kaasa töötajate tööohutuse ja tervise parandamisele (vt selle kohta 19. septembri 2013. aasta kohtuotsus komisjon vs. Strack, uuesti läbivaatamine, C‑579/12 RX‑II, EU:C:2013:570, punkt 44).
109 Peale selle ei ilmne, et seadusandja oleks, piirates personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 esimeses lõigus formaalselt kolmandas riigis töötavate ametnike ja töötajate põhipuhkust alates 2016. aastast 24 tööpäevale, iseenesest arvesse võtnud asjaolu, et personalieeskirjade artikli 57 kohaselt on liidus töötavatel ametnikel ja töötajatel õigus saada kuni 30 tööpäeva puhkust sõltuvalt nende vanusest ja palgaastmest.
110 Samuti ei näi, et seadusandja oleks, niivõrd kui see tema pädevusse kuulub, uurinud, kas lisapuhkust käsitleva personalieeskirjade X lisa artikli 8 esimese lõigu sõnastus tagas iseenesest igale kolmandas riigis töötavale ja eriti raskes olukorras olevale ametnikule ja töötajale tema tervise ja tööohutuse piisava kaitse, samas kui selle sätte kohaselt võib lisapuhkus olla üksnes erandlik ja selleks tuleb teha põhjendatud eriotsus.
111 Viimaks väidab komisjon ekslikult, et seadusandja on arvesse võtnud kolmandas riigis töötavate töötajate olukorraga seotud piiranguid, pidades konkreetselt silmas nende õigust põhipuhkusele, viidates personalieeskirjade X lisa artikli 7 esimesele lõigule, nagu seda on juba kirjeldatud (vt eespool punkt 92), samas kui see säte, mida on muudetud määruse nr 1023/2013 artikli 1 punkti 71 alapunktiga b, ühtlustab vastupidi huvitatud isikutele kohaldatava korra teistele ametnikele ja töötajatele kohaldatava korraga, vähendades puhkusepäevade arvu, millele neil on õigus teenistusse asumise või teenistuse lõpetamise aasta jooksul.
112 Eeltoodu põhjal tuleb asuda seisukohale, et ei nähtu, et liidu seadusandja oleks personalieeskirjade X lisa uue artikli 6 vastuvõtmisel kontrollinud, kas see oli tegelikult põhjendatud üldise huvi eesmärgiga ja kas see ei kujutanud endast taotletava eesmärgi seisukohast liigset sekkumist kolmandas riigis töötavate ametnike ja töötajate põhipuhkuse õiguse teostamisse. Järelikult ei saanud komisjon vaidlustatud otsuste vastuvõtmiseks õigustatult tugineda personalieeskirjade X lisa uuele artiklile 6.
113 Sellest tuleneb, et esimene väide on põhjendatud ja vaidlustatud otsused tuleb tühistada, ilma et oleks vaja analüüsida hagejate teisi väiteid.
IV. Kohtukulud
114 Vastavalt kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
115 Kodukorra artikli 138 lõike 1 järgi kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud.
116 Kuna käesolevas asjas on komisjon kohtuvaidluse kaotanud, tuleb tema kohtukulud jätta tema enda kanda ja mõista temalt välja hagejate kohtukulud, nagu hagejad on seda nõudnud. Lisaks kannavad parlament ja nõukogu menetlusse astunud institutsioonidena ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (neljas koda laiendatud koosseisus)
otsustab:
1. Tühistada otsused, mis käsitlevad Francisco Carreras Sequerose ning teiste Euroopa Komisjoni ametnike või töötajate, kelle nimed on esitatud lisas, põhipuhkuse päevade arvu vähendamist 2014. aastal.
2. Jätta komisjoni kohtukulud tema enda kanda ning mõista temalt välja Francisco Carreras Sequerose ja teiste komisjoni ametnike või töötajate, kelle nimed on esitatud lisas, kohtukulud.
3. Jätta Euroopa Parlamendi ja Euroopa Liidu Nõukogu kohtukulud nende endi kanda.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín | | Reine |
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 4. detsembril 2018 Luxembourgis.
kohtusekretär | | koja president |
E. Coulon